馬 俊

(中共合肥市委黨校, 合肥 230031)

地方法治政府建設(shè)指標(biāo)體系研究
——以合肥市為例

馬 俊

(中共合肥市委黨校, 合肥 230031)

法治政府建設(shè)指標(biāo)體系具有評價(jià)、引導(dǎo)、形塑等功能。通過建立法治政府建設(shè)指標(biāo)體系來引領(lǐng)、推動(dòng)地方法治政府乃至法治社會建設(shè)是實(shí)現(xiàn)地方法治和助推法治中國建設(shè)的有效途徑。2016年年初，合肥市政府頒布實(shí)施了《合肥市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》，為加快建設(shè)法治政府設(shè)定了量化考核指標(biāo)。該指標(biāo)體系具有后發(fā)優(yōu)勢和鮮明特點(diǎn)，對合肥的法治政府和全面依法治市建設(shè)必將起到較大的推動(dòng)作用，但該指標(biāo)體系也存在若干不足之處，如：在內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上還需進(jìn)一步調(diào)整、完善；在考核方式和評分標(biāo)準(zhǔn)上，社會公眾滿意度測評分值在總分中所占比例不高等。下一步需要有針對性地對其進(jìn)行修改、完善，使其在更大程度上發(fā)揮作用。

地方政府；法治政府；合肥；地方法制；法治中國

2004年，國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出“經(jīng)過十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”。隨后，全國多個(gè)省、市開始試點(diǎn)推行依法行政或法治政府建設(shè)評估體系，以推動(dòng)地方法治政府建設(shè)。2012年，黨的十八大明確提出了在2020年“基本建成法治政府”的目標(biāo)。2013年，黨的十八屆三中全會提出要“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”。國內(nèi)最早提出法治政府指標(biāo)體系概念的是袁曙宏先生，他認(rèn)為：“法治政府指標(biāo)體系,是由反映法治政府本質(zhì)要求、具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的指標(biāo)組成的評價(jià)系統(tǒng)。它以細(xì)化和量化法治政府要求為著眼點(diǎn),運(yùn)用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn),選擇和確定有代表性的重要指標(biāo),組成指標(biāo)體系,綜合測算各地依法行政的水平,并找出推進(jìn)依法行政過程中存在的問題及其解決對策。”[1]通過法治評估推進(jìn)地方法治建設(shè)，正在成為推進(jìn)法治中國建設(shè)的有效模式。

法治政府建設(shè)指標(biāo)體系具有評價(jià)、引導(dǎo)和形塑功能。一是評價(jià)功能。它是法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的基本功能,是指人們可以通過法治政府建設(shè)指標(biāo)體系對法治政府建設(shè)的總體水平、推進(jìn)法治政府建設(shè)的政策與措施、法治政府建設(shè)中存在的問題等進(jìn)行評價(jià)與判斷[2]74。法治政府建設(shè)指標(biāo)體系是對一定時(shí)期內(nèi)政府的法治建設(shè)狀況進(jìn)行的科學(xué)、全面、系統(tǒng)的考核和評估，為測量和評價(jià)法治政府建設(shè)的成效提供了一套可量化、可操作的衡量標(biāo)準(zhǔn)。只要設(shè)計(jì)科學(xué)、程序嚴(yán)密、運(yùn)用得當(dāng)，它就可以充分反映法治政府建設(shè)的狀況和某一地區(qū)法治政府的發(fā)展水平。二是引導(dǎo)功能。它是指法治政府建設(shè)指標(biāo)體系可以為政府法治建設(shè)提供具體而現(xiàn)實(shí)的內(nèi)在動(dòng)力，為行政機(jī)關(guān)及其工作人員在法治建設(shè)中的行為提供一套基本行為模式，為法治政府建設(shè)指明努力方向和階段性目標(biāo)任務(wù)。例如，各地政府都在推行權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，就是要引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)及其工作人員盡快確立“依清單行政、清單之外無權(quán)力、法定職責(zé)必須為”等大局觀念、行政法治理念，盡快形成全面依法行政的良好環(huán)境。三是形塑功能。法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的形塑功能是指指標(biāo)體系有助于推動(dòng)法治政府、法治社會乃至法治中國的形成與塑造。法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的實(shí)踐，形成了包括行政機(jī)關(guān)及其工作人員以及社會公眾共同的、互通的法治政府理念及法律制度體系等，引導(dǎo)公民關(guān)心、關(guān)注、參與、監(jiān)督法治政府建設(shè)。通過法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的長期實(shí)踐，法治政府所獨(dú)有的法理、法效等內(nèi)涵得到升華，法治的原則和精神內(nèi)化于心、外化于行，公民普遍尊法、學(xué)法、守法、用法、護(hù)法的良好風(fēng)尚逐步形成，法治思維、法治觀念、法治意識得以培養(yǎng)形成，法治政府、法治社會、法治中國亦將成為全社會的共同追求和普遍期待。

一、合肥法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的建立

(一)《合肥市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》的出臺

2015年3月，合肥市委出臺的《關(guān)于貫徹落實(shí)中央、省委部署全面推進(jìn)依法治市的實(shí)施意見》提出了“把合肥建成全省示范、全國一流法治城市”的新目標(biāo)。2015年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》。該綱要的基本框架可概括為三大部分、44項(xiàng)舉措：第一部分為“總體要求”；第二部分為“主要任務(wù)和具體措施”，規(guī)定了“依法全面履行政府職能、完善依法行政制度體系、推進(jìn)行政決策科學(xué)化民主化法治化、堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督、依法有效化解社會矛盾糾紛、全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力等7個(gè)方面的內(nèi)容；第三部分就“組織保障和落實(shí)機(jī)制”作了規(guī)定。2016年2月，合肥市頒布實(shí)施了《合肥市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》(以下簡稱《合肥指標(biāo)體系》)，為深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府設(shè)定了量化考核指標(biāo)。該指標(biāo)體系是以《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》所設(shè)定的基本框架和基本內(nèi)容為依據(jù)，同時(shí)參考借鑒外地城市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的架構(gòu)模式，并結(jié)合合肥實(shí)際情況而制定的?！逗戏手笜?biāo)體系》通過建立一個(gè)適度超前又較為客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)，來測評一定時(shí)期內(nèi)合肥市各縣(市)、區(qū)人民政府以及市政府各部門、各直屬機(jī)構(gòu)推進(jìn)依法行政的措施是否得力、法治政府建設(shè)的成效如何、目前存在的問題及原因等，對合肥市法治政府建設(shè)的水平作出準(zhǔn)確的評估和判斷，保障合肥市法治政府建設(shè)能從總體上沿著預(yù)定的軌道和方向前進(jìn)。

(二)主要內(nèi)容

《合肥指標(biāo)體系》把合肥建設(shè)法治政府的原則及要求分解、細(xì)化、量化為分層次、成系列的一個(gè)個(gè)具體指標(biāo)，組成宏觀與微觀相結(jié)合的三級指標(biāo)體系，通過設(shè)計(jì)和實(shí)施這些指標(biāo)，既可以明確法治政府建設(shè)的目標(biāo)、方向和日常工作的基本標(biāo)準(zhǔn)，也可以從中確定法治政府建設(shè)的具體抓手，切實(shí)推進(jìn)法治政府建設(shè)。從內(nèi)容的整體結(jié)構(gòu)看，《合肥指標(biāo)體系》將“政府機(jī)構(gòu)與權(quán)責(zé)、制度建設(shè)”等10個(gè)方面內(nèi)容作為一級指標(biāo)；設(shè)定了32個(gè)二級指標(biāo)對這10個(gè)方面的一級指標(biāo)內(nèi)容作出原則性規(guī)定(見表1)；設(shè)定了110個(gè)三級指標(biāo)作為實(shí)現(xiàn)這些原則性規(guī)定的具體要求和措施。

《合肥指標(biāo)體系》的制定和實(shí)施有利于全面加強(qiáng)法治政府建設(shè)，進(jìn)而帶動(dòng)地方法治整體水平的提升，對于把合肥建成全省示范、全國一流的法治城市必將起到積極的推動(dòng)作用。

二、合肥法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的特點(diǎn)及不足

(一)主要特點(diǎn)

與省外一些城市如深圳、溫州、蘇州、沈陽*2008年12月，深圳市委、市政府頒布實(shí)施《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》；2010年7月，溫州市政府辦公室發(fā)布《溫州市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》；2011年8月，蘇州市政府頒布《蘇州市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》；2012年8月，沈陽市政府頒布《沈陽市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》。等相比，《合肥指標(biāo)體系》的出臺時(shí)間屬于“遲到”的。即便在安徽省內(nèi)，合肥也不是最早出臺法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的，馬鞍山市政府于2009年7月頒布實(shí)施了《馬鞍山市建設(shè)法治政府定性定量指標(biāo)(2009—2013年)》，滁州市政府于2016年1月印發(fā)了《滁州市法治政府指標(biāo)體系》，這兩市都早于合肥。但也正因其制定出臺相對遲一些，《合肥指標(biāo)體系》更能展現(xiàn)并發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，從《合肥指標(biāo)體系》的文本以及配套實(shí)施細(xì)則來看，該指標(biāo)體系的特點(diǎn)較為鮮明。

表1 《合肥指標(biāo)體系》一級指標(biāo)和二級指標(biāo)內(nèi)容

1.《合肥指標(biāo)體系》的稱謂和定性準(zhǔn)確。在指標(biāo)體系的名稱上，合肥與深圳、蘇州等保持一致，稱為“法治政府建設(shè)指標(biāo)體系”，而不是與滁州一樣稱為“法治政府指標(biāo)體系”。其實(shí)，法治政府指標(biāo)體系與法治政府建設(shè)指標(biāo)體系不能混為一談，因?yàn)榉ㄖ卧u估與法治建設(shè)評估不是一個(gè)概念。正如有學(xué)者所指出：“中國的法治建設(shè)評估與國際法治評估之間有著明顯的區(qū)別。中國法治評估的對象是‘法治建設(shè)’，亦即評估黨政機(jī)構(gòu)推動(dòng)法治的建設(shè)工作，包括組織機(jī)構(gòu)是否健全、規(guī)范是否完備、遵守法律的程度，等等；國際法治評估的對象是‘法治’，直接圍繞著法治的各項(xiàng)價(jià)值和制度而展開。由于中國正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，法治還不完備，當(dāng)務(wù)之急是法治建設(shè)，而這一建設(shè)主要由政府推動(dòng)，所以中國的法治評估總體上是評估政府的法治建設(shè)工作?！盵3]因此，我國目前一些地方提出的法治政府指標(biāo)體系，實(shí)際上應(yīng)該稱為“法治政府建設(shè)指標(biāo)體系”更為妥當(dāng)。

2.《合肥指標(biāo)體系》層級結(jié)構(gòu)的設(shè)置及其命名務(wù)實(shí)、合理。目前各地出臺的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系中關(guān)于層級結(jié)構(gòu)的設(shè)置及其命名，絕大多數(shù)是采用三級指標(biāo)體系(見表2)，但對一、二、三級指標(biāo)的稱謂有所不同，如深圳市稱“大項(xiàng)”“子項(xiàng)”“細(xì)項(xiàng)”，蘇州市稱“大類”“子項(xiàng)”和“細(xì)項(xiàng)”，溫州市和滁州市稱“一級指標(biāo)”“二級指標(biāo)”“三級指標(biāo)”。筆者認(rèn)為，在“地方法治是愿景、地方法治建設(shè)正如火如荼”這樣一個(gè)歷史階段，采用三級指標(biāo)體系是科學(xué)、合理、務(wù)實(shí)之舉。若指標(biāo)層級設(shè)置得過少，比如只有10個(gè)一級指標(biāo)而沒有二級指標(biāo)和三級指標(biāo)，則難免陷入大而化之的半定量半定性考核評估，就偏離了量化評估的正常軌道，當(dāng)然也就難以甚至根本無法發(fā)揮其評價(jià)、引導(dǎo)和形塑等功能；反之，若指標(biāo)層級設(shè)置得過多，比如五級甚至更多層級，則很可能導(dǎo)致考核評估部門與被考評行政機(jī)關(guān)都疲于奔命，被動(dòng)應(yīng)付、交差了事，最后結(jié)果則可能是勞民傷財(cái)、虎頭蛇尾、不了了之，或遭遇集體抵觸、適得其反。合肥借鑒深圳、蘇州等發(fā)達(dá)城市的經(jīng)驗(yàn)，在評估指標(biāo)體系中按照一級、二級、三級指標(biāo)設(shè)置，并且將這三級指標(biāo)的數(shù)量分別確定為10項(xiàng)、32項(xiàng)、110項(xiàng)，這是務(wù)實(shí)的、合理的、科學(xué)的，是符合當(dāng)前合肥實(shí)際且大體上能夠滿足法治政府建設(shè)需要的，也在一定程度上體現(xiàn)了合肥當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民主法治建設(shè)的階段性特點(diǎn)。

表2 部分城市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系一、二、三級指標(biāo)數(shù)量統(tǒng)計(jì)表 項(xiàng)

數(shù)據(jù)來源：相關(guān)城市的政府網(wǎng)站以及實(shí)地考察時(shí)當(dāng)?shù)卣ㄖ撇块T所提供

3.實(shí)施分類考核評估，科學(xué)性和激勵(lì)功能強(qiáng)。過去幾年中，不少出臺法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的省、市在其考核評估的實(shí)踐中，多是采取同一套指標(biāo)體系來評價(jià)各級政府以及政府工作部門甚至開發(fā)區(qū)(高新區(qū)、試驗(yàn)區(qū))，這種“一刀切”的做法是欠妥當(dāng)?shù)模湓u估結(jié)果的認(rèn)知、評價(jià)、引導(dǎo)等功能也會大打折扣。政府與政府工作部門以及開發(fā)區(qū)(高新區(qū)、試驗(yàn)區(qū))在法治政府建設(shè)上承載的功能不同，因此，對政府與政府工作部門以及開發(fā)區(qū)(高新區(qū)、試驗(yàn)區(qū))也要以不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核和量化評估。正如有學(xué)者指出：“法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的評價(jià)對象，既包括一級政府，也包括政府工作部門，在政府工作部門中，既包括具有對外執(zhí)法權(quán)的工作部門，也包含不直接對外行使執(zhí)法權(quán)的工作部門……對政府工作部門，我們需要對其依法行政的狀況進(jìn)行評價(jià)，但對于一級政府，我們不但需要對其依法行政狀況進(jìn)行評價(jià)，同時(shí)也需要對其在符合既定制度規(guī)范前提下滿足地方居民多元化利益需求的執(zhí)法水平作出判定。整個(gè)評價(jià)對象和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)本身呈現(xiàn)出的復(fù)雜多變的樣態(tài)，決定了我們應(yīng)該針對不同的評價(jià)對象分別設(shè)定指標(biāo)體系，以確保指標(biāo)體系具有科學(xué)性、系統(tǒng)性和可操作性。”[2]74

根據(jù)考評對象功能和性質(zhì)的不同，合肥市在實(shí)施過程中采取了分類考核的辦法，將市轄各縣(市)區(qū)政府、開發(fā)區(qū)管委會、市直有關(guān)部門共64家單位分為A、B、C、D共4類單位進(jìn)行考核。A類包括肥東縣、肥西縣、長豐縣、廬江縣、巢湖市、瑤海區(qū)、廬陽區(qū)、蜀山區(qū)、包河區(qū)等9個(gè)縣(市)區(qū)。B類包括合肥經(jīng)開區(qū)管委會、高新區(qū)管委會、新站區(qū)管委會、合巢經(jīng)開區(qū)管委會等4個(gè)開發(fā)區(qū)的管委會。C類包括合肥市農(nóng)委、市城鄉(xiāng)建委、市衛(wèi)計(jì)委、市財(cái)政局、市教育局等32個(gè)市直部門。D類包括合肥市經(jīng)信委、市發(fā)改委、市國資委、市政府法制辦、市公積金中心等19個(gè)職能部門。

合肥市對A類單位的“一級指標(biāo)”內(nèi)容設(shè)置(共8項(xiàng)，滿分為100分)和量化分值標(biāo)準(zhǔn)分別是：組織領(lǐng)導(dǎo)情況(16分)，全面履行政府職能情況(10分)，能力提升和業(yè)務(wù)培訓(xùn)情況(10分)，制度建設(shè)情況(10分)，行政決策情況(14分)，規(guī)范行政執(zhí)法行為情況(20分)行政權(quán)力監(jiān)督情況(6分)，化解社會矛盾情況(14分)。還規(guī)定了“加分項(xiàng)”(共9種)情形，例如：政府法制信息宣傳工作成績突出(信息采用數(shù)量排前2名的，加1分)、獲得國家級或省級行政執(zhí)法類表彰(國家級加2分，省級加1分)。此外還規(guī)定了“一票否決”(共4種)情形：“被考核單位有下列情形之一的，取消評優(yōu)資格：(1)領(lǐng)導(dǎo)班子成員因違法違紀(jì)受到行政處分或者刑事處罰的；(2)法治機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備與其承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)極不相稱，出現(xiàn)一人違法違規(guī)辦理行政復(fù)議案件的；(3)不履行依法行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，導(dǎo)致本地區(qū)一年內(nèi)發(fā)生多起嚴(yán)重違法行政案件的；(4)公民、法人和其他組織對本地區(qū)違法行政行為投訴、舉報(bào)較多且滿意程度低的。”

合肥市對B類單位的“一級指標(biāo)”內(nèi)容設(shè)置(共4項(xiàng)，滿分為100分)和量化分值標(biāo)準(zhǔn)分別是：組織領(lǐng)導(dǎo)情況(32分)，行政決策情況(30分)，規(guī)范行政執(zhí)法行為情況(20分)，化解社會矛盾情況(18分)。還規(guī)定了“加分項(xiàng)”(共4種情形)和“一票否決”(共3種情形)。很明顯，因?yàn)锽類是開發(fā)區(qū)管委會，無論是“一級指標(biāo)”內(nèi)容設(shè)置還是“加分項(xiàng)”和“一票否決”的數(shù)量設(shè)置，都簡約一些，這種區(qū)別對待、分類考核是符合A、B兩類單位的性質(zhì)和工作職能實(shí)際情況的。同理，對C和D兩類單位的“一級指標(biāo)”內(nèi)容設(shè)置和量化分值也都體現(xiàn)了法治政府建設(shè)指標(biāo)體系在具體實(shí)施中秉持的普遍性和特殊性相統(tǒng)一的原則。

4.配套和執(zhí)行措施嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、有力，較好地發(fā)揮了引導(dǎo)、評價(jià)、激勵(lì)和約束功能。

(1)在政策的執(zhí)行上打出“組合拳”，將《合肥指標(biāo)體系》與其他多項(xiàng)制度、文件結(jié)合起來進(jìn)行政績考核和目標(biāo)管理考核，權(quán)威性強(qiáng)。一方面，《合肥指標(biāo)體系》在“組織保障”的相關(guān)內(nèi)容中明確規(guī)定了“執(zhí)行法治政府建設(shè)報(bào)告制度”和“建立健全法治政府建設(shè)考評機(jī)制”，要求“市、縣(市)區(qū)政府每年向同級黨委、人大常委會和上一級政府報(bào)告法治政府建設(shè)工作情況，政府部門每年向本級政府和上一級主管部門報(bào)告法治政府建設(shè)工作情況” ；并且將法治政府建設(shè)考評納入市、縣(市)區(qū)政府目標(biāo)考核、績效考核評價(jià)體系。另一方面，根據(jù)合肥市推進(jìn)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組2016年6月8日發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)合肥市2016年依法行政和法治政府建設(shè)考核方案的通知》， 2016年的考核工作在合肥市推進(jìn)依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(市政府法制辦)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，該文件架構(gòu)了法治政府建設(shè)考核的“組合拳”模式，將《合肥指標(biāo)體系》與《合肥市依法行政考核暫行辦法》《合肥市人民政府目標(biāo)管理辦法》《合肥市2016年度依法行政和法治政府建設(shè)工作安排》等多項(xiàng)制度和規(guī)范性文件結(jié)合起來，形成一個(gè)科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、權(quán)威性和約束力強(qiáng)的考核、評價(jià)、監(jiān)督體系。

(2)加大考核結(jié)果的運(yùn)用，監(jiān)督制約力度強(qiáng)?！蛾P(guān)于印發(fā)合肥市2016年依法行政和法治政府建設(shè)考核方案的通知》關(guān)于“結(jié)果運(yùn)用”的相關(guān)內(nèi)容中明確規(guī)定：“市推進(jìn)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(市政府法制辦)統(tǒng)計(jì)匯總考核分值報(bào)市推進(jìn)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組審定，并將審定后的分值按相應(yīng)比例折入市政府年度目標(biāo)管理考核?？己私Y(jié)果同時(shí)作為市政府依法行政工作表彰的依據(jù)?！薄翱己私Y(jié)果采取文件形式進(jìn)行通報(bào)，通報(bào)同時(shí)抄送市紀(jì)委和市委組織部，作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核評價(jià)的重要內(nèi)容?！薄翱己私Y(jié)果分為優(yōu)秀、合格、不合格3個(gè)等級。其中，優(yōu)秀單位必須達(dá)到90分以上，并且優(yōu)秀單位比例在同類單位中不超過25%；考核總分低于70分的單位為不合格單位，由市推進(jìn)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組通報(bào)批評，發(fā)出督查整改通知書，并定期進(jìn)行重點(diǎn)跟蹤督查，督查結(jié)果報(bào)市政府；考核總分連續(xù)兩年排名末位的，由市推進(jìn)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組通報(bào)批評，并抄報(bào)市政府?！?/p>

(二)不足之處

1.在內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上還需進(jìn)一步調(diào)整、完善。一是在《合肥指標(biāo)體系》文本中，有些重要內(nèi)容或與合肥經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展密切相關(guān)且能凸顯合肥特色的內(nèi)容尚付闕如，如關(guān)于環(huán)保法制特別是巢湖流域水環(huán)境治理的內(nèi)容沒有提到；在“保障公民權(quán)利、限制政府權(quán)力”方面還可增加更多具體內(nèi)容，公眾在法治政府建設(shè)的考核評估中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)要予以保障；缺少關(guān)于腐敗遏制的規(guī)定；等等。二是“一級指標(biāo)”中個(gè)別內(nèi)容的設(shè)置應(yīng)當(dāng)調(diào)整、優(yōu)化。如《合肥指標(biāo)體系》將“政務(wù)誠信”作為一級指標(biāo)(深圳、蘇州、沈陽、溫州等城市均未將“政務(wù)誠信”作為一級指標(biāo))，筆者認(rèn)為這是值得商榷的，“政務(wù)誠信”雖然重要，但其不屬于法治政府建設(shè)的主要指標(biāo)，僅僅是與法治政府建設(shè)有一定的關(guān)聯(lián)而已，可以將“政務(wù)誠信制度機(jī)制建設(shè)”的內(nèi)容列為二級或三級指標(biāo)，作為一級指標(biāo)是不合適的。

2.在考核方式和評分標(biāo)準(zhǔn)上，社會公眾滿意度測評分值在總分中所占比例需要進(jìn)一步提高。根據(jù)袁曙宏等學(xué)者的觀點(diǎn)，法治政府建設(shè)指標(biāo)體系由客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)綜合而成，社會公眾對法治政府建設(shè)成效的認(rèn)可和滿意程度是法治政府建設(shè)指標(biāo)體系中主觀指標(biāo)的最重要內(nèi)容。《關(guān)于印發(fā)合肥市2016年依法行政和法治政府建設(shè)考核方案的通知》規(guī)定，“年終考核分為自查、復(fù)查和網(wǎng)上測評三種方式?！薄熬W(wǎng)上測評。通過市政風(fēng)行風(fēng)監(jiān)督平臺、市政府法制辦網(wǎng)站，面向社會公眾對被考核單位進(jìn)行公眾滿意度測評。網(wǎng)上測評按10%計(jì)入被考核單位總分?！庇蓮V大群眾對法治政府建設(shè)進(jìn)行評議，從一方面說，這是落實(shí)群眾監(jiān)督權(quán)利的必然要求，從另一方面說，這也是政府履行“誰執(zhí)法誰普法”義務(wù)、建設(shè)法治社會的重要途徑。鑒于公眾參與、公眾評議在法治政府和法治社會建設(shè)中作用和意義重大，筆者認(rèn)為，“公眾滿意度”網(wǎng)上測評分值只占10%，這個(gè)比例略低，還有很大的提升空間。

三、推動(dòng)合肥法治政府建設(shè)指標(biāo)體系不斷完善的路徑

(一)內(nèi)容上予以調(diào)整和增加

1.增加環(huán)保法制的相關(guān)內(nèi)容?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》提出：“牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念……政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變，宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)依法全面履行?！必瀼鼐G色發(fā)展理念、履行政府的環(huán)境保護(hù)等職責(zé)，就要求政府對環(huán)保法制要高度重視。對于《合肥指標(biāo)體系》而言，應(yīng)當(dāng)有關(guān)于“加強(qiáng)環(huán)保法制建設(shè)、依法治理巢湖流域水環(huán)境、建設(shè)巢湖生態(tài)文明先行示范區(qū)”等方面的內(nèi)容，建議修訂時(shí)在三級或二級指標(biāo)中作出明確規(guī)定和要求。

2.增加一些能夠彰顯地方特色的內(nèi)容。一個(gè)城市的吸引力和競爭力不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會、文化、科技和交通等方面的優(yōu)勢，更體現(xiàn)在以制度建設(shè)和民主法治建設(shè)為核心內(nèi)容的政治生態(tài)以及由此決定的投資創(chuàng)業(yè)軟環(huán)境方面的優(yōu)勢。2016年10月中國政法大學(xué)法治政府研究院發(fā)布的《中國法治政府評估報(bào)告(2016)》顯示，在被評估的100個(gè)城市中[4]，合肥位居第6位*排在第1～5位的城市分別為：寧波、深圳、杭州、南京、廣州。，從縱向上看，合肥的排名呈持續(xù)上升趨勢，2013—2016年分別排在第19、15、13、6位?？梢哉f，合肥在“十三五”時(shí)期建成全國一流法治城市的目標(biāo)是完全可期待的。因此，在法治政府建設(shè)上的“合肥特色、合肥品牌、合肥形象、合肥氣派”也要大膽地亮出來、打出去。建議以后修訂時(shí)在三級指標(biāo)中增加下列內(nèi)容，既不會影響指標(biāo)體系的框架結(jié)構(gòu)的全局，又能夠體現(xiàn)合肥特點(diǎn)。第一，增加關(guān)于合肥綜合性國家科學(xué)中心、合肥物質(zhì)科學(xué)研究院和國家科技創(chuàng)新試點(diǎn)城市等的科技法制以及“地方政府立法和規(guī)范性文件制度”建設(shè)方面的內(nèi)容。第二，增加關(guān)于長三角城市群副中心、“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶雙節(jié)點(diǎn)城市的“地方政府立法和規(guī)范性文件制度”建設(shè)方面的內(nèi)容。第三，增加關(guān)于國家重要的科研教育基地、現(xiàn)代制造業(yè)基地和綜合交通樞紐建設(shè)的“地方政府立法和規(guī)范性文件制度”建設(shè)方面的內(nèi)容。

3.增加關(guān)于“腐敗遏制”的相關(guān)內(nèi)容?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》明確要求，“實(shí)行法治政府建設(shè)與創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務(wù)型政府建設(shè)相結(jié)合?！薄逗戏手笜?biāo)體系》僅在“政務(wù)誠信”的相關(guān)內(nèi)容中規(guī)定：“……依法依規(guī)將公務(wù)員個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告、廉政記錄、相關(guān)違法違紀(jì)違約行為等信用信息納入檔案，將公務(wù)員誠信記錄作為干部考核、任用和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。”除此之外，沒有更多的關(guān)于腐敗遏制的內(nèi)容。從國際上來看,“世界正義工程(簡稱WJP)法治指數(shù)作為當(dāng)前唯一專門測量法治的國際指數(shù)，具有測量全面、數(shù)據(jù)新鮮、編制嚴(yán)謹(jǐn)、透明度高等特點(diǎn)”[5]。世界正義工程基于實(shí)證化的法治理論和統(tǒng)計(jì)指數(shù)方法論，發(fā)展出了評估法治效果的因子體系和具體變量，目前可以測量法治的9個(gè)方面:有限的政府權(quán)力、腐敗遏制、秩序與安全、基本權(quán)利、開放政府、有效監(jiān)管執(zhí)行、民事司法、刑事司法、非正式司法[5]。這其中的第二項(xiàng)就是“腐敗遏制”。雖然中國有特殊的國情，合肥也有特殊的市情，但我們認(rèn)為，在協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局之中，在依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)的新任務(wù)新要求之下，包括合肥在內(nèi)的一些“敢為天下先”的地方都應(yīng)當(dāng)大膽借鑒國際上的法治評估理念、做法和經(jīng)驗(yàn)，將“腐敗遏制”的內(nèi)容作為法治政府建設(shè)評估和地方法治建設(shè)評估的一項(xiàng)重要指標(biāo)。

4.將“政務(wù)誠信”及其所包含的相關(guān)內(nèi)容從一級指標(biāo)調(diào)整為二級或三級指標(biāo)。從表1可以看出：《合肥指標(biāo)體系》一級指標(biāo)“政務(wù)誠信”下有兩個(gè)二級指標(biāo)：基本制度健全；健全政務(wù)誠信建設(shè)機(jī)制。在兩個(gè)二級指標(biāo)下有7個(gè)小項(xiàng)的三級指標(biāo)內(nèi)容*這7個(gè)小項(xiàng)的內(nèi)容如下：“50.建立健全政務(wù)誠信建設(shè)的規(guī)章制度和信用標(biāo)準(zhǔn)體系。51.在保護(hù)國家信息安全、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的前提下，依法公開在行政管理中掌握的信用信息，建立有效的信息共享機(jī)制。52.在行政許可、政府采購、招標(biāo)投標(biāo)、勞動(dòng)就業(yè)、社會保障、科研管理、干部選拔任用和管理監(jiān)督、申請政府資金支持等領(lǐng)域，使用信用信息和信用產(chǎn)品，培育信用服務(wù)市場發(fā)展。53.嚴(yán)格履行向社會作出的承諾，把政務(wù)履約和守諾服務(wù)納入績效評價(jià)體系。54.完善群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督機(jī)制。55.完善政務(wù)誠信約束和問責(zé)機(jī)制。56.建立公務(wù)員誠信檔案，依法依規(guī)將公務(wù)員個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告、廉政記錄、相關(guān)違法違紀(jì)違約行為等信用信息納入檔案，將公務(wù)員誠信記錄作為干部考核、任用和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)?！?，從這7個(gè)小項(xiàng)的內(nèi)容來看，第一項(xiàng)屬于制度建設(shè)方面的，第二項(xiàng)屬于信息公開方面的，第三至第七項(xiàng)屬于行政監(jiān)督方面的。因此，應(yīng)當(dāng)將“政務(wù)誠信”從一級指標(biāo)中剔除，同時(shí)將其下面第三級指標(biāo)的7個(gè)小項(xiàng)內(nèi)容整合到其他一級指標(biāo)的相關(guān)內(nèi)容中。具體來說：將第一項(xiàng)調(diào)整到“制度建設(shè)”的相關(guān)內(nèi)容中，將第二項(xiàng)調(diào)整到“信息公開”的相關(guān)內(nèi)容中；將第三至第七項(xiàng)調(diào)整到“行政權(quán)力監(jiān)督”的相關(guān)內(nèi)容中去。

(二)完善“公眾滿意度測評”等主觀指標(biāo)體系

法治政府是否實(shí)現(xiàn)，最終要由人民群眾來評定。法治政府應(yīng)當(dāng)是一個(gè)能讓普通百姓親身感知的法治狀態(tài)。“公眾滿意度”這一重要主觀指標(biāo)，也被中國政法大學(xué)法治政府研究院等機(jī)構(gòu)在其每年進(jìn)行的《中國法治政府評估報(bào)告》實(shí)踐中所采用。該機(jī)構(gòu)在2016年對全國100個(gè)城市的評估中，設(shè)置9項(xiàng)一級指標(biāo)，其中反映客觀評價(jià)的一級指標(biāo)共有8項(xiàng)，分別為“依法全面履行政府職能”“法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)”“政府制度建設(shè)”“行政決策”“行政執(zhí)法”“政府信息公開”“監(jiān)督與問責(zé)”“社會矛盾化解與行政爭議解決”；反映主觀評價(jià)的一級指標(biāo)有1項(xiàng)，即“社會公眾滿意度調(diào)查”，這一指標(biāo)通過在被評估城市向公眾發(fā)放調(diào)查問卷的形式得出[4]。

《中國法治政府評估報(bào)告》的研究成果和有益經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。在《合肥指標(biāo)體系》考核評估的主觀指標(biāo)中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際，對A類和C類考核評估對象，適當(dāng)提高“公眾滿意度”網(wǎng)上測評分值在總分中所占比重，可以考慮按照每隔兩年上浮一次，每次提高1.5個(gè)百分點(diǎn),到“十三五”末即2020年提升至15%左右。

當(dāng)然，主觀指標(biāo)并非僅僅體現(xiàn)為社會公眾對法治政府建設(shè)成效的“滿意度測評”這一項(xiàng)指標(biāo)，還可以補(bǔ)充下列內(nèi)容：一是“行政機(jī)關(guān)工作人員關(guān)于推進(jìn)法治政府建設(shè)的意愿和傾向性”的指標(biāo)，如對法治政府建設(shè)中某個(gè)問題的重要性的看法、對法治政府建設(shè)中出現(xiàn)的若干事物或現(xiàn)象的關(guān)心程度等；二是關(guān)于“法治政府價(jià)值觀念”的指標(biāo)，如對法治政府建設(shè)的基本原則或基本要求的主觀感受等[2]。

(三)將考核評估結(jié)果定期向社會公開

如前文所述，合肥市目前對考核結(jié)果是“采取文件形式進(jìn)行通報(bào)，通報(bào)同時(shí)抄送市紀(jì)委和市委組織部”。依筆者理解，“通報(bào)”“抄送”只是在一定范圍內(nèi)公開、在小范圍內(nèi)接受監(jiān)督，還不能等同于“向社會公開、接受社會公眾監(jiān)督”。建議將考核評估結(jié)果通過本地主流媒體(黨報(bào)黨刊或政府門戶網(wǎng)站)定期向社會公開。一方面是保證公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的需要，另一方面也是為了以評促建、以評促改，褒獎(jiǎng)先進(jìn)、督促后進(jìn)，使行政機(jī)關(guān)及其工作人員化壓力為動(dòng)力，加快法治政府建設(shè)進(jìn)程。同時(shí)，中國自古有“以吏為師’的傳統(tǒng)，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在法治建設(shè)上身體力行，有效發(fā)揮引領(lǐng)、示范和帶動(dòng)作用，必定能大力推動(dòng)尊法、學(xué)法、守法、用法的社會氛圍的形成和鞏固，不斷增強(qiáng)全民法治觀念，促進(jìn)法治社會早日形成。

[1] 袁曙宏.關(guān)于構(gòu)建我國法治政府指標(biāo)體系的設(shè)想[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2006(4)：12-14.

[2] 陳柳裕.法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的“袁氏模式”：樣態(tài)、異化及其反思[J].浙江社會科學(xué),2013(12)：69-77.

[3] 孟濤.論法治評估的三種類型——法治評估的一個(gè)比較視角[J].法學(xué)家，2015(3)：16-31.

[4] 《中國法治政府評估報(bào)告2016》今日發(fā)布[EB/OL].(2016-10-30)[2016-11-18].http://legal.people.com.cn/n1/2016/1030/c42510-28819087.html.

[5] 孟濤.世界正義工程法治指數(shù)可借鑒[N].檢察日報(bào)，2015-06-09(3).

(責(zé)任編輯 馮 軍)

Research on the Index System of the Construction of Local Government Under the Rule by Law: Taking Hefei as an Example

MA Jun

(Party School of the CPC Hefei Municipal Committee, Hefei 230031, China)

The index system of the construction of government under the rule by law has the function of evaluation, guidance, shape, etc. To guide and promote the construction of local government and social under the rule by law through the establishment of the index system, is an effective way to achieve local rule of law and boost the rule of law in China. In early 2016, the Hefei municipal government promulgates the “Hefei index system of the construction of government under the rule by law”, which sets a quantitative assessment indicators in order to speed up the construction of the rule of law. This index system has the advantage of backwardness and distinctive characteristics. So it will play a large role in the construction of Hefei government under the rule by law and the comprehensive construction of the Hefei city under the rule by law. But the index system also has some defects, such as the content and structure, the assessment method and standard for evaluation on the public. Next, the index system needs to be modified and improved, so that it may function to a greater extent.

local government； government ruled by law; local legal system; nomocracy of China

2016-12-16 基金項(xiàng)目：安徽省社會科學(xué)創(chuàng)新發(fā)展研究課題攻關(guān)項(xiàng)目“地方法治建設(shè)評估體系實(shí)證分析與比較研究”(2016CX005)作者簡介：馬俊(1973—)，男，安徽碭山人，中共合肥市委黨校理論研究室副主任，副教授，博士，研究方向：行政法學(xué)。

馬俊.地方法治政府建設(shè)指標(biāo)體系研究——以合肥市為例[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué))，2017(3):92-99.

format：MA Jun.Research on the Index System of the Construction of Local Government Under the Rule by Law: Taking Hefei as an Example[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(3):92-99.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.03.014

D912.1

A

1674-8425(2017)03-0092-08