(棗莊市人民政府應(yīng)急管理辦公室，山東棗莊，277800)

新形勢(shì)下社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的立體審視

陳超

(棗莊市人民政府應(yīng)急管理辦公室，山東棗莊，277800)

動(dòng)員社會(huì)力量參與應(yīng)急管理，能夠改變我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)政府及部門“單打獨(dú)斗”和“唱獨(dú)角戲”的局面，彌補(bǔ)政府職能的不足，降低行政成本。為此，探析新形勢(shì)下我國(guó)社會(huì)力量參與突發(fā)事件應(yīng)急管理的不足并提出對(duì)策建議，對(duì)促進(jìn)“公救、互救、自救”三位一體、相輔相成、相互補(bǔ)充的多元共治應(yīng)急管理體系的形成，很有必要。

社會(huì)力量 ；應(yīng)急管理

目前我國(guó)在應(yīng)急搶險(xiǎn)救援中，各級(jí)政府行動(dòng)迅速，事發(fā)地群眾主動(dòng)參與，但社會(huì)力量的發(fā)動(dòng)和參與不夠，缺乏對(duì)社會(huì)組織或志愿者的參與救援的統(tǒng)一引導(dǎo)和監(jiān)督，呈現(xiàn)出無(wú)序性和盲目性，救援效率低下。因此，從理論和現(xiàn)實(shí)的角度，對(duì)社會(huì)力量參與應(yīng)急管理進(jìn)行探討和審視，有助于促進(jìn)我國(guó)的應(yīng)急救援體系進(jìn)一步健全和完善。

一、社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的理論基礎(chǔ)

社會(huì)力量是與政府及部門相對(duì)而言的。社會(huì)力量參與應(yīng)急管理不是新話題。西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于社會(huì)力量包括非政府組織或非營(yíng)利組織的研究，可追溯到二十世紀(jì)七八十年代，尤以美國(guó)學(xué)者為代表。美國(guó)公共選擇學(xué)派的創(chuàng)始人之一，埃莉諾·奧斯特羅姆的代表作《公共事物的治理之道》，運(yùn)用制度分析方法研究現(xiàn)實(shí)政策問(wèn)題。通過(guò)對(duì)高山草場(chǎng)、灌溉制度、漁場(chǎng)、水利等案例的分析，形成了自主組織和治理公共事務(wù)的制度理論。美國(guó)彼得·德魯克《非營(yíng)利組織的管理》，20世紀(jì)80年代德魯克的管理思想被引入中國(guó)，2004年德魯克管理學(xué)會(huì)全面進(jìn)入中國(guó)的管理教育。美國(guó)約翰·布賴森的《公共與非營(yíng)利組織的戰(zhàn)略規(guī)劃》被美國(guó)管理學(xué)會(huì)與非營(yíng)利組織分會(huì)評(píng)為1995年最佳圖書，為公共與非營(yíng)利組織的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者如何應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)進(jìn)行探討。在國(guó)內(nèi)，對(duì)于非政府組織或非營(yíng)利組織的研究可始于2000年前后，像北京大學(xué)俞可平的《治理與善治》、《中國(guó)公民社會(huì)的制度環(huán)境》，對(duì)治理的理念進(jìn)行了探究，治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。闡釋了公民社會(huì)及其制度環(huán)境的相關(guān)概念，著重分析了現(xiàn)存制度環(huán)境的特征、存在問(wèn)題和政策。國(guó)家行政學(xué)院馬慶鈺的《中國(guó)非政府組織發(fā)展與管理》，系統(tǒng)分析了非政府組織的概念、發(fā)展的動(dòng)力、國(guó)內(nèi)外非政府組織的發(fā)展、登記和稅賦管理等等。清華大學(xué)王名《非營(yíng)利組織管理概論》對(duì)非營(yíng)利組織的定義與分類、領(lǐng)導(dǎo)決策、戰(zhàn)略管理、財(cái)務(wù)管理、人力資源管理、志愿者管理以及評(píng)估等進(jìn)行系統(tǒng)深刻的研究與探討。王宏偉《應(yīng)急管理導(dǎo)論》中對(duì)應(yīng)急管理的社會(huì)力量的參與進(jìn)行理論與實(shí)踐的詳細(xì)研究。盧憲英、韓恒《非營(yíng)利組織前沿問(wèn)題研究》中對(duì)中國(guó)草根NGO問(wèn)責(zé)進(jìn)行了深層次研究，等等。筆者試從社會(huì)力量的內(nèi)涵與外延入手，重新透視非政府組織、公眾參與應(yīng)急管理的作用與短板，強(qiáng)調(diào)必須進(jìn)一步規(guī)范、推動(dòng)社會(huì)力量在更大范圍內(nèi)、在法律框架內(nèi)高效、有序融入應(yīng)急管理全過(guò)程。

我國(guó)應(yīng)急管理體制經(jīng)歷了從專門部門應(yīng)對(duì)單一災(zāi)害過(guò)渡到綜合協(xié)調(diào)應(yīng)急管理的過(guò)程，目前的應(yīng)急管理主體包括政府、軍隊(duì)、非政府組織、企業(yè)、社區(qū)、個(gè)人等，形成全國(guó)統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理體制。[1]《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第六條規(guī)定：“國(guó)家建立有效的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，增強(qiáng)全民的公共安全和防范風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，提高全社會(huì)的避險(xiǎn)救助能力”。社會(huì)動(dòng)員的主體包括：各級(jí)黨委政府、武裝力量、企事業(yè)單位、群眾團(tuán)體、民間組織、基層自治組織、公民個(gè)人。[2]“災(zāi)害有時(shí)會(huì)導(dǎo)致居民在一些價(jià)值觀上的變化，災(zāi)民與災(zāi)區(qū)其他公眾的相互支持度有所增加，在災(zāi)害受影響的地區(qū)，人們努力工作而且希望去幫助別人。因此，至少在災(zāi)害影響初期，災(zāi)害會(huì)使一個(gè)社區(qū)更緊密地團(tuán)結(jié)在一起?！盵3]“在與公共行政互動(dòng)的過(guò)程中，公眾扮演了不同角色，管理、政治和法律的觀點(diǎn)對(duì)公眾有不同的認(rèn)識(shí)。政治觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)參與，這種參與提供了加強(qiáng)公眾在公共行政方面的力量的可能性。”[4]“政府與治理之間存在重要的差別，所謂治理，指的是過(guò)程與制度，既包括正式的也包括非正式的，治理并不必然專門由政府來(lái)操縱。私營(yíng)公司、公司聯(lián)盟、非政府組織(NGO)、非政府組織聯(lián)盟都可以參與治理，并且他們常常與政府機(jī)構(gòu)合作，實(shí)施共同治理?！盵5]“在公共治理的理念下，政府需要轉(zhuǎn)變自身的職能，從橫向看，需要加強(qiáng)與市場(chǎng)、社會(huì)力量的聯(lián)系、溝通與合作；從縱向看，政府要還權(quán)于社會(huì)。通過(guò)轉(zhuǎn)變職能形成扁平化的行政組織架構(gòu)和多元化治理格局?！盵6]因此，突發(fā)事件應(yīng)急管理工作要運(yùn)用公共治理理論，實(shí)現(xiàn)政府突發(fā)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)參與主體的多元性，最大可能地吸納社會(huì)各種力量、調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源共同應(yīng)對(duì)危機(jī)，通過(guò)明確各自的責(zé)任、制定相關(guān)政策等手段構(gòu)成統(tǒng)一、高效的突發(fā)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)參與機(jī)制。最終要實(shí)現(xiàn)從“善治”到“善政”。善治實(shí)際上是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過(guò)程就是一個(gè)還政于民的過(guò)程，善治表示國(guó)家與社會(huì)或者說(shuō)政府與公民之間的良好合作，從全社會(huì)范圍來(lái)看，善治離不開(kāi)政府，但更離不開(kāi)公民。[7]

非政府組織、政府和企業(yè)是現(xiàn)代社會(huì)的三種基本組織形式?！胺钦M織”是指依法建立的，以社會(huì)成員的自愿參與、自我組織、自主管理為基礎(chǔ)，以社會(huì)公益活動(dòng)或互益活動(dòng)為主旨的非營(yíng)利性、非政治性、非宗教性的一類組織。[8]相對(duì)于政府及部門來(lái)說(shuō)，非政府組織是社會(huì)力量的重要組成部分，包括協(xié)會(huì)、社團(tuán)、基金會(huì)、慈善信托、非營(yíng)利公司等等。公民社會(huì)組織是介于國(guó)家和企業(yè)之間的中間領(lǐng)域，它是官方政治領(lǐng)域和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域。[9]因此，在應(yīng)急管理實(shí)踐中，為改變我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)政府及部門“單打獨(dú)斗”和“唱獨(dú)角戲”的局面，必須善于動(dòng)員社會(huì)力量，廣泛動(dòng)員非政府組織或公民社會(huì)組織參與到應(yīng)急管理中來(lái)，以彌補(bǔ)政府職能的不足，降低行政成本，構(gòu)建“公救、互救、自救”三位一體、相輔相成、相互補(bǔ)充的多元共治應(yīng)急管理體系。

二、國(guó)內(nèi)外社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

(一)西方國(guó)家公民社會(huì)組織的作用借鑒

公共管理的理論和實(shí)踐表明,在西方國(guó)家自由資本主義時(shí)期，政府只是作為“守夜人”角色存在。20世紀(jì)30年代全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生后，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的能力被強(qiáng)化，但隨后出現(xiàn)的滯漲暴露出政府的局限性。而社會(huì)公眾成立的各種各樣的社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)等能夠?qū)崿F(xiàn)很多政府自身無(wú)法承擔(dān)的任務(wù)。在推動(dòng)政府從劃槳轉(zhuǎn)向掌舵的過(guò)程中，不少政府職能就自然而然地轉(zhuǎn)移給非政府組織?？v觀西方國(guó)家非政府組織的發(fā)展態(tài)勢(shì)，在努力提高知名度、明確法律地位的同時(shí)，也不斷提高公眾的信任度、加強(qiáng)與政府的合作與互動(dòng)。

在西方，非政府組織或“第三部門”的作用很多：從社會(huì)層面看，有社會(huì)服務(wù)、社會(huì)溝通、社會(huì)評(píng)價(jià)等；從政治層面看，有監(jiān)督政府、增強(qiáng)民主、培養(yǎng)公民參政意識(shí)等；從經(jīng)濟(jì)層面看，有培育和規(guī)范市場(chǎng)、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、推動(dòng)企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制、形成自律性的社會(huì)秩序等。[10]非政府組織的社會(huì)作用，主要表現(xiàn)在：有助于多元治理結(jié)構(gòu)的建立、吸引和整合各種資源、能夠化解社會(huì)矛盾促進(jìn)社會(huì)和諧、參與國(guó)際事務(wù)的協(xié)調(diào)與合作、培育公民意識(shí)和行動(dòng)能力 。[11]非營(yíng)利組織是公共管理主體的必要組成部分， 是微觀的社會(huì)服務(wù)和管理職能的主要承擔(dān)者，是當(dāng)代公共管理社會(huì)化和市場(chǎng)化的必然要求。[12]

在2005年7月7日的英國(guó)倫敦地鐵爆炸事件中，受過(guò)訓(xùn)練的紅十字會(huì)的志愿者和大量青年志愿者火速趕到受災(zāi)點(diǎn)，協(xié)助政府提供專業(yè)服務(wù)。在美國(guó)紅十字會(huì)作為FEMA的合作伙伴，700多個(gè)紅十字會(huì)站點(diǎn)在災(zāi)害發(fā)生兩個(gè)小時(shí)后會(huì)迅速行動(dòng)。在“9·11”事件救援中，數(shù)百個(gè)組織、幾千名志愿者參加。餐廳企業(yè)提供了食品，美國(guó)紅十字會(huì)在紐約、新澤西等地建立了庇護(hù)所和家庭援助中心，開(kāi)設(shè)咨詢電話，幫助公眾尋找家屬下落，組織精神醫(yī)生提供咨詢幫助，社區(qū)血源中心全國(guó)協(xié)會(huì)也與軍方聯(lián)系。1906年舊金山8.3級(jí)地震，478人死亡，25萬(wàn)人無(wú)家可歸，紅十字會(huì)開(kāi)展了有效地救援。2001年6月得克薩斯州因遭遇熱帶風(fēng)暴引發(fā)洪災(zāi)，政府援助因氣候因素?zé)o法及時(shí)送達(dá)災(zāi)民，救世軍在災(zāi)害發(fā)生的四天里為1980個(gè)家庭發(fā)放了必要的生活物資。日本廣播協(xié)會(huì)(NHK)具有傳遞地震、海嘯等自然災(zāi)害預(yù)警信息的法定義務(wù)?！?·11”東日本地震中，NHK 的連續(xù)滾動(dòng)播放為政府組織救援、民眾了解災(zāi)情發(fā)揮了作用。德國(guó)更加注重應(yīng)急志愿者隊(duì)伍管理，德國(guó)8200萬(wàn)總?cè)丝谥?，志愿?300萬(wàn)的服務(wù)期限超過(guò)14年。制定《獎(jiǎng)勵(lì)志愿社會(huì)年法》、《獎(jiǎng)勵(lì)志愿生態(tài)年法》，鼓勵(lì)17到27歲青年離開(kāi)校園投身志愿服務(wù)行列，志愿者在房租、交通、社會(huì)保險(xiǎn)、升學(xué)、就業(yè)等方面有優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)和額外加分，很多年輕人加入了志愿者的行列。全球范圍內(nèi)有157個(gè)與自然災(zāi)害相關(guān)的國(guó)際組織。

美國(guó)各種基金會(huì)高度發(fā)達(dá)，像卡耐基基金會(huì)、洛克菲勒基金會(huì)等由富人創(chuàng)設(shè)的公益基金會(huì)。這些基金會(huì)作為非營(yíng)利組織中的積聚資源的公益力量，為努力探尋各種社會(huì)問(wèn)題的根源，試圖從制度層面構(gòu)建縮小貧富差距、緩解社會(huì)矛盾。日本1998年頒布《特定非營(yíng)利組織活動(dòng)促進(jìn)法》，鼓勵(lì)非營(yíng)利組織進(jìn)行法人登記。澳大利亞非營(yíng)利組織多集中在教育、醫(yī)療保健和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域。英國(guó)的非營(yíng)利組織的就業(yè)人口約150萬(wàn)，超過(guò)整個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域就業(yè)人口規(guī)模的6%。印度被稱為“NGO”大國(guó)，2000年印度非營(yíng)利組織從業(yè)人員達(dá)到600多萬(wàn)，一半為志愿者。 國(guó)際社會(huì)對(duì)于公益組織的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不少實(shí)行了全面免稅政策，如在英國(guó)、澳大利亞、波蘭等，只要所有收入用于非營(yíng)利組織就能全面免稅。新加坡慈善團(tuán)體可以享受到多種稅收優(yōu)惠待遇。

(二)中國(guó)社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的現(xiàn)狀分析

中華民族自古就有民間結(jié)社和民間公益活動(dòng)的悠久歷史。如慈善類的善會(huì)和善堂，互助類的合會(huì)，文化類的詩(shī)社、講學(xué)會(huì)、講學(xué)堂，秘密宗教類的會(huì)黨，工商類的行會(huì)、商會(huì)、會(huì)館，政治類的朋黨等等。我國(guó)常常習(xí)慣于把非政府組織稱作“民間組織”，主要包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企事業(yè)單位、基金會(huì)等。新中國(guó)成立后，1950年9月國(guó)家制定了《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的非營(yíng)利組織經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代的爆發(fā)期、90年代的曲折發(fā)展期和21世紀(jì)以來(lái)的全面發(fā)展期。據(jù)民政部門統(tǒng)計(jì)，在各級(jí)民政部門登記注冊(cè)的社會(huì)組織總數(shù)，2008年達(dá)41.4萬(wàn)家，相當(dāng)于1999年的近三倍。登記注冊(cè)的基金會(huì)2006年突破1000家。[13]目前中國(guó)的民間組織發(fā)展穩(wěn)定，門類齊全、層次有序、覆蓋廣泛、作用明顯，民間組織體系已經(jīng)初步形成。民間組織在社會(huì)管理和公共服務(wù)中作用日益凸顯。

在生產(chǎn)生活中，社會(huì)公眾積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和智慧，可以靈活的應(yīng)對(duì)各種困難局面。應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員是指一個(gè)國(guó)家為成功預(yù)防和應(yīng)對(duì)非戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)下的突發(fā)事件而有效地調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)、第三部門的人力、物力和財(cái)力的活動(dòng)。各種社會(huì)力量與政府有效合作，才能建立快捷高效的應(yīng)急救援體系，從而達(dá)到應(yīng)急管理工作效率的最大化。如，汶川地震中，都江堰市虹口鄉(xiāng)社會(huì)公眾開(kāi)展自救。江蘇黃浦再生資源利用有限公司陳光標(biāo)率領(lǐng)一支由60輛挖掘機(jī)、吊車等大型工程機(jī)械組成的120人救災(zāi)隊(duì)伍，在震后1小時(shí)從安徽、江蘇出發(fā)趕赴災(zāi)區(qū)，13日中午到達(dá)都江堰投入救援。2008年4月28日膠濟(jì)鐵路列車發(fā)生相撞事故，第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場(chǎng)參與救援的是近百名群眾。在2010年西南旱災(zāi)中，群眾用摩托車的動(dòng)力來(lái)抽水、澆地，緩解了當(dāng)?shù)睾登?。在?yīng)對(duì)洪水災(zāi)害時(shí)，社會(huì)公眾用鳴鑼、敲鼓、放鞭炮、吹哨子、逐戶奔走相告等傳統(tǒng)方式發(fā)布應(yīng)急預(yù)警信息，收到了甚至連高新技術(shù)都難以達(dá)到的效果。在現(xiàn)實(shí)生活中的見(jiàn)義勇為也是在第一時(shí)間社會(huì)公眾的力量來(lái)實(shí)施緊急救援的。只有大力培育居民自治組織和社會(huì)中介組織，才能提高社區(qū)居民的參與度。南京白下區(qū)淮海路居民組織起鄰里互助服務(wù)隊(duì)、失足青少年幫教隊(duì)、黨員服務(wù)隊(duì)等。[14]

我國(guó)目前主要存在三個(gè)非營(yíng)利組織的行政法規(guī)，包括1988年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、2004年頒布的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》。當(dāng)前非營(yíng)利組織或民間組織沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，很多分類標(biāo)準(zhǔn)中交叉使用。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行體制，非營(yíng)利組織一般要在民政部門登記后才能成為合法的民間組織，現(xiàn)實(shí)中有登記的、也有未登記的。非政府組織的分類、管理的部門與國(guó)際上、學(xué)術(shù)界的劃分不太一致，包括各類社會(huì)組織和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織等；有的在民政部門注冊(cè)，有的在工商部門注冊(cè)，有的不注冊(cè)，民政、工商、農(nóng)業(yè)等部門都參與管理。以山東省棗莊市為例，全市現(xiàn)有市管社會(huì)組織640個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體311個(gè)，民辦非企業(yè)單位327個(gè)，基金會(huì)2個(gè)。登記慈善類社會(huì)組織32個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體15個(gè)，民辦非企業(yè)單位16個(gè)，基金會(huì)1個(gè)。棗莊市紅十字藍(lán)天救援隊(duì)就是眾多慈善組織中的重要力量。棗莊市紅十字藍(lán)天救援隊(duì)(BSR)于2014年在棗莊市民政局登記成立，業(yè)務(wù)范圍涵蓋協(xié)助政府或獨(dú)立開(kāi)展應(yīng)急救援服務(wù)；為社會(huì)組織和個(gè)人等提供生存、防災(zāi)、救援等專業(yè)教育、培訓(xùn)等。2010年的玉樹(shù)地震，棗莊藍(lán)天救援隊(duì)十余人配合國(guó)家救援隊(duì)巡診10余天約100車次；轉(zhuǎn)運(yùn)救災(zāi)物資5000多萬(wàn)元。還參加過(guò)菲律賓國(guó)際救援、雅安地震救援、魯?shù)榈卣鹁仍?、彝良地震救援、山東平邑礦難救援、東方之星沉船打撈、及棗莊周邊溺水救援等。通過(guò)非營(yíng)利組織的參與，形成了與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、公共服務(wù)以及民生需求密切相關(guān)的發(fā)展格局。

三、社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的不足與建議

近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)力量特別是各類非政府組織發(fā)展得比較快，影響力不斷增強(qiáng)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。由于我國(guó)政府主導(dǎo)的行政體制的主客觀原因，在突發(fā)事件應(yīng)急救援中政府習(xí)慣于“大兵團(tuán)作戰(zhàn)”，常常出現(xiàn)“大馬拉小車”局面。而社會(huì)力量特別是社會(huì)公眾往往在事故現(xiàn)場(chǎng)附近，他們有著第一時(shí)間參與救援的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在一定程度上彌補(bǔ)了政府及其部門層層發(fā)動(dòng)、逐級(jí)調(diào)集的不足，起到了互補(bǔ)效果。在遇到緊急事件時(shí)候，一定不要讓政府唱獨(dú)角戲，一定要善于動(dòng)員社會(huì)。[15]但我國(guó)社會(huì)力量參與應(yīng)急管理還存在著政府重視不夠、與政府之間缺乏溝通合作、公眾基礎(chǔ)較薄弱、志愿者參與程度不高等困境和問(wèn)題。[16]非政府組織尚處于發(fā)展的初級(jí)階段，整個(gè)社會(huì)對(duì)其作用和地位的認(rèn)識(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的效率低。政府與社會(huì)力量的協(xié)調(diào)配合不夠。非盈利組織的自我生存與發(fā)展的責(zé)任認(rèn)識(shí)不到位、專業(yè)本領(lǐng)不強(qiáng)高，缺乏自信。受雙重管理的限制，非政府組織經(jīng)費(fèi)不足、籌資渠道單一，社會(huì)監(jiān)督乏力，制約和阻礙了社會(huì)力量作用發(fā)揮。根據(jù)存在問(wèn)題，提出以下對(duì)策與建議。

(一)著力推動(dòng)政府及部門思想觀念的轉(zhuǎn)變

在應(yīng)急管理中，政府應(yīng)換位思考，轉(zhuǎn)變角色，主動(dòng)為社會(huì)公眾力量發(fā)揮作用提供便利，主動(dòng)由“大政府”向“小政府”轉(zhuǎn)變，由“無(wú)限政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變。在應(yīng)急管理頂層設(shè)計(jì)、出臺(tái)國(guó)家突發(fā)事件法律法規(guī)、健全完善“一案三制”，在應(yīng)急預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建、發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)等方面，要主動(dòng)支持社會(huì)公眾參加應(yīng)急管理。應(yīng)重心下移，將社會(huì)力量作為合作伙伴，多一些平等協(xié)商，少一些行政命令，以平起平坐的姿態(tài)與社會(huì)力量進(jìn)行溝通交流。

(二)著力推動(dòng)政府與社會(huì)力量關(guān)系的重構(gòu)

公共管理的理論和西方國(guó)家的治理經(jīng)驗(yàn)表明，充分挖掘、激活、利用社會(huì)力量，建立以政府為主導(dǎo)、多元化并存又相互合作的治理體系是良性治理的最佳途徑。新形勢(shì)下應(yīng)該重新構(gòu)建政府與社會(huì)的關(guān)系，政府應(yīng)放權(quán)與社會(huì)，與公民社會(huì)組織建立起相互補(bǔ)充、合作共贏的立體管理機(jī)制，推動(dòng)突發(fā)事件應(yīng)急總動(dòng)員多渠道、多元化、多業(yè)態(tài)。要優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，為社會(huì)力量參與應(yīng)急管理提供良好平臺(tái)，推進(jìn)社會(huì)公眾與政府的互信與合作。

(三)著力推動(dòng)社會(huì)力量技能的提升

在應(yīng)急救援的實(shí)際工作中，常常出現(xiàn)有的志愿者有熱情而缺乏一定救援技術(shù)和能力的現(xiàn)象。汶川地震救援中，不少志愿者像車友會(huì)等往往無(wú)從下手，最終因?yàn)槿鄙賹I(yè)技能而返。有的因?yàn)楸Ｕ喜涣蛏眢w不適而變成了“新災(zāi)民”，反而為應(yīng)急救援增添了麻煩。有些志愿者為了安慰災(zāi)區(qū)的孩子，承諾一定給建設(shè)好房子，結(jié)果幾天就離開(kāi)了，無(wú)法實(shí)現(xiàn)的空虛諾言反而傷害了孩子。加強(qiáng)對(duì)地震、洪災(zāi)、雪災(zāi)、公共衛(wèi)生事件、溺水、心理援助等技能的教育培訓(xùn)和相關(guān)專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)，以克服應(yīng)急救助盲目性，提高實(shí)效性。

(四)著力推動(dòng)社會(huì)力量組織化水平的提高

現(xiàn)實(shí)中，少部分人單槍匹馬來(lái)到災(zāi)區(qū)，在抗震救災(zāi)中表現(xiàn)出高度的熱情，呈現(xiàn)出無(wú)組織的松散狀態(tài)，不利于統(tǒng)一管理。同時(shí)，組織化程度較低也會(huì)導(dǎo)致行動(dòng)的后勤保障不力，不利于志愿者的繼續(xù)進(jìn)行。提高社會(huì)力量的組織化程度，有序整合、引導(dǎo)、組織個(gè)人或零散的社會(huì)力量參與應(yīng)急管理，推進(jìn)社會(huì)公眾的自身保護(hù)，防止發(fā)生“新災(zāi)害”，創(chuàng)設(shè)救助現(xiàn)場(chǎng)的統(tǒng)一秩序，進(jìn)一步助推救援提質(zhì)增效。

(五)著力推動(dòng)社會(huì)力量監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制的建立

結(jié)合當(dāng)前國(guó)務(wù)院提出的“放管服”改革，減少審批環(huán)節(jié)，改革非政府組織的登記管理制度，適當(dāng)降低非政府組織進(jìn)入門檻，為其健康成長(zhǎng)創(chuàng)造廣闊的空間。要借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，積極構(gòu)建功能齊全、布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、治理優(yōu)良的社會(huì)力量體系。要建立激勵(lì)措施，在稅收等方面制定優(yōu)惠政策。要加強(qiáng)行業(yè)管理，加強(qiáng)依法監(jiān)督，增加工作的透明度，加大問(wèn)責(zé)力度，不斷提升公眾的信任度。

我國(guó)的社會(huì)力量潛力巨大，開(kāi)辟形式多樣、行之有效的籌資渠道，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、社會(huì)等各方面相結(jié)合的應(yīng)急保障資金投入機(jī)制。[17]只有“政府”和“社會(huì)力量”“兩手”都硬起來(lái)，才能齊心協(xié)力參與應(yīng)急管理，才能提升應(yīng)對(duì)處置突發(fā)事件的能力，最大限度地減少災(zāi)害帶來(lái)的損失。

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D630.8

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2095-7238(2017)05-0076-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.05.015

2017-06-10

編輯：劉寧