杜貽騰 鄧美旭

（山東科技大學(xué)土木工程防震減災(zāi)實(shí)驗(yàn)室， 山東 青島 266590；山東科技大學(xué)土木與建筑學(xué)院， 山東 青島 266590）

對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資模式的研究

杜貽騰 鄧美旭

（山東科技大學(xué)土木工程防震減災(zāi)實(shí)驗(yàn)室， 山東 青島 266590；山東科技大學(xué)土木與建筑學(xué)院， 山東 青島 266590）

21世紀(jì)以來我國城鎮(zhèn)人口迅速增長，城鎮(zhèn)化建設(shè)快速推進(jìn)，地方政府在加強(qiáng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)資金問題也成為最大的難題。為尋求更適應(yīng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資模式，本文對傳統(tǒng)融資模式進(jìn)行了分析得出傳統(tǒng)融資模式存在不可持續(xù)性以及政府風(fēng)險(xiǎn)過大的弊端，已經(jīng)難以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資要求。最后，提出將財(cái)政部新推出的ppp融資模式應(yīng)用于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，并用對比分析法進(jìn)行剖析，得出建立以ppp模式為主導(dǎo)的多種融資模式以更好的服務(wù)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)；傳統(tǒng)融資模式；ppp融資模式

1 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)度

21世紀(jì)以來我國城鎮(zhèn)化建設(shè)迅速推進(jìn)，從2002年至2013年，我國城鎮(zhèn)化率由 39.09%提升到 53.73%，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局資料顯示 2014年末，城鎮(zhèn)常住人口74916萬人，比2013年末增加1805萬人，鄉(xiāng)村常住人口61866萬人，減少1095萬人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貫?4.77%[1-3]。2014年國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃2014-2020》中計(jì)劃，到2020年，我國城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%左右，城鎮(zhèn)人口將超過8億人，未來十幾年我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的潛力巨大。

2 傳統(tǒng)的融資模式存在的不足

改革開放之前我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，建設(shè)資金主要來源于稅收。改革開放之后，隨著稅收制度的改革城鎮(zhèn)化融資方式也不斷變化，出現(xiàn)了多種融資方式。1994年我國稅收制度改革，形成了依靠地方財(cái)政收入、中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付投入、土地出讓金、地方融資平臺等融資方式的格局從2009年開始政府開始探求發(fā)行債券以及少量私有資金投入的方式[4-6]。但是，以上融資方式并沒有脫離政府主導(dǎo)的作用，使得絕大數(shù)項(xiàng)目是由政府來負(fù)責(zé)增加了地方政府的還債壓力。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)的融資方式也顯露出一系列的問題。

2.1 土地出讓收益的融資風(fēng)險(xiǎn)

在過去土地出讓金收益是政府償還貸款以及獲取資金的主要來源，因此土地出讓金也被稱為地方政府的第二財(cái)政，從2005年至今近十年來我國土地出讓收益整體上呈快速增長趨勢?！?013中國國土資源公報(bào)》顯示，截至2013年底，全國各地“賣地收入”4.2萬億元，占地方財(cái)政收入的60.9%，緩解了國家尤其是地方政府資金不足的現(xiàn)狀。

2.2 地方性融資平臺風(fēng)險(xiǎn)

我國明確規(guī)定地方政府不得向商業(yè)銀行和中央銀行借款，由此地方政府建立了地方政府融資平臺,并通過此平臺向銀行以及社會籌集資金,將融資主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等。

但是由于地方政府融資平臺建立時(shí)就存在不規(guī)范不正規(guī)性，導(dǎo)致融資模式不科學(xué)化，盈利能力偏弱最終使得地方政府融資平臺出現(xiàn)資金風(fēng)險(xiǎn)。目前地方性融資平臺存在以下缺點(diǎn)：首先，設(shè)立不規(guī)范。其次，管理制度落后。最后地方性融資平臺通過向銀行貸款的形式融資。

2.3 開發(fā)性金融支撐風(fēng)險(xiǎn)

近幾年國家開發(fā)性銀行推進(jìn)了開發(fā)性金融支持為我國地方城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來了大量的資金支持，但是目前我國開發(fā)性銀行正在向商業(yè)化轉(zhuǎn)型，加上城鎮(zhèn)化建設(shè)基礎(chǔ)項(xiàng)目期限長盈利效率低，貸款主要是地方財(cái)政收入補(bǔ)償，銀行轉(zhuǎn)型后是否能持續(xù)承擔(dān)城鎮(zhèn)化所需資金支持仍不確定。

3 ppp模式在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的應(yīng)用

PPP是Public-Private Partnerships 的縮寫，ppp模式起源于英國，是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種融資跟合作模式。通常是通過政府與私人公司簽訂特許合同，政府部門授予私人公司特許權(quán)力，然后由私人公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)以及經(jīng)營，其運(yùn)作模式如圖4所示。

3.1 ppp模式在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中優(yōu)勢

通過對比分析法我們可以得出ppp模式同傳統(tǒng)的融資模式相比有如下優(yōu)點(diǎn)：

首先，解決了城鎮(zhèn)化建設(shè)中政府單方面壓力的問題。我們國家在建設(shè)城鎮(zhèn)化中并不是缺少資金，而是，缺乏一種將資金集合的一種有效方式。在以往的城鎮(zhèn)化建設(shè)中資金基本上全部來自政府，風(fēng)險(xiǎn)也只有政府自身承擔(dān)，巨大的資金負(fù)債使得地方政府難以償還，ppp模式作為一種公私合作模式。

其次，ppp模式解決了地方融資平臺不正規(guī)帶來的弊端。ppp模式的私營公司不同于地方政府平臺，ppp模式私營公司是一種民間組織，其運(yùn)營以及融資幾乎不受政府的干預(yù)，甚至接受政府的幫助，解決了傳統(tǒng)的融資平臺公司不正規(guī)，融資模式不科學(xué)的問題。

最后，破除了壟斷提升了城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量。在以往的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)處于壟斷地位，采用低價(jià)位、高補(bǔ)貼的運(yùn)營模式。這使得參建單位積極性不高，生產(chǎn)效率低，基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量差。ppp模式將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入到競爭模式提升了社會企業(yè)參加到城鎮(zhèn)化建設(shè)中的積極性，并讓私營企業(yè)自行經(jīng)營，企業(yè)將自身管理以及運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到城鎮(zhèn)化建設(shè)中，提升了服務(wù)質(zhì)量，減少了不必要的開支。

3.2 ppp模式在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的障礙

我國ppp模式是自20世紀(jì)80年代開始實(shí)施的，雖然ppp模式在我國推行速度特別快，但是ppp模式對我國來說仍舊是一個(gè)新鮮事物，目前ppp模式在我國還存在不少問題跟障礙。主要體現(xiàn)在以下方面：

①法律制度不完善。完整有效的法律法規(guī)是 ppp模式得以有效運(yùn)行的關(guān)鍵，但是由于我國的ppp模式剛剛起步，還沒有相對健全的法規(guī)文件支撐ppp模式的發(fā)展。法律法規(guī)的不夠健全，投資者在進(jìn)行 ppp項(xiàng)目審批時(shí)會出現(xiàn)模糊不清的環(huán)境跟錯(cuò)綜復(fù)雜的審批程序。目前我國對于 ppp模式的法律主要是部委規(guī)章跟地方性法規(guī)，幾乎沒有國家及法規(guī)，這種結(jié)構(gòu)在遇到?jīng)_突的時(shí)候會給參建者造成時(shí)間上的浪費(fèi)。最重要的法律法規(guī)的不健全導(dǎo)致 ppp合同在制定的時(shí)候就存在一系列的不確定性，倘若法律政策環(huán)境發(fā)生變化或者違約事件沒有相應(yīng)的法律條文，必然會導(dǎo)致合作雙方產(chǎn)生糾紛。總之法律制度不完善會造成項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)提高以及工作效率低下。

②政府體制不夠健全。雖然我國 ppp模式運(yùn)用勢頭很足，但是并沒有專門的部門對ppp模式進(jìn)行管理而是由許多部門將ppp模式分解管理，這導(dǎo)致ppp模式在運(yùn)行中會非常混亂，一方面可能會讓一些管理水平低的私營部門獲得項(xiàng)目運(yùn)營資格，另一方面可能會導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)缺乏規(guī)范化，致使社會公眾利益受損。因此政府的監(jiān)督管理是ppp項(xiàng)目得以成功的關(guān)鍵要素。

③缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。城鎮(zhèn)化建設(shè)多是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，項(xiàng)目規(guī)模大、建設(shè)周期長、投資多，有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測、成熟的風(fēng)險(xiǎn)管理、合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是項(xiàng)目得以成功的關(guān)鍵。但是我國近幾年法律頻繁調(diào)整和變動，政府體制也不夠健全，私人企業(yè)方面缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)。有效的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制仍然是制約我國 ppp模式快速發(fā)展的障礙。

4 結(jié)論

我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程迅速推進(jìn)，有效的金融融資模式是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的強(qiáng)大支持，傳統(tǒng)的融資模式不可持續(xù)性以及政府風(fēng)險(xiǎn)壓力過大的缺陷，難免會導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)中風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。財(cái)政部新推的 ppp模式可以很好的彌補(bǔ)這兩大缺陷，同時(shí)可以調(diào)動私營企業(yè)的積極性提高公共服務(wù)的質(zhì)量。但是我國 ppp模式經(jīng)驗(yàn)不足，因此需要我們借助國外經(jīng)驗(yàn)盡快轉(zhuǎn)變政府職能，健全法律以及政府體制機(jī)制。使我國 ppp融資模式更好的適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，我們在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中也學(xué)會總結(jié)，建立以 ppp模式為主導(dǎo)的多種融資模式以便更好地為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供強(qiáng)大的資金支撐和良好的公眾服務(wù)。

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