趙川芳

社會(huì)工作與災(zāi)害救助研究
——現(xiàn)狀、問題與建議

趙川芳1,2

（1. 北京社會(huì)管理職業(yè)學(xué)院社會(huì)工作研究所，北京，101601；2. 民政部社會(huì)工作研究中心，北京，101601）

災(zāi)害，是未預(yù)警的、對(duì)人的生存和社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生破壞性影響的、自然或人為的事件。如何更好地預(yù)防災(zāi)害、更及時(shí)地介入災(zāi)害救助、更積極地進(jìn)行災(zāi)后重建，是災(zāi)害救助中的重點(diǎn)課題。社會(huì)工作介入災(zāi)害救助在社會(huì)工作力量與政府的協(xié)作配合、介入災(zāi)害的時(shí)效、社會(huì)工作的資源整合協(xié)調(diào)能力、社會(huì)工作者的角色認(rèn)同、方法的適應(yīng)性、關(guān)注的災(zāi)害類型等方面存在問題。圍繞災(zāi)害社會(huì)工作介入災(zāi)害救助應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注哪些方面、能發(fā)揮什么樣的作用、如何有效發(fā)揮作用等問題，從社會(huì)工作介入災(zāi)害救助的預(yù)防性、長效化、救助精準(zhǔn)化、角色明確性、服務(wù)方法在地化等方面提出建議，以提升社會(huì)工作介入災(zāi)害救助的有效性和價(jià)值。

社會(huì)工作；災(zāi)害；救助

災(zāi)害，是未預(yù)警的、對(duì)人的生存和社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生破壞性影響的、自然或人為的事件。根據(jù)2007年11月實(shí)施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，突發(fā)事故的界定分為自然、人為或自然人為因素綜合作用而引發(fā)的災(zāi)害，包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。[1]從發(fā)生成因來分，災(zāi)害可分為自然災(zāi)害和人為災(zāi)害，在總體上呈現(xiàn)為一種突發(fā)性的、未預(yù)料的事件。根據(jù)災(zāi)害的誘因來分，常見的有天氣災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害和生化災(zāi)害等。從災(zāi)害的表現(xiàn)形式來分，常見的有地震、海嘯、臺(tái)風(fēng)、火災(zāi)和瘟疫等。災(zāi)害具有突發(fā)性、破壞性和難預(yù)估性等特點(diǎn)，使防災(zāi)減災(zāi)、抗災(zāi)救災(zāi)和災(zāi)后重建工作異常艱辛。如何更好地預(yù)防災(zāi)害、更及時(shí)地介入災(zāi)害救助、更積極地進(jìn)行災(zāi)后重建，是災(zāi)害救助研究的重點(diǎn)課題。

社會(huì)工作是秉承助人自助價(jià)值理念，運(yùn)用社會(huì)工作專業(yè)方法技巧，幫助人們走出困境、提升能力，以促進(jìn)人的發(fā)展、社會(huì)關(guān)系的協(xié)調(diào)及社會(huì)和諧的活動(dòng)。社會(huì)工作專業(yè)價(jià)值和專業(yè)屬性決定了其介入災(zāi)害救助的必要性。社會(huì)工作關(guān)注救助對(duì)象的能力建設(shè)，有利于疏解救助對(duì)象“等、靠、要”的狀況，幫助救助對(duì)象更好地適應(yīng)環(huán)境。[2]2013年，民政部發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)災(zāi)害社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》(民發(fā)〔2013〕214號(hào))指出，災(zāi)害社會(huì)工作是以受災(zāi)群眾、家庭和社區(qū)為服務(wù)對(duì)象，運(yùn)用社會(huì)工作專業(yè)方法，幫助受災(zāi)對(duì)象修復(fù)受損關(guān)系、提升發(fā)展能力、增強(qiáng)社會(huì)功能、走出生活困境的專業(yè)服務(wù)，是社會(huì)工作服務(wù)的重要組成部分。《意見》從加強(qiáng)災(zāi)害社會(huì)工作服務(wù)隊(duì)伍、建構(gòu)災(zāi)害社會(huì)工作服務(wù)平臺(tái)、健全災(zāi)害社會(huì)工作服務(wù)政策、增強(qiáng)災(zāi)害社會(huì)工作服務(wù)成效等方面對(duì)災(zāi)害社會(huì)工作服務(wù)提出了要求。[3]《意見》的出臺(tái)，對(duì)促進(jìn)災(zāi)害社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)工作服務(wù)災(zāi)區(qū)有重要作用。

在社會(huì)工作介入災(zāi)害救助時(shí)，通常以災(zāi)害發(fā)生后為介入時(shí)機(jī)，并依次劃分為災(zāi)后緊急救援、轉(zhuǎn)移安置、社區(qū)重建等階段開展工作，針對(duì)的重點(diǎn)人群有老人、兒童、婦女、因?yàn)?zāi)致殘人士、傷亡家庭等，服務(wù)內(nèi)容主要以災(zāi)后群體生理、心理、社會(huì)及災(zāi)區(qū)社會(huì)關(guān)系、文化等恢復(fù)重建為主，著重關(guān)注災(zāi)區(qū)居民心理安撫、資源鏈接、關(guān)系調(diào)適和生計(jì)發(fā)展等方面。本文擬以社會(huì)工作介入災(zāi)害的相關(guān)政策為依據(jù)，具體分析目前社會(huì)工作介入災(zāi)害呈現(xiàn)的問題，從社會(huì)工作介入災(zāi)害的時(shí)機(jī)、方法、理念等具體問題入手，探討社會(huì)工作介入災(zāi)害救助的價(jià)值。

一、社會(huì)工作介入災(zāi)害救助的政策背景

近年來，與災(zāi)害、慈善救助、社會(huì)工作相關(guān)的法律政策文件的出臺(tái)，有力地促進(jìn)了社會(huì)工作介入災(zāi)害救助的深度和廣度。

從法律法規(guī)保障上看，2010年頒布實(shí)施的《自然災(zāi)害救助條例》規(guī)定自然災(zāi)害救助“遵循以人為本、政府主導(dǎo)、分級(jí)管理、社會(huì)互助、災(zāi)民自救的原則”，并從救助準(zhǔn)備、應(yīng)急救助、災(zāi)后救助等方面明確了進(jìn)行自然災(zāi)害救助的主要工作內(nèi)容。[4]2014年頒布實(shí)施的《社會(huì)救助暫行辦法》第二十條至二十六條，明確了受災(zāi)地區(qū)人民政府在災(zāi)害救助中擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任，明確了災(zāi)害社會(huì)工作介入災(zāi)害救助時(shí)，與政府合作配合發(fā)揮作用的空間領(lǐng)域。[5]2016年頒布的《中華人民共和國慈善法》從總體上對(duì)慈善組織(包括救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件的慈善組織)的權(quán)責(zé)利等方面進(jìn)行了規(guī)范。其中，關(guān)于慈善組織、慈善募捐、慈善捐贈(zèng)、慈善服務(wù)等的規(guī)定，為社會(huì)組織及社會(huì)工作者介入災(zāi)害救助提供了法律保障。[6]

在災(zāi)害社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)方面，《國家防災(zāi)減災(zāi)人才發(fā)展中長期規(guī)劃(2010—2020年)》(國減發(fā)〔2011〕2號(hào))、《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃(2011—2015年)》(國辦發(fā)〔2011〕55號(hào))和《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》(中組發(fā)〔2011〕25號(hào))，均提出了關(guān)于加強(qiáng)災(zāi)害社會(huì)工作服務(wù)及其人才隊(duì)伍建設(shè)的要求，積極發(fā)揮社會(huì)工作在災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中應(yīng)急與災(zāi)后重建中的專業(yè)作用。[7-9]2013年，民政部發(fā)布《民政部關(guān)于加快推進(jìn)災(zāi)害社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》(民發(fā)〔2013〕214號(hào))，要求從災(zāi)害社會(huì)工作服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)、災(zāi)害社會(huì)工作服務(wù)平臺(tái)搭建、健全災(zāi)害社會(huì)工作服務(wù)政策、增強(qiáng)災(zāi)害社會(huì)工作服務(wù)成效四個(gè)方面，通過建立健全行業(yè)整合、交流培訓(xùn)、服務(wù)投入等機(jī)制，加快培養(yǎng)災(zāi)害社會(huì)工作服務(wù)人才，提升災(zāi)害社會(huì)工作服務(wù)水平。[10]2015年，為促進(jìn)社會(huì)力量高效有序地參與救災(zāi)工作，民政部發(fā)布《民政部關(guān)于支持引導(dǎo)社會(huì)力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》(民發(fā)〔2015〕188號(hào))，提出要支持、鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量充分發(fā)揮優(yōu)勢，積極參與救災(zāi)工作，以進(jìn)一步提高救災(zāi)工作整體水平。[11]2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃(2016—2020年)》，提出要加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)人才培養(yǎng)，強(qiáng)化基層災(zāi)害信息員、社會(huì)工作者和志愿者等隊(duì)伍建設(shè)。[12]以上政策文件的出臺(tái)，有力推動(dòng)了各地災(zāi)害社會(huì)工作人才的培養(yǎng)、激勵(lì)等制度建設(shè)和措施落實(shí)。

其他一些相關(guān)政策法規(guī)，諸如《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《政府采購法》《關(guān)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》(民發(fā)〔2012〕196號(hào))等，使社會(huì)力量參與救災(zāi)工作有了制度性的參考依據(jù)，對(duì)社會(huì)工作介入災(zāi)害救助提供了相關(guān)法律政策的支持。[13-15]

二、社會(huì)工作介入災(zāi)害救助的現(xiàn)狀及問題

2008年“5·12四川汶川大地震”發(fā)生之后，四川本土社會(huì)工作專業(yè)力量逐漸融入外援大軍，共同參與到災(zāi)害社會(huì)建設(shè)與服務(wù)之中。2008年可看作是社會(huì)工作介入災(zāi)害救助的初始之年。在汶川重建過程中，有學(xué)者認(rèn)為社會(huì)工作體現(xiàn)出移植性、嵌入性和融合性等特點(diǎn)。[16]有學(xué)者從災(zāi)害社會(huì)工作的專業(yè)性、在地性、持續(xù)性和社會(huì)認(rèn)同等方面闡述了災(zāi)害社會(huì)工作呈現(xiàn)出來的特點(diǎn)及面臨的困境。[17]在汶川重建的過程中，各類社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)通過與政府、高校、基金會(huì)等多方合作的形式成立，如都江堰在上海市的幫助下成立了社會(huì)工作協(xié)會(huì)，中國社會(huì)工作協(xié)會(huì)推動(dòng)綿竹青紅社會(huì)工作服務(wù)中心、理縣湘川情社會(huì)工作服務(wù)中心等機(jī)構(gòu)成立。中國青少年發(fā)展基金會(huì)等在四川省廣元市成立“四川省廣元市利州區(qū)希望社工服務(wù)中心”，向利州區(qū)的學(xué)校提供社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)。以社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)為載體，社會(huì)工作者在安撫情緒、資源鏈接、恢復(fù)重建等方面開展了大量工作，在社會(huì)工作介入災(zāi)害救助中發(fā)揮了重要作用。自汶川地震后，社會(huì)工作陸續(xù)介入青海玉樹地震、蘆山地震等重大自然災(zāi)害，以及天津塘沽大爆炸等突發(fā)事件當(dāng)中；備災(zāi)防災(zāi)、減災(zāi)抗災(zāi)工作日趨成為災(zāi)害社會(huì)工作的重要工作領(lǐng)域。

近年來，政府從災(zāi)害社會(huì)工作人才培養(yǎng)、相關(guān)制度完善、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面進(jìn)行了有力扶持，災(zāi)害社會(huì)工作也成為災(zāi)害救助的一個(gè)必不可少的方法和手段，在災(zāi)害救助方面的作用不容忽視。國內(nèi)社會(huì)工作界也探索出一些災(zāi)區(qū)救助方面行之有效的實(shí)踐模式。比如，陳濤等人秉承發(fā)展性社會(huì)工作理念，探索出社會(huì)工作介入災(zāi)后重建的社區(qū)生計(jì)發(fā)展模式。[18]張和清將增權(quán)、能力建設(shè)等理念引入災(zāi)后重建實(shí)踐中，探索出以災(zāi)民能力建設(shè)為導(dǎo)向的災(zāi)害救助模式。[19]雖然我國災(zāi)害社會(huì)工作在整合資源、培養(yǎng)本土社會(huì)工作人才、促進(jìn)災(zāi)區(qū)社會(huì)建設(shè)與社區(qū)發(fā)展等方面發(fā)揮了一定的積極作用，但是災(zāi)害社會(huì)工作的作用發(fā)揮尚存在一定的局限性。圍繞災(zāi)害社會(huì)工作介入災(zāi)害救助應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注于哪些方面、能發(fā)揮什么樣的作用、如何有效發(fā)揮作用，我們來探討社會(huì)工作介入災(zāi)害救助的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題。

(一) 社會(huì)工作力量與政府的協(xié)作

從災(zāi)害社會(huì)工作的角色功能來看，不同于西方國家社會(huì)工作從民間到政府的自下而上的普及，我國社會(huì)工作落腳于社會(huì)發(fā)展的需要，受益于政府的大力推進(jìn)。政府通過社會(huì)工作相關(guān)政策制定、專業(yè)設(shè)置和機(jī)構(gòu)扶持等舉措，自上而下逐步將社會(huì)工作理念和服務(wù)向社會(huì)大眾普及。因此，就社會(huì)工作介入災(zāi)害救助而言，政府主導(dǎo)的社會(huì)工作專業(yè)力量的介入無疑是最具有公信力的?！盀?zāi)后重建中社會(huì)工作開展得最好的都江堰市、汶川縣和理縣，都是因?yàn)榈玫缴虾?、廣東和湖南等地民政部門的高度重視，將社會(huì)工作納入了對(duì)口援助計(jì)劃，從而也得到了當(dāng)?shù)卣母叨日J(rèn)同和大力支持。”[20]近幾年，隨著公眾對(duì)社會(huì)工作的了解以及社會(huì)工作服務(wù)效果的逐步顯現(xiàn)，社會(huì)工作者及社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的社會(huì)認(rèn)同度得以提高。時(shí)至今日，面臨突發(fā)的災(zāi)害，民間力量已經(jīng)能夠充分發(fā)揮社會(huì)工作在災(zāi)害救助中的重要作用。那么，政府和民間力量如何更好地合作以極大發(fā)揮社會(huì)工作的作用呢？在政府主導(dǎo)力推社會(huì)工作發(fā)展的情勢下，災(zāi)害社會(huì)工作自然而然地成為政府進(jìn)行災(zāi)害救助的一個(gè)主要的工作方法；進(jìn)駐災(zāi)區(qū)的社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者無論其性質(zhì)屬于哪一類型社會(huì)組織，其在災(zāi)區(qū)開展服務(wù)的主要經(jīng)費(fèi)都來源于政府購買服務(wù)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中的價(jià)值目標(biāo)、宗旨理念自然而然會(huì)以政府意見為導(dǎo)向。因此，災(zāi)害社會(huì)工作者和從事災(zāi)害救助的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在自我認(rèn)同和災(zāi)區(qū)民眾認(rèn)同上，更多地定位于政府派出機(jī)構(gòu)和協(xié)助政府救災(zāi)的工作人員，項(xiàng)目運(yùn)作的各個(gè)階段大多是依賴于政府支持。社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)作為社會(huì)組織的角色和屬性特征弱化，其角色也在政府、民間、市場三者之前徘徊，缺乏一個(gè)明確的定位。

(二) 社會(huì)工作介入災(zāi)害的時(shí)效

從災(zāi)害社會(huì)工作介入災(zāi)害救助的時(shí)間來看，社會(huì)工作主要以介入災(zāi)后社區(qū)重建為主，對(duì)于災(zāi)害預(yù)防介入不足。各類災(zāi)害的預(yù)防、災(zāi)害發(fā)生后的緊急救援、災(zāi)后重建基本都有明確的流程，并有相關(guān)的政策法規(guī)作為開展防災(zāi)救災(zāi)工作的依據(jù)。就災(zāi)害社會(huì)工作而言，通常社會(huì)工作服務(wù)災(zāi)區(qū)的各類舉措會(huì)伴隨著災(zāi)害的發(fā)生而出現(xiàn)，大多數(shù)災(zāi)害社會(huì)工作聚焦于災(zāi)害發(fā)生后的緊急救助和災(zāi)民轉(zhuǎn)移安置，并且主要以項(xiàng)目運(yùn)作的方式開展災(zāi)害救助。而項(xiàng)目制的缺點(diǎn)在于具有時(shí)效性，這導(dǎo)致依托于項(xiàng)目運(yùn)作的災(zāi)害社會(huì)工作救助的即時(shí)性凸顯而長期性不足。災(zāi)害社會(huì)工作者一般都是臨時(shí)緊急介入災(zāi)害救助，當(dāng)災(zāi)情逐漸平穩(wěn)，作為臨時(shí)救助力量的災(zāi)害社會(huì)工作者撤離之后，因?yàn)?zāi)害而成立的社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用也逐漸淡化。災(zāi)害社會(huì)工作成為災(zāi)害救助過程中曇花一現(xiàn)的角色，其作用發(fā)揮的長效性難以顯現(xiàn)。

(三) 社會(huì)工作的資源整合協(xié)調(diào)能力

從資源整合方面來看，社會(huì)工作主要承擔(dān)了專業(yè)助人者的微觀角色，以個(gè)人或家庭為個(gè)案開展工作，對(duì)于中觀、宏觀層面的災(zāi)區(qū)整體建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房屋修繕、補(bǔ)償資金發(fā)放等涉及多方利益主體協(xié)調(diào)的事件介入力度不夠。根據(jù)Pyles的觀點(diǎn)，社會(huì)工作歷來只是重點(diǎn)關(guān)注微觀層面的個(gè)人問題，很少關(guān)注或解決涉及住房政策、城市規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等宏觀議題；社會(huì)工作教育較集中于人類行為理論、心理健康，較少關(guān)注政策宣傳、建立基層組織等議題。[21]對(duì)于災(zāi)區(qū)這樣一個(gè)特殊場域，基礎(chǔ)設(shè)施重建、破損房屋修繕、受災(zāi)情況核查補(bǔ)助發(fā)放等均需以社會(huì)、政策、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、文化等宏觀因素為考慮框架，會(huì)涉及諸如各災(zāi)民利益不均、災(zāi)區(qū)情況各異、自然環(huán)境差異等情況，除了在微觀層面針對(duì)個(gè)人、家庭開展個(gè)案工作，更需要基于災(zāi)區(qū)整體利益均衡之上的資源鏈接、整合和分配。在這個(gè)過程中，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)及社會(huì)工作者與當(dāng)?shù)卣?、?zāi)區(qū)民眾、志愿組織、其他慈善組織等多方力量合作不足，在對(duì)災(zāi)區(qū)中的不同地區(qū)、不同群體的資源需求的整合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌分配過程中，還不能及時(shí)作出回應(yīng)。

(四) 社會(huì)工作者的角色認(rèn)同

從社會(huì)工作者發(fā)揮的作用而言，受主流社會(huì)工作專業(yè)模式的影響，災(zāi)害社會(huì)工作專業(yè)實(shí)踐模式基本上是功能主義取向的、方法為本的、修修補(bǔ)補(bǔ)的社會(huì)實(shí)踐，[22]其籠統(tǒng)的助人者的角色定位模糊，面臨災(zāi)害救助的復(fù)雜性和多樣性工作，社會(huì)工作者角色更難以把握。諸多學(xué)者對(duì)社會(huì)工作者在災(zāi)害救助中所發(fā)揮的作用進(jìn)行了分析：社會(huì)工作者扮演著服務(wù)提供者、資源動(dòng)員/鏈接/輸送者、情緒支持者、能力促進(jìn)者、方案設(shè)計(jì)者、信息傳遞者、項(xiàng)目推展者、倡導(dǎo)者、研究者、教育者、協(xié)調(diào)者和咨詢者等多元角色。[19][23-25]教育者、倡導(dǎo)者、心理撫慰者、資源整合者、物資發(fā)放者等多種角色集合于一身，且難以在災(zāi)區(qū)確定的一個(gè)場域，就確定的一個(gè)事件發(fā)揮確定的一種角色的作用，因此，難以取得居民的認(rèn)同。災(zāi)害救助的項(xiàng)目化運(yùn)作使得救助標(biāo)準(zhǔn)、救助范圍和內(nèi)容多樣，體現(xiàn)在災(zāi)民救助上，則會(huì)出現(xiàn)救助不足、重復(fù)救助、分配不均等問題；同時(shí)，也使得針對(duì)災(zāi)民的物質(zhì)救助、心理救助和環(huán)境救助等方面的權(quán)重難以把握。

(五) 社會(huì)工作方法的適應(yīng)性

從社會(huì)工作關(guān)注災(zāi)害類型而言，社會(huì)工作偏重于介入災(zāi)情嚴(yán)重、影響廣泛、媒體關(guān)注度高的大型災(zāi)害，對(duì)于媒體關(guān)注度低、影響范圍小的中小型災(zāi)害關(guān)注力度不足；且目前主要集中于地震等自然災(zāi)害的介入，對(duì)于諸如臺(tái)風(fēng)、雪災(zāi)等其他類型自然災(zāi)害以及諸如火災(zāi)、交通事故等人為的、突發(fā)性的事故災(zāi)害介入不足。

(六) 社會(huì)工作關(guān)注的災(zāi)害類型

從社會(huì)工作介入災(zāi)害救助的工作手法來看，形成了以心理撫慰、情緒安撫、生計(jì)發(fā)展和關(guān)系調(diào)適等為主的心理—社會(huì)工作模式，且主要關(guān)注服務(wù)對(duì)象的身心健康；采取的服務(wù)手法多為情緒疏導(dǎo)、心理安撫等針對(duì)服務(wù)對(duì)象表象問題的比較片段式、后續(xù)性的柔性化方法，缺乏對(duì)服務(wù)對(duì)象問題深層次的挖掘以及諸如針對(duì)災(zāi)區(qū)居民需求評(píng)估、利益均衡等更實(shí)質(zhì)性、更根本性的服務(wù)。此外，工作過程拘泥于體現(xiàn)專業(yè)性的流程框架而忽略了面臨災(zāi)區(qū)不同的風(fēng)俗文化、價(jià)值規(guī)范所應(yīng)具有的本土適應(yīng)性和方法的多樣性。

三、社會(huì)工作介入災(zāi)害救助的建議

(一) 注重災(zāi)害的預(yù)防性

社會(huì)工作介入災(zāi)害救助，既要有時(shí)間上的延續(xù)性，也要有前瞻性和預(yù)防性。社會(huì)工作介入到防災(zāi)、減災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)和災(zāi)后重建工作，是積極有效應(yīng)對(duì)災(zāi)害的基本流程。災(zāi)害社會(huì)工作作用的發(fā)揮，不僅僅在于介入災(zāi)后的緊急救援、安置恢復(fù)重建，更要將防災(zāi)、減災(zāi)、備災(zāi)作為重要的介入領(lǐng)域，注重居民防災(zāi)意識(shí)的養(yǎng)成、防災(zāi)自救能力的培訓(xùn)、災(zāi)害的識(shí)別、災(zāi)害自救及救人知識(shí)的普及、災(zāi)害相關(guān)政策法規(guī)的宣傳和貫徹。比如，針對(duì)火災(zāi)、地震、洪澇等發(fā)生頻率比較高的自然災(zāi)害或事故，社會(huì)工作者可以在社區(qū)進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)的普及宣傳，提升居民防災(zāi)意識(shí)，提高居民的自救能力；也可針對(duì)兒童進(jìn)行抗逆力提升訓(xùn)練、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)培養(yǎng)和防災(zāi)自救技能演練等，將防災(zāi)意識(shí)、防災(zāi)行為滲透于人們的日常生活中。

(二) 做到服務(wù)的長效化

大難當(dāng)頭、眾志成城，面臨重大的災(zāi)難時(shí)，國人的萬眾一心在災(zāi)害發(fā)生的緊急關(guān)頭總能爆發(fā)出巨大的能量，以搶救生命、挽救損失。當(dāng)危機(jī)解除，各方協(xié)助救援力量逐漸撤退，社會(huì)工作如何堅(jiān)守使命，助力于災(zāi)區(qū)軟硬件設(shè)施的長遠(yuǎn)建設(shè)，是考驗(yàn)其專業(yè)操守、踐行其專業(yè)價(jià)值的一個(gè)突破口。

災(zāi)害的發(fā)生，特別是諸如地震、臺(tái)風(fēng)、泥石流等自然災(zāi)害的發(fā)生，對(duì)災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面的破壞是深遠(yuǎn)而持久的，災(zāi)后的重建更是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程。災(zāi)后重建不僅包括道路、房屋、水電交通等基礎(chǔ)設(shè)施的重建，還涉及災(zāi)區(qū)居民的身心康復(fù)、生計(jì)發(fā)展、關(guān)系調(diào)適等方面的重建?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)在預(yù)定的時(shí)間可完成，而針對(duì)災(zāi)區(qū)居民生活發(fā)展的工作則需要長期持續(xù)地關(guān)注和跟進(jìn)，特別是災(zāi)后三孤(孤兒、孤老、孤殘)人員以及因?yàn)?zāi)傷亡家庭、因?yàn)?zāi)致殘人士等特殊群體更需要持續(xù)關(guān)注。服務(wù)的重點(diǎn)領(lǐng)域包括生命救援到災(zāi)區(qū)居民身心康復(fù)和生計(jì)發(fā)展，乃至整個(gè)社區(qū)文化和社會(huì)關(guān)系的重建。以上工作都需要社會(huì)工作者對(duì)災(zāi)區(qū)及災(zāi)區(qū)居民保持長期持續(xù)的關(guān)注并對(duì)其需求進(jìn)行有效的回應(yīng)。

(三) 注重需求評(píng)估，做到精準(zhǔn)救助

在災(zāi)后需求評(píng)估過程中，評(píng)估客體應(yīng)有一個(gè)從個(gè)體居民到家庭再到災(zāi)區(qū)整體需求評(píng)估的逐步擴(kuò)大過程，力求做到需求評(píng)估的精細(xì)準(zhǔn)確，即精準(zhǔn)化評(píng)估；還應(yīng)結(jié)合定量和定性的評(píng)估手段，根據(jù)災(zāi)后救助不同階段綜合應(yīng)用不同的評(píng)估方法。例如，在災(zāi)后緊急救援期，以生命救援為主，時(shí)間緊迫，主要通過在服務(wù)過程中的觀察、問詢、比較等方法得知災(zāi)民的各類需求類型、數(shù)量及諸如兒童、傷員、老人等特殊群體的需求。在轉(zhuǎn)移安置期和恢復(fù)重建期，災(zāi)民生活稍有安定，情緒也有所穩(wěn)定，此階段的需求評(píng)估應(yīng)盡量做到精細(xì)化，結(jié)合案主自決、增能賦權(quán)等社會(huì)工作價(jià)值理念，還需納入受災(zāi)群眾參與評(píng)估；評(píng)估重點(diǎn)不僅要關(guān)注災(zāi)民、受災(zāi)家庭等個(gè)性化需求，也要兼顧災(zāi)區(qū)安置房建設(shè)、整體規(guī)劃、社區(qū)公共活動(dòng)空間等共性性需求；評(píng)估內(nèi)容不僅要涵蓋災(zāi)民物質(zhì)性、心理性、政策性等各方面需求，還要兼顧災(zāi)區(qū)不同的文化、風(fēng)俗等。同時(shí)，評(píng)估要考慮到受災(zāi)居民和社區(qū)需求的變化，綜合運(yùn)用觀察、訪談、問卷、量表等技術(shù)手段，做到及時(shí)性、持續(xù)性、跟進(jìn)性評(píng)估，并盡量做到評(píng)估的定量化和科學(xué)化。

(四) 明確社會(huì)工作者角色定位

社會(huì)工作專業(yè)的特殊性，使得社會(huì)工作者在公眾認(rèn)知方面，其角色缺乏專一性和統(tǒng)合性，社工不能像醫(yī)生救死扶傷的角色那樣鮮明，也不像教師傳道授業(yè)解惑的角色那樣專一。當(dāng)社會(huì)工作者介入災(zāi)害救助這一特殊領(lǐng)域后，災(zāi)害救助工作難以估量的復(fù)雜性和多面性又使得社會(huì)工作者角色定位進(jìn)一步復(fù)雜化。社會(huì)工作專業(yè)價(jià)值要求社會(huì)工作者肩負(fù)救濟(jì)解困、恢復(fù)發(fā)展等多項(xiàng)使命。當(dāng)如此多樣性的使命著眼于災(zāi)害救助時(shí)，社會(huì)工作發(fā)揮使命價(jià)值的落腳點(diǎn)到底在哪里？從災(zāi)害社會(huì)工作的目標(biāo)來看，有效預(yù)防災(zāi)害、積極鏈接資源、協(xié)助挽救生命、促進(jìn)災(zāi)區(qū)社會(huì)心理重建、促進(jìn)災(zāi)民福利改善，[26]無論哪個(gè)方面都需社會(huì)工作發(fā)揮作用。但是重點(diǎn)發(fā)揮什么樣的作用，采取何種方式發(fā)揮作用，作用發(fā)揮到哪個(gè)程度，發(fā)揮多長時(shí)間，卻是災(zāi)害救助中考量社會(huì)工作有效性、價(jià)值性的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。

(五) 服務(wù)方法在地化

社會(huì)工作一個(gè)重要的特點(diǎn)就是注重“情境”，不同的情境需采取不同的工作手法。就災(zāi)害社會(huì)工作而言，災(zāi)害本身具有的地域性、危害性等特征使得災(zāi)害救助工作需要融入到災(zāi)害發(fā)生地的地理、人文、政策、文化、社會(huì)等環(huán)境情境中，并采取切合本地風(fēng)土人情的措施。傳統(tǒng)的個(gè)案、小組、社區(qū)工作在災(zāi)區(qū)，僅僅是各類災(zāi)害救助措施的載體，專業(yè)方法需滲透到災(zāi)區(qū)地、貌、人、景、關(guān)系等具體情境當(dāng)中，以災(zāi)區(qū)原住民的實(shí)際需要為落腳點(diǎn)，以需求評(píng)估為開展服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)，從專業(yè)出發(fā)但不拘泥于專業(yè)的流程、技巧、步驟，并以對(duì)不同情境的適應(yīng)性來凸顯社會(huì)工作服務(wù)災(zāi)區(qū)的專業(yè)性。

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(文字編輯：徐朝科 責(zé)任校對(duì)：鄒紅)

Research on Social Work and Disaster Relief: Status Quo, Problem and Suggestions

ZHAO Chuanfang1,2
(1. Beijing College of Social Administration; 2. Ministry of Civil Affairs Social Work Research Center, Beijing, 101601, China)

Disasters have destructive effects on people’s survival and the development of the society. How to better prevent disaster and intervene in disaster rescue in a more timely way, and how to be more actively involved in post-disaster construction are the key issues in disaster rescue. Based on the status quo of social work intervention in disaster rescue, existing problems of the current social work in disaster rescue are analyzed. Suggestions are given from the aspects of prevention, long-term operation, precision of rescue, specifications of roles, service methods for social work intervention in disaster rescue, surrounding the questions of the key areas, functions and ways of effective function in disaster social work, to improve the effectiveness and value of social work intervention in disaster relief.

social work; disaster; rescue

C916

A

1671–623X(2017)05-0030-06

2017-01-07

趙川芳(1979年— )，女，漢族，講師，碩士；主要研究方向：社會(huì)救助。

■ 引文格式：趙川芳. 社會(huì)工作與災(zāi)害救助研究——現(xiàn)狀、問題與建議［J］.社會(huì)工作與管理，2017，17(5):30-35.