黃妮

（中共湖南省委黨校 湖南 長(zhǎng)沙 410006）

精準(zhǔn)扶貧中基層行政資源配置存在的問(wèn)題與破解路徑*①

黃妮

（中共湖南省委黨校 湖南 長(zhǎng)沙 410006）

基層行政資源的合理開(kāi)發(fā)與配置直接影響到精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施成效。當(dāng)前，基層政府在落實(shí)扶貧開(kāi)發(fā)工作中面臨權(quán)力資源、人力資源、財(cái)政資源配置難的局面，進(jìn)而導(dǎo)致扶貧工作陷入困境。因此，要通過(guò)合理劃分基層權(quán)力資源體系，調(diào)動(dòng)基層行政活力；加強(qiáng)基層人力資源隊(duì)伍建設(shè)，提高扶貧成效；加大基層財(cái)政資源投入，保障基層扶貧的經(jīng)濟(jì)實(shí)力等措施，促進(jìn)基層行政資源的合理開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)基層行政資源的優(yōu)化配置，進(jìn)一步提高基層政府的扶貧工作成效。

精準(zhǔn)扶貧基層政府行政資源配置方式破解路徑

基層政府作為落實(shí)扶貧開(kāi)發(fā)工作責(zé)任的排頭兵，在精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮著舉足輕重的作用。同時(shí)，基層行政資源的合理開(kāi)發(fā)與配置直接影響到基層政府執(zhí)行扶貧開(kāi)發(fā)工作任務(wù)的具體成效。在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中明確指出，要“切實(shí)加強(qiáng)貧困地區(qū)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，使其成為帶領(lǐng)群眾脫貧致富的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘”，基層行政組織在扶貧工作中的重要性得以確立。在部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要切實(shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，切實(shí)做到精準(zhǔn)扶貧、切實(shí)強(qiáng)化社會(huì)合力、切實(shí)加強(qiáng)基層組織。”[1]基層政府在扶貧開(kāi)發(fā)中的堡壘作用，得到了中央的充分肯定，其重要地位得以進(jìn)一步鞏固。基層政府作為基層行政組織，它是用微觀的、技術(shù)的管理方式來(lái)處理大量繁雜的、具體的行政事務(wù)。[2]（P139）在精準(zhǔn)扶貧中，基層政府扮演著政策落實(shí)的具體執(zhí)行者、操作者，負(fù)責(zé)一系列重要的扶貧工作任務(wù)，包括：貧困對(duì)象的識(shí)別、確立、退出，扶貧資金的發(fā)放、使用，扶貧項(xiàng)目引進(jìn)與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，扶貧基礎(chǔ)設(shè)施的投入建設(shè)等內(nèi)容。因此，基層政府對(duì)扶貧工作的執(zhí)行情況，直接影響到減貧脫貧的實(shí)際成效。

一、精準(zhǔn)扶貧中行政資源在基層政府扶貧工作的分配與特征

行政資源是指行政管理活動(dòng)賴以開(kāi)展的內(nèi)部條件，是行政組織發(fā)揮功能作用的憑借。[2]（P186）行政資源主要包括權(quán)力資源、人力資源、財(cái)力資源、物質(zhì)資源以及信息資源等。在基層落實(shí)精準(zhǔn)扶貧工作前，不能忽視考慮農(nóng)村發(fā)展長(zhǎng)期以來(lái)受到一系列歷史性因素與客觀性因素的綜合性影響，因此對(duì)基層精準(zhǔn)扶貧起著關(guān)鍵性作用與基礎(chǔ)性效用的行政資源主要是權(quán)力資源、人力資源、財(cái)力資源。這三大資源的集約與分配直接關(guān)系到扶貧、減貧、脫貧的實(shí)際成效。所以，要研究并找準(zhǔn)精準(zhǔn)扶貧中基層行政資源配置的科學(xué)路徑，關(guān)鍵是要找準(zhǔn)這三大資源在配置過(guò)程中面臨的約束困境及其成因。

精準(zhǔn)扶貧中的行政資源具有稀缺性、約束性、效益性。稀缺性是所有資源的共性特征，基層行政資源亦是如此。精準(zhǔn)扶貧中涉及到權(quán)力分配、人員開(kāi)發(fā)、資金供給等工作，這些基礎(chǔ)性因子都是一種具有相對(duì)稀缺性的有形或者無(wú)形資源。約束性是指行政組織的權(quán)力來(lái)自于公民的授予，行政組織的目標(biāo)是為了在滿足公共需求的前提下，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，促成公共利益的合理達(dá)成。基于這一目的，行政組織就會(huì)對(duì)行政資源給予適當(dāng)?shù)拈_(kāi)發(fā)與利用，與之相適應(yīng)的行政行為也要接受外部環(huán)境的監(jiān)督。在基層行政組織當(dāng)中，干部人力資源的開(kāi)發(fā)是為了實(shí)現(xiàn)與扶貧工作崗位需求的有效匹配，扶貧資金的投入是為了滿足扶貧項(xiàng)目開(kāi)發(fā)以及其他基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)的基本需要，實(shí)現(xiàn)扶貧權(quán)力資源的規(guī)范化運(yùn)作是為了保證縱向上事權(quán)與橫向上財(cái)權(quán)的公平分配，促進(jìn)行政管理機(jī)制的科學(xué)化。因此，以需求為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)行政資源的有效開(kāi)發(fā)與利用具有一定的約束性，需排除隨意性干擾。與此同時(shí)，對(duì)于精準(zhǔn)扶貧而言，行政資源的效益性最為明顯。精準(zhǔn)扶貧的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)都具有一致性，即為了解決貧困人口的生活困難問(wèn)題，滿足貧困人口的基本生活需要，保障貧困人口的基本權(quán)益，激發(fā)貧困人口的內(nèi)生性發(fā)展動(dòng)力，最終讓貧困群眾在扶貧開(kāi)發(fā)中有受益感，在改革開(kāi)放的紅利分配中有獲得感。從這個(gè)層面講，精準(zhǔn)扶貧中行政資源的效益性最為明顯。

因此，精準(zhǔn)扶貧不僅是對(duì)行政責(zé)任的具體落實(shí)，更是對(duì)行政資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)、管理、利用、分配等一系列動(dòng)態(tài)化的具體操作過(guò)程。行政資源是精準(zhǔn)扶貧得以有效開(kāi)展的前提，基層政府作為中央扶貧政策最直接、最具體的執(zhí)行者，對(duì)行政資源的開(kāi)發(fā)與使用具有一定的行政管理權(quán)限。因此，基層政府對(duì)行政資源的優(yōu)化配置直接影響到穩(wěn)步脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。不難發(fā)現(xiàn)，基層行政權(quán)力的合理劃分，直接影響到精準(zhǔn)扶貧的管理效率；基層政府人力資源的有效開(kāi)發(fā)，是落實(shí)精準(zhǔn)扶貧工作的前提條件；基層財(cái)政資源的有效投入，是精準(zhǔn)扶貧有效開(kāi)展的重要經(jīng)濟(jì)支撐。

二、精準(zhǔn)扶貧中基層行政資源配置存在的主要問(wèn)題

1.基層政府工作權(quán)限受擠壓，扶貧政策難落實(shí)。扶貧過(guò)程中存在基層權(quán)力資源的使用不符合扶貧政策的制度依據(jù)，導(dǎo)致扶貧政策難落實(shí)。突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，雖然省級(jí)的地方政府按照中央的政策要求，對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與精準(zhǔn)脫貧任務(wù)完成的工作作出了具體性的安排，通過(guò)層層落實(shí)，傳達(dá)至基層。其中，為充分了解和掌握貧困工作面臨的現(xiàn)實(shí)情況，基層政府需要認(rèn)真落實(shí)有關(guān)貧困戶識(shí)別與退出，指定幫扶機(jī)構(gòu)，扶貧對(duì)象的審核與公示，貧困對(duì)象信息錄入等具體事宜。然而，在具體的執(zhí)行過(guò)程中，卻出現(xiàn)了基層政府扶貧權(quán)限遭到“擠壓”的現(xiàn)象。在一些貧困地區(qū)，由于縣級(jí)政府掌握著貧困對(duì)象的審定權(quán)，一旦行政權(quán)力缺乏管制，就會(huì)并發(fā)出一系列不良現(xiàn)象，出現(xiàn)諸如：一些政府人員借助行政手段，優(yōu)先指定“熟悉戶”、“關(guān)系戶”作為幫扶對(duì)象，而并沒(méi)有參照和依據(jù)基層政府上報(bào)的真實(shí)性匯總材料，以一種綜合性比較的方式來(lái)科學(xué)確定貧困對(duì)象。雖然，在精準(zhǔn)扶貧的權(quán)力分配上，中央政府授予了地方政府更為寬泛的自主權(quán)，但在扶貧操作、實(shí)施項(xiàng)目上，還是存在走老路、“換湯不換藥”的問(wèn)題。[3]其次，中央政策明確指出扶貧工作要堅(jiān)持“精準(zhǔn)扶貧，提高成效”的基本原則。然而，在一些貧困地區(qū)，上級(jí)政府在接受基層扶貧干部的工作匯報(bào)時(shí)，并沒(méi)有按照和滿足基層政府報(bào)告的具體實(shí)情與提出的針對(duì)性需要。上級(jí)政府在對(duì)扶貧工作進(jìn)行指導(dǎo)和安排時(shí)，往往制定的扶貧文件與基層實(shí)情、實(shí)需不相吻合。在項(xiàng)目引進(jìn)方面，為了向上級(jí)部門(mén)爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，縣級(jí)政府一味強(qiáng)調(diào)要增加扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的數(shù)量，卻忽視了地區(qū)發(fā)展的具體情況，以及對(duì)當(dāng)?shù)厥欠窬邆涑薪臃鲐氻?xiàng)目的客觀性綜合考慮。再次，基層政府在扶貧過(guò)程中，缺乏足夠的自由裁量權(quán)限，過(guò)度依賴和遵從上級(jí)政府的規(guī)定，而延誤了基層的減貧與脫貧進(jìn)程?；鶎诱幱凇耙磺行袆?dòng)聽(tīng)指揮”，“話語(yǔ)權(quán)”失靈的地位，導(dǎo)致基層政府的扶貧方式難以跟進(jìn)上級(jí)部門(mén)扶貧工作的指導(dǎo)理念，基層政府實(shí)際完成的扶貧工作任務(wù)與上級(jí)政府部門(mén)最初預(yù)計(jì)的脫貧目標(biāo)相脫節(jié)。

2.基層政府工作能力失衡化，扶貧要求難達(dá)標(biāo)?；鶎诱挥谛姓蛹?jí)架構(gòu)中的最末端，卻是精準(zhǔn)扶貧政策具體落實(shí)的最前線?；鶎诱畬?duì)中央和省一級(jí)扶貧精神的領(lǐng)會(huì)與貫徹落實(shí)，直接影響到扶貧目標(biāo)的完成進(jìn)度。而基于現(xiàn)實(shí)的扶貧環(huán)境，龐大的貧困群體數(shù)量、差異化的致貧原因，基層政府往往面臨著復(fù)雜的工作環(huán)境，導(dǎo)致基層政府在執(zhí)行上級(jí)部署的政策要求時(shí)，經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生各種問(wèn)題。首先，一些基層政府對(duì)于扶貧工作的新形勢(shì)、新任務(wù)認(rèn)識(shí)不透徹，了解不準(zhǔn)確，既不革新傳統(tǒng)觀念，又持以逃避心理、畏難情緒，導(dǎo)致精準(zhǔn)化的扶貧理念難以深入貧困腹地。精準(zhǔn)化的扶貧方式要求從最初的精準(zhǔn)識(shí)別到最終的精準(zhǔn)監(jiān)管，都必須以貧困戶為度量單位來(lái)進(jìn)行落實(shí)。然而，一些基層政府并沒(méi)有采取專(zhuān)業(yè)化的家計(jì)調(diào)查法，對(duì)貧困家庭進(jìn)行深入了解，一一排查摸底，最終導(dǎo)致大量扶貧資源投入“錯(cuò)位”，使得真正的貧困對(duì)象受益程度低，脫貧成效不顯著。在扶貧過(guò)程中，一些貧困地區(qū)的貧困對(duì)象識(shí)別經(jīng)常是由基層干部推測(cè)估算來(lái)確定，并沒(méi)有采取科學(xué)化的計(jì)量方法對(duì)所有農(nóng)戶的收入進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，導(dǎo)致對(duì)象識(shí)別不精準(zhǔn)。其次，有相關(guān)數(shù)據(jù)資料統(tǒng)計(jì)顯示，面對(duì)要求越來(lái)越嚴(yán)格的幫扶到戶扶貧工作，由于大部分貧困村的村干部年齡都較大，使得鄉(xiāng)村治理能力總體不足成為扶貧工作中面臨的一個(gè)嚴(yán)峻考驗(yàn)，基層政府扶貧工作能力弱化，與精準(zhǔn)、高效的扶貧要求相脫節(jié)。同時(shí)，駐村幫扶隊(duì)伍中年輕干部占多數(shù)，又面臨著扶貧實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏的困境。最后，在對(duì)象識(shí)別、具體幫扶、管理手段、監(jiān)督措施上，一些基層干部依舊采取傳統(tǒng)的工作方式，對(duì)貧困的現(xiàn)實(shí)狀況、對(duì)扶貧的有利經(jīng)驗(yàn)等缺乏科學(xué)總結(jié)，導(dǎo)致扶貧資源結(jié)構(gòu)的有效整合難以實(shí)現(xiàn)。

3.基層政府財(cái)政實(shí)力空心化，扶貧需求難滿足?；鶎臃鲐氋Y金短缺是制約精準(zhǔn)扶貧工作的重要因素。當(dāng)前，我國(guó)扶貧資金主要來(lái)源于中央和地方的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金。其中，絕大部分是由地方政府的財(cái)政供給支撐。面對(duì)扶貧資金橫向輻射面廣、縱向需求持續(xù)化的特點(diǎn)，基層對(duì)扶貧工作的財(cái)政資源需求日益增加，尤其是對(duì)于一些地方財(cái)政收入水平較低的省份而言，不僅財(cái)政資金缺口大，扶貧所需的基本資金也難以供給。在一些可以實(shí)行扶貧產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的地區(qū)，由于項(xiàng)目所需資金數(shù)量龐大，基層政府的供給能力不足，最終導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目難以繼續(xù)推進(jìn)，甚至出現(xiàn)停產(chǎn)的現(xiàn)象。一些貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境適宜，并且適合開(kāi)展一些具有地域特色的農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)殖工作，為貧困地區(qū)脫貧與發(fā)展提供了有利的外部契機(jī)。但是，貧困對(duì)象長(zhǎng)期處于經(jīng)濟(jì)落后、發(fā)展不足的狀態(tài)，個(gè)體資金積累常年不足，在缺乏企業(yè)和其他外來(lái)資金投入與支持的情況下，面對(duì)迫在眉睫的扶貧任務(wù)和脫貧目標(biāo)，就需要基層政府通過(guò)合理的資金供給，來(lái)帶動(dòng)貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)。然而，貧困地區(qū)財(cái)政實(shí)力原本就相對(duì)不足，基層政府可支配的財(cái)政資金也相當(dāng)薄弱，貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)需要依靠基層政府，而要依靠基層政府來(lái)引導(dǎo)發(fā)展就需要足夠的財(cái)政資金支持，究其根本，這一循環(huán)式的“扶貧發(fā)展鏈”最終離不開(kāi)資金的充分供給。于是，精準(zhǔn)扶貧受制于資金約束，就出現(xiàn)了基層政府“無(wú)作為”的現(xiàn)象。在調(diào)研中了解到，一些貧困地區(qū)由于可支配的財(cái)政資金不足以支撐生產(chǎn)發(fā)展，基層政府就采取直接將現(xiàn)有的扶貧資金平均發(fā)放給貧困戶的方式，來(lái)完成上級(jí)規(guī)定的扶貧工作任務(wù)，這一“輸血式”的扶貧舉措，造成了貧困對(duì)象發(fā)展的暫時(shí)性。

三、精準(zhǔn)扶貧中基層政府面臨行政資源配置難的原因

1.對(duì)基層政府扶貧工作的賦權(quán)不足。扶貧工作遵照的是一種以中央統(tǒng)籌，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負(fù)總責(zé)，市（地）縣抓落實(shí)的工作機(jī)制。在地方政府層級(jí)中，基層政府對(duì)扶貧工作的指揮權(quán)，得益于縣級(jí)政府的充分授權(quán)，即所謂的行政授權(quán)。行政授權(quán)是指行政系統(tǒng)內(nèi)部的日常權(quán)力分配活動(dòng)，是在行政系統(tǒng)內(nèi)部，由上級(jí)按照法律規(guī)定或行政習(xí)慣，把某些權(quán)力授予下級(jí)，以便下級(jí)在上級(jí)指揮和監(jiān)督下，自主地處理行政事務(wù)的一種權(quán)力活動(dòng)。[2]（P213）行政授權(quán)不僅是簡(jiǎn)單的權(quán)力轉(zhuǎn)移，同時(shí)還面臨扶貧資源、扶貧利益、扶貧責(zé)任的有效調(diào)整。在扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中，雖然基層政府掌握一定的行政權(quán)力，但是從組織內(nèi)部權(quán)力的分配體系來(lái)看，較之于基層政府，上級(jí)政府部門(mén)擁有更大的自主性行政權(quán)力。作為基層行政權(quán)力的授予者，面對(duì)權(quán)力控制上的優(yōu)勢(shì)以及趨利性的存在，上級(jí)政府部門(mén)在授權(quán)過(guò)程中難免會(huì)存在利益保護(hù)主義的傾向，導(dǎo)致對(duì)下一級(jí)政府的授權(quán)不足，甚至擠壓了基層政府的合法權(quán)力邊界。然而，由于權(quán)力與責(zé)任的對(duì)等關(guān)系，一旦上級(jí)部門(mén)行政權(quán)力過(guò)于集中，就難以科學(xué)規(guī)范基層政府的扶貧行為和扶貧責(zé)任。當(dāng)前，基層政府的行政困境其大部分原因來(lái)自于上級(jí)政府授權(quán)有限而責(zé)任無(wú)限，權(quán)責(zé)一致本是行政法上的基本原則，但現(xiàn)實(shí)中諸多權(quán)責(zé)不一致的地方隨處可見(jiàn)。[2]（P125）同時(shí)，由于受到行政組織內(nèi)部的科層體系影響，自上而下的行政權(quán)力在不斷縮小，而基層所承擔(dān)的行政事權(quán)邊界在不斷延伸與擴(kuò)展。中央規(guī)定扶貧中的行政權(quán)力由五級(jí)政府共同承擔(dān)，這就易導(dǎo)致中央的宏觀決策與基層具體執(zhí)行者之間的管理層級(jí)過(guò)多，出現(xiàn)基層政府的責(zé)任龐大，而行政權(quán)力萎縮的現(xiàn)象。因此，由于行政權(quán)力劃分的內(nèi)在不科學(xué)性，導(dǎo)致上級(jí)政府部門(mén)對(duì)基層政府的行政授權(quán)不足，使得基層政府的扶貧行為受限，扶貧工作難以有效開(kāi)展。

2.基層政府人力資源開(kāi)發(fā)不足。人力資源開(kāi)發(fā)是指把組織成員的智能、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、技能、創(chuàng)造性、積極性當(dāng)作是一種資源加以發(fā)掘、培養(yǎng)、發(fā)展和利用，以提高人的素質(zhì)，增強(qiáng)組織的活力。[2]（P193）對(duì)于基層扶貧工作隊(duì)伍而言，政府人力資源開(kāi)發(fā)就包括扶貧責(zé)任人的篩選、考核、培訓(xùn)、晉升、獎(jiǎng)懲等行為。在基層政府的扶貧過(guò)程中，之所以會(huì)存在對(duì)扶貧政策的誤讀、對(duì)識(shí)別對(duì)象的隨意性確定，主要還是由于現(xiàn)行環(huán)境下，對(duì)我國(guó)基層政府內(nèi)部人力資源管理與開(kāi)發(fā)缺乏一整套行之有效的制度體系。在扶貧過(guò)程中，一方面，由于缺乏對(duì)現(xiàn)階段基層政府工作人員隊(duì)伍內(nèi)在結(jié)構(gòu)性特征的綜合了解與準(zhǔn)確分析，即對(duì)扶貧所需知識(shí)的學(xué)習(xí)與領(lǐng)會(huì)、對(duì)扶貧技能的掌握與運(yùn)用都會(huì)受到心理、年齡、文化等綜合性因素的影響，導(dǎo)致基層干部隊(duì)伍的自身能力與精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理的工作要求難以匹配，使得基層政府的扶貧工作能力難以與扶貧開(kāi)發(fā)要求協(xié)調(diào)一致。另一方面，在扶貧工作中缺乏一套科學(xué)化的人力資源管理機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧對(duì)基層政府的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與專(zhuān)業(yè)能力要求極高。因此，一套科學(xué)化的扶貧干部人員管理機(jī)制不可或缺。當(dāng)前基層政府所推行的駐村幫扶式機(jī)制，既有一定的合理性，又存在某方面的不足。貧困地區(qū)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部駐村幫扶工作，并設(shè)定了為期三年的幫扶時(shí)限要求。一些領(lǐng)導(dǎo)干部將扶貧工作視為輔業(yè)，在缺乏基層扶貧工作經(jīng)驗(yàn)的前提下，又難以達(dá)到扶貧開(kāi)發(fā)所要具備的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)能力。因此，若缺乏相關(guān)的扶貧工作崗位管理機(jī)制，又不提供專(zhuān)業(yè)化的扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)制，就會(huì)導(dǎo)致扶貧工作的內(nèi)在動(dòng)力不足，扶貧績(jī)效考核結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)相脫節(jié)，扶貧工作流于形式。

3.基層政府財(cái)政資源分配不均。財(cái)政資源是政府所掌握的用于滿足公共需要的各種剩余產(chǎn)品和社會(huì)基金?；鶎迂?cái)政資源分配不均的原因主要有：第一，上級(jí)政府部門(mén)缺乏對(duì)貧困地區(qū)實(shí)際所需資金的了解。財(cái)政資源是以政治權(quán)力為后盾的強(qiáng)權(quán)分配行為，堅(jiān)持的是一種行政科層制理念。因此，扶貧資金也受到行政權(quán)力的影響。扶貧資金往往是通過(guò)中央、省級(jí)政府部門(mén)統(tǒng)一下?lián)埽僦饘訐馨l(fā)到基層，上級(jí)政府往往擁有基層扶貧資金的控制權(quán)、分配權(quán)。在行政組織內(nèi)部，由于監(jiān)管機(jī)制的不健全，導(dǎo)致資金分配摻雜了主觀意志。上級(jí)政府部門(mén)受到時(shí)間、空間上的限制，缺乏對(duì)貧困縣、貧困村所需資金的實(shí)地調(diào)查和統(tǒng)計(jì)，導(dǎo)致基層所需扶貧資金匱乏。因此，基層政府扶貧工作受到公共財(cái)政制約的影響，在面對(duì)來(lái)自基層居民和上級(jí)政府的雙重考核下，基層政府往往會(huì)選擇避重就輕的策略。[4]在支付能力有限的情況下，基層為了控制行政成本，簡(jiǎn)化扶貧工作流程，減少扶貧開(kāi)支，這又進(jìn)一步使得扶貧效果大打折扣。第二，基層政府過(guò)度重視經(jīng)濟(jì)效益。由于基層政府的任命與換屆實(shí)行任期制，因此，為了能在短期內(nèi)給地區(qū)帶來(lái)顯著的經(jīng)濟(jì)效益，基層政府便以“政績(jī)”作為體現(xiàn)執(zhí)政成果的最優(yōu)方式。在地方政府每年可支配的財(cái)政預(yù)算中，更多地是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)具有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件優(yōu)勢(shì)的行業(yè)或領(lǐng)域給予高度重視，而對(duì)所需資金投入量大、見(jiàn)效周期長(zhǎng)的扶貧工作缺乏預(yù)算考慮，這就導(dǎo)致地方政府每年對(duì)于扶貧工作的財(cái)政支出十分有限，原本處于積貧積弱狀態(tài)的基層政府就會(huì)選擇壓縮扶貧成本，使得扶貧產(chǎn)業(yè)難以發(fā)展，扶貧工作遲遲不見(jiàn)成效。

四、精準(zhǔn)扶貧中基層政府優(yōu)化行政資源配置的路徑選擇

1.合理分配基層權(quán)力資源體系，提升基層活力。從權(quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)看，基層政府處于公共權(quán)力執(zhí)行的最前線，也是國(guó)家權(quán)力深入基層社會(huì)的法定代理人?；鶎诱蔷珳?zhǔn)扶貧工作落實(shí)的具體執(zhí)行者，并在精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。基層政府的管理與建設(shè)，直接影響到精準(zhǔn)扶貧的治理能力與治理體系建設(shè)。因此，合理分配行政權(quán)力資源，是激發(fā)基層政府人員創(chuàng)新思維，調(diào)動(dòng)其參與活力的基本前提。首先，基層政府人員要樹(shù)立科學(xué)理念，明確角色定位。基層從事專(zhuān)職扶貧工作的政府人員有著多年的扶貧實(shí)踐經(jīng)歷，與貧困戶有著天然的密切聯(lián)系。在具體工作中，基層政府要革除以往部門(mén)發(fā)展規(guī)劃中將扶貧工作“邊緣化”的錯(cuò)誤理念，明確國(guó)家建設(shè)的目標(biāo)與社會(huì)和諧發(fā)展的需要，精準(zhǔn)定位自身角色，明確扶貧工作中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，并將脫貧目標(biāo)納入基層政府五年發(fā)展規(guī)劃。其次，上級(jí)政府部門(mén)要對(duì)基層政府實(shí)行彈性授權(quán)。彈性授權(quán)是指為完成某一任務(wù)，在不同的時(shí)期采取不同的權(quán)力授予方式。彈性授權(quán)是基于對(duì)精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀的綜合考量，即對(duì)扶貧任務(wù)的艱巨性、扶貧環(huán)境的多變性、駐村幫扶干部隊(duì)伍的人員流動(dòng)性等因素的充分考慮。靈活的授權(quán)方式，為基層政府應(yīng)對(duì)扶貧工作的復(fù)雜性，提供了適當(dāng)自由的活動(dòng)空間，促使基層政府因時(shí)、因情采取不同的扶貧方式，有利于實(shí)現(xiàn)扶貧工作靶向治療的精準(zhǔn)性。給基層政府適當(dāng)?shù)臋?quán)力空間，而并非采取“全盤(pán)確定一切”的方式，以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)干部的工作積極性，探索更加符合實(shí)際也更有成效的精準(zhǔn)扶貧模式。[5]最后，上級(jí)部門(mén)應(yīng)該充分尊重和聽(tīng)取基層政府對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的反饋與意見(jiàn)。對(duì)于扶貧資金的管理，扶貧項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，實(shí)行基層干部責(zé)任制。同時(shí)，還要配套完善上級(jí)部門(mén)的監(jiān)管機(jī)制。為基層政府落實(shí)精準(zhǔn)扶貧營(yíng)造良好的制度環(huán)境。通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，釋放基層活力，激發(fā)基層政府扶貧工作人員的積極性。

2.加強(qiáng)基層人力資源隊(duì)伍建設(shè)，提高扶貧成效?；鶎尤肆Y源管理重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)基層扶貧行政工作者對(duì)崗位要求的滿足，通過(guò)合理優(yōu)化人力資本，推動(dòng)扶貧工作的有效開(kāi)展。要化解政策執(zhí)行中的非系統(tǒng)性偏差就要加強(qiáng)基層政府人力資源開(kāi)發(fā)，提高基層政府的扶貧、治貧能力。通過(guò)建立一套科學(xué)化的干部隊(duì)伍開(kāi)發(fā)機(jī)制，提高基層干部人力資源的發(fā)展質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)政府個(gè)人發(fā)展與脫貧成效的互洽性。首先，要加大基層干部的扶貧知識(shí)培訓(xùn)力度?；鶎痈刹康奈幕刭|(zhì)水平直接影響到扶貧政策的落實(shí)情況，基層干部人員對(duì)扶貧政策的理解直接影響扶貧政策的具體落實(shí)。因此，地方政府要高度重視對(duì)基層干部業(yè)務(wù)素質(zhì)能力的提升。通過(guò)調(diào)查了解基層扶貧工作所需具備的理論知識(shí)，集中開(kāi)設(shè)專(zhuān)門(mén)的扶貧業(yè)務(wù)能力和知識(shí)培訓(xùn)課程，同時(shí)還要加大對(duì)“第一書(shū)記”扶貧工作的培訓(xùn)與指導(dǎo)。其次，引進(jìn)和培育一批年輕化的基層干部。一方面緩解基層干部老齡化導(dǎo)致的學(xué)習(xí)后勁不足、知識(shí)消化吸收能力減弱的現(xiàn)象；另一方面加大對(duì)年輕干部任職能力的充分鍛煉，促進(jìn)年輕干部能力的有效提升?？梢酝ㄟ^(guò)選派和引進(jìn)大量年輕干部到基層扶貧工作隊(duì)任職，優(yōu)化基層干部隊(duì)伍建設(shè)。最后，制定完善的扶貧工作激勵(lì)機(jī)制。包括對(duì)基層政府人員扶貧任務(wù)的合理設(shè)定，對(duì)超前、超額完成扶貧任務(wù)責(zé)任人實(shí)行報(bào)酬性獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)還要建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制，針對(duì)具有突出貢獻(xiàn)者，可以予以優(yōu)先提拔、晉升。反之，則可以制定合理的懲治措施。

3.加大基層財(cái)政資源投入，提供經(jīng)濟(jì)保障。扶貧資金的多寡是決定救助式扶貧與開(kāi)發(fā)式扶貧能否順利開(kāi)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，對(duì)基層財(cái)政資源的合理配置是關(guān)鍵。一方面，要在基層實(shí)行差異化的扶貧資金投入。貧困地區(qū)的致貧原因具有復(fù)雜性、多樣化的特征，因此，基層扶貧資金的投入也應(yīng)當(dāng)具有傾斜性和差異性。從地域上看，對(duì)于一些具有生態(tài)優(yōu)勢(shì)，地域環(huán)境資源豐富，適合通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)來(lái)進(jìn)行開(kāi)發(fā)式扶貧的地區(qū)，中央和省級(jí)地方政府可以適當(dāng)減少扶貧資金投入。然而，對(duì)“零財(cái)政”收入的貧困縣、貧困村等地區(qū)，中央和地方省市區(qū)要鼎力合作，根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況，考慮對(duì)基層政府扶貧工作的資金投入比例。在一些生態(tài)環(huán)境脆弱，自然資源短缺，無(wú)法通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)進(jìn)行扶貧開(kāi)發(fā)，又不能實(shí)現(xiàn)易地扶貧搬遷的貧困地區(qū)就要加大扶貧資金投入，保障基層政府順利完成易地搬遷任務(wù)?；鶎诱谪?cái)政資源的使用上，要樹(shù)立傾斜性的幫扶理念。從貧困對(duì)象的個(gè)體情況來(lái)看，對(duì)于具有勞動(dòng)能力的貧困戶要減少扶貧資金支持力度，對(duì)于只能通過(guò)社會(huì)保障兜底的貧困戶要加大扶貧資金的供給投入。對(duì)先天性喪失勞動(dòng)能力，或因病致殘而喪失勞動(dòng)能力的殘疾貧困戶，考慮到這一對(duì)象雖不具備通過(guò)勞動(dòng)創(chuàng)造財(cái)富的客觀能力，但對(duì)這一弱勢(shì)群體依舊要保障其基本的生存權(quán)利，滿足其基本的生活需要，這也是政府不可抗拒的責(zé)任和義務(wù)。因此，要根據(jù)物價(jià)總體水平的變動(dòng)情況，加大對(duì)這類(lèi)群體的低保資金投入。另一方面要進(jìn)行財(cái)稅體制改革。從根本和長(zhǎng)遠(yuǎn)上講，要改革財(cái)政體制，逐步加大對(duì)貧困縣的一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，使事權(quán)和財(cái)權(quán)高度統(tǒng)一。[6]從制度上倒逼原有財(cái)政體制改革，對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越和積貧積弱的貧困地區(qū)，中央和地方要實(shí)行區(qū)別化的財(cái)政投入，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的合理配置，為基層扶貧工作提供必要的經(jīng)濟(jì)保障。

[1]習(xí)近平在部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)：確保農(nóng)村貧困人口到2020年如期脫貧[N].人民日?qǐng)?bào)海外版，2015-06-20.

[2]丁煌.行政學(xué)原理[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2007.

[3]王國(guó)勇，邢溦.我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制問(wèn)題探析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015（09）.

[4]李慧鳳，郁建興.基層政府治理改革與發(fā)展邏輯[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2014（01）.

[5]鄧維杰.精準(zhǔn)扶貧的難點(diǎn)、對(duì)策與路徑選擇[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2014（06）.

[6]汪三貴，郭子珍.論中國(guó)的精準(zhǔn)扶貧[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2015（05）.

責(zé)任編輯：李月明

C913.7

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2017.01.10

①*本文系湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金課題一般項(xiàng)目“社會(huì)性別視域下的精準(zhǔn)扶貧路徑探析”（項(xiàng)目編號(hào)：15YBA374）的部分成果