方雪默

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中國公共體育場館財政政策發(fā)展歷程及特點

方雪默

上海財經(jīng)大學(xué)浙江學(xué)院，浙江金華，321013。

中國的公共體育場館財政政策經(jīng)歷了一個從單一到多元化的財政管理模式的轉(zhuǎn)變。雖然至今沒有形成一個相對完善的財政政策支持公共體育場館發(fā)展，但其相關(guān)的政策散布于相關(guān)的法律、法規(guī)、指導(dǎo)文件當(dāng)中。本文將梳理散布的政策條文，結(jié)合建國以來中國不同時期的財政政策。將中國公共體育場館的財政政策發(fā)展分為7個階段，并分析各階段的發(fā)展特點。

公共體育場館；財政政策；發(fā)展歷程；特點

1 概 述

把握中國公共體育場館的財政政策，必須要了解財政政策的大環(huán)境以及財政政策演變歷程。60多年來，中國的財政運行模式由原來的計劃經(jīng)濟時期的生產(chǎn)建設(shè)財政，逐步演變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟體制下的公共財政。根據(jù)中國各個歷史階段的國家形式與特點，依次采取了“促進國民經(jīng)濟調(diào)整的財政政策”“緊縮的財政政策”“適度從緊的財政政策”“積極的財政政策”“穩(wěn)健的財政政策”以及“積極財政政策”等多種不同的財政政策[1]。

2 發(fā)展歷程及特點

2.1 1949-1977年，計劃經(jīng)濟時期“平衡預(yù)算”：預(yù)算、稅收方式提出

新中國成立后，中國參照前蘇聯(lián)的模式構(gòu)建以高的集中統(tǒng)一管理為基本特征的計劃經(jīng)濟體制。宏觀上直接通過財政投資支出調(diào)節(jié)經(jīng)濟波動，微觀上財政直接調(diào)控到企業(yè)，通過“平衡預(yù)算”實現(xiàn)國民經(jīng)濟綜合平衡。這個時期的財政政策為鞏固國家政權(quán)、維持社會安定、穩(wěn)定金融物價做出了貢獻。

1955年中華全國總工會在《關(guān)于開展職工體育運動暫行辦法綱要》中，對運動場地、設(shè)施的修建、保管和利用做了規(guī)定。首先，規(guī)定職工單位必須由相應(yīng)的體育場地和設(shè)施，缺乏或不足的單位應(yīng)予以增添。其次，場地設(shè)施要求專人管理，并提出制度化管理要求。同時，提出了提高場地利用率的要求，但并無具體實施建議與要求。

1956年財政部和原國家體委下發(fā)《關(guān)于頒發(fā)各級體育運動委員會所屬體育場所有關(guān)財務(wù)管理的幾項原則規(guī)定的聯(lián)合通知》。通知中對體育場所的收費標(biāo)準、預(yù)算管理以及稅收支持做出了詳細的規(guī)定。對于體育場所的預(yù)算管理提出了“全額管理、差額補助”的要求，這樣的預(yù)算管理方式，有效調(diào)動了事業(yè)單位增收節(jié)支的積極性，結(jié)合場館收費的提倡與普及，同時通知還規(guī)定了體育場所“事業(yè)收入免繳工商稅、文化娛樂稅”，體育場館財政管理模式便不再單一。

雖然在計劃經(jīng)濟時期中國體育場館的財政管理方式靈活性有限，但依舊能從一些政策條目當(dāng)中看出中國對體育資源利用的重視。這一時期的財政政策指明了公共體育場館財政管理發(fā)展方向并提出了沿用至今的預(yù)算方式（差額預(yù)算）及稅收方式（免收某些稅種）。但因?qū)Y源的利用經(jīng)驗有限，還無法實現(xiàn)具體的、與時代相適應(yīng)的政策細節(jié)。計劃經(jīng)濟時期，中國的預(yù)算管理方式還是依照全額預(yù)算管理的方式，實行高度統(tǒng)一的計劃管理體制，還無法實現(xiàn)到差額管理的過度。

2.2 1978-1982年，促進國民經(jīng)濟調(diào)整的財政政策：提出規(guī)劃、利用要求

改革開放之后，針對國內(nèi)的經(jīng)濟過熱，財政政策也是注重平衡和調(diào)整。這一時期對于公共體育場館的規(guī)劃建設(shè)、開放程度及使用率都提出了要求。

2.2.1 規(guī)劃建設(shè) 提出了城市地區(qū)的興建場館、體育基建投資要求。并提出了“兩場一房一池”列入城市的建設(shè)規(guī)劃當(dāng)中。鼓勵基層單位或發(fā)動群眾修建簡易場地、制作簡易器材，生產(chǎn)、使用經(jīng)濟耐用型器材。

2.2.2 開放使用 注重提高場地設(shè)施的使用率，并嚴格禁止非法占用。提出了開放管理要求，提出了場館設(shè)施應(yīng)面向基層、服務(wù)群眾、提高使用率的要求。

這一時期是中國財政政策的全新時期，也是一個探索的時期。這一時期公共體育場館的財政政策也趨于理性投資、勤儉辦體育，鼓勵提高利用率、開放率，最大程度地引導(dǎo)利用有限資源發(fā)揮更大功能。

但這時期的投資規(guī)劃、利用要求都止步于大方向的引導(dǎo)，具體的落實政策缺乏，操作缺乏具體的指導(dǎo)意見。

2.3 1983-1987年，寬松的財政政策：政策指導(dǎo)要求具體化

1983年施行寬松的財政政策，對內(nèi)搞活經(jīng)濟，放松銀根，固定資產(chǎn)投資規(guī)模繼續(xù)增大。同時，20世紀80年代初，中國體育事業(yè)開創(chuàng)了新局面：1979年在國際奧委會的合法席位獲得恢復(fù)，在第九屆亞運會中國的金獎數(shù)第一，此外群眾體育活躍，體育參與程度較高。這都在為中國公共體育場館事業(yè)的發(fā)展提供了良好的契機。原國家體委“趁熱打鐵”，財政政策方面有以下幾方面的突破：

2.3.1 投資興建 對體育基建設(shè)施的投資興建提出了具體目標(biāo)及要求。對不同地區(qū)、不同規(guī)格要求提出了具體的數(shù)量、質(zhì)量要求。

2.3.2 使用率 要求更加的具體、細化。針對不同地區(qū)、不同規(guī)格場館的使用率都提出了相應(yīng)的要求以及量化的換算公式。并對非法占用場館設(shè)施的獎懲做了細化要求。

2.3.3 開放要求 開放程度要求也不再泛泛之談，而是細化到收費標(biāo)準、特殊服務(wù)群體等。在場館開放方面提出了經(jīng)費的支持方式，同時提出了少年、兒童的體育場館優(yōu)惠服務(wù)等。

2.3.4 財務(wù)管理 提出了較為詳盡、具體的預(yù)算管理、收入管理、支出管理、財產(chǎn)物資管理等。預(yù)算管理方面提出了“全額管理、定收定支、差額補助（或上繳）、包干使用、結(jié)余留用”[3]的原則，是對公共體育場館所在單位增收節(jié)支的鼓勵。收入管理方面，以“防止不問體育事業(yè)效果和社會影響，片面追求收入”為原則，做適當(dāng)收費管理，并要建立健全收入管理制度。支出管理方面，主要注重節(jié)約與資源最大化。

2.3.5 經(jīng)營管理 對場館也提出了管理要求，提出了講究經(jīng)濟效益的要求以及采用多種經(jīng)營模式的管理方式，最終要逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)、半企業(yè)性質(zhì)單位[4]。這一時期的公共體育場館開始尋求突破，廣開門路，開始了從全額管理到差額管理的有效過度。

這一時期的投資規(guī)劃建設(shè)、使用程度都有得到細化，更易于落實與提高。財務(wù)管理的細化對財政政策的成型提出了良好的思路。同時中國對公共體育場館的非營利性與經(jīng)營性思辨開始驅(qū)動著“多種經(jīng)營管理模式”的創(chuàng)新。

2.4 1988-1992年，緊縮的財政政策：講經(jīng)營效益，重科學(xué)管理

在20世紀80年代末90年代初，為抑制經(jīng)濟過熱，中國采取了又一輪緊縮財政政策。這個時期的財政政策有3個特點：（1）仍以計劃指令為主要手段；（2）初步探索運用多種政策工具調(diào)控經(jīng)濟運行；（3）開始注重財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合。

在財政政策與貨幣政策“雙緊”的情況下，場館設(shè)施運營管理方面，講求提高經(jīng)營能力，鼓勵多種經(jīng)營，講求效益。

同時，在1991對“小型體育場（館）及運動員訓(xùn)練房”[5]的固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅稅率為0。以此表示中國對體育事業(yè)發(fā)展的支持。同時廢止了1987年頒布的《中華人民共和國建筑稅暫行條例》（該條例并未對體育場館、設(shè)施給予減免稅優(yōu)惠）。

2.5 1993-1997年，適度從緊的財政政策：財政體制改革影響

1992年，在鄧小平南巡講話和黨的十四大精神鼓舞下，全國排除干擾，解放思想，又掀起了新一輪的經(jīng)濟建設(shè)高潮。到1993年上半年，經(jīng)濟運行的各項指標(biāo)繼續(xù)攀升，投資增長過猛，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的“瓶頸”制約進一步加劇，市場物價水平迅速上升，經(jīng)濟形勢十分嚴峻。

為了保持國民經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展，黨中央果斷做出深化改革、加強和改善宏觀調(diào)控的重大決策。1993年提出了加強調(diào)控的16條措施，其中財政政策發(fā)揮了重要作用。具體做法包括：改革財政體制，調(diào)整中央與地方的財政分配關(guān)系；實行稅利分流，規(guī)范政府與企業(yè)的分配關(guān)系；進行大規(guī)模的稅制改革。

在1990年北京亞運會之后，全民健身熱情日益高漲，且又在積極申辦奧運會。在適度從緊的國家財政政策指引下，公共體育場館在這一時期的工作重點放在社會效益的提高上，視野回歸公共體育場館服務(wù)全民健身本質(zhì)功能上。

2.5.1 法制化 在這一期間頒布了體育領(lǐng)域的基本政策——《體育法》。他的頒布填補了中國體育領(lǐng)域的立法空白，標(biāo)志著體育工作開始進入依法行政、依法治體的新階段。在這部法律當(dāng)中，對于公共體育場館的規(guī)劃建設(shè)、公民使用權(quán)利以及被占用破壞的責(zé)任都有了嚴格而詳盡的規(guī)定。規(guī)劃建設(shè)上，公共體育場館設(shè)施的用地有定額指標(biāo)，并應(yīng)納入相應(yīng)的城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃當(dāng)中。開放使用方面，鼓勵向社會開放的同時，對兒童、老年人、殘疾人、學(xué)生等應(yīng)提供相應(yīng)的優(yōu)惠。這一政策也散見與針對不同人群我國提出的保護性法律，如《殘疾人保護法》《老年人權(quán)益保障法》《教育法》等。對占用、破壞的體育設(shè)施的，將追究民事責(zé)任。

2.5.2 運營管理 這一時期政策條文中反復(fù)提及的“以體為主，多種經(jīng)營”方針，指導(dǎo)著公共體育場館要正確處理好社會效益和經(jīng)濟效益。在保證競賽訓(xùn)練及群眾體育活動的前提下，適當(dāng)開展多種經(jīng)營，甚至可以實現(xiàn)事業(yè)型向經(jīng)營性的轉(zhuǎn)變。中國公共體育場館的從全額預(yù)算管理逐漸過渡到差額預(yù)算管理。這一時期，部分場館逐步向自收自支的方向邁進。

同時在經(jīng)營體育場館的同時需要繳納相應(yīng)的營業(yè)稅。1993年的《營業(yè)稅暫行條例》為“文化體育業(yè)”規(guī)定的優(yōu)惠稅率為3%。

2.5.3 開發(fā)利用 場館開展多種經(jīng)營的前提，是能夠有限資源的科學(xué)管理、最大化開發(fā)利用。為提高使用率，鼓勵制定出適合不同層次、不同人群消費水平的項目，開發(fā)各色具有體育內(nèi)容的經(jīng)營項目，提高利用率。

2.5.4 經(jīng)費投入 中央的財政體制改革，鼓勵經(jīng)營方式改革的同時，對經(jīng)費籌措也是一項創(chuàng)新挑戰(zhàn)。主要有以下4種手段：（1）體育行政部門安排經(jīng)費，并隨著體育需求的上升逐年增加；（2）鼓勵個人、社會團體捐贈，通過各種例如稅收優(yōu)惠等政策機遇鼓勵；（3）設(shè)立體育基金；（4）原則上免費對群眾開放，但可以開展有償服務(wù)，并配套其它經(jīng)營性的服務(wù)活動，或者收取合理的會員費作經(jīng)費補充。

2.5.5 財務(wù)管理 絕大部分的體育場館還屬事業(yè)單位性質(zhì)。所以按照規(guī)定，其預(yù)算管理以“核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余按規(guī)定使用”的原則。這一階段的差額預(yù)算管理比前一階段的“差額補助（或上繳）”更能發(fā)揮單位自身的主觀能動性，是對其探索經(jīng)營模式的鼓勵。

收入管理方面，堅持把社會效益放首位，同時兼顧經(jīng)濟效益。

支出管理方面，實行較為簡單的內(nèi)部成本核算，并提出加強支出績效管理、提高資金使用有效性要求。

2.6 1998-2007年，積極的財政政策過渡到穩(wěn)健的財政政策：功能化場館要求

這一時期中國的財政政策從“積極”走向“穩(wěn)健”。對于公共體育場館設(shè)施的財政政策也逐漸走向了成熟穩(wěn)健。

2.6.1 興建與維修 1994年開始的建國以來最大規(guī)模的財政體制改革，是對中央與地方財政自收自支、自求平衡的要求。改革以來，在體育領(lǐng)域的財政“分權(quán)、分稅、分管”機制逐漸實施開展。對于申辦全運會的地方體育場館建設(shè)所需資金，中央不再予以補助，全部由地方政府負擔(dān)[6]。但對于場地的維修經(jīng)費，中央財政給予定額補助[7]。此外，更多的政策條目中注重對場館的維修補助，而極少鼓勵興建。對于公共體育設(shè)施例如健身路徑的修建與維護主要以體育彩票公益金作為啟動資金開展興建[8]。注重維護、修繕場館，在資金方面有地方政府獨立承擔(dān)，這不僅是符合市場經(jīng)濟國家宏觀調(diào)控規(guī)律，也符合場館設(shè)施可持續(xù)發(fā)展的要求。

2.6.2 社區(qū)體育、農(nóng)村體育與“雪炭工程” 全民健身的主要陣地是社區(qū)。1997年開始的全民健身路徑工程有了較好的反響。此外，社會體育指導(dǎo)員、體育指導(dǎo)站（中心）的規(guī)模也在不斷增加。對社區(qū)體育中國又陸續(xù)發(fā)文，鼓勵對社區(qū)體育設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)。

新世紀以來中國對農(nóng)村體育充分重視，認識到廣泛開展農(nóng)村體育活動，對于增強廣大農(nóng)民體質(zhì)、豐富業(yè)余文化生活、建設(shè)文明和諧的新農(nóng)村有著重要的促進作用[9]。積極穩(wěn)步推進農(nóng)民體育健身工程，并對農(nóng)村公共體育場地設(shè)施建設(shè)的項目、建設(shè)要求、實施對象、投資原則和方式都有了詳盡的政策規(guī)定。

“雪炭工程”是國家體育總局貫徹《全民健身計劃綱要》，為滿足“老、少、邊、窮”地區(qū)日益增長的體育健身需求，利用彩票公益金在全國范圍內(nèi)援建綜合性公共體育設(shè)施的活動。從2002年開始的援建工程，在援助對象、原則及資金配額、使用規(guī)定及監(jiān)督措施都有詳盡的規(guī)定，真正意義上做到“講求效用、服務(wù)群眾”。

2.6.3 功能性 2003年出臺了《公共文化體育設(shè)施管理條例》，他是新時期以來對公共體育場館設(shè)施工作十分重要的指導(dǎo)文件。除了鼓勵場館的修護利用而非興建，對于場館設(shè)施的進一步開發(fā)利用也是合理利用有限資源、可持續(xù)發(fā)展的要求。同時，人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需求使得全民健身場館設(shè)施的單一功能性不得不尋求創(chuàng)新與突破。

（1）注重整合體育資源。政策鼓勵學(xué)校、社會、企事業(yè)單位的體育設(shè)施實現(xiàn)社會共享。特別是學(xué)校體育場館，鼓勵在課余時間向社會開放。

（2）鼓勵建設(shè)經(jīng)濟、實用的中小型公益性體育場館、設(shè)施。實踐證明，服務(wù)全民健身，中小型體育場館、設(shè)施的合理布局，功能性的合理開發(fā)，能經(jīng)濟、便捷、更大程度發(fā)揮效用。

（3）注重提供更多更好的健身項目，提高服務(wù)質(zhì)量。對社會指導(dǎo)員、體育指導(dǎo)站（中心）提出了更高的要求。同時要求公共體育場館的開放時間要配合公眾作息安排，并規(guī)定了開放的最低時限。考慮不同時間增設(shè)健身項目[10]。

2.7 2008至今，積極的財政政策：多渠道投資興建，盤活體育資源

2008年面對國際金融危機的沖擊，中國宏觀經(jīng)濟調(diào)控轉(zhuǎn)向新的積極財政政策階段。這輪積極財政政策的著力點在“保增長”，推動總需求和總供給規(guī)模擴張；“促調(diào)整”，優(yōu)化當(dāng)前結(jié)構(gòu)，提升經(jīng)濟效率。主要的措施有：加大公共服務(wù)支出，著力加強重點建設(shè)；推進稅費改革，完善結(jié)構(gòu)性減稅政策；優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，保障和改善民生；大力支持科技創(chuàng)新和經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變等。

2008年以來在積極的財政政策指引下，對于公共體育場館的政策指引主要關(guān)注以下4點：

2.7.1 多渠道投資興建 北京奧運會之后對于場館經(jīng)營管理、賽后利用等問題成為了焦點，尤其是大型場館具有占地廣、投資大、風(fēng)險高、運營難的特點，單一的投融資模式為國家財政帶來較大的經(jīng)濟負擔(dān)[11]。多元化的投融資興建模式在北京奧運場館投資建設(shè)當(dāng)中運用得當(dāng)，起到很好效果。同時，金融危機之后為擴大內(nèi)需，國家鼓勵投資，開放市場，基建投資成為拉動內(nèi)需最強有力的引擎。所以，這一時期政策指向鼓勵多渠道投資興建體育設(shè)施。通過貸款貼息、項目補貼、專項補助資金等方式，擴寬場館設(shè)施建設(shè)和運營資金的來源渠道，加大扶持力度。政策大多趨向投資修建中小型場館，并提出嚴格控制大型綜合性運動會新建體育場館的規(guī)模和數(shù)量。同時，針對大型體育場館在建設(shè)、運營當(dāng)中的困難與問題，各級體育、發(fā)展改革、公安、財政、國土資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、稅務(wù)、工商、價格等部門要各負其責(zé)，密切配合，協(xié)商解決，充分利用體育資源、努力提供公共體育產(chǎn)品和服務(wù)，有效破解大型體育場館運營管理難題[12]。

2.7.2 經(jīng)營管理 與投資興建的多元化相應(yīng)的，為滿足人們?nèi)找嬖鲩L的公共服務(wù)需求，體育場館設(shè)施的經(jīng)營管理方式也不斷完善與創(chuàng)新。這一時期的政策注重擴大、盤活現(xiàn)有的體育場館設(shè)施資源。在不影響公共體育場館公益性和主題功能的前提下，鼓勵社會力量參與體育場館的經(jīng)費管理活動，多業(yè)并舉，綜合開發(fā)[13]。鼓勵探索“購買服務(wù)”“以獎代補”“公建民營”“委托管理”等方式，引導(dǎo)社會力量參與提供公共體育服務(wù)。按“官辦分離”的原則，通過招投標(biāo)選定各類專業(yè)化的社會組織或企業(yè)負責(zé)管理運營[14]。體育場館的建設(shè)、經(jīng)營投入巨大，又由于其功能特殊性，其經(jīng)營管理的專業(yè)性要求極高，這一時期的政策也針對性地提出了這一要求，鼓勵培養(yǎng)與引進專業(yè)技能從業(yè)人員，建設(shè)專業(yè)運營管理團隊。

2.7.3 稅費政策 公共體育場館的運營支出，很大一部分是能源支出，同時需繳納各種高昂稅費。據(jù)調(diào)查各地并未出臺專門針對公共體育場館的稅收扶持政策[15]。為調(diào)動社會力量參與提供體育公共服務(wù)的積極性，政策鼓勵完善公共體育場館相應(yīng)的稅費優(yōu)惠政策。完善財政、稅收、金融、土地等優(yōu)惠政策；結(jié)合營業(yè)稅改增值稅改革，完善稅收政策；對用水、用電、用熱等方面給予適當(dāng)政策優(yōu)惠。

2.7.4 開放服務(wù) 政策對場館設(shè)施對公眾開放及服務(wù)都提出了更高的要求。尤其是在這一時期的大型體育場館面臨經(jīng)營管理困難的情況下，“免費、低收費開放”的政策被再次提出，并對開放范圍、條件時間、標(biāo)準等要求都做出了更為詳盡的規(guī)定[16]。除了開放政策，創(chuàng)新服務(wù)也是大型場館一大出路。對場館信息化的建設(shè)更大滿足了開放性的探索[17]，包括運用先進的信息技術(shù)手段，通過實現(xiàn)場館專業(yè)化、智能化，最大化地滿足消費者健身、消費、娛樂、休閑等的各方面需求。

3 總 結(jié)

體育事業(yè)開展幾十載，伴隨國內(nèi)外經(jīng)濟形勢與中國的財政政策取向的不斷變化，公共體育場館的財政政策也經(jīng)歷從無到有、從保守到創(chuàng)新、從單一到多元化的發(fā)展過程。中國的公共體育場館能夠借助總體財政政策的發(fā)展趨勢，審時度勢，有效借助政策優(yōu)勢，拓展公共體育場館投資興建方式，創(chuàng)新經(jīng)營方式，提高開放率與使用率，更好地服務(wù)于全民健身事業(yè)。

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[17] 國家體育總局.體育事業(yè)“十二五”規(guī)劃[Z].2011.

The Development and Characteristics of Public Gymnasiums and Stadiums’ Fiscal Policy of China

FANG Xuemo

Zhejiang College, Shanghai University of Finance and Economics, Jinhua Zhejiang, 321013, China.

Characteristics of public gymnasiums and stadiums’ fiscal policy of China has experienced a transition of financial management mode, from a single mode to a multiple mode. Although there is still no relatively mature fiscal policy to support the development of public gymnasiums and stadiums, the relevant policies are scattered in the relevant laws, regulations and instructions files. This paper will untangle the spread of the policy provisions, and combine with fiscal policy in different periods since the founding of new China. The fiscal policy of Public Gymnasiums and stadiums in China is divided into seven stages, and analyze the characteristics of different development stages.

Public gymnasiums and stadiums; Fiscal policy; Development history; Characteristics

1007―6891（2017）03―0030―05

10.13932/j.cnki.sctykx.2017.03.09

G80-052

A

2016-12-2

2017-01-04