摘 要 本文從行政訴訟實(shí)施的意義說起，闡述了作為新行政訴訟法 “第一創(chuàng)新點(diǎn)”的立案登記制給行政審判帶來的壓力和挑戰(zhàn)，并就如何堵塞漏洞使新制度的預(yù)期效果真正顯現(xiàn)談了一些構(gòu)想。

關(guān)鍵詞 立案登記制 行政審判 沖擊

作者簡介：邢秀杰，石家莊市中級人民法院行政庭法官，中國政法大學(xué)碩士。

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.156

行政訴訟，又稱行政救濟(jì)或者司法審查。作為司法三大訴訟之一的行政訴訟，它主要是解決行政機(jī)關(guān)與公民、法人或者其他組織等行政相對人之間的行政爭議。①行政訴訟法是司法審査法，它確立的是一種國家權(quán)力對另一種國家權(quán)力的監(jiān)督制約制度。2015年5月1日新行政訴訟法的施行，對于提高行政審判公信力，推進(jìn)法治政府建設(shè)具有重要意義。新行政訴訟法的諸多亮點(diǎn)獲得社會各界較高的美譽(yù)度，然新事物總是與新問題相伴而生，在實(shí)施過程中暴露出了一些不完善之處，筆者以立案登記制為例，就如何堵塞漏洞使新制度的預(yù)期效果真正顯現(xiàn)談一些構(gòu)想。

一、立案登記制施行破解了行政訴訟“立案難”

立案是老百姓打官司的第一道門檻。行政訴訟“立案難”是我國司法實(shí)踐的重大難題之一，出現(xiàn)了立案拖拉、門檻隨意提高、有問無答、不依法給予法律文書等五花八門的立案障礙，這些弊端受到社會的譴責(zé)，同時也對司法的公信力形成威脅。一直以來施行的“立案審查制”成為法院提高立案門檻，并且根據(jù)案件審判難度而立案的擋箭牌，結(jié)果則導(dǎo)致一些案件該立不立。②立案難使得老百姓“告狀無門”，公平救濟(jì)更無從談起。

《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》第一條規(guī)定，人民法院對依法應(yīng)該受理的一審民事起訴、行政起訴和刑事自訴，實(shí)行立案登記制。此規(guī)定中的立案登記制針對的是一審初始案件，對二審上訴、申請再審等案件，不適用此規(guī)定。而《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》第八條規(guī)定了對當(dāng)事人提出的起訴、自訴，人民法院當(dāng)場不能判定是否符合法律規(guī)定的案件，對于民事和行政起訴案件的立案期限是收到起訴狀之日起七日內(nèi)決定是否立案；如果出現(xiàn)人民法院在法定期間內(nèi)不能判定起訴、自訴是否符合法律規(guī)定的情形，就必須先行立案。而《行政訴訟法》在其第五十一條第一款專門規(guī)定：“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟??！币陨弦?guī)定從制度層面上確立了立案登記制。

最高人民法院2016年7月28日發(fā)布的《關(guān)于行政訴訟應(yīng)訴若干問題的通知》（法[2016]260號）規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)化行政訴訟中的訴權(quán)保護(hù)，對于社會會各界關(guān)心的行政訴訟受案范圍提出不得限縮，對于增設(shè)門檻和拖延立案的問題，則要求補(bǔ)得違法增設(shè)起訴條件，并且嚴(yán)禁以反復(fù)要求起訴人補(bǔ)正起訴材料的方式變相拖延、拒絕立案。此規(guī)定對于立案人員立案中在起訴狀方面的三種違規(guī)行為，專門提出依照《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法（試行）》、《人民法院工作人員處分條例》等相關(guān)規(guī)定，對直接責(zé)任人員和其他直接責(zé)任人依法依紀(jì)處理。總的來說，此項(xiàng)規(guī)定是推動落實(shí)立案登記制的有效舉措，給法院立案工作又上了一層緊箍咒。

立案登記制無疑是這場久旱中的甘霖，被譽(yù)為新行政訴訟法的“第一創(chuàng)新點(diǎn)”。③從理論上講，“有法律保障的立案登記制在我國的確立，意味著以往選擇性司法將告別歷史舞臺?！雹芰傅怯浿频拇_立，為廣大人民群眾通過司法途徑尋求權(quán)利救濟(jì)提供了有力保障，從而使更多的行政權(quán)力行使受到司法審查，有利于保障人民群眾的利益和推動社會治理方式法治化。另一方面，立案登記制施行后案件數(shù)量的激增給法院的行政審判帶來前所未有的壓力與挑戰(zhàn)。

二、立案登記制后案件數(shù)量激增，加深行政審判案多人少矛盾，增加了濫訴風(fēng)險

（一）加大了法院行政審判案多人少的矛盾

立案登記制的施行，使得前期因各種政策、人為干預(yù)等因素被法院拒之門外的行政案件，一時間井噴式的釋放出來。據(jù)最高人民法院提供的數(shù)據(jù)顯示，2015年全國法院一審行政案件受案數(shù)為220398件，同比上升60%左右。以筆者所在的石家莊地區(qū)法院為例，2015年石家莊市兩級法院共受理一審行政案件1402件，同比2014年的672件，上升108.6%。石家莊市中級人民法院2015年全年受理行政一審案件344件，僅5-12月即受理290件，同比增加258%。二審案件446件，而2015年市中院行政庭僅7名法官。2015年石市23個區(qū)、縣法院共受理行政案件數(shù)量為1058件，其中治安、資源與城建案件訴訟渠道得以暢通，增速明顯。各縣法院基本上1位行政庭長兼全庭行政審判，各區(qū)法院也僅有2-3名行政法官，大多同時兼辦民事案件。加之2015年，石市法院審查行政非訴執(zhí)行案件1666件。如此限量版的人員配備在蜂擁而至的行政案件面前顯得捉襟見肘，法官們加班加點(diǎn)仍是疲于應(yīng)對。

（二）一定程度上增加了當(dāng)事人濫訴風(fēng)險

有些法院對立案登記制誤讀，認(rèn)為立案登記制即為凡訴必立、凡立必理，結(jié)果給少數(shù)人濫用訴訟權(quán)利打開了方便之門。近兩年，經(jīng)常會出現(xiàn)全院行政審判法官疲于應(yīng)對某幾個原告大量類似行政起訴的現(xiàn)象。所以在2015年和2016年這兩年間全國范圍內(nèi)以裁定駁回起訴結(jié)案的一審行政案件明顯增加。

絕大多數(shù)訴權(quán)濫用案件從形式上看法定的起訴條件和方式，但是在實(shí)際操作中卻往往缺乏訴的利益標(biāo)的，而且與誠實(shí)信用原則相悖，洶涌而來的反復(fù)和瑣碎的行政訴訟，不但使行政機(jī)關(guān)慘遭訴累，同時也使司法機(jī)關(guān)工作負(fù)荷驟增，這些問題在一定程度上對司法秩序形成損害。⑤筆者所在法院，李某某一人以政府信息公開與行政復(fù)議訴訟循環(huán)起訴河北省人民政府多達(dá)四十余起，單獨(dú)每件訴訟來看，均符合起訴條件，立案部門即給予立案，從而給省政府法制辦公室、辦公廳信息公開部門與法院行政審判部門造成諸多不必要的負(fù)擔(dān)。

三、正確解讀立案登記制，理性應(yīng)對沖擊與挑戰(zhàn)

確立立案登記制的相關(guān)法律的本意，并非對于行政訴訟法定起訴條件的無條件放縱，更不是縱容當(dāng)事人濫用訴訟權(quán)利而獲得其他利益?！坝邪副亓ⅰ?、“有訴必理”非“凡案必立”、“凡訴必理”。 司法實(shí)踐中需要防止將立案審查矯枉過正走向另一個極端，要平衡好原告訴權(quán)保障與有限司法資源有效利用之間的關(guān)系。

（一）立案登記制仍需對是否符合起訴條件進(jìn)行形式審查

從以往的立案審查制向立案登記制的轉(zhuǎn)變，這種變化不是在立案時不審查，而關(guān)鍵在于如何審查和審查哪些內(nèi)容，立案審查制實(shí)質(zhì)上是對實(shí)體法律關(guān)系進(jìn)行審查并先入為主的提前作出判斷，但是立案登記制是僅僅需要立案機(jī)關(guān)對起訴本身在形式依法進(jìn)行審查。⑥這意味著登記和受理不是等同關(guān)系，法院最終立案與否，還取決于是否與《行政訴訟法》第四十九條規(guī)定的起訴條件相符，即原告是行政相對人和其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織；被告明確；訴訟請求具體和事實(shí)根據(jù)清晰；屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。當(dāng)然原告主體是否適格以及起訴是否有事實(shí)根據(jù)，還有待案件立案移送行政審判庭后，由行政審判法官根據(jù)個案情況作更進(jìn)一步的實(shí)質(zhì)審查。經(jīng)過實(shí)質(zhì)審查后，倘若原告非適格主體或者起訴無事實(shí)根據(jù)，可以不需開庭逕行裁定駁回起訴。

（二）規(guī)制訴權(quán)濫用

近兩年，訴權(quán)濫用成了長在行政訴訟身上的一塊牛皮癬，揮之不去。如何對其進(jìn)行規(guī)制，以求斬草除根，起碼不再蔓延，我們需要多策并舉，多管齊下。

1.對極少數(shù)當(dāng)事人濫用起訴權(quán)的問題，依法嚴(yán)格審查。司法資源的有限性決定了行政相對人訴權(quán)的正當(dāng)性與必要性，訴權(quán)濫用勢必使司法資源在保護(hù)少數(shù)人利益與維護(hù)公共利益之間嚴(yán)重失衡。對濫訴案件應(yīng)直接裁定不予立案，杜絕司法成為行政相對人宣私泄憤的工具以及達(dá)到自身不正當(dāng)目的的墊腳石。江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院在“陸紅霞不服被告南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)案”中認(rèn)定了陸紅霞濫用訴權(quán)的行為，《政府信息公開條例》的立法宗旨在陸紅霞及其家人反復(fù)多次的申請-答復(fù)-復(fù)議-訴訟的程序中被異化，果敢的對其起訴進(jìn)行了駁回，此案例為深受濫訴之苦的行政審判部門提供了很好的范例，值得學(xué)習(xí)。

2.對于行政訴權(quán)濫用的懲處，在實(shí)施機(jī)關(guān)和實(shí)施程序上可比照其他妨害訴訟行為處罰。依法保障行政相對人的訴權(quán)與規(guī)制惡意行政訴訟都是審判權(quán)公正行使的內(nèi)在義理。法院的立案部門和審判部門的懲罰措施大多是軟約束力的措施，如：訓(xùn)誡、出具司法建議等。而罰款和拘留是相對具有較強(qiáng)約束力的措施，懲罰程度最重的莫過于追究刑事責(zé)任。⑦

3.運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿來調(diào)控案件數(shù)量，引導(dǎo)當(dāng)事人理性訴訟不失為一條良策。目前行政訴訟收費(fèi)以件收取，每件50元，涉及知識產(chǎn)權(quán)的行政案件每件100元。倘若案件不予受理或裁定駁回起訴，退還原告50元訴訟費(fèi)。訴訟成本過低，一定程度上助長了當(dāng)事人隨意提起行政訴訟的沖動心理，不管自身有無道理，先起訴再說，要萬一訴求得到支持豈不是意外之喜。長遠(yuǎn)來看，改革行政案件訴訟費(fèi)收費(fèi)辦法勢在必行。另外，目前情形下，法院判決由訴權(quán)濫用當(dāng)事人承擔(dān)對方的律師費(fèi)等合理費(fèi)用能立竿見影的大幅抑制濫訴案件滋生。

4.“面對行政糾紛問題，當(dāng)事人在沒有客觀理性的分析糾紛情況和權(quán)衡各種解決糾紛機(jī)制優(yōu)缺點(diǎn)的情況下，往往會把司法救濟(jì)當(dāng)成唯一的救命稻草，最終形成法院的審理工作負(fù)荷繁重不堪、裁判結(jié)果的公信力受到挑戰(zhàn)、訴外解決糾紛的相關(guān)機(jī)制不健全”。⑧加強(qiáng)對當(dāng)事人的釋明和說服工作，扭轉(zhuǎn)當(dāng)事人立案就能實(shí)現(xiàn)訴求的淺薄認(rèn)識，著重培養(yǎng)當(dāng)事人理性訴訟、誠信訴訟的意識。

另外立案部門要通過引導(dǎo)原告正確確定被告和訴訟請求，對行政相對人提供必要的技術(shù)幫助，從立案源頭上減少行政案件“案結(jié)事不了”，“官了民不了”現(xiàn)象，防范反復(fù)訴訟問題，避免行政訴訟程序空轉(zhuǎn)。

（三）完善立案庭和行政庭的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

加強(qiáng)行政審判部門對立案庭室的智力支持，定期召開聯(lián)席會議進(jìn)行案件研討，同時對于個案是否符合起訴條件加強(qiáng)溝通。另外對于已經(jīng)立案的群體性糾紛、涉及重點(diǎn)行政相對人等敏感案件，立案部門有必要做好風(fēng)險提示，方便行政審判及相關(guān)部門及早預(yù)防，避免在初始環(huán)節(jié)處理不當(dāng)而使矛盾升級。

（四）對于立案登記制客觀上形成的行政審判案多人少矛盾，在加強(qiáng)行政審判力量配備的同時，更需行政審判法官苦練內(nèi)功，多學(xué)多思，增強(qiáng)裁判水平，提高審判效率

對行政相對人多些釋法明理，使其對行政判決心服口服，減少行政案件二審上訴率以及申請再審率。同時行政法官需以更多的擔(dān)當(dāng)精神與公正的行政審判促使行政機(jī)關(guān)規(guī)范行政執(zhí)法，從源頭上減少行政糾紛，以求“天下無訟”。

注釋：

①應(yīng)松年.完善行政訴訟，筑牢法治政府的基石.中國法律評論.2016（1）.

②⑥黃學(xué)賢.行政訴訟立案登記制有效實(shí)施的幾個基本問題.福建行政學(xué)院學(xué)報.2016（3）.

③姜明安.論新行政訴訟法的若干制度創(chuàng)新.行政法學(xué)研究.2015（4）.

④陸永棣.從立案審查到立案登記：法院在司法轉(zhuǎn)型中的角色.中國法學(xué).2016（2）.

⑤石東弘、王娟.對行政訴訟法中不當(dāng)行使起訴權(quán)行為的引導(dǎo)與規(guī)制.人民法院報.2016年12月28日，第006版.

⑦王德林.立案登記制背景下濫用訴訟權(quán)利現(xiàn)象管理控制體系的建構(gòu).法制博覽.2016，11（中）.

⑧潘劍鋒.立案登記制與理性訴訟觀的培育.人民法院報.2015年4月23日，第002版.