龔強 李永強 白仙富

我國地震應急救援對策存在問題及建議初探

龔強 李永強 白仙富

為指導政府公共部門在震后能更有效地開展應急救援工作，本文通過事例分析，指出中國當前地震應急救援對策中存在的一些問題，針對這些問題，提出應該建立健全災情信息獲取制度和機制、加強各部門間的聯(lián)動協(xié)同、提高地震應急救援決策手段和水平，并使其由經(jīng)驗型向科學型轉變等建議。

應急救援對策 問題 建議

1.引言

中國地震活動強度大、頻度高、分布廣。20世紀中國大陸共發(fā)生65次7級以上地震，其中8級以上7次，8.5級以上2次，居世界之首。中國50%的國土面積位于Ⅶ度以上地震高烈度區(qū)域，包括23個省會城市和2/3百萬以上人口的大城市。

自上世紀70年代，中國政府、人民群眾在處置地震突發(fā)事件、震后社會秩序恢復和社會經(jīng)濟重建方面積累了豐富的經(jīng)驗，取得了可喜成果。進入21世紀，中國數(shù)次地震應急行動得到了國內(nèi)和國際認同。符合國情的地震應急模式和對策得到實際運用，但仍有其薄弱環(huán)節(jié)和可加改進之處。

分析中國當前地震應急救援對策存在的問題，有針對性地提出建議，能為政府公共部門提供震后應急處置工作的協(xié)助和指導，提升地震應急處置能力，取得更大減災實效。

2.地震應急救援對策存在的問題及原因

在我國，根據(jù)2009年實施的《中華人民共和國防震減災法》和2012年修訂的《國家地震應急預案》，可以歸納出我國震后應急救援主要有事前的預案制定，事中的災情信息收集、現(xiàn)場指揮決策、搶險救援行動和后續(xù)的災后恢復重建等任務。本文主要從災情信息收集、現(xiàn)場指揮決策、災后恢復重建等三個方面分析存在的問題及原因，并提出改進建議。

2.1 災情信息獲取途徑各成體系

信息統(tǒng)計收集制度不夠完善，各成一派，地震應急所涉及并參與的部門較多，在地震應急行動中，涉及參與的就有地震、民政、財政、衛(wèi)生、教育、交通、水利、電力、武裝力量等單位和部門，涉及地震災害管理的部門雖然已在系統(tǒng)內(nèi)部就相應災情信息收集、救災信息報道等管理處置方面作過相應規(guī)定，都建立各自的信息獲取途徑，如中國地震局新修訂的《地震災情速報規(guī)定》，民政部門也制定了關于地震災情信息收集的規(guī)定，但沒有構建起一系列統(tǒng)一綜合的地震應急信息處置相關規(guī)定，現(xiàn)有的規(guī)定中也沒有細化各部門間的任務和承擔的責任。各單位和部門均成立了地震應急指揮部，但各種災情、救援動態(tài)等信息交流共享不夠，近年來的地震應急工作中也進行了一些務實性的探索，但目前來看災情信息的獲取、交換等方面則還存在執(zhí)行力低，可操作性差，針對性不強，沒有進行任務細化，致使災區(qū)的災情信息不能及時準確地共享和集中統(tǒng)計。

地震應急涉及部門較多，歷年地震應急處置中，雖然我國的地震應急有國家級和省級等統(tǒng)一的抗震救災指揮部及聯(lián)席會議制，但真正在執(zhí)行過程中，各聯(lián)席單位和部門均成立各自的地震應急指揮部，縱向的聯(lián)動制度和機制得到發(fā)揮和體現(xiàn)，但橫向的還是存在各種災情動態(tài)信息難實現(xiàn)交流共享的問題。

2.2 救災人員和物資投入不合理

災情信息共享機制不健全和信息獲取準確性不高，使救災人員和救援物資進入災區(qū)的時間、區(qū)域和數(shù)量不明確，容易導致救援力量和救援物資分配不均衡。目前以政府為主導的救災物資的物流模式在物資保障上成本高，高原山區(qū)震后的物資保障成本更高，物資在某一交通條件好的地區(qū)供給過剩，局部地區(qū)難以運抵，物資供需出現(xiàn)失衡。例如2014年云南魯?shù)?.5級震后，救災物資抵達災區(qū)，僅是第一步，從集中處到村莊，再到每個村民手里，還有一個漫長而艱難的過程，這需要許多工作人員和志愿者的努力與協(xié)作。另外也容易出現(xiàn)物資供需不均衡的情況，比如災區(qū)需要藥品或是御寒物資，結果食品過多，導致供需不匹配。

2.3 恢復重建質(zhì)量難保證

2.3.1 統(tǒng)籌規(guī)劃缺少民意支持

災后恢復重建工作中，既未征詢?nèi)罕娨庖娨参凑{(diào)查研究，更未借鑒和總結歷史經(jīng)驗教訓，致使出現(xiàn)了一些問題。比如2009年云南姚安6.0級震后的恢復重建工作就由政府一廂情愿統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，當初宣傳要打造“云南第一村”的官屯大村，村民剛搬進去，就反映出現(xiàn)嚴重的房屋質(zhì)量問題，此事在2010年7月曝光后，驚動了中央，中央領導批示徹查。經(jīng)查，主要有三個方面的問題：一是施工方現(xiàn)場管理失控；二是現(xiàn)場監(jiān)理不到位；三是項目部履行職責不到位，且未公開重建工程當初的招標過程。

2.3.2.恢復重建工期過急

飽受災難侵襲后，讓群眾早點過上正常生活，是大家的共同愿望。但恢復重建有時難免充滿行政命令的色彩，“趕工期”造成的工程隱患就是行政命令下的產(chǎn)物。眾所周知，趕工期的后果往往比正常施工過程中出現(xiàn)的安全問題要多得多，包括建筑質(zhì)量、施工安全、使用時間等等。特別是在高原山區(qū)，恢復重建受氣候、交通、地形等因素的影響大，若趕工期，其安全問題的程度就更大。

3.完善地震應急救援對策的建議

3.1 建立健全災情信息處置管理制度和機制

3.1.1 建立災情信息處置管理制度

為應對在我國可能發(fā)生的破壞性地震，應以《中華人民共和國防震減災法》、《突發(fā)事件應對法》和《地震應急預案》等法律法規(guī)制度為指導，建立地震災情信息處置管理制度。如制定加強地震災情信息處置工作的意見和要求，成立或規(guī)定以各級應急指揮中心為統(tǒng)一的災情信息獲取組織機構，整合災情信息獲取渠道，細化任務分工，明確信息收集范圍、內(nèi)容和時限，明確災情信息收集的主體部門、配合部門、最終處置部門等，形成政府領導、部門合作、制度有力、工作有效的良好局面。

3.1.2 健全災情信息處置管理機制

除了建立地震災情信息處置管理制度，還要健全和完善災情信息處置管理機制。比如健全和落實工作責任追究制，把任務落到實處，對工作優(yōu)秀的單位和部門進行獎勵，對工作不積極、不配合的予以問責。另外，我們越來越重視對災情信息的獲取，從村級的聯(lián)絡員到航空拍攝，甚至衛(wèi)星影像都發(fā)揮著重要作用。升級災情信息獲取手段，包括技術手段，比如應急基礎數(shù)據(jù)庫的建設，災情信息獲取和傳輸設備的配備，小型無人飛機等，能為震后收集、傳送、發(fā)布災情信息提供技術保障。

3.2 加強各部門間的聯(lián)動協(xié)同能力

3.2.1 設立地震應急聯(lián)席制度

聯(lián)動主要解決的是危機事件發(fā)生之后的現(xiàn)場指揮權問題。我們的聯(lián)動機制，并沒有非常好的建立起來。包括部門和部門之間的聯(lián)動，區(qū)域和區(qū)域之間的聯(lián)動以及領域和領域之間的聯(lián)動，比如交通部門、民政部門和衛(wèi)生部門，每一個部門，都各自承擔著某一方面的突發(fā)事件的應對，因此他們在某一類突發(fā)事件應對中，有豐富的經(jīng)驗和人力、物資、信心、技術，但是，這些部門、領域之間，是不是在某些重大突發(fā)事件中，也能夠迅速地，或者是自動地聯(lián)動起來呢？實際上，當一個破壞性地震發(fā)生后，消防、武警、軍隊、電力、衛(wèi)生、民政、地震等等部門達到現(xiàn)場的時候，他們之間關系平行，不能自動產(chǎn)生領導者，這個時候就要打破常態(tài)管理，實現(xiàn)應急管理模式。中國地震系統(tǒng)在2006年的全國地震應急救援工作會開始，就嘗試建立全國地震應急工作的協(xié)同聯(lián)動模式。將全國31個省級地震局劃分為6個地震應急聯(lián)動協(xié)作區(qū)，并且從國務院到各省都建立了抗震救災指揮部以及其成員單位的聯(lián)席制度，這是一個縱向的聯(lián)動協(xié)同模式，既為做好地震應急救援工作指明了方向，也在地震應急救援工作中發(fā)揮了重要的作用。

3.2.2 橫向聯(lián)動協(xié)同模式的探討

美國在建立橫向的聯(lián)動協(xié)同模式方面有借鑒之處，美國根據(jù)預案，把突發(fā)事件分類，為每一類指定現(xiàn)場指揮系統(tǒng)，比如交通類，只要發(fā)生突發(fā)事件，那么最高指揮官就是交通部門到達現(xiàn)場后的最高領導，其他可能涉及的部門為協(xié)助部門，要服從于最高指揮官。協(xié)助部門又分為支持部門和負責部門，比如電力事件，只要人員傷亡，衛(wèi)生部門一定是支持部門，涉及交通管制、現(xiàn)場清理的部門則為負責部門?，F(xiàn)場指揮機構對其他支持部門可進行協(xié)調(diào)安排，無需通過更高的領導授命，它的權利來自于預案規(guī)定。

當然，這種方式是否可行，可進一步討論，也可先把我國某一多震區(qū)域或省份作為試點來進行探索。

3.3 地震應急決策應由經(jīng)驗型向科學型轉變

3.3.1 大力發(fā)展和推進地震災害保險工作

發(fā)生地震災害時，政府主要負責受災民眾的緊急搶救和轉移安置，以解決臨時應急的生活困難，而保險賠款可以解決受災民眾的住房、吃飯、治療及恢復生產(chǎn)等困難。2015年8月20日，全國首個農(nóng)房地震保險試點在云南省大理州啟動，試點啟動僅僅兩個多月，2015年10月30日，云南省保山市昌寧縣發(fā)生5.1級地震，波及大理州永平縣，云南誠泰財產(chǎn)保險股份有限公司根據(jù)云南省地震局提供的地震災害直接經(jīng)濟損失評估結果報告，迅速實施理賠行為。永平縣民房直接經(jīng)濟損失4480萬元，政策性農(nóng)房地震保險共計賠付753.76萬元，農(nóng)房地震保險賠付金額占到永平縣民房直接損失的16.83%，從地震發(fā)生到完成賠付僅用時18天，預計將使953戶農(nóng)戶受益。大理州永平縣地震保險賠付作為全國首創(chuàng)的農(nóng)房地震保險發(fā)揮了經(jīng)濟補償功能，在增強人民群眾抵御地震巨災風險和提高災后重建能力、恢復災區(qū)生產(chǎn)生活秩序方面發(fā)揮了作用。

3.3.2 大力發(fā)展地震預警

目前，地震預報還是全世界無法突破的難題，但地震預警系統(tǒng)卻在減輕地震災害中占有重要地位。地震預警是在地震發(fā)生后，根據(jù)觀測到的地震波初期信息，快速估計地震參數(shù)并預測對周邊地區(qū)的影響，利用電磁波比地震波快大約十萬倍的速度差，搶在破壞性地震波到達之前，通過電磁波向社會發(fā)布地震動強度和地震波到達時間的預警信息。在地震來臨前哪怕只是幾秒鐘，可發(fā)出一個警告，讓燃氣、石油輸送管道自動關閉，讓電力、鐵路自動停止運行等等，以減少地震災害發(fā)生后造成的實際傷亡，這就是預警。日本在阪神大地震后，建立了地震預警系統(tǒng)。2011年日本3·11特大地震發(fā)生后，地震預警系統(tǒng)發(fā)布了預警信息，新干線上27列高速列車及時制動，避免了列車出軌和人員傷亡。

中國地震局2000年在國家科技支撐項目的支持下全面推進地震預警系統(tǒng)的研究與示范應用，2013年4月1日，中國地震局正式對社會公眾提供自動地震速報服務，為地震預警信息打造了發(fā)布平臺。2014年8月和10月，中國地震局分別與中國氣象局和教育部聯(lián)合發(fā)文，決定通過國家地震烈度速報與預警工程項目的實施，在部分中小學校試點建設預警臺站和預警信息服務系統(tǒng)。

另外，四川成都高新減災研究所等一些民營公司也在研究地震預警系統(tǒng)。

3.3.3 繼續(xù)細化地震應急預案，提高可操作性

蘆山地震、漳縣岷縣地震、魯?shù)榈卣饝碧幹脮r刻表對比（來源于云南省地震局應急救援處《從魯?shù)榈卣鹂磳I(yè)救援隊伍行動和處置策略》PPT報告）

地震應急預案應根據(jù)地方特點分清層次，抓住重點進行細化，職能部門應圍繞如何保證部門工作正常運轉，將政府賦予的職能職責具體化，按照分級響應原則，具適用性、操作性和規(guī)范性，并對可能出現(xiàn)的各種危機有應對措施。比如我國西南區(qū)域各省、各級政府、部門的地震應急預案就要抓住高原山區(qū)、斷裂分布多、地震活動性強、小震大災等特點來制定和細化應急預案，提高預案可操作性。在2011年間，云南省地震局和中國地震應急搜救中心共同完成的中日合作JICA項目中的“地震時刻表”在各次地震應急工作中的運用，就體現(xiàn)了地震應急預案制定的可操作性。

3.3.4 完善震后恢復重建機制

恢復重建要講科學，更要有章法。首先要迅速解決和盡快恢復災區(qū)正常的生活、生產(chǎn)秩序，這對穩(wěn)定民心、穩(wěn)定災區(qū)社會有深遠的意義，也為下一步的恢復重建打下基礎。一個具破壞性的地震發(fā)生后，災區(qū)正常的均衡性會被打破，主要包括生態(tài)、經(jīng)濟和社會秩序，而恢復重建就是恢復該區(qū)域的均衡性。關于地震災后的過渡性安置和恢復重建在我國新修訂的防震減災法中有具體的要求，比如第六十七條就規(guī)定了地震災后恢復重建的規(guī)劃及實施應該注意的重點問題。

其次要對災害造成的損失進行評估，這里的評估不僅指單純的地震災害損失評估，要對地震事件過程中各部門和單位所作出的相應的處置方法進行評估，對處置效果如何，要做出一個綜合評價，這個評價即為總結的經(jīng)驗和教訓。雖然防震減災法中都作了規(guī)定，但這一規(guī)定也只是給出了指導性意見，而真正在實際執(zhí)行過程中，目前為止，還是沒有具體的量化和執(zhí)行標準，也即真實可靠的監(jiān)管和評估體系并未健全，需要進一步建立健全具可行性的恢復重建的監(jiān)管和評估體系。

第三是要對震后恢復重建工作進行跟蹤和監(jiān)督。沒有監(jiān)督，難免產(chǎn)生腐敗和建筑質(zhì)量問題。所以災后的恢復重建一定要明確相關部門的職責，發(fā)揮約束機制，制定恢復重建跟蹤和監(jiān)督制度，一旦發(fā)現(xiàn)違法違紀行為，要迅速查清，嚴肅處理，直至繩之于法，嚴懲不貸。在監(jiān)督管理部分也強調(diào)縣級以上人民政府有關部門應當加強對地震應急救援、地震災后過渡性安置和恢復重建物資的質(zhì)量安全的監(jiān)督檢查。要求建設、交通、鐵路、水利、電力、地震等有關部門按職責分工，加強和提高對工程建設的強制性標準、抗震設防要求等執(zhí)行情況和地震安全性評價工作的監(jiān)督檢查。也規(guī)定了審計機關應對重建物資、資金的籌集、分配、撥付及使用進行審計，同時監(jiān)察機關要實施監(jiān)管的作用。

作者單位：云南省地震局

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* [基金項目]地震行業(yè)科研工作專項：中國地震應急救援的區(qū)域差異性分析（201208018）。