楊 勝, 鄧 益, 汪 奎
(中國電建集團成都勘測設(shè)計研究院有限公司,四川 成都 610072)
試論淡化水利水電工程農(nóng)村移民“生產(chǎn)安置人口”概念
楊 勝, 鄧 益, 汪 奎
(中國電建集團成都勘測設(shè)計研究院有限公司,四川 成都 610072)
本文梳理和回顧了現(xiàn)行生產(chǎn)安置人口概念,分析了生產(chǎn)安置人口的計算方法和發(fā)揮的作用,從生產(chǎn)安置人口內(nèi)涵、計算方法、對接到戶以及當(dāng)前面臨的形勢等方面分析了其存在的諸多問題。針對當(dāng)前存在的問題和面臨的形勢,建議水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置應(yīng)淡化“生產(chǎn)安置人口”概念,去虛存實、強化移民生產(chǎn)安置,以“恢復(fù)原有功能和價值”為指導(dǎo)思想進行生產(chǎn)安置,保證新形勢下水利水電工程農(nóng)村移民安置工作的順利進行。
水電工程; 農(nóng)村移民; 生產(chǎn)安置; 人口
生產(chǎn)安置人口是當(dāng)前水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置規(guī)劃設(shè)計工作中的重要成果和基礎(chǔ)性資料,是合理進行農(nóng)村移民生產(chǎn)安置規(guī)劃的前提。生產(chǎn)安置人口的提出是為了解決以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)搬遷安置人口不能在規(guī)劃設(shè)計階段反映移民搬遷后生產(chǎn)困難、難以恢復(fù)的問題而提出的[1]。生產(chǎn)安置人口自提出以來,在水利水電工程農(nóng)村移民安置過程中發(fā)揮了重要作用,使得移民生產(chǎn)條件得以較好的恢復(fù)和發(fā)展。
但是,在實際工作過程中生產(chǎn)安置人口也存在許多問題,諸如生產(chǎn)安置人口計算方法不完善[2]、生產(chǎn)安置人口分解到戶難操作[3]等。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展,居民收入構(gòu)成的多元化,特別是水電工程建設(shè)向高海拔、少數(shù)民族地區(qū)挺進,傳統(tǒng)的生產(chǎn)安置思路和方式已經(jīng)不能完全滿足移民生產(chǎn)和生活的需要[4],水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置人口概念的適用條件已經(jīng)同當(dāng)前水電開發(fā)環(huán)境存在較大差異,淡化“生產(chǎn)安置人口”概念勢在必行。因此,有必要對我國目前的“生產(chǎn)安置人口”計算進行思考,分析其存在的問題,為淡化“生產(chǎn)安置人口”概念后水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置提供意見和建議,以供探討。
1.1 生產(chǎn)安置人口概念
《水電工程農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》(DL/T 5378-2007)中對生產(chǎn)安置人口的定義是:指水電工程土地征收線內(nèi)因原有土地資源喪失,或其他原因造成土地征收線外原有土地資源不能使用,需重新配置土地資源或解決生存出路的農(nóng)村移民安置人口?!端姽こ探ㄔO(shè)農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》(SL440-2009)中對生產(chǎn)安置人口的定義是:指因工程建設(shè)征收或影響主要生產(chǎn)資料(土地)需進行生產(chǎn)安置的人口。
從規(guī)范的定義可以看出,生產(chǎn)安置人口是由水利水電工程建設(shè)征地衍生出的概念,不是實實在在的、直接與現(xiàn)實生活中對應(yīng)的人,它是以“人”來反映工程建設(shè)征地影響情況的指標(biāo)[5]。因此,同搬遷安置人口相比生產(chǎn)安置人口不是一個直觀的概念,其在規(guī)劃設(shè)計階段并不能輕易確定到人,只能作為一個量化的指標(biāo)和進行設(shè)計的依據(jù)。生產(chǎn)安置人口一個重要的考慮因素是喪失的生產(chǎn)資料(主要是土地),但是在對土地的影響程度上有不同的理解[1],有觀點認(rèn)為生產(chǎn)資料全部被征收的農(nóng)業(yè)人口才能確定為生產(chǎn)安置人口,也有觀點認(rèn)為只要生產(chǎn)資料被征收,不論是全部或者部分都應(yīng)算作生產(chǎn)安置人口。根據(jù)目前的生產(chǎn)安置人口計算方法,從理論上講,只要水利水電工程征收了耕園地,就會產(chǎn)生生產(chǎn)安置人口。
雖然生產(chǎn)安置人口在水利水電工程建設(shè)征地中應(yīng)用廣泛,但是在其他行業(yè)征收土地中沒有使用這個概念,如國土征地、公路征地中并沒有使用生產(chǎn)安置人口的概念,而是將拆遷人口作為工作的重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù),為所涉及的拆遷人口購買社會養(yǎng)老保險進行安置。因此,生產(chǎn)安置人口是水利水電工程移民生產(chǎn)安置規(guī)劃中特有的概念[1]。
1.2 生產(chǎn)安置人口計算方法
根據(jù)《水電工程農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》(DL/T 5378-2007)、《水利水電工程建設(shè)農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》(SL440-2009),生產(chǎn)安置人口應(yīng)以其主要農(nóng)業(yè)收入來源(或主要生產(chǎn)資料)受水電工程建設(shè)征地影響的程度為依據(jù)計算確定。以《水電工程農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》(DL/T 5378-2007)為例,對以耕(園)地為主要收入來源者,按建設(shè)征地處理范圍涉及計算單元的耕園地面積除以該計算單元征地前人均占有耕(園)地數(shù)量計算。必要時還需要考慮征地處理范圍內(nèi)與征地范圍外土地質(zhì)量級差因素。規(guī)劃設(shè)計水平年的生產(chǎn)安置人口以設(shè)計基準(zhǔn)年的計算結(jié)果考慮自然增長率進行推算。
可以看出,計算生產(chǎn)安置人口的主要影響因素為征收前耕(園)地總面積、征收耕(園)地總面積、計算單元總?cè)丝凇⑼恋刭|(zhì)量級差系數(shù)。其中,征收前耕(園)地總面積、征收耕(園)地總面積、計算單元總?cè)丝诰梢詮漠?dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟統(tǒng)計資料、實物指標(biāo)調(diào)查數(shù)據(jù)中獲取,土地級差系數(shù)確定較為困難[1],目前尚未有統(tǒng)一確定方法和權(quán)威資料。
1.3 生產(chǎn)安置人口的作用
生產(chǎn)安置人口作為現(xiàn)行水利水電移民生產(chǎn)安置過程中的一個重要概念,自提出以來在促進移民生產(chǎn)恢復(fù)、控制移民生產(chǎn)安置投資方面發(fā)揮了重要作用,特別是在農(nóng)業(yè)安置占絕大多數(shù)的時期和項目,其作用更為明顯。
(1)生產(chǎn)安置人口概念在一定時期有效地避免了移民盲目后靠。搬遷安置人口能夠很直觀地體現(xiàn)建設(shè)征地對移民居住房屋的影響程度,而生產(chǎn)安置人口作為一個指標(biāo)能夠較好地反映建設(shè)征地對移民生產(chǎn)的影響。這使得相關(guān)人員在進行和實施移民安置規(guī)劃設(shè)計的過程中,不僅能夠保障移民的居住條件,也能夠關(guān)注移民的生產(chǎn)發(fā)展。特別是以農(nóng)業(yè)安置為主的項目,其作用更為突出。
(2)生產(chǎn)安置人口概念的提出從一定程度上規(guī)范了移民生產(chǎn)安置規(guī)劃,對移民生產(chǎn)安置規(guī)劃投資控制起到了一定的作用。生產(chǎn)安置人口是以“人”來反映工程建設(shè)征地對土地影響情況的指標(biāo),從一定程度上來說它把土地面積對應(yīng)到人,根據(jù)安置標(biāo)準(zhǔn)可以較為容易地計算出生產(chǎn)安置補償投資。
(3)為開展后期扶持工作提供基礎(chǔ)。我國大中型水庫農(nóng)村移民后期扶持人口按照原遷人口(實際安置的農(nóng)村移民)核定,對于生產(chǎn)安置人口一般進行項目扶持。
生產(chǎn)安置人口在實施的過程中也面臨著較大問題,這主要體現(xiàn)在生產(chǎn)安置人口概念不易理解、計算方法存在不足、界定過程困難較多等。
(1)概念不直接,理解有差異。如前所述,生產(chǎn)安置人口并非實際的“人”,而是以“人”為指標(biāo)來反映工程建設(shè)征地對當(dāng)?shù)赝恋氐挠绊懗潭?,其計算的人口僅僅是理論值、并非如搬遷安置人口一樣能一一對應(yīng)到現(xiàn)實中的每一個人,使得實際執(zhí)行過程中存在不少理解上的差異,造成不必要的麻煩。
(2)計算方法不完善,難適應(yīng)當(dāng)前形勢。生產(chǎn)安置人口計算是農(nóng)村移民生產(chǎn)安置規(guī)劃中的一項基礎(chǔ)工作,但從工作實際看來,目前的計算方法存在較多不完善的地方。一方面,征收前耕(園)地總面積、征收耕(園)地總面積、計算單元總?cè)丝诘葦?shù)據(jù)均可從當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)中獲取,但是統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實性和準(zhǔn)確性難以確定,計算結(jié)果的合理性難以保證。另一方面,土地質(zhì)量級差系數(shù)目前尚無統(tǒng)一的確定方法,且在確定的過程中受到地方政府、移民群眾的影響較大,難以科學(xué)合理的反映實際情況。
同時,目前的水利水電工程(特別是水電工程)在逐漸向耕地資源較少、后備土地資源不足的地區(qū)挺進,獨特的自然資源使得當(dāng)?shù)鼐用袷杖霕?gòu)成特殊、收入渠道多樣,種植業(yè)收入并非當(dāng)?shù)鼐用袷杖氲闹饕獊碓矗吧Y源采集及經(jīng)營收入、轉(zhuǎn)移性收入(退耕還林補貼等)是其收入的主要來源[6]。特別是在西藏、四川西部、青海等地區(qū),牲畜養(yǎng)殖也是家庭收入以及食物的重要來源。在此背景下,現(xiàn)行生產(chǎn)安置人口計算若不將野生資源采集及經(jīng)營收入、轉(zhuǎn)移性收入和牲畜養(yǎng)殖等考慮在內(nèi),將導(dǎo)致生產(chǎn)安置投資增加、移民生活水平恢復(fù)困難等一系列的問題[7]。
國內(nèi)學(xué)者圍繞如何更加準(zhǔn)確、符合實際的計算生產(chǎn)安置人口,進行了許多研究,如尹忠武[8]提出需要根據(jù)土地利用方式不同、地塊位置不同和土地質(zhì)量不同,考慮土地質(zhì)量及經(jīng)濟等因素,客觀反映土地實際供養(yǎng)力;趙彪[2]等建議按照收入來源的重要程度將涉及地區(qū)分為純農(nóng)業(yè)區(qū)、多種用地并存區(qū)、純畜牧業(yè)區(qū)、純林業(yè)區(qū),針對不同區(qū)域分別計算。同時,姚玉琴[1]認(rèn)為計算生產(chǎn)安置人口時考慮收入比重、土地質(zhì)量系數(shù)與否將帶來較大的差距,她認(rèn)為生產(chǎn)安置人口并不能十分精確,在一定范圍內(nèi)都是可以接受的。可以看出,現(xiàn)行僅僅針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)安置人口計算方法[2]已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前水電開發(fā)移民生產(chǎn)安置的需要。
(3)界定過程復(fù)雜,分解到戶困難。生產(chǎn)安置人口計算的結(jié)果是一個理論值,要將其對應(yīng)到人還需要以計算結(jié)果為基礎(chǔ),將生產(chǎn)安置人口分解到戶,但是分解到戶的工作存在極大的困難[9]。一方面,生產(chǎn)安置人口對接到戶工作目前尚無統(tǒng)一的政策、法規(guī)或者實施辦法,每個項目的操作有較大差異;另一方面,目前的生產(chǎn)安置人口是移民補償和后期扶持的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),在利益的驅(qū)使下不僅會出現(xiàn)生產(chǎn)安置人口界定操作困難,也會有較多的機械增長[10],使得最終人口往往突破計算結(jié)果,并給移民工作的順利開展和當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定帶來隱患。同時,目前農(nóng)村土地成果經(jīng)營權(quán)確權(quán)到戶已基本完成,農(nóng)民的土地權(quán)屬意識不斷增強,生產(chǎn)安置人口將計算單元內(nèi)的耕園地進行所有成員平均的做法,將受到人均耕園地面積大于計算單元平均水平家庭戶的反對,這也是對他們權(quán)利的損害。
(4)生產(chǎn)安置方式不斷創(chuàng)新,計算生產(chǎn)安置人口的必要性減弱。隨著水利水電工程開發(fā)地區(qū)逐漸上移,以前以農(nóng)業(yè)安置為主的生產(chǎn)安置方式被打破,自主安置、養(yǎng)老保障安置等逐漸增多,逐年貨幣補償安置方式得到較為廣泛的應(yīng)用,移民入股安置方式等也在不斷研究中,加之涉及地區(qū)土地后備資源匱乏、農(nóng)業(yè)安置環(huán)境容量不足,選擇農(nóng)業(yè)安置的移民越來越少。
一方面,由于農(nóng)業(yè)安置方式應(yīng)用的不斷減少,從規(guī)劃設(shè)計和安置實施角度而言,部分項目采用的逐年貨幣補償安置方式并不需要計算生產(chǎn)安置人口就能較好解決生產(chǎn)安置問題。如四川省雅礱江兩河口水電站建設(shè)征地共征收耕園地348.57 hm2,根據(jù)移民意愿納入逐年貨幣補償安置的耕園地為318.74 hm2,占征收耕園地總面積的91.44%,該方式以選擇逐年貨幣補償安置方式的移民戶被征收的耕園地為基礎(chǔ),根據(jù)實際調(diào)查的耕園地面積按年產(chǎn)值給予現(xiàn)金補償。該方式并沒有與生產(chǎn)安置人口相關(guān),而是直接以征收耕園地的面積作為基礎(chǔ)進行生產(chǎn)安置。因此,針對農(nóng)業(yè)安置方式提出的“生產(chǎn)安置人口”在今后生產(chǎn)安置規(guī)劃設(shè)計中的必要性將明顯減弱。
另一方面,已有相關(guān)項目[10]在進行農(nóng)村移民生產(chǎn)安置的過程中采用了將用于生產(chǎn)安置的土地補償費和安置補助費“補償?shù)綉簟钡牟僮鞣绞?,淡化了“生產(chǎn)安置人口”概念,直接將生產(chǎn)安置同生產(chǎn)資料聯(lián)系起來,避免了生產(chǎn)安置人口計算和界定的矛盾。
3.1 淡化“生產(chǎn)安置人口”的必要性
從上述分析可以看出,雖然“生產(chǎn)安置人口”在一段時期內(nèi)發(fā)揮了重要作用,但是,一方面,生產(chǎn)安置人口概念本身難理解、計算方法存在較多不足、計算的理論結(jié)果在分解到戶的過程中困難重重,給生產(chǎn)安置人口的實際應(yīng)用帶來了諸多麻煩、使其作用大打折扣;另一方面,當(dāng)前的水利水電工程建設(shè)征地移民生產(chǎn)安置形勢已經(jīng)發(fā)生了較大的變化,涉及地區(qū)土地后備資源的不斷減少、逐年貨幣補償?shù)刃滦蜕a(chǎn)安置方式的廣泛采用,使得生產(chǎn)安置規(guī)劃設(shè)計同以農(nóng)業(yè)安置為主時期的工作發(fā)生了諸多變化,根據(jù)工作的實際需要可不再計算生產(chǎn)安置人口[1]。
3.2 去虛存實,以“恢復(fù)原有功能和價值”為指導(dǎo)進行生產(chǎn)安置
對于逐年貨幣補償安置、貨幣安置等不以土地為生產(chǎn)資料的非農(nóng)業(yè)安置方式,可按照土地承包經(jīng)營權(quán),將水利水電工程建設(shè)征地涉及的耕園地落實到家庭,生產(chǎn)安置只與征收的耕園地有關(guān)[10]。該種方式是以“恢復(fù)被征收耕園地的原有功能和價值”為指導(dǎo)思想,按照征收多少耕園地就恢復(fù)相應(yīng)面積耕園地功能的操作方式,以征收耕園地的面積和耕地統(tǒng)一年產(chǎn)值為基礎(chǔ),將生產(chǎn)安置費用核算到戶,而不以現(xiàn)實中的人口為基礎(chǔ)核算生產(chǎn)安置投資,體現(xiàn)了公平公正、依法補償?shù)乃枷搿?/p>
3.3 進一步研究、完善移民生產(chǎn)安置規(guī)劃設(shè)計
淡化“生產(chǎn)安置人口”能夠很好地解決當(dāng)前生產(chǎn)安置過程中遇到的一系列問題,也能夠較好地適應(yīng)當(dāng)前水利水電工程生產(chǎn)安置面臨的形勢。但是,淡化“生產(chǎn)安置人口”相對于當(dāng)前的水利水電工程移民生產(chǎn)安置規(guī)劃、設(shè)計的理念、指導(dǎo)思想有較大差別,淡化“生產(chǎn)安置人口”后生產(chǎn)安置規(guī)劃如何進行、生產(chǎn)安置投資平衡如何分析、涉及各方在生產(chǎn)安置中的職責(zé)和權(quán)限如何劃分、地方政府(特別是鄉(xiāng)、村級)在生產(chǎn)安置過程中如何公平公正的進行、不同戶之間土地面積相差較大情況如何處置等問題,都需要進行深入的研究和探討。
3.4 地方政府加強指導(dǎo)和監(jiān)督
淡化“生產(chǎn)安置人口”后以“恢復(fù)原有功能和價值”的生產(chǎn)安置對地方政府提出了更高的要求。一方面,在實物指標(biāo)分解到戶的過程中,需要清晰界定耕園地的面積、權(quán)屬,這要求最小集體經(jīng)濟組織按照村民自治法公平公正的進行,縣、鄉(xiāng)人民政府應(yīng)該加強對該項工作的監(jiān)督和指導(dǎo);另一方面,地方政府應(yīng)該加強移民生產(chǎn)安置資金的監(jiān)督和管理,淡化“生產(chǎn)安置人口”后移民生產(chǎn)安置只與涉及的土地掛鉤,生產(chǎn)安置資金的發(fā)放和使用都需要地方政府精心組織和指導(dǎo),防止生產(chǎn)安置資金的浪費,增加生產(chǎn)安置資金發(fā)揮的效益。
“生產(chǎn)安置人口”作為水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置中的重要概念,它的提出為促進移民安置發(fā)揮了重要作用。但是,隨著生產(chǎn)安置人口問題越來越突出和水利水電工程生產(chǎn)安置形勢的變化,特別是逐年貨幣補償安置方式的廣泛應(yīng)用,“生產(chǎn)安置人口”的必要性逐漸減弱,淡化“生產(chǎn)安置人口”的呼聲越來越高。而以“恢復(fù)原有功能和價值”為指導(dǎo)思想,只與土地掛鉤,不與人口相關(guān)并落實到戶的生產(chǎn)安置能夠有效地解決“生產(chǎn)安置人口”存在的問題和適應(yīng)新形勢。因此,水利水電工程移民生產(chǎn)安置規(guī)劃設(shè)計應(yīng)該淡化“生產(chǎn)安置人口”計算,去虛存實、強化生產(chǎn)安置本身,以“恢復(fù)原有功能和價值”為指導(dǎo)思想,根據(jù)征收土地面積進行生產(chǎn)安置,不與人口相關(guān),以促進新形勢下水利水電工程移民生產(chǎn)安置工作的順利進行。
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2017-01-12
楊勝(1983-),男,四川巴中人,碩士,高級工程師,從事水電站建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計工作。
D632.4
:B
:1003-9805(2017)03-0054-04