張 文 平

(太原市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院,山西 太原 030002)

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展，近年來(lái)各城市規(guī)模基本穩(wěn)定，未來(lái)城市建設(shè)主要集中在存量土地上，而位于城市建成區(qū)的“城中村”和城市建成區(qū)邊緣的“城邊村”還積蓄著一定量的建設(shè)用地，成為“被”關(guān)注和發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)。就山西省會(huì)太原市而言，至2017年已有近90%的城中村進(jìn)行改造，至2020年所有城中村將改造完成。隨著城中村改造進(jìn)入尾聲，位于城市建成區(qū)邊緣的城邊村的改造也拉開(kāi)了序幕。

2017年8月太原市萬(wàn)柏林區(qū)啟動(dòng)實(shí)施全區(qū)范圍內(nèi)的城邊村改造工作，所以本文將結(jié)合萬(wàn)柏林區(qū)東社街辦城邊村的現(xiàn)狀情況和發(fā)展訴求，參考國(guó)內(nèi)先進(jìn)案例，提出城邊村發(fā)展策略。

1 現(xiàn)狀情況

萬(wàn)柏林區(qū)東社街辦位于太原市西山山前地區(qū)、現(xiàn)轄3個(gè)街辦8個(gè)村莊，該8村已全部列入城邊村改造計(jì)劃，村莊土地全部位于城市集中建設(shè)區(qū)以外。上述區(qū)域土地主要為村莊宅基地、農(nóng)用地，以及少量穿插布局的城市建設(shè)用地(工礦企業(yè)、城市大型公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地)；已部分覆蓋城市道路和市政公用設(shè)施；部分村莊存在局部集中改造建設(shè)的情況；產(chǎn)業(yè)以租賃房屋、物流倉(cāng)儲(chǔ)、小型機(jī)加工業(yè)為主，農(nóng)業(yè)為輔；外來(lái)務(wù)工人口居住地。

根據(jù)上述現(xiàn)狀分析，城邊村具有以下基本特點(diǎn)：擁有大量的農(nóng)用地、城市發(fā)展邊緣地區(qū)、城市功能拓展地區(qū)、隱性的保障性住房提供地、擁有大量的農(nóng)用地、農(nóng)村與城市風(fēng)貌并存。

2 城邊村發(fā)展訴求與限制因素

2.1 發(fā)展訴求

城邊村的發(fā)展需求推動(dòng)，首先是城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶動(dòng)城市周邊的村莊向城市蛻變，其次是這些村莊也迫切想納入城市的范圍。無(wú)論是城邊村由農(nóng)村變?yōu)槌鞘?，還是納入城市范圍，其核心訴求是村民希望獲得城市居民一樣的居住環(huán)境、生活狀態(tài)和社會(huì)服務(wù)保障。

2.2 納入城市發(fā)展的限制因素

納入城市發(fā)展存在一定的限制因素，主要為兩點(diǎn)。第一，城市開(kāi)發(fā)邊界，隨著2014年住建部和國(guó)土部啟動(dòng)開(kāi)展城市開(kāi)發(fā)邊界劃定工作，城市無(wú)序蔓延擴(kuò)張的現(xiàn)狀得到有效控制。城市建設(shè)用地與非建設(shè)用地之間將有明確清晰的界限分割，而城邊村恰恰處于城市建設(shè)用地之外。就目前來(lái)看，太原市城市總體規(guī)劃2017年6月獲批，城市建設(shè)用地在下一輪總體規(guī)劃批準(zhǔn)前不可能有大的調(diào)整。第二，土地政策，城邊村土地為集體土地，其大致由農(nóng)用地和村莊建設(shè)用地組成。2004年以后國(guó)家已明確禁止通過(guò)“村改居”等方式將農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，集體土地轉(zhuǎn)征為國(guó)有土地必須依法進(jìn)行，審批嚴(yán)格、流程復(fù)雜。即使可以按照現(xiàn)行土地政策進(jìn)行土地轉(zhuǎn)征，但在城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中城市建設(shè)用地也有規(guī)?？刂埔螅罅考w土地依法征收為國(guó)有土地不符合規(guī)劃要求。而集體土地中占比較大的農(nóng)用地征收制約條件更多，其中作為我國(guó)紅線控制的基本農(nóng)田的征收難度更大。總結(jié)上述兩點(diǎn)，太原市城邊村土地在短期內(nèi)轉(zhuǎn)征為國(guó)有用地被納入城市建設(shè)范圍的可能性非常較小，城邊村納入城市發(fā)展不具備現(xiàn)實(shí)條件。

3 案例研究

在城市發(fā)展的拉動(dòng)下，城邊村的發(fā)展是大勢(shì)所趨，勢(shì)在必行?；谇笆龇治?，城邊村不可能像城中村一樣納入城市發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城邊村的發(fā)展訴求只有另辟蹊徑。所以，緊扣城邊村農(nóng)村屬性，在現(xiàn)行國(guó)家農(nóng)村發(fā)展政策前提下，以解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民‘三農(nóng)’問(wèn)題和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，來(lái)尋求城邊村發(fā)展之路。本次選取國(guó)內(nèi)其他省市城邊村及農(nóng)村發(fā)展案例，探討城邊村發(fā)展問(wèn)題。

3.1 案例一：海南三亞育才鎮(zhèn)

海南省三亞市育才鎮(zhèn)城邊村改造按照2010年《三亞市城邊村改造建設(shè)和環(huán)境改善工作指導(dǎo)意見(jiàn)》精神，采用“公司+農(nóng)戶”的模式引入社會(huì)資金，挖掘黎族文化、風(fēng)情資源，結(jié)合良好的生態(tài)環(huán)境，打造黎族文化“旅游村莊”。以生產(chǎn)、生活、文化和旅游四大功能為主導(dǎo)，打造旅游產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建多層次、多業(yè)態(tài)的服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系，構(gòu)建產(chǎn)城融合、以產(chǎn)帶農(nóng)的發(fā)展模式。結(jié)合現(xiàn)有特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及旅游型服務(wù)產(chǎn)業(yè)，解決村民就業(yè)和長(zhǎng)期穩(wěn)定收益。

3.2 案例二：浙江紹興甘霖鎮(zhèn)

浙江省紹興市嵊州市依托浙江省特色小鎮(zhèn)發(fā)展大潮和2016年國(guó)家一系列關(guān)于特色小鎮(zhèn)建設(shè)的文件精神指引，與藍(lán)城、綠城合作打造甘霖鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目——“越劇小鎮(zhèn)”，以越劇誕生地甘霖鎮(zhèn)施家岙村為核心輻射周邊村莊，目標(biāo)將甘霖鎮(zhèn)建設(shè)成為“中國(guó)戲曲朝圣地，華東文旅新地標(biāo)”的5A級(jí)景區(qū)。該鎮(zhèn)引入藍(lán)城全產(chǎn)業(yè)鏈、高附加值的農(nóng)業(yè)模式，結(jié)合當(dāng)?shù)靥赜械奈幕厣蛟旒鷳B(tài)農(nóng)業(yè)、文化旅游、都市休閑、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)為一體的特色小鎮(zhèn)和田園綜合體。以“農(nóng)民利益共同體”新理念試行農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，村民經(jīng)濟(jì)來(lái)源主要由農(nóng)業(yè)收入、村集體入股、就業(yè)收入構(gòu)成。

3.3 案例三：浙江無(wú)錫陽(yáng)山鎮(zhèn)

浙江省無(wú)錫市陽(yáng)山鎮(zhèn)緊跟2017年中央一號(hào)文件風(fēng)向標(biāo)，采用引入資本運(yùn)作的方式打造鄉(xiāng)村田園綜合體項(xiàng)目，首個(gè)落地項(xiàng)目“東方田園”是一個(gè)以生態(tài)高效農(nóng)業(yè)、農(nóng)林樂(lè)園、園藝中心為主體，集農(nóng)林、旅游、度假、文化、居住為一體的綜合性園區(qū)。結(jié)合農(nóng)業(yè)與服務(wù)業(yè)，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，可大力推動(dòng)當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新型“城鎮(zhèn)化”進(jìn)程，促進(jìn)村民轉(zhuǎn)移就業(yè)，提高收入水平。

4 發(fā)展策略

結(jié)合案例情況，本次研究提出以下4點(diǎn)城中村發(fā)展策略。

4.1 政府主導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作

城邊村改造應(yīng)堅(jiān)持以政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作為原則，在城區(qū)政府主導(dǎo)統(tǒng)籌下，引進(jìn)大企業(yè)，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，群眾參與，實(shí)現(xiàn)政府、村民、村集體、企業(yè)四方共贏。

4.2 政策應(yīng)用與機(jī)制建立

在貫徹執(zhí)行2016年以來(lái)國(guó)家層面關(guān)于特色小鎮(zhèn)、田園綜合體建設(shè)的相關(guān)文件和配套政策的前提下，參考其他省市的村莊發(fā)展政策，結(jié)合自身發(fā)展需求，以便于操作、依法合規(guī)為原則，建立健全適合本地區(qū)城邊村發(fā)展各類機(jī)制，主要包括土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、金融支持機(jī)制、開(kāi)發(fā)模式引導(dǎo)、農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制、建設(shè)審批機(jī)制等。

4.3 潛力挖掘與產(chǎn)業(yè)引入

結(jié)合城邊村各自特有的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等條件，進(jìn)一步挖掘主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵和潛力，引進(jìn)并推動(dòng)相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展。大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、文化旅游等產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)功能拓展，提升產(chǎn)業(yè)文化內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合互動(dòng)，提高三次產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展能力。

4.4 規(guī)劃引導(dǎo)與統(tǒng)籌實(shí)施

以城區(qū)政府為主導(dǎo)，做好城區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃工作和鎮(zhèn)(鄉(xiāng)、街辦)總體規(guī)劃工作，由鎮(zhèn)(鄉(xiāng)、街辦)和企業(yè)做好城邊村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，各級(jí)規(guī)劃要根據(jù)村莊自身特點(diǎn)，差異化發(fā)展原則，防止重復(fù)建設(shè)和低水平惡性競(jìng)爭(zhēng)。由城區(qū)政府統(tǒng)籌城邊村改造實(shí)施，制定年度發(fā)展計(jì)劃、由鎮(zhèn)(鄉(xiāng)、街辦)和企業(yè)按規(guī)劃和計(jì)劃落實(shí)。

5 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)借鑒“特色小鎮(zhèn)”和“田園綜合體”建設(shè)進(jìn)行太原市城邊村改造，可有效提高城邊村人居環(huán)境質(zhì)量，改善城市面貌，解決村民就業(yè)、教育、醫(yī)療等基本社會(huì)保障問(wèn)題。通過(guò)發(fā)展村莊特色產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)，可切實(shí)提高村民收入，同時(shí)促進(jìn)城市旅游功能和旅游產(chǎn)品的完善。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。

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