(山東社會(huì)科學(xué)院人口研究所 濟(jì)南 250002)

中國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管分析與對(duì)策研究

齊鵬

(山東社會(huì)科學(xué)院人口研究所 濟(jì)南 250002)

高效的監(jiān)管體系是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的根本保障。由于基金統(tǒng)籌與管理層次低、政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管認(rèn)識(shí)有偏差及對(duì)基金監(jiān)管建設(shè)投入不足等，中國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管還存在著基金監(jiān)管的獨(dú)立性和制衡性不強(qiáng)、整合性和有序性較差、公開(kāi)性和透明性不高、專業(yè)性和技術(shù)性較低、預(yù)警性和防范性缺失、適度性和調(diào)節(jié)性不足等問(wèn)題。因此，必須健全城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金大監(jiān)管法律法規(guī)體系、建立基金省級(jí)統(tǒng)籌法人受托監(jiān)管體制、完善基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制、健全和嚴(yán)格基金信息披露制度、建立基金預(yù)警調(diào)節(jié)及防范機(jī)制、加大基金監(jiān)管建設(shè)投入。

城鄉(xiāng)居民；養(yǎng)老保險(xiǎn)；基金；監(jiān)管

中國(guó)城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老問(wèn)題是事關(guān)國(guó)家發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重大問(wèn)題，伴隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)以及人口老齡化的深入影響，完善和發(fā)展城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度日益成為中國(guó)政府和社會(huì)各界的普遍共識(shí)。中國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度始于新農(nóng)保試點(diǎn)，隨后參照新農(nóng)保制度中央又開(kāi)展了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，并于2012年7月實(shí)現(xiàn)了對(duì)城鄉(xiāng)居民的全覆蓋。2014年，中央為建設(shè)更加公平可持續(xù)的社保制度，又將兩者合并實(shí)施，建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，標(biāo)志著中國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)入新的發(fā)展階段。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌后，“制度規(guī)模”驟然增大。[1]截止2015底，全國(guó)參保人數(shù)達(dá)50472萬(wàn)人，養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)14800萬(wàn)人，基金收入2855億元，基金累計(jì)結(jié)存4592億元，與2014年相比持續(xù)增長(zhǎng)。[2]同時(shí)，城鄉(xiāng)居民也渴望養(yǎng)老金水平盡快提高，要求對(duì)積累基金進(jìn)行市場(chǎng)投資運(yùn)營(yíng)，保證其持續(xù)增值。這些使基金管理的投資風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)等大大增加。因此，構(gòu)建有效防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系勢(shì)在必行。

一、中國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管存在的問(wèn)題

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管是指政府相關(guān)部門(mén)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)稅(費(fèi))征收、養(yǎng)老基金管理和投資運(yùn)營(yíng)、養(yǎng)老金支付全過(guò)程的監(jiān)管。[3]P58根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2014]8號(hào))、《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦規(guī)程》(人力資源和社會(huì)保障發(fā)[2014]23號(hào))、《縣城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》(財(cái)社發(fā)[2011]16號(hào))及《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》(國(guó)發(fā)[2015]48號(hào))，中國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管實(shí)行的是以政府監(jiān)管為核心的內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)管相結(jié)合的辦法。但是，從實(shí)踐來(lái)看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管還是松散、無(wú)序和低效的。具體說(shuō)來(lái)主要有以下幾方面的問(wèn)題：

(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的獨(dú)立性和制衡性不強(qiáng)

中國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金從征繳到給付各環(huán)節(jié)都存在監(jiān)管，而要實(shí)現(xiàn)基金監(jiān)管有力度、有效力，就必須保證每個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管主體或機(jī)構(gòu)不受外在力量的干擾且彼此間形成有效制衡狀態(tài)。

強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性，主要是保證基金監(jiān)管主體或機(jī)構(gòu)的地位和權(quán)力固不可擾，從而使監(jiān)管力度和效力強(qiáng)大權(quán)威；強(qiáng)調(diào)制衡性，主要是強(qiáng)化對(duì)各個(gè)監(jiān)管主體或機(jī)構(gòu)的權(quán)力約束，避免道德風(fēng)險(xiǎn)和行為異化。但是，從目前來(lái)看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金從征繳到給付基本是由市縣經(jīng)辦機(jī)構(gòu)直管的，而市縣經(jīng)辦機(jī)構(gòu)又是人力資源和社會(huì)保障部門(mén)的下屬事業(yè)單位，即基金經(jīng)辦與監(jiān)督是一家，人力資源和社會(huì)保障部門(mén)集政策制定、保費(fèi)征繳、待遇給付、投資運(yùn)營(yíng)及檢查監(jiān)督等權(quán)力于一身，從而導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)辦權(quán)、基金管理權(quán)、投資運(yùn)營(yíng)權(quán)及監(jiān)管權(quán)混淆不清乃至難以分離，不同環(huán)節(jié)的基金管理機(jī)構(gòu)或組織間不能形成獨(dú)立性和制衡性監(jiān)管。而且財(cái)政部門(mén)雖然與人力資源和社會(huì)保障部門(mén)一起以財(cái)政專戶形式參與監(jiān)管，但其是兼職的，僅履行的是財(cái)政管理責(zé)任，與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的獨(dú)立性和專門(mén)性還相差甚遠(yuǎn)。同時(shí)人力資源和社會(huì)保障部門(mén)、財(cái)政部門(mén)以及其他相關(guān)部門(mén)又是從屬于地方政府的，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理和監(jiān)管事宜不得不按照地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)的意志行事。而地方政府作為公共管理中的利益主體極易基于本地利益而異化對(duì)基金的監(jiān)管行為，如把基金用于彌補(bǔ)財(cái)政預(yù)算、截留上級(jí)政府的養(yǎng)老補(bǔ)助金、把基金違規(guī)用于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資及職工工資發(fā)放等，從而加劇養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的道德風(fēng)險(xiǎn)，滋生腐敗，以至造成基金有形和無(wú)形的損失。另外，監(jiān)管的不獨(dú)立和不制衡也不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管政策的統(tǒng)一、落實(shí)及目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，常常造成政出多門(mén)、監(jiān)管責(zé)任不清和相互推卸責(zé)任的現(xiàn)象。

(二)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的整合性和有序性較差

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督是多元的監(jiān)督，包括行政監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督及社會(huì)監(jiān)督等，只有這些監(jiān)督協(xié)調(diào)整合和有序統(tǒng)一，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管才能呈現(xiàn)高效的監(jiān)管合力。然而，從目前來(lái)看，行政部門(mén)在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管中發(fā)揮的作用比較大，人大、司法、社會(huì)等的監(jiān)督作用普遍比較弱，基本處于流于形式或局外人的狀態(tài)，整合性的監(jiān)管工作機(jī)制尚未形成。在行政監(jiān)督方面，人力資源和社會(huì)保障、財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)等部門(mén)及中國(guó)人民銀行都基于各自的職責(zé)參與了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳、管理、投資及給付等各環(huán)節(jié)的監(jiān)管，監(jiān)管環(huán)節(jié)多且鏈條長(zhǎng)，在橫向?qū)ζ叫胁块T(mén)、縱向?qū)Φ胤秸畷r(shí)，監(jiān)管與被監(jiān)管的責(zé)任不清，重復(fù)檢查、監(jiān)管缺位和越位及配合不力的現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)，協(xié)調(diào)整合監(jiān)管的局面難以形成，監(jiān)管力度和監(jiān)管效能大大弱化，甚至在地方政府資源配置低效率的影響下，基金監(jiān)管被無(wú)形消解；在人大監(jiān)督方面，人大具有對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的監(jiān)督權(quán)，但實(shí)踐中并沒(méi)有一套完善的機(jī)制以保證其行使對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的權(quán)力，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理和運(yùn)營(yíng)的具體環(huán)節(jié)難以發(fā)揮監(jiān)管作用。在司法監(jiān)督方面，司法機(jī)關(guān)介入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的保障機(jī)制還沒(méi)有形成，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理中的各種違規(guī)違法行為主要還是通過(guò)行政手段解決，大大弱化了基金監(jiān)管的權(quán)威性和強(qiáng)制性；在社會(huì)監(jiān)督方面，根據(jù)有關(guān)規(guī)定成立的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督委員會(huì)雖然參與者比較廣泛，如相關(guān)行政部門(mén)、村居和社區(qū)管理者、城鄉(xiāng)居民代表、金融機(jī)構(gòu)以及財(cái)經(jīng)專家代表等，但監(jiān)督委員會(huì)的工作機(jī)制比較松散無(wú)序，很難正常工作，監(jiān)管作用有限，基金管理和運(yùn)營(yíng)很難按法制程序執(zhí)行，最終還是行政監(jiān)管。

(三)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的公開(kāi)性和透明性不高

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理和運(yùn)行是個(gè)長(zhǎng)鏈條的復(fù)雜系統(tǒng)，參保居民作為利益主體和資產(chǎn)所有者有權(quán)即時(shí)了解基金在各個(gè)環(huán)節(jié)的詳細(xì)信息，這也是對(duì)基金監(jiān)管的必要構(gòu)成部分。但是，從目前中國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理和運(yùn)行的信息披露來(lái)看，其公開(kāi)性和透明性比較低。從養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)來(lái)說(shuō)，參保居民目前可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)查詢或經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在村社區(qū)定期或不定期張貼的信息公告了解自己的繳費(fèi)、待遇等情況，但對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的整體收支及賬戶結(jié)余信息還不能及時(shí)掌握，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及相關(guān)監(jiān)管部門(mén)也沒(méi)有形成年度報(bào)告向社會(huì)公開(kāi)說(shuō)明；從基金管理來(lái)說(shuō)，基金管理和投資運(yùn)營(yíng)的相關(guān)細(xì)節(jié)，如基金預(yù)決算、基金的記賬利率、投資行業(yè)、投資比例、收益比率及投資機(jī)構(gòu)資質(zhì)等，都沒(méi)有以正式制度的形式向社會(huì)披露，僅限于政府及其管理機(jī)構(gòu)對(duì)信息的掌握；從基金監(jiān)管來(lái)說(shuō)，相關(guān)部門(mén)如財(cái)政、審計(jì)及金融管理部門(mén)也沒(méi)有把各自對(duì)基金的監(jiān)管信息定期形成報(bào)告向社會(huì)公開(kāi)，而只是向同級(jí)政府報(bào)告，雖然現(xiàn)行制度也規(guī)定同時(shí)要“向基金監(jiān)督組織報(bào)告”，[4]但由于社會(huì)性的基金監(jiān)督委員會(huì)因工作機(jī)制不健全而無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，所以信息的公開(kāi)性和透明性難以實(shí)現(xiàn)。地方政府作為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理和監(jiān)管信息的集中掌握者，作為特殊利益主體，其極易對(duì)這些信息進(jìn)行有利于本地利益或地方政績(jī)的篩選，尤其是關(guān)于基金違紀(jì)違法的信息，很可能就被隱蔽或剔除掉，不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金參與人和受益人的利益保障，嚴(yán)重者還會(huì)危及基金財(cái)務(wù)平衡。

(四)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的專業(yè)性和技術(shù)性較低

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有管理復(fù)雜的特征，這一方面在于基金的長(zhǎng)期積累性帶來(lái)了制度設(shè)計(jì)與管理的難度，另一方面是由于基金規(guī)模龐大，基金保值增值的負(fù)擔(dān)非常繁重，所以對(duì)基金的管理和監(jiān)管必須由專門(mén)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員來(lái)完成，這是其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目所沒(méi)有的壓力。[5]而中國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理和監(jiān)管的專業(yè)性和技術(shù)性非常低，不利于監(jiān)管質(zhì)量和監(jiān)管效率的提高。從監(jiān)管手段來(lái)看，雖然近年中央和地方都投入了資金進(jìn)行了“金保工程”建設(shè)，省市縣區(qū)村社基金管理信息化狀況有不同程度的改善，基金監(jiān)管效率也有所提高，但由于原有的信息化基礎(chǔ)薄弱，加之地方財(cái)政緊張而投入不足，以至養(yǎng)老保險(xiǎn)信息化條件仍不能滿足基金監(jiān)管需要，如大多數(shù)基層系統(tǒng)化管理還未實(shí)現(xiàn)，[6]自動(dòng)化技術(shù)及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控技術(shù)等方面比較落后，監(jiān)管只能依靠基金機(jī)構(gòu)的定期報(bào)表及不定期的行政檢查來(lái)實(shí)現(xiàn)，很難對(duì)日常基金業(yè)務(wù)作實(shí)時(shí)監(jiān)控。從監(jiān)管隊(duì)伍來(lái)看，市縣基金監(jiān)管人員基本是人力資源和社會(huì)保障、財(cái)政、審計(jì)等行政人員，不僅保險(xiǎn)知識(shí)欠缺，而且基金管理運(yùn)作技術(shù)也不熟練，全程跟蹤檢查和管理基金的經(jīng)驗(yàn)也缺乏，所以監(jiān)管質(zhì)量和效率很難保證。從監(jiān)管方法來(lái)看，市縣基金管理人員因受專業(yè)技術(shù)限制，普遍不能用保險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)、財(cái)政金融等精算技術(shù)對(duì)基金運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管性預(yù)測(cè)分析。[7]從監(jiān)管組織來(lái)看，專業(yè)基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)還沒(méi)有建立，以行政監(jiān)管代替專業(yè)監(jiān)管，不符合養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的專業(yè)性規(guī)律的要求。

(五)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的預(yù)警性和防范性缺失

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管內(nèi)含對(duì)基金風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和防范。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)是指按照養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定籌集起來(lái)的基金，受養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度環(huán)境、制度本身以及制度實(shí)施的各個(gè)技術(shù)操作流程的眾多因素影響而產(chǎn)生的基金財(cái)務(wù)收支不平衡的可能性損失，以及由此引發(fā)的對(duì)制度的信任危機(jī)。[3]P184而中國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)同樣也面臨著這些方面的風(fēng)險(xiǎn)。從制度環(huán)境來(lái)說(shuō)，人口老齡化、金融危機(jī)、通貨膨脹及地方政府利益化等問(wèn)題都在直接或間接地加劇基金收支平衡和基金投資運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)；從制度設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，還存在保障水平低、繳費(fèi)水平普遍不高、基金管理分散、基金投資范圍窄且收益低、制度強(qiáng)制性不足等諸多問(wèn)題，這些隨著制度運(yùn)行必將加劇養(yǎng)老保險(xiǎn)即期和遠(yuǎn)期基金收支不平衡及制度信任風(fēng)險(xiǎn)，目前各地基金支付壓力大及城鄉(xiāng)居民政策認(rèn)同低就說(shuō)明了這點(diǎn)；從制度實(shí)施來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金從征繳到給付各環(huán)節(jié)還存在技術(shù)操作不規(guī)范和不標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，這些與制度環(huán)境壓力和制度設(shè)計(jì)缺陷相結(jié)合，必然也會(huì)對(duì)基金收支平衡造成不利影響。然而，中國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管并未對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)作應(yīng)對(duì)機(jī)制安排，這不符合養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的一般規(guī)律。特別是在目前人口老齡化趨勢(shì)嚴(yán)重、制度包容人口量大和各地經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況差異較大的背景下，如果發(fā)生全國(guó)或地區(qū)基金支付或補(bǔ)貼危機(jī)，那么必影響制度持續(xù)運(yùn)行，甚至造成制度崩潰或社會(huì)危機(jī)。因此，健全養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的預(yù)警及防范機(jī)制是必要的。

(六)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的適度性和調(diào)節(jié)性不足

在保證監(jiān)管有效和不影響市場(chǎng)調(diào)節(jié)規(guī)律的條件下，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管也要合理調(diào)整，該嚴(yán)時(shí)則嚴(yán)而該松時(shí)則松，使基金監(jiān)管保持寬嚴(yán)適度，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理和監(jiān)管效益最大化。而中國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管目前實(shí)行的是嚴(yán)格數(shù)量限制監(jiān)管模式，基金只允許以買(mǎi)國(guó)債和存銀行的形式來(lái)保值增值，這種監(jiān)管模式在制度初建、基金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制不完善、外在資本和金融市場(chǎng)及各類中介機(jī)構(gòu)發(fā)育不成熟、投資機(jī)構(gòu)及投資管理政策不健全的情況下是可以的，但隨著基金風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及防范監(jiān)督機(jī)制的健全、制度環(huán)境的穩(wěn)定、基金積累規(guī)模的不斷增大，這種單一監(jiān)管模式必影響?zhàn)B老保險(xiǎn)基金投資收益最大化。例如，各種有效的金融投資工具難以使用，各種市場(chǎng)投資策略難以適時(shí)實(shí)施等。目前《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2014]8號(hào))雖然提出了要對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)，但監(jiān)管在此方面的配套性改革和完善還未實(shí)質(zhì)跟進(jìn)，直接與間接相結(jié)合、隨市場(chǎng)和監(jiān)管手段的變化適度調(diào)整的調(diào)節(jié)性投資監(jiān)管機(jī)制還沒(méi)有形成，不利于基金監(jiān)管質(zhì)量和監(jiān)管效率的提高，最終也會(huì)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的吸引力造成損害，如目前城鄉(xiāng)居民因基金貶值對(duì)政策認(rèn)同降低。

二、中國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管問(wèn)題的成因

中國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管問(wèn)題的成因既有制度設(shè)計(jì)方面，也有政府責(zé)任方面。但由于政府是基金監(jiān)管的組織者和責(zé)任的最終承擔(dān)者，所以政府責(zé)任履行應(yīng)是主因。具體而言主要有以下幾方面：

(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌與監(jiān)管層次設(shè)計(jì)比較低

中國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理模式是“地方統(tǒng)籌和地方管理”，目前統(tǒng)籌與管理層次雖然由縣區(qū)級(jí)提至地市級(jí)，但層次仍舊太低，不利于基金的集中管理和專門(mén)監(jiān)督。這主要是因?yàn)榈厥性谌珖?guó)比較多，并且各地的經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況差異也比較大，在對(duì)基金享有很大控制支配權(quán)的條件下，部分地市政府為了解決財(cái)政融資問(wèn)題，很容易擠占、挪用這塊“唐僧肉”，部分管理干部也因內(nèi)控制度不完善而貪污揮霍。同時(shí)，由于基金從籌集到給付涉及許多環(huán)節(jié)和技術(shù)，尤其是基金投資運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)高且過(guò)程復(fù)雜，既涉及經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、金融等問(wèn)題，也涉及保險(xiǎn)專業(yè)知識(shí)，數(shù)據(jù)量大且業(yè)務(wù)繁瑣，所以對(duì)其監(jiān)管須由專業(yè)人員完成，否則很難保證基金安全。而地市在基金管理人才、技術(shù)及視野等方面比較匱乏，很難實(shí)現(xiàn)對(duì)基金的專業(yè)性和技術(shù)性監(jiān)管，更不用說(shuō)對(duì)基金進(jìn)行高效投資運(yùn)營(yíng)及預(yù)警性和調(diào)節(jié)性監(jiān)管。另外，低層次管理也不利于建立基金管理和監(jiān)管的獨(dú)立機(jī)構(gòu)并形成制衡機(jī)制，信息的公開(kāi)和透明也比較難。

(二)政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管規(guī)律的認(rèn)識(shí)存在偏差

養(yǎng)老保險(xiǎn)不僅有制度設(shè)計(jì)規(guī)律，而且也有其基金監(jiān)管的特殊性。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金作為公共產(chǎn)品，政府對(duì)其監(jiān)管無(wú)疑要承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，但政府不能把自己的這種責(zé)任無(wú)限地放大，以至代替其他主體監(jiān)管。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的特殊性主要表現(xiàn)為全民性和半行政性。全民性是指養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管是需要國(guó)家各部門(mén)及社會(huì)公眾共同參與的事務(wù)，否則監(jiān)管質(zhì)量和監(jiān)管效率就會(huì)大打折扣；半行政性是指養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管不全等同于行政監(jiān)管，是行政監(jiān)管與非行政監(jiān)管的結(jié)合。當(dāng)前，國(guó)家或政府僅看到養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的行政性特點(diǎn)，而沒(méi)有看到其全民性和半行政性的特點(diǎn)，把其簡(jiǎn)單地等同于行政監(jiān)管，以行政方式監(jiān)督城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行，如監(jiān)管架構(gòu)完全參照行政模式，大包大攬，對(duì)其他監(jiān)管主體的地位和作用沒(méi)有擺正擺準(zhǔn)，以至其他監(jiān)管主體被忽視或弱化。政府認(rèn)識(shí)偏差必然影響?zhàn)B老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的科學(xué)建設(shè)，如監(jiān)管政策制定的不具體和不系統(tǒng)、監(jiān)管法律法規(guī)體系建設(shè)不完善、監(jiān)管工作缺乏頂層性規(guī)劃和設(shè)計(jì)、監(jiān)管權(quán)與其他權(quán)力彼此混攪、相關(guān)監(jiān)管主體或部門(mén)職責(zé)不明確以及政府權(quán)力沒(méi)有被有效約束、社會(huì)組織以及城鄉(xiāng)居民參與監(jiān)管的政策機(jī)制不健全等，結(jié)果城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)行。

(三)政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系建設(shè)投入不足

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管需要政府財(cái)政投入建設(shè)，這是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管專業(yè)化的要求。但是，從目前的財(cái)政投入來(lái)看，政府雖然對(duì)經(jīng)辦服務(wù)投入不斷增加，但對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管所需的專業(yè)機(jī)構(gòu)、信息系統(tǒng)、技術(shù)、專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)等投入不足。從機(jī)構(gòu)建設(shè)來(lái)看，目前各省市還沒(méi)有建立專門(mén)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，中央雖然設(shè)立了全國(guó)社保基金理事會(huì)，但其主要負(fù)責(zé)社?；鸬耐顿Y運(yùn)營(yíng)，而不是基金的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)；從信息系統(tǒng)及技術(shù)建設(shè)來(lái)看，截止2015年底，全國(guó)31個(gè)省市區(qū)雖然均已建設(shè)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)，[8]但由于并軌前兩種制度的信息系統(tǒng)是各自獨(dú)立的，且平行地區(qū)及上下機(jī)構(gòu)間的信息軟件也存在技術(shù)指標(biāo)和模塊結(jié)構(gòu)的差異，操作流程和功能也不同，加之與地方其他部門(mén)的信息系統(tǒng)彼此分割，所以從省級(jí)層面對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行進(jìn)行集中性的實(shí)時(shí)監(jiān)控還任重道遠(yuǎn)；從人才隊(duì)伍建設(shè)來(lái)看，目前全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理人才缺口上萬(wàn)，[9]這主要是由于政府財(cái)政投入及配套政策支持不到位造成的。

三、中國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的完善對(duì)策

養(yǎng)老保險(xiǎn)高效基金監(jiān)管體系是指能夠有效防范和化解養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行中存在的各種顯性或隱性的風(fēng)險(xiǎn)，保障養(yǎng)老基金籌集、支付、管理、投資運(yùn)營(yíng)等各環(huán)節(jié)基金的安全和完整以及保障基金保值增值和參保者權(quán)益不受損失的規(guī)則和制度的總稱。中國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管系統(tǒng)真正實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)行，除了要把養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌與管理提升至省級(jí)之外，政府還必須切實(shí)按照養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的規(guī)律，對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管體系進(jìn)行改革、健全和完善，著重做好監(jiān)管制度的頂層設(shè)計(jì)，明確各參與主體的職責(zé)，理順各參與主體間的關(guān)系，規(guī)范各參與主體的行為。

(一)健全城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金大監(jiān)管法律法規(guī)體系

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管是貫穿基金運(yùn)行全程的，既有籌資及給付環(huán)節(jié)、日常管理環(huán)節(jié)，又有投資運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)及外在監(jiān)督環(huán)節(jié)等。所以，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管法律法規(guī)的建設(shè)必須著眼整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行，力求每個(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)管到位且有效。具體到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，首先，應(yīng)在國(guó)家層面建立《城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，明確城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的基本原則、主體責(zé)任及監(jiān)管架構(gòu)等。其次，依據(jù)上述法律再制定《城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金經(jīng)辦條例》、《城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理?xiàng)l例》、《城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管條例》、《城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)條例》及《城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)法律救濟(jì)條例》等法規(guī)，各地制定與之配套的地方法規(guī)及規(guī)章，構(gòu)建完善的中國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金大監(jiān)管法律法規(guī)體系，從而明確基金各管理主體的法律地位和職責(zé)，理順各管理主體的監(jiān)管關(guān)系，強(qiáng)化監(jiān)管的權(quán)威性和強(qiáng)制性。

(二)建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌法人受托監(jiān)管體制

通過(guò)立法，分離城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金經(jīng)辦、管理和監(jiān)管三項(xiàng)權(quán)力，并建立與此相應(yīng)的獨(dú)立制衡的垂直執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即由省、市、縣的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)形成城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌法人受托監(jiān)管體制。在該體制中，省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集、匯總及給付，然后按法定程序交予省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)，省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的日常管理，并根據(jù)法律規(guī)定競(jìng)爭(zhēng)性選擇和委托專業(yè)基金管理公司對(duì)基金進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)，投資收益在扣除公司傭金后依法進(jìn)入省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)在銀行開(kāi)設(shè)的財(cái)政專戶，再由銀行根據(jù)監(jiān)管部門(mén)和經(jīng)辦部門(mén)的指令按月集中發(fā)放給養(yǎng)老金領(lǐng)取者。同時(shí)，省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行的全程進(jìn)行監(jiān)管，并在市縣區(qū)設(shè)立分機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)對(duì)同級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的經(jīng)辦、管理及投資的監(jiān)管。另外，省級(jí)以下三大機(jī)構(gòu)應(yīng)與地方政府脫離，在法定范圍內(nèi)獨(dú)立行使權(quán)力，地方政府依法履行相關(guān)責(zé)任。

(三)完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制

全國(guó)設(shè)立中央、省、市、縣四級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，省級(jí)以下機(jī)構(gòu)均是省級(jí)機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及管理機(jī)構(gòu)要定期向其上級(jí)機(jī)構(gòu)和同級(jí)基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供季度和年度工作報(bào)告，主要是提供基金的籌集、管理、投資及發(fā)放情況；同時(shí)，各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)也要定期向其上級(jí)機(jī)構(gòu)提供季度和年度監(jiān)管報(bào)告；最后，由中央社會(huì)保險(xiǎn)局、中央社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局、中央社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管局分別形成年度總報(bào)告并向中央社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管委員會(huì)提交。監(jiān)管委員會(huì)只在中央和省級(jí)層面設(shè)立，具體由相關(guān)行政部門(mén)、人大、司法、紀(jì)委、城鄉(xiāng)居民代表、村居和社區(qū)管理者、法律專家、社保專家及金融投資專家等組成，切實(shí)保障監(jiān)管委員會(huì)的專業(yè)性和社會(huì)性，使其能真正代表社會(huì)各界對(duì)基金進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)管委員會(huì)每季度召開(kāi)工作會(huì)議，年終召開(kāi)總結(jié)會(huì)議，通過(guò)掌握和分析養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支、管理及投資情況，對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)工作提出咨詢意見(jiàn)和建議，并通過(guò)常設(shè)的基金監(jiān)管局履行日常監(jiān)管職責(zé)。此外，還要完善基金監(jiān)管委員會(huì)的各項(xiàng)制度和機(jī)制，建立溝通協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，明確各參與主體的職責(zé)，并充分發(fā)揮監(jiān)管委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)作用，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)各部門(mén)整合有序地開(kāi)展工作，真正形成基金監(jiān)管的長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制。[10]

(四)健全城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金信息披露制度

首先，繼續(xù)推進(jìn)全國(guó)“金保工程”建設(shè)，建成中央及省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)聯(lián)網(wǎng)的高效信息技術(shù)系統(tǒng)，并在省級(jí)層面形成基金信息集中和大數(shù)據(jù)精確處理能力，大幅提升城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的信息化水平，實(shí)現(xiàn)對(duì)基金收支及運(yùn)行的全程信息化監(jiān)管；其次，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)及監(jiān)管委員會(huì)要定期通過(guò)媒體、網(wǎng)絡(luò)等宣傳手段向社會(huì)公開(kāi)基金在各個(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)的詳細(xì)信息，并保證信息的真實(shí)性和完整性，使監(jiān)管者及社會(huì)公眾可隨時(shí)了解整個(gè)基金的收支情況；再次，投資機(jī)構(gòu)作為實(shí)際經(jīng)營(yíng)者要及時(shí)向城鄉(xiāng)居民、社會(huì)公眾及委托機(jī)構(gòu)披露有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)的成本、效益及其他重大事項(xiàng)；第四，增加養(yǎng)老保險(xiǎn)基金信息網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)查詢量，便于城鄉(xiāng)居民及時(shí)便捷地獲取自己的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息，實(shí)現(xiàn)即時(shí)監(jiān)管；第五，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)完善基金運(yùn)行中的獨(dú)立審計(jì)、信用評(píng)級(jí)、精算評(píng)估等中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)，客觀地反映基金管理和運(yùn)行的情況，使基金運(yùn)行更加規(guī)范和透明。[11]

(五)建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)警、調(diào)節(jié)及防范機(jī)制

中國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)主要是基金收支不平衡和基金投資運(yùn)營(yíng)收益損失。具體辦法是：一是建立基金收支精算預(yù)測(cè)機(jī)制，定期對(duì)基金支付能力進(jìn)行精算預(yù)測(cè)，及時(shí)掌握基金收支情況；二是建立基金投資運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管指標(biāo)體系并制定基金進(jìn)出市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，有效分散和規(guī)避基金投資風(fēng)險(xiǎn)；三是建立基金投資風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)定與控制機(jī)制，基金管理及監(jiān)管機(jī)構(gòu)每年要召集由各行業(yè)專家、政府代表及基金管理者參加的基金投資會(huì)議，對(duì)年度投資方向、領(lǐng)域、受托投資機(jī)構(gòu)選擇等作民主討論并決策，尤其對(duì)每項(xiàng)投資的風(fēng)險(xiǎn)要進(jìn)行等級(jí)評(píng)定，并據(jù)此制定投資細(xì)則；四是設(shè)立財(cái)政籌資風(fēng)險(xiǎn)儲(chǔ)備金，由中央和地方從土地出讓和拍賣(mài)收入、財(cái)政預(yù)算內(nèi)外收入中按比例提取的資金構(gòu)成，儲(chǔ)備金進(jìn)入市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)并?？顚Ｓ?；五是針對(duì)地區(qū)性基金缺口設(shè)立調(diào)劑補(bǔ)償金，通過(guò)向工業(yè)企業(yè)、耕地市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓及高收入行業(yè)征稅等籌資，還可把反腐收繳的部分資金劃入其中，調(diào)劑補(bǔ)償金以投資模式運(yùn)作且?？顚Ｓ谩?/p>

(六)加大對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管建設(shè)的投入

目前，中央和地方除了繼續(xù)加大對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的信息化建設(shè)投入外，還要加大對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的機(jī)構(gòu)建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)及專項(xiàng)技術(shù)研發(fā)的投入。一是從中央和地方財(cái)政預(yù)算中列支養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管經(jīng)費(fèi)，專門(mén)用于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行及監(jiān)管工作的有效開(kāi)展，保障城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管真正落到實(shí)處。二是加大社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，一方面可在重點(diǎn)高校設(shè)置社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管專業(yè)，通過(guò)整合社會(huì)保險(xiǎn)、統(tǒng)計(jì)、金融、信息技術(shù)、會(huì)計(jì)及投資等知識(shí)，培養(yǎng)既懂社會(huì)保險(xiǎn)知識(shí)又能熟練掌握基金監(jiān)管技術(shù)的復(fù)合型社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管人才，以改變目前人才短缺的現(xiàn)狀；另一方面是健全社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管人員的專門(mén)招聘、學(xué)習(xí)及培訓(xùn)制度，建立監(jiān)管工作激勵(lì)機(jī)制，保障基層監(jiān)管人員的薪酬待遇，完善自我發(fā)展環(huán)境。三是組織研發(fā)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管技術(shù)系統(tǒng)，為基金監(jiān)管提供技術(shù)保障。

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F842.6

A

2095-7238(2017)05-0090-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.05.017

2017-06-03

本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“從‘新農(nóng)?！健青l(xiāng)居保’：歷程、問(wèn)題與對(duì)策”(14BRK009)階段性研究成果。

齊鵬(1974-)，男，山東社會(huì)科學(xué)院人口研究所助理研究員，博士，研究方向：養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)保障。

編輯：虢亞雪