趙 環(huán)，高 麗

（1. 華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海，200237；2. 上海高校智庫(kù)社會(huì)工作與社會(huì)政策研究院，上海，200237）

整合式吸納：在華境外非政府組織管理的機(jī)制創(chuàng)新及其實(shí)踐

趙 環(huán)1,2，高 麗1,2

（1. 華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海，200237；2. 上海高校智庫(kù)社會(huì)工作與社會(huì)政策研究院，上海，200237）

《中華人民共和國(guó)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》將境外非政府組織在華活動(dòng)納入法治軌道。然而，該法在回應(yīng)境外非政府組織合法性困境的同時(shí)，存在著實(shí)施細(xì)則欠缺、管理理念滯后、人才儲(chǔ)備有限、監(jiān)管難度升級(jí)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這與長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持以管控為本位的管理體制密不可分。結(jié)合新的歷史形勢(shì)，嘗試提出從管控為本的管理取向邁向一種整合式吸納取向，應(yīng)成為政府對(duì)在華境外政府組織進(jìn)行管理的機(jī)制創(chuàng)新。在此基礎(chǔ)上，提出以法治化建設(shè)為管理基石、柔性化行政為管理手段、社會(huì)化治理為管理創(chuàng)新“三位一體”的實(shí)踐路徑，促進(jìn)在華境外非政府組織健康有序發(fā)展。

整合式吸納；境外非政府組織管理；法治化建設(shè)；柔性化行政；社會(huì)化治理

境外非政府組織的在華活動(dòng)，有利于我國(guó)科技、民生、公益等事業(yè)的發(fā)展，對(duì)我國(guó)社會(huì)組織培育以及社會(huì)治理方面產(chǎn)生了積極影響；但也有少數(shù)組織以非政府組織名義從事違法活動(dòng)和政治滲透，給我國(guó)的國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了一定的威脅與挑戰(zhàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)并無(wú)針對(duì)境外非政府組織的專(zhuān)門(mén)立法，導(dǎo)致執(zhí)法難度加大；同時(shí)，也使得在華規(guī)范活動(dòng)的境外非政府組織遭遇到身份模糊、支持不足等合法性困境。2016年4月28日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》)，并于2017年1與1日起正式實(shí)施。該法共7章54條，包括總則、登記和備案、活動(dòng)規(guī)范、便利措施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則等多項(xiàng)內(nèi)容，體現(xiàn)了保障和支持境外非政府組織在我國(guó)境內(nèi)依法開(kāi)展活動(dòng)的指導(dǎo)思想，明確了境外非政府組織可以在經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保等領(lǐng)域以及濟(jì)困、救災(zāi)等方面開(kāi)展有利于公益事業(yè)發(fā)展的活動(dòng)；同時(shí)，也嚴(yán)格規(guī)定境外非政府組織在我國(guó)境內(nèi)不得從事或者資助營(yíng)利性活動(dòng)、政治活動(dòng)，不得非法從事或者資助宗教活動(dòng)。[1]該法的出臺(tái)，使得在我國(guó)合法開(kāi)展活動(dòng)的境外非政府組織獲得了正式的合法性身份，在其權(quán)責(zé)邊界、法律保障等方面得到了明確的厘定，也為依法懲處以非政府組織名義從事違法犯罪活動(dòng)的行為提供了執(zhí)法依據(jù)，標(biāo)志著我國(guó)對(duì)境外非政府組織管理的全面升級(jí)，具有重要的里程碑意義。同時(shí)，也應(yīng)該客觀地認(rèn)識(shí)到，在一部法律正式面世之后，完善執(zhí)行系統(tǒng)過(guò)程的艱巨性?？梢灶A(yù)見(jiàn)，境外非政府組織的管理工作將是一項(xiàng)具有長(zhǎng)期性與復(fù)雜性的系統(tǒng)工程?；诖?，本文試圖從《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》出臺(tái)之后面臨的一系列艱巨的任務(wù)和挑戰(zhàn)為切入點(diǎn)，重新思考當(dāng)前在華境外非政府組織的管理機(jī)制及其實(shí)踐邏輯，并嘗試提出一種新的替代性解釋范式及可能的行動(dòng)路徑。

一、《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》出臺(tái)后面臨的多重挑戰(zhàn)

(一)配套的司法解釋與實(shí)施細(xì)則相對(duì)滯后

《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》的頒布，使得我國(guó)對(duì)境外非政府組織的管理實(shí)現(xiàn)了從無(wú)法可依到有法可依的轉(zhuǎn)變，原有的合法性困境得以解決。該法界定了境外非政府組織的概念內(nèi)涵，對(duì)其在華境內(nèi)活動(dòng)的登記備案、活動(dòng)規(guī)范、便利措施、監(jiān)督管理以及法律責(zé)任等方面作出了表述，[1]基本形成了管理境外非政府組織的制度框架，大大提升了依法監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)可行性。但是，就該法的執(zhí)行層面來(lái)看，目前還缺乏明晰的司法解釋、實(shí)施細(xì)則及行動(dòng)指引，也存在法律位階不高、涵蓋面不夠、操作性不強(qiáng)、且相關(guān)條款彼此缺乏銜接等問(wèn)題。如該法指出“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和單位、省級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)和單位，是境外非政府組織在中國(guó)境內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)的相應(yīng)業(yè)務(wù)主管單位”，并規(guī)定境外非政府組織在境內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)同時(shí)受到登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門(mén)的雙重監(jiān)督管理。[1]該法并未指明具體的業(yè)務(wù)主管部門(mén)且對(duì)職責(zé)的規(guī)定比較模糊，加上境外非政府組織的特殊性、涉及領(lǐng)域及服務(wù)內(nèi)容的繁雜多樣性，有可能在實(shí)際工作中出現(xiàn)“踢皮球”“監(jiān)管缺位、越位、錯(cuò)位”等現(xiàn)象。

(二)“剛性執(zhí)法”理念亟待轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來(lái)，在傳統(tǒng)社會(huì)管理體制下，我國(guó)對(duì)社會(huì)組織包括境外非政府組織的監(jiān)管，主要偏重于單一的剛性執(zhí)法方式。負(fù)責(zé)監(jiān)管的登記主管部門(mén)和業(yè)務(wù)主管部門(mén)大多采用單一管控式行政管理手段，有時(shí)甚至還出現(xiàn)“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”、“粗暴執(zhí)法”和“簡(jiǎn)單執(zhí)法”等問(wèn)題。[2]《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》中明確規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)和有關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)境外非政府組織在中國(guó)境內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)依法實(shí)施監(jiān)督管理、提供服務(wù)。[1]在此形勢(shì)下，公安及其他政府部門(mén)將面臨全新的任務(wù)要求，必須及時(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)、執(zhí)法手段、管理模式，以新的形式、新的面貌、新的策略投入到具體執(zhí)法工作中。

(三)以公安為核心的監(jiān)管部門(mén)缺乏專(zhuān)業(yè)人才儲(chǔ)備

《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》中明確規(guī)定，公安機(jī)關(guān)作為境外非政府組織的登記管理機(jī)關(guān)，要為其開(kāi)展境內(nèi)活動(dòng)提供必要的服務(wù)與指引。[1]目前，盡管公安隊(duì)伍的文化程度、執(zhí)法水平、綜合素質(zhì)等日漸提高，工作能力顯著增強(qiáng)，但是大部分公安干警的工作職責(zé)主要集中于維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)秩序，對(duì)于非政府組織層面的相關(guān)事宜并不熟知甚至較少觸及，因而在該領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與技能儲(chǔ)備明顯存在不足。特別是，由于境外非政府組織的“涉外”背景及特殊性，如果執(zhí)法人員對(duì)某些問(wèn)題拿捏不準(zhǔn)、處理失當(dāng)，就很有可能導(dǎo)致“國(guó)際風(fēng)波”并使工作陷入被動(dòng)。對(duì)此，如何優(yōu)化專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍、增強(qiáng)多重知識(shí)儲(chǔ)備、提升執(zhí)法專(zhuān)業(yè)性，仍需進(jìn)一步加以考量。

(四)傳統(tǒng)監(jiān)管手段和技術(shù)亟待加速升級(jí)

近些年來(lái)，境外非政府組織在華發(fā)展正在逐步走向成熟化和本土化，與境內(nèi)組織的合作形式也日趨多樣化，并越來(lái)越多地參與到我國(guó)社會(huì)建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域中。境外非政府組織在華發(fā)展已呈現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢(shì)，[3]如注重與國(guó)內(nèi)維權(quán)問(wèn)題相結(jié)合，注重與本土民間組織相結(jié)合，注重與新型階層相結(jié)合，注重與西方價(jià)值觀傳播相結(jié)合，注重與新媒體、新技術(shù)相結(jié)合等。面對(duì)這些新的挑戰(zhàn)，有關(guān)部門(mén)的監(jiān)管難度顯著升級(jí)，只有創(chuàng)新運(yùn)用各種技術(shù)手段，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)境外非政府組織在華活動(dòng)的有效引導(dǎo)與監(jiān)管。

二、管理機(jī)制的新視角：從管控到整合式吸納

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的改革在持續(xù)深入，以社會(huì)團(tuán)體為代表的社會(huì)力量得以迅速發(fā)展壯大，而原有的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系也相應(yīng)地發(fā)生了重大改變：國(guó)家由原先的“全能主義”治理模式逐漸向“威權(quán)主義”治理模式轉(zhuǎn)變，并開(kāi)始朝向斯密特(Schmitter)所稱(chēng)的社會(huì)法團(tuán)主義模式[4]發(fā)展，而合作治理也日漸成為一種主流的社會(huì)治理模式。這樣的發(fā)展勢(shì)態(tài)，必然為包括境外非政府組織在內(nèi)的社會(huì)團(tuán)體的蓬勃發(fā)展帶來(lái)一定的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)社團(tuán)管理政策正逐步實(shí)現(xiàn)從放任到控制、從以非常規(guī)力量管理為主到以法律治理為主、管理重心從中央向地方轉(zhuǎn)移等的轉(zhuǎn)變，由此形成的管控體制背后實(shí)際蘊(yùn)含了一種監(jiān)護(hù)型控制的總體邏輯[5]；而針對(duì)在華境外非政府組織的管理似乎也呈現(xiàn)著相似的管控思維：從“不承認(rèn)、不取締、不干預(yù)”的三不政策[6]到雙重監(jiān)管，以及基于差異性特質(zhì)的分類(lèi)管理[7]到目前以法律為本的法治化治理，逐漸為境外非政府組織的合法化、制度化、規(guī)范化管理提供了依據(jù)。然而，我國(guó)政府對(duì)于境外非政府組織的管理機(jī)制仍然處于一種管控取向的策略模式，這種取向強(qiáng)調(diào)境外非政府組織與中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的不可契合性。事實(shí)上，越來(lái)越多的境外非政府組織在華從事著與社會(huì)發(fā)展、社會(huì)公益、環(huán)境保護(hù)等議題相關(guān)的活動(dòng)，且在社會(huì)組織培育、社會(huì)救助、社會(huì)治理等方面發(fā)揮著日漸突出的作用及影響。因此，如何重新認(rèn)識(shí)并建構(gòu)政府對(duì)境外非政府組織的監(jiān)管邏輯，引領(lǐng)境外非政府組織管理機(jī)制的優(yōu)化升級(jí)，是理順政社關(guān)系、推進(jìn)社會(huì)參與、創(chuàng)新社會(huì)治理的重要命題之一。

既有文獻(xiàn)的理論與實(shí)證研究，對(duì)于建構(gòu)中國(guó)政府與境外非政府組織關(guān)系的分析邏輯、優(yōu)化對(duì)境外非政府組織的管理機(jī)制具有重要借鑒意義。從國(guó)內(nèi)現(xiàn)有研究來(lái)看，“公民社會(huì)”與“法團(tuán)主義”兩大視角主導(dǎo)了社會(huì)組織與國(guó)家關(guān)系領(lǐng)域的研究，兩者試圖在“國(guó)家與社會(huì)”的二元框架中理解社會(huì)組織，并圍繞其在此框架中的具體位置對(duì)二者關(guān)系展開(kāi)探討。與“公民社會(huì)”和“法團(tuán)主義”模式所不同的是，康曉光等人建立的概括國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系“分類(lèi)控制體系”[8]模式，而該模式實(shí)為國(guó)家實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)全面監(jiān)管的行動(dòng)策略。在此基礎(chǔ)上，康曉光又進(jìn)一步提出了“行政吸納社會(huì)”的概念，認(rèn)為國(guó)家采取“社會(huì)的方式”進(jìn)入社會(huì)，在社會(huì)自治不斷擴(kuò)大的過(guò)程中成功地重建了行政控制，從而形成了基于國(guó)家與社會(huì)相融合的行政吸納社會(huì)的制度模式，以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的進(jìn)一步監(jiān)管。[9]而后，又有學(xué)者提出以“利益契合”為核心概念的分析框架，強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的利益契合程度決定了國(guó)家對(duì)社會(huì)組織選擇支持還是限制，這與轉(zhuǎn)型期國(guó)家的主導(dǎo)地位和較高的自由裁量權(quán)有關(guān)。[10]由此可見(jiàn)，政府對(duì)社會(huì)組織的控制需求先于發(fā)展需求，這種控制需求是更為根本性、更具優(yōu)先權(quán)的需求。[11]對(duì)此，有學(xué)者指出，當(dāng)前政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管逐步轉(zhuǎn)向控制與賦權(quán)兼?zhèn)?，社?huì)組織管理制度框架整體上日漸呈現(xiàn)出去政治化的現(xiàn)象。[12]然而，就境外非政府組織的管理而言，由于境外非政府組織所具備的身份特殊性，必然需將政治因素納入管理機(jī)制考量的范疇內(nèi)。就目前來(lái)看，境外非政府組織雖具備進(jìn)行專(zhuān)業(yè)和組織發(fā)展的無(wú)限潛力，但政府對(duì)其的賦權(quán)策略很大程度上受到政治環(huán)境的限制，甚至容易發(fā)生賦權(quán)停留于表面的情況。

綜上所述，無(wú)論是對(duì)境外非政府組織所采取的管理機(jī)制，還是既往文獻(xiàn)中境外非政府組織監(jiān)管方面的研究，都體現(xiàn)出一種依托于沖突論范式指導(dǎo)下的管控取向，這種管控取向具有賦權(quán)不足、放權(quán)有限的特征，政府與境外非政府組織之間的關(guān)系仍然屬于沖突多于融合，二元對(duì)立關(guān)系明顯。基于此，本文嘗試提出一種替代性解釋范式，即強(qiáng)調(diào)合作治理范式下的吸納與整合，這里的合作治理并非完全地信任和放任，而是一種基于國(guó)家法制化基礎(chǔ)上所進(jìn)行的整合式吸納。所謂“整合式吸納”，就是在秉承國(guó)家與社會(huì)相互融合范式的前提下，推進(jìn)政社雙方的良性合作，并從法治化、柔性化和社會(huì)化三個(gè)維度入手，在將境外非政府組織納入合法化、制度化管理路徑的同時(shí)，充分發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)服務(wù)及潛在優(yōu)勢(shì)，從而逐步將其吸納并整合至社會(huì)建設(shè)的治理結(jié)構(gòu)之中，以推進(jìn)我國(guó)社會(huì)組織培育、社會(huì)治理創(chuàng)新以及共享發(fā)展型社會(huì)構(gòu)建的進(jìn)程。同時(shí)，借助整合式吸納這一體制機(jī)制創(chuàng)新的引領(lǐng)，科學(xué)、理性地加強(qiáng)在華境外非政府組織管理，將會(huì)對(duì)我國(guó)社會(huì)思想文化及意識(shí)形態(tài)安全產(chǎn)生積極作用，有助于豐富社會(huì)主義社會(huì)思想文化和意識(shí)形態(tài)的當(dāng)代內(nèi)容，有助于回應(yīng)改革開(kāi)放實(shí)踐提出的社會(huì)重組和社會(huì)建設(shè)等重大理論問(wèn)題，更有助于增強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義核心價(jià)值體系的顯著包容力。此外，這樣一種視角轉(zhuǎn)換，在助力于摒棄在華境外非政府組織必定存在意識(shí)形態(tài)或政治滲透風(fēng)險(xiǎn)的絕對(duì)化觀念之余，也能夠通過(guò)吸納與整合雙重并舉的體制機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)在華境外非政府組織優(yōu)勢(shì)的有效引導(dǎo)及其資源的充分發(fā)掘。

三、管理實(shí)踐的路徑優(yōu)化：“三化并舉”

只有建立健全執(zhí)法監(jiān)管體系、厘清各主體的權(quán)責(zé)義務(wù)，才能切實(shí)將管理與服務(wù)落到實(shí)處。本文基于前述提出的整合式吸納機(jī)制，嘗試提出法治化建設(shè)、柔性化管理、社會(huì)化治理“三位一體”管理機(jī)制作為全面推進(jìn)在華境外非政府組織管理制度創(chuàng)新的具體實(shí)踐路徑。

(一)法治化建設(shè)：境外非政府組織管理的基石

中共十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，要全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，并從法治上為落實(shí)全面深化改革的頂層設(shè)計(jì)提供可靠保障。[13]法治作為黨和政府治國(guó)理政的基本方式，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托與必然選擇。[14]當(dāng)前，在全面深化改革的現(xiàn)實(shí)背景下，加強(qiáng)對(duì)境外非政府組織的監(jiān)管，必須要堅(jiān)持立法先行，充分發(fā)揮法律制度的規(guī)范、引領(lǐng)及推動(dòng)作用，以促進(jìn)其在華健康有序運(yùn)行。我國(guó)現(xiàn)有境外非政府組織數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，類(lèi)型日漸多樣，廣泛活躍于賑災(zāi)救助、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、權(quán)益保護(hù)、教育培訓(xùn)等社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，其在培育國(guó)內(nèi)民間組織、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改善民生方面發(fā)揮著積極作用，已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)的重要合作伙伴。因此?！毒惩夥钦M織境內(nèi)活動(dòng)管理法》的實(shí)施，一方面要加強(qiáng)與境外非政府組織的合作，賦予境外非政府組織合法地位與相關(guān)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)從“事實(shí)承認(rèn)”到“法律承認(rèn)”的身份轉(zhuǎn)變；另一方面，也應(yīng)強(qiáng)化政府部門(mén)、非政府組織及社會(huì)公眾的法治思維，運(yùn)用法律手段預(yù)防與干預(yù)非政府組織可能進(jìn)行的不當(dāng)活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與公共利益。

然而，由于我國(guó)地域廣闊、民族多樣、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，尤其是社會(huì)公眾法律意識(shí)、法治思維存在顯著差異，所以在制定法律時(shí)，必須要同時(shí)兼顧指導(dǎo)性、全面性、原則性、統(tǒng)一性等多重要求，確保該法具有足夠的張力和包容性，以達(dá)至法治的統(tǒng)一，為實(shí)現(xiàn)對(duì)境外非政府組織的整合式吸納做好基礎(chǔ)保障。在這種情況下，法律的制定不免出現(xiàn)內(nèi)容高度概括、條文簡(jiǎn)約、職責(zé)功能模糊、可操作性不強(qiáng)等情況。這給法律法規(guī)的具體實(shí)踐帶來(lái)了一定的限制與困擾。因此，加快制定與法律相匹配的具體實(shí)施細(xì)則至關(guān)重要。政府首先應(yīng)建立健全境外非政府組織入境及其活動(dòng)的備案登記、行為規(guī)范、權(quán)責(zé)義務(wù)、準(zhǔn)入和退出機(jī)制、財(cái)務(wù)審核、監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)容，從而形成一套系統(tǒng)全面、條塊清晰的制度體系；其次應(yīng)明晰具體責(zé)任主體及其相應(yīng)的權(quán)責(zé)義務(wù)，尤其是明確具體的業(yè)務(wù)主管部門(mén)，更為重要的是要清晰劃分登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門(mén)雙方各自所具備的監(jiān)管職責(zé)和權(quán)力邊界，加強(qiáng)協(xié)同互助與合作交流，避免責(zé)任推諉、內(nèi)在沖突、多頭執(zhí)法等現(xiàn)象的出現(xiàn)；最后應(yīng)有針對(duì)性地引導(dǎo)境外非政府組織及其他相關(guān)組織清晰把握并踐行法律規(guī)范，全面配合政府部門(mén)的各項(xiàng)管理工作，維護(hù)自身合法權(quán)益，力求在華穩(wěn)步發(fā)展。

(二)柔性化行政：境外非政府組織管理的手段

所謂柔性化行政，是指在行政管理過(guò)程中，采用非硬性手段來(lái)落實(shí)行政管理行為，并在原有監(jiān)管基礎(chǔ)上增加政策指引和服務(wù)保障的內(nèi)容，減少?gòu)?qiáng)制性行政命令，這是對(duì)剛性管理模式的有效補(bǔ)充與完善。柔性化行政管理的興起，一方面源于以人為本的理念、法律的正當(dāng)性理論、行政法中的可接受性理論和平衡理論以及公共管理中的協(xié)調(diào)理論的理論支撐，[15]同時(shí)也是創(chuàng)新社會(huì)治理視閾下對(duì)行政理念轉(zhuǎn)變、行政能力提升的新要求。不少?lài)?guó)家已經(jīng)開(kāi)始采用更為柔和、靈活、多樣的方式加強(qiáng)對(duì)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)與調(diào)整。如德國(guó)、法國(guó)、日本等國(guó)政府均曾在制定經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)布行政信息、提出經(jīng)濟(jì)調(diào)整建議等方面妥善運(yùn)用協(xié)商性、指導(dǎo)性、支持性手段，且成效非常顯著。近年來(lái)，菲律賓政府也將柔性管理運(yùn)用于非營(yíng)利組織行業(yè)自律準(zhǔn)則公約的制定層面，并將其視為政府監(jiān)督非營(yíng)利組織、促進(jìn)非營(yíng)利組織的自我管理的有效方式。[16]運(yùn)用柔性化行政的手段對(duì)境外非政府組織進(jìn)行管理，既能夠克服剛性執(zhí)法中的形式單一、內(nèi)容僵化、手段機(jī)械等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也有利于實(shí)現(xiàn)善意的行政監(jiān)管與硬性管理手段的統(tǒng)一，推進(jìn)政社良性合作。具體對(duì)策有兩點(diǎn)。

第一，注重管理手段與執(zhí)法理念的雙重改變。作為境外非政府組織的登記管理機(jī)關(guān)，公安部門(mén)在原來(lái)的社會(huì)管理體制下，隊(duì)伍中長(zhǎng)期存在“剛性維穩(wěn)”的執(zhí)法理念，在新的工作領(lǐng)域中必須更替為柔性管理的思路。也就是說(shuō)，公安部門(mén)在履職過(guò)程中要逐步養(yǎng)成“科學(xué)調(diào)研、系統(tǒng)了解”的工作習(xí)慣，兼顧服務(wù)保障和監(jiān)督管理雙重職能，與境外非政府組織建立起良性互動(dòng)的關(guān)系；同時(shí)，增加政策指引和支持服務(wù)，減少?gòu)?qiáng)制性命令，積極引導(dǎo)境外非政府組織完成相關(guān)登記備案工作，合法開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)。這有利于加強(qiáng)對(duì)境外非政府組織及其境內(nèi)活動(dòng)的管理，提高行政效率，增強(qiáng)行政正當(dāng)性；也有利于促進(jìn)公安部門(mén)管理方式和執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變與升級(jí)；同時(shí)，對(duì)于優(yōu)化政社互動(dòng)關(guān)系、推動(dòng)本土社會(huì)組織發(fā)展、加強(qiáng)國(guó)際交流與合作等均具有重要價(jià)值。

第二，加快落實(shí)專(zhuān)業(yè)人才教育培養(yǎng)機(jī)制?！毒惩夥钦M織境內(nèi)活動(dòng)管理法》明確指出，公安機(jī)關(guān)要為境外非政府組織開(kāi)展活動(dòng)提供必要的服務(wù)與指引，[1]因此應(yīng)盡快、切實(shí)建立公安內(nèi)部相關(guān)人才培養(yǎng)與儲(chǔ)備計(jì)劃；不僅要針對(duì)職能處室的人員進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)與專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，解析相關(guān)法律法規(guī)、配套制度、實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化其依法行政、依法履責(zé)的能力，提升法治思維與水平，也要增強(qiáng)廣大公安干警對(duì)境外非政府組織發(fā)展與治理等方面的知識(shí)儲(chǔ)備。同時(shí)，公安部門(mén)可以考慮招聘與非政府組織管理相關(guān)專(zhuān)業(yè)(如社會(huì)工作、社會(huì)學(xué)、公共管理等)的高校畢業(yè)生加入執(zhí)法隊(duì)伍，還可聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者作為顧問(wèn)，從事專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)與督導(dǎo)工作，向公安部門(mén)提供多層面的理論支持與業(yè)務(wù)指導(dǎo)。此外，長(zhǎng)期以來(lái)，由于國(guó)內(nèi)的非政府組織在民政部門(mén)登記并接受管理，民政部門(mén)在長(zhǎng)期工作中積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)。在當(dāng)前國(guó)內(nèi)非政府組織與在華境外非政府組織互動(dòng)頻繁的趨勢(shì)下，公安與民政系統(tǒng)應(yīng)共同搭建一個(gè)“有序分工、規(guī)范合作、協(xié)同互助”的工作平臺(tái)，攜手致力于境內(nèi)外非政府組織的管理與服務(wù)。

(三)社會(huì)化治理：境外非政府組織管理的創(chuàng)新

全球的現(xiàn)代化進(jìn)程揭示了這種一個(gè)基本事實(shí)：社會(huì)的自組織化程度越高，其穩(wěn)定性就越強(qiáng)，社會(huì)活力就越大，社會(huì)管理的難度系數(shù)就越小。[17]當(dāng)前，從我國(guó)社會(huì)建設(shè)的必然趨勢(shì)來(lái)看，無(wú)論是提升黨的執(zhí)政能力、降低社會(huì)管理成本，還是提高居民的社會(huì)福利水平、滿足居民的多樣化社會(huì)服務(wù)需求，均應(yīng)按照社會(huì)建設(shè)與發(fā)展的必然規(guī)律，通過(guò)社會(huì)體制的改革，轉(zhuǎn)變政府職能，大力培育和發(fā)展社會(huì)組織，扎實(shí)推進(jìn)專(zhuān)業(yè)化社會(huì)服務(wù)，促進(jìn)政府、非政府組織、市場(chǎng)等多主體共同參與的合作治理。本文所倡導(dǎo)的社會(huì)化治理，是指倡導(dǎo)一種推進(jìn)非政府組織治理的創(chuàng)新實(shí)踐，注重多元主體的民主參與，推動(dòng)境外非政府組織乃至整個(gè)社會(huì)組織行業(yè)的健康有序發(fā)展。運(yùn)用社會(huì)化治理來(lái)加強(qiáng)對(duì)境外非政府組織的管理，乃是實(shí)現(xiàn)整合式吸納的重要方式，一方面需要促進(jìn)、提升境外非政府組織的公信力建設(shè)，建立、健全境外非政府組織的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制；另一方面還要搭建起多主體共同參與的監(jiān)督平臺(tái)，深化境外非政府組織與政府、市場(chǎng)以及社會(huì)公眾的多元互動(dòng)，從而真正將境外非政府組織的力量納入道社會(huì)建設(shè)的治理結(jié)構(gòu)之中。具體對(duì)策有兩點(diǎn)。

第一，全面推進(jìn)在華境外非政府組織的公信力建設(shè)。無(wú)論境內(nèi)還是境外非政府組織，公信力均為社會(huì)組織的靈魂所在，是社會(huì)合法性的基礎(chǔ)來(lái)源，也是衡量組織建設(shè)成效的重要因素。一般而言，良好的社會(huì)公信力將使組織獲得更多的社會(huì)認(rèn)可與資源支持。由于境外非政府組織的宗旨傳統(tǒng)、價(jià)值理念、資金來(lái)源等復(fù)雜多元性，進(jìn)入我國(guó)境內(nèi)后勢(shì)必面臨著文化、語(yǔ)言、理念等多方面的適應(yīng)，也需要社會(huì)公眾對(duì)其工作效果的承認(rèn)與肯定。也就是說(shuō)，境外非政府組織在華公信力建設(shè)的首要任務(wù)就是本土化的有效嵌入，實(shí)現(xiàn)快速適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化環(huán)境、與各社會(huì)主體建立良好互動(dòng)、提高社會(huì)認(rèn)可程度。另一方面，政府部門(mén)及境內(nèi)社會(huì)組織應(yīng)秉持開(kāi)放、包容、接納的態(tài)度，在法律法規(guī)的框架下，積極引導(dǎo)、支持境外非政府組織明晰在華使命、完善內(nèi)部管理、規(guī)范行為活動(dòng)、增強(qiáng)本土服務(wù)能力、健全信息公開(kāi)制度等，促進(jìn)境內(nèi)外非政府組織的合作與互動(dòng)，共同致力于社會(huì)建設(shè)與公益事業(yè)的發(fā)展。

第二，積極搭建多社會(huì)主體協(xié)同參與的互動(dòng)平臺(tái)。不可否認(rèn)的是，少數(shù)境外非政府組織受制于資金提供者的訴求，使得其行為可能偏離“非營(yíng)利性”、“非宗教性”和“非政治性”的宗旨。[18]而原有的政府單一監(jiān)管模式過(guò)多仰仗行政力量，執(zhí)法手段單一，執(zhí)法成本高昂。因此，政府應(yīng)積極構(gòu)建由社會(huì)公眾、大眾傳媒、社會(huì)組織、政府、市場(chǎng)組織等多主體參與的監(jiān)管平臺(tái)：首先，應(yīng)凝集相關(guān)主體對(duì)于社會(huì)組織規(guī)范運(yùn)營(yíng)、守法活動(dòng)的共識(shí)，建立多樣、多元的信息流通渠道，以便行業(yè)內(nèi)部以及政府部門(mén)系統(tǒng)、全面地掌握境外非政府組織活動(dòng)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能存在的異常行為，快速跟進(jìn)處理，保障公共利益；其次，積極發(fā)揮大眾傳媒作為“社會(huì)的眼睛”的作用，充分發(fā)揮輿論影響的效應(yīng)，正確引導(dǎo)公眾認(rèn)知。再次，由于在華境外非政府組織的信息統(tǒng)計(jì)還不夠完備，尤其是動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)與社會(huì)評(píng)價(jià)方面的信息統(tǒng)計(jì)存在明顯不足，因此建立集了解行業(yè)動(dòng)態(tài)、捕捉行業(yè)熱點(diǎn)、完善行業(yè)信息、引導(dǎo)輿論風(fēng)向、調(diào)查組織聲譽(yù)、評(píng)估運(yùn)作效果、排查體制漏洞等功能于一體的數(shù)據(jù)信息服務(wù)平臺(tái)就顯得尤為重要。對(duì)于此項(xiàng)工作的開(kāi)展，政府宜動(dòng)員、支持社會(huì)力量，比如第三方組織的積極參與；最后，應(yīng)鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)社會(huì)組織積極走出國(guó)門(mén)，積極表述“中國(guó)聲音”，參與全球公益圈的互動(dòng)，促進(jìn)國(guó)際交流與合作。

從根本上來(lái)看，境外非政府組織的進(jìn)入我國(guó)境外開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)，是改革開(kāi)放日趨深化、民主法治逐步健全及社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必然產(chǎn)物。從這個(gè)意義上講，《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》的出臺(tái)，標(biāo)志著一個(gè)新的起點(diǎn)。在新的歷史發(fā)展形勢(shì)下，本文所提出的從管控為本的管理取向邁向一種整合式吸納取向的解釋范式及其所蘊(yùn)含的“三位一體”的實(shí)踐路徑，將為政府對(duì)在華境外非政府組織管理的機(jī)制創(chuàng)新提供新的可能。借助整合式吸納的內(nèi)在實(shí)質(zhì)及行動(dòng)邏輯，本文力圖從法治化、柔性化和社會(huì)化三個(gè)維度出發(fā)，通過(guò)發(fā)揮法治化建設(shè)的基礎(chǔ)作用、柔性化行政的管理功能以及社會(huì)化治理的創(chuàng)新機(jī)制，逐步強(qiáng)化對(duì)境外非政府組織的有序監(jiān)管，并積極推動(dòng)各主體間的良性互動(dòng)、拓展工作空間、提升服務(wù)成效，從而進(jìn)一步發(fā)揮其在我國(guó)社會(huì)建設(shè)中的積極作用。需要指出的是，整合性吸納這一分析框架的有效性尚需更多具體實(shí)踐案例、經(jīng)驗(yàn)研究加以論證和完善。

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(文字編輯：徐朝科 責(zé)任校對(duì)：賈俊蘭)

An Integrated Absorption: Mechanism Innovation of Foreign NGOs Management and Its Practice

ZHAO Huan1,2, GAO Li1,2
(1. School of Social and Public Management, East China University of Science and Technology, Shanghai, 200237, China; 2. Institute of Social Work and Social Policy, University Think Tank of Shanghai, Shanghai, 200237, China)

It is the promulgating of Management Act on Activities within the Territory of Foreign NGOs that brings the foreign NGOs activities in China into the legal orbit. However, in response to the plight of the legality of foreign NGOs, meanwhile, there are some practical problems, including lacking of implementation details, obsolete the management concepts, limited talent and the upgrading of difficulties in monitoring and so on, which is inseparable with the long-standing management system based on regulation. Combined with the new historical situation, this paper attempts to present a shift from the control-oriented management toward an integrated absorption, which should become a mechanism innovation in the management of foreign NGOs. And on this basis, the paper proposes the trinity of practice, that is, construction of legalization as an administrative building, flexible administration as an administrative method and social governance as an administrative innovation, to promote the healthy and orderly development of foreign NGOs in China.

integrated absorption; government management of foreign NGOs; construction of legalization; flexible administration; social governance

C916

A

1671–623X(2017)02-0058-06

2016-12-16

■ 基金課題：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“社會(huì)治理背景下我國(guó)社會(huì)工作行動(dòng)本土化理論框架與實(shí)踐體系研究”(16ZDA084)。

趙環(huán)(1976— )，男，漢族，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院副教授，上海高校智庫(kù)社會(huì)工作與社會(huì)政策研究院研究員，博士；主要研究方向：社會(huì)工作實(shí)務(wù)與督導(dǎo)，社會(huì)組織，社會(huì)建設(shè)與社區(qū)服務(wù)。

趙環(huán)，高麗. 整合式吸納：在華境外非政府組織管理的機(jī)制創(chuàng)新及其實(shí)踐［J］.社會(huì)工作與管理，2017，17(2)：58-63.