楊繼瓊?楊利榮?陸燕

摘 要：隨著我省產(chǎn)業(yè)發(fā)展“三大戰(zhàn)役”和“工業(yè)上山”工作的展開(kāi)，作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，土地資源在其過(guò)程中不可避免將受到巨大影響，土地利用現(xiàn)狀的改變?cè)谒y免，土地的合理配置和流轉(zhuǎn)顯得非常重要。為此，西山區(qū)加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)，積極探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的思路和對(duì)策，不斷解決影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的制約因素，加快城鄉(xiāng)一體化步伐。

關(guān)鍵詞：西山區(qū)；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；市場(chǎng)服務(wù)體系；對(duì)策分析

一、西山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和特點(diǎn)

1.現(xiàn)狀：西山區(qū)家庭承包經(jīng)營(yíng)的耕地面積共有4.93萬(wàn)畝，截至2016年11月已累計(jì)完成土地流轉(zhuǎn)3819起，面積3.903萬(wàn)畝，占總耕地面積的79%，流轉(zhuǎn)金額達(dá)17775.68萬(wàn)元。流轉(zhuǎn)方式主要以轉(zhuǎn)包、出租和轉(zhuǎn)讓三種方式為主，其中出租的面積達(dá)3.67萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的94%，流轉(zhuǎn)的土地主要用于設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展及經(jīng)濟(jì)作物種植等。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，大大提高了土地利用效率，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，促進(jìn)了農(nóng)民增收。

2.特點(diǎn)：一是流轉(zhuǎn)數(shù)量和規(guī)模逐步增長(zhǎng)；二是流轉(zhuǎn)形式以出租為主，占到了總流轉(zhuǎn)面積的94%；三是流轉(zhuǎn)對(duì)象趨向多元化，除農(nóng)戶(hù)之間流轉(zhuǎn)外，近年來(lái)一些工商企業(yè)、龍頭企業(yè)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體作為受讓方參與流轉(zhuǎn)，并呈逐步增加趨勢(shì)，全區(qū)土地流入種田大戶(hù)占54%，流入企業(yè)占44.6%；四是流轉(zhuǎn)程序逐步走向規(guī)范，其中：農(nóng)戶(hù)間自發(fā)流轉(zhuǎn)的面積占13.2%，鄉(xiāng)村組織提供信息流轉(zhuǎn)的面積占76.7%，委托鄉(xiāng)村組織流轉(zhuǎn)的面積占到了10.1%；簽訂規(guī)范書(shū)面流轉(zhuǎn)合同的占90.9%，口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)的點(diǎn)9.1%西山區(qū)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心發(fā)揮越來(lái)越大的作用；五是流轉(zhuǎn)土地來(lái)源于農(nóng)戶(hù)承包耕地和非承包地，分別占流轉(zhuǎn)總面積的60.3%和39.7%。

二、西山區(qū)建設(shè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系的亮點(diǎn)做法

1.建立土地流轉(zhuǎn)“三級(jí)”網(wǎng)絡(luò)。西山區(qū)成立了土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)和土地糾紛調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)，初步形成區(qū)、辦事處、居委會(huì)（居民小組）三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，建立了三位一體、協(xié)同配合、步調(diào)一致的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)隊(duì)伍，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系目前已基本形成“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、農(nóng)民自愿、依法有償、流轉(zhuǎn)有序、管理規(guī)范”的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

2.搭建農(nóng)林復(fù)合信息平臺(tái)。為管理好、使用好每一寸土地，確保農(nóng)民合法土地權(quán)益，西山區(qū)歷時(shí)兩年多完成了“西山區(qū)農(nóng)林復(fù)合信息平臺(tái)”的建設(shè)。該平臺(tái)形成了全區(qū)行政轄區(qū)數(shù)據(jù)匯總成果，包括西山區(qū)農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地共計(jì)413561.36畝地類(lèi)情況信息，在冊(cè)農(nóng)地與非在冊(cè)農(nóng)地共計(jì)136667.85畝信息以及不同坡度等級(jí)的農(nóng)地面積信息等，為全區(qū)農(nóng)業(yè)及林業(yè)的生產(chǎn)提供了可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，使全區(qū)農(nóng)業(yè)及林業(yè)的生產(chǎn)、規(guī)劃、綜合開(kāi)發(fā)等各項(xiàng)工作可以更精確地進(jìn)行量化評(píng)估及核算，提高了農(nóng)業(yè)林業(yè)管理的工作效率，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)林業(yè)管理的科學(xué)化、現(xiàn)代化，達(dá)到了高效、快捷、準(zhǔn)確的管理目的。

三、西山區(qū)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

目前，西山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)依然存在一些亟待解決的問(wèn)題：一是政策宣傳有差距。由于少部分基層干群對(duì)土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)不足，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)宣傳不到位，導(dǎo)致部分農(nóng)戶(hù)對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策不夠熟悉，思想認(rèn)識(shí)不足，心存疑慮，怕土地流轉(zhuǎn)后會(huì)失去承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，影響切身利益，加上農(nóng)民戀土情結(jié)，寧愿粗放經(jīng)營(yíng)，甚至撂荒，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。二是少數(shù)流轉(zhuǎn)行為還不夠規(guī)范，存在土地承包糾紛隱患。有的村民在流轉(zhuǎn)土地時(shí)只有口頭協(xié)議，不簽訂書(shū)面合同，即使有書(shū)面合同，其內(nèi)容也不完整，在某些方面不具備法律效力。三是土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不夠規(guī)范。雖然各級(jí)都成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但是土地流轉(zhuǎn)的供求信息不能及時(shí)有效溝通，轉(zhuǎn)出方找不到轉(zhuǎn)入方，土地流轉(zhuǎn)供給需求還存在脫節(jié)現(xiàn)象。四是工作人員素質(zhì)有待提高。近幾年，隨著機(jī)構(gòu)改革，辦事處農(nóng)經(jīng)工作人員兼職的較多，加之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作是一項(xiàng)新生事物，沒(méi)有現(xiàn)成可用的工作方法和成熟的工作經(jīng)驗(yàn)，很多人對(duì)此項(xiàng)工作普遍缺乏深入透徹的了解和認(rèn)識(shí)，極待加強(qiáng)培訓(xùn)，使工作人員盡快熟悉土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策，全面提升管理和服務(wù)水平。五是土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)有待加強(qiáng)。目前，西山區(qū)的土地流轉(zhuǎn)工作各項(xiàng)配套制度建設(shè)，如土地流轉(zhuǎn)程序、糾紛調(diào)處、流轉(zhuǎn)備案登記和檔案管理制度還不夠健全，土地流轉(zhuǎn)各項(xiàng)服務(wù)還不能完全到位。與農(nóng)民的實(shí)際需求還有差距。

四、關(guān)于建設(shè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系的對(duì)策

1.建立有效的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移機(jī)制。從現(xiàn)實(shí)情況看，缺乏大量農(nóng)民到非農(nóng)就業(yè)的機(jī)會(huì)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展緩慢的重要原因之一，而在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)又存在著“亦工亦農(nóng)，亦商亦農(nóng)”的兼業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象，兼業(yè)經(jīng)營(yíng)不利于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。因此，必須建立有效的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民更多的轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

2.加快推進(jìn)戶(hù)籍制度改革?，F(xiàn)行的戶(hù)籍制度在一定程度上大大阻礙了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。戶(hù)籍改革必須剝離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)強(qiáng)加給戶(hù)籍制度的各種職能，尤其是區(qū)分城鄉(xiāng)人口，實(shí)施不同待遇等，保證進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商的外來(lái)人口勞動(dòng)及其相關(guān)權(quán)益，給農(nóng)民工子女與城市居民子女平等入學(xué)的權(quán)利，等等。

3.加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的技能培訓(xùn)。各級(jí)政府要積極組織、引導(dǎo)，通過(guò)各種途徑，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)，并做好職業(yè)需求和職業(yè)技能信息的定期發(fā)布工作，引導(dǎo)農(nóng)民向其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

4.加快非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展步伐。大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)運(yùn)行機(jī)制，依靠科技提高檔次，強(qiáng)化內(nèi)部管理監(jiān)督，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后農(nóng)民重新就業(yè)的重要途徑；大膽探索加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的途徑和方式，堅(jiān)持國(guó)家、集體和個(gè)人一起上的方針，大力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)和生活服務(wù)的行業(yè)，使第三產(chǎn)業(yè)盡可能多地吸納因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流動(dòng)和轉(zhuǎn)讓后分離出來(lái)的農(nóng)民；把新農(nóng)村建設(shè)納入全域城鎮(zhèn)化工作體系，積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地有序流轉(zhuǎn)辦法，通過(guò)“遷村并點(diǎn)”、“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”等建設(shè)有特色的現(xiàn)代新型村莊。

5.加大鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城的制度創(chuàng)新。一是允許需要保留承包土地并有條件進(jìn)城居住或就業(yè)的農(nóng)民，可以在轄區(qū)內(nèi)把農(nóng)村戶(hù)口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)口，并保留承包土地經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)權(quán)，促進(jìn)其向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。二是允許符合農(nóng)村政策規(guī)定，可以生育兩胎的農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移進(jìn)城后，保留享有生兩胎的權(quán)利，消除農(nóng)民進(jìn)城對(duì)生育政策的后顧之憂(yōu)。通過(guò)保留進(jìn)城農(nóng)民承包地和二胎生育權(quán)的制度創(chuàng)新，加快農(nóng)民進(jìn)城步伐，促進(jìn)其承包地的流轉(zhuǎn)。

6.進(jìn)一步健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度體系。一是健全糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，合理配備人財(cái)物資源，確保土地糾紛調(diào)解和仲裁機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)調(diào)解機(jī)構(gòu)的作用，妥善處理土地流轉(zhuǎn)糾紛，切實(shí)維護(hù)土地所有者、承包者和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定；二是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)檔案的監(jiān)管，建立土地流轉(zhuǎn)備案、檔案管理制度，及時(shí)辦理申請(qǐng)、備案等相關(guān)手續(xù)，落實(shí)專(zhuān)人負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)資料的收集、整理、歸檔和管理工作，對(duì)每塊土地進(jìn)行“身份”管理，防止土地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中遺漏、流失，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序發(fā)展；三是加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作的資金投入力度，建設(shè)好土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系和政策激勵(lì)機(jī)制。