林閩鋼

社會保障如何能成為國家治理之“重器”？
——基于國家治理能力現(xiàn)代化視角的研究

林閩鋼

一部社會保障發(fā)展史就是國家治理能力現(xiàn)代化的歷史?，F(xiàn)代社會保障作為國家的一項根本性的制度安排，具有回應(yīng)性、有效性和全局性的作用。目前，中國正處在全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，農(nóng)村貧困地區(qū)開展精準(zhǔn)扶貧和經(jīng)濟處在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的變革之中，這為社會保障從國家“小器”變?yōu)閲摇爸仄鳌贝蜷_了重要的時間窗口。在新時期，社會保障所面對的主要挑戰(zhàn)是：需要發(fā)揮出托底和促進的作用，為中國改革和發(fā)展保駕護航；同時還要發(fā)揮出再分配的功能，讓社會發(fā)展更具有包容性，促進中國社會的共享發(fā)展。為此，需要通過法制化、協(xié)同化、社會化和信息化的建設(shè)來實現(xiàn)中國社會保障的現(xiàn)代化，成為國家治理之重器。

社會保障；國家治理能力

一、研究緣起

現(xiàn)代社會保障作為國家的一項制度安排，它不僅是解決民生問題的社會政策，更是關(guān)系到國家長治久安和國民基本權(quán)益的根本性制度。在這個意義上，社會保障在面對和解決社會問題之時，具有回應(yīng)性和有效性的工具取向。在另一個層面上，社會保障與一國的政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展密切相關(guān)，關(guān)乎于國家認(rèn)同、社會公平和正義，具有全局性的戰(zhàn)略地位和重要作用。

近年來，隨著我國經(jīng)濟和社會的加速變化，社會保障的制度建設(shè)得到了前所未有的重視。但長期以來社會保障被理解為市場經(jīng)濟改革的“配套”機制，對社會保障地位和作用的判斷僅停留在政策工具這個層面。目前，中國處在全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，農(nóng)村貧困地區(qū)開展精準(zhǔn)扶貧，同時經(jīng)濟處在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的深刻變革之中，經(jīng)濟問題社會化和經(jīng)濟問題政治化的趨勢明顯，這為社會保障從國家“小器”變?yōu)閲摇爸仄鳌贝蜷_了重要的時間窗口。因此，面對中國經(jīng)濟和社會發(fā)展所提出的挑戰(zhàn)，社會保障需要厘清目標(biāo)和重新定位，通過自身發(fā)展的現(xiàn)代化，實現(xiàn)跨越式的發(fā)展。

二、一部社會保障發(fā)展史就是國家治理能力現(xiàn)代化的歷史

從西方社會保障發(fā)展的歷史來看，社會保障作為政策工具本質(zhì)上具有回應(yīng)性和有效性，但要具有全局性，還必須能回應(yīng)一個國家在經(jīng)濟和社會所出現(xiàn)的重大問題，才有可能成為國家治理能力的主要組成部分。

（一）《濟貧法》推動英國向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型，成為英國政治近代化的標(biāo)志之一

西方社會保障發(fā)展的第一次時間窗口出現(xiàn)在15世紀(jì)末到16世紀(jì)初，由于工業(yè)化運動，英國大批農(nóng)民被迫出賣土地，或遠走他鄉(xiāng)，或到處流浪，陷于極端悲慘的境地，大量的圈地導(dǎo)致了大量的流民。16世紀(jì)英國統(tǒng)治者被迫考慮救濟貧民問題。救濟貧民問題成為16世紀(jì)英國首要問題，為此，1601年英國歷史上第一部專門的濟貧法——《伊麗莎白濟貧法》（The Elizabeth Poor Law），又稱“舊濟貧法”出臺。它規(guī)定以教區(qū)作為濟貧的基本單位，并將貧困者劃分為三類：一類是無工作能力的老弱病殘者；一類是失去依靠的兒童；最后一類是有勞動能力者，對于這一類人不予救助，強制其做工自給。救濟資金的來源則分為濟貧稅、自愿捐款以及罰款三項。將原來分散化、應(yīng)急性的濟貧事務(wù)轉(zhuǎn)化成為政府的一項基本職能，《濟貧法》成為第一部表明政府承擔(dān)公民福利的正式法律。a威廉姆·H·懷特科、羅姆斯·C·費德里科：《當(dāng)今世界的社會福利》，法律出版社，2003年，第151頁。由此，確立了社會救助在英國經(jīng)濟和政治發(fā)展中的托底性作用，將濟貧與英國經(jīng)濟發(fā)展很好地協(xié)調(diào)起來，濟貧由一件出于人道主義責(zé)任的善舉變?yōu)榱艘豁椗c經(jīng)濟緊密相連的重要制度安排。

之后，1834年英國又出臺了《濟貧法修正案》（The Poor Law Amendment Act of 1834）。新濟貧法制度的經(jīng)濟功能從舊濟貧法制度所具有的保證農(nóng)業(yè)勞動力規(guī)模以促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟穩(wěn)定為主，變?yōu)樘峁┐罅孔杂闪鲃拥膭趧恿σ赃m應(yīng)工業(yè)經(jīng)濟的擴展為主，并發(fā)展成為適應(yīng)和促進工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的政策工具。新濟貧法制度自上而下建立了全國性濟貧工作行政管理體制，通過合并教區(qū)，建立濟貧院，任命地方濟貧工作人員，并向首相匯報各地濟貧政策的執(zhí)行情況等，推行全國一致的濟貧措施，使?jié)毠芾砉ぷ髡交⒁?guī)范化。英國摸索出一套自治分權(quán)的社區(qū)型政府體系來走出轉(zhuǎn)型中的困境。這樣政府既能夠有足夠權(quán)威獲取資金，又能夠因地制宜地給不同群體提供救濟和福利。因此，英國幸運地避開了托克維爾悖論，成為全世界第一個在沒有革命的情況下實現(xiàn)了工業(yè)化和城市化的國家。b蔣狄青：《貧困，國家與托克維爾悖論：“濟貧法報告”中的社會政策思想》，《學(xué)?！?015年第1期。

總體來看，濟貧法制度既與英國政治、經(jīng)濟與社會的變遷直接聯(lián)系，更對英國政治、經(jīng)濟與社會變化產(chǎn)生了重要影響，英國政治、經(jīng)濟與社會變遷決定了濟貧法制度性質(zhì)與功能的變化，濟貧法制度性質(zhì)與功能的變化反過來影響了英國政治、經(jīng)濟與社會的發(fā)展變化。c丁建定：《試論英國濟貧法制度的功能》，《學(xué)海》2013年第1期。

（二）三項社會保險法的出臺緩解了德國勞資關(guān)系，促進了收入再分配和社會穩(wěn)定發(fā)展

西方社會保障發(fā)展的第二次時間窗口出現(xiàn)在19世紀(jì)80年代初期，為了對付日益高漲的工人運動和德國社會民主黨不斷擴大的影響，德國首相俾斯麥（Otto von Bismarck）主持創(chuàng)辦了一系列社會保險。俾斯麥以鐵血宰相著稱，為德國統(tǒng)一不惜動用武力。但他在國家治理中，卻充分發(fā)揮出社會保障的整合性作用。德皇威廉一世在1881年11月頒布“皇帝告諭”中提出，工人因患病、事故、傷殘和年老而出現(xiàn)經(jīng)濟困難時應(yīng)得到保障，他們有權(quán)得到救濟；工人保障應(yīng)由工人自行管理等。這份“皇帝告諭”被稱為“德國社會政策的大憲章”，奠定了德國社會保障的基礎(chǔ)。a曾繁正：《西方國家法律制度社會政策及立法》，紅旗出版社，1998年，第205頁。

1883年醫(yī)療保險首先在德國開辦，接著工傷保險（1884年）和養(yǎng)老保險（1889年）也相繼推出。在俾斯麥看來：“一個期待著養(yǎng)老金的人是最守本分的，也是最容易被統(tǒng)治的人”bEmil Ludwig,Bismarck—the Story of a Fighter,N.Y.,1927,pp.548-549.。德國三項社會保險制度的實施，直接與解決德國政治、經(jīng)濟發(fā)展中的重大問題相關(guān)，是德國百年經(jīng)濟和社會發(fā)展穩(wěn)定的基石。

（三）福利國家的出現(xiàn)使市場運行的缺陷首次得到系統(tǒng)修正，為現(xiàn)代社會發(fā)展的一個高峰

西方社會保障發(fā)展的第三次時間窗口出現(xiàn)在第二次世界大戰(zhàn)，戰(zhàn)爭殘酷毀滅了英國大部分人的家園。在抵抗德國法西斯最艱難的時期，英國戰(zhàn)時內(nèi)閣委托當(dāng)時倫敦經(jīng)濟學(xué)院（LSE）院長貝弗里奇（William Beveridge），設(shè)計了一份未來英國建設(shè)的藍圖來激勵英國人英勇奮戰(zhàn)。1942年，《貝弗里奇報告》（Social Insurance and Allied Service）出臺，該報告分析了英國社會保障制度的現(xiàn)狀、問題，建議英國政府建立全面的社會保險制度和國民醫(yī)療保險制度，提出在戰(zhàn)爭結(jié)束后，盡早建立一個由政府向每個社會成員提供基本生活保障的構(gòu)想。1948年7月4日，英國工黨首相艾德禮（Clement Richard Attlee）宣布國民保險法、工業(yè)傷害法、國民補助法、國家醫(yī)療服務(wù)法生效，每個公民都享受社會保障，這標(biāo)志著福利國家的建立。這是自資本主義制度誕生以來，市場運行的不足或缺陷第一次得到了系統(tǒng)的修正。它意味著不僅是貧苦者，所有中產(chǎn)階級及以上者都被賦予享受國民福利的權(quán)利，人類文明的社會制度演化自此有了新高點。從現(xiàn)實上來看，福利國家與資本主義政治、經(jīng)濟制度緊密地契合在一起，成為現(xiàn)代社會發(fā)展的一個高峰。福利國家開始成為英國，乃至西方發(fā)達國家治理體系的主要框架。

總之，社會保障發(fā)展機遇總是與一個國家經(jīng)濟和社會所出現(xiàn)的重大或關(guān)鍵問題聯(lián)系在一起，往往與國家治理時間窗口的出現(xiàn)緊密結(jié)合在一起。從西方社會保障發(fā)展歷史來看，社會保障具有明顯的工具性特征。但社會保障并不必然是國家治理能力的主要構(gòu)成，只有在回應(yīng)性和有效性的基礎(chǔ)上，抓住重要的時間窗口并具有全局性，才能上升成為國家治理能力的核心部分。

三、改革開放以來中國社會保障的發(fā)展機遇

改革開放以來，中國社會保障遇到了多次重要的時間窗口，不僅是一種挑戰(zhàn)，而且是制度跨越式發(fā)展的機遇。

（一）實施“兩個確保”和“三條保障線”，初步確立了中國社會保障框架

1998年以來，我國實行了“兩個確?！贝胧阂皇谴_保國有企業(yè)下崗職工的基本生活，在國有企業(yè)普遍建立下崗職工再就業(yè)服務(wù)中心，由再就業(yè)服務(wù)中心為下崗職工發(fā)放基本生活費，并為他們繳納社會保險費，所需資金由政府財政、企業(yè)和社會（主要是失業(yè)保險基金）三方面共同籌集。同時，組織下崗職工參加職業(yè)指導(dǎo)和再就業(yè)培訓(xùn)，引導(dǎo)和幫助他們實現(xiàn)再就業(yè)。二是確保離退休人員的基本生活，保證按時足額發(fā)放基本養(yǎng)老金。

為“兩個確?！钡膶嵤瑖姨岢雠c“兩個確?！毕嚆暯拥摹叭龡l保障線”政策：國有企業(yè)下崗職工在再就業(yè)服務(wù)中，最長可領(lǐng)取3年的基本生活費；2年期滿仍未實現(xiàn)再就業(yè)的，可繼續(xù)領(lǐng)取失業(yè)保險金，領(lǐng)取時間最長為2年；享受失業(yè)保險金期滿仍未就業(yè)的，可申請領(lǐng)取城市居民最低生活保障金。1998年至2002年底，全國國有企業(yè)下崗職工90%以上進入企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心，進企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心的下崗職工基本都能按時領(lǐng)到生活費，并由中心代繳社會保險費。

“三條保障線”在當(dāng)時確保失業(yè)人員基本生活的同時，有力地支持了國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的開展。“三條保障線”相互銜接，回應(yīng)了國企改革中出現(xiàn)的重大社會問題，確保了下崗失業(yè)人員和低收入居民的基本生活，對當(dāng)時國家經(jīng)濟改革和社會穩(wěn)定起到了全局性的作用。

（二）通過補農(nóng)村社會保障制度的短板，建立健全了中國城鄉(xiāng)社會保障體系

2002年國家提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”，之后為解決“三農(nóng)”問題實施了一系列有力、有效的政策措施。到2012年，國家明確提出“推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”，堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，增強公平性，適應(yīng)流動性，保證可持續(xù)性，全面建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，促進形成適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求的制度框架。

在農(nóng)村社會保障領(lǐng)域，先后建立了農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，不斷完善城鄉(xiāng)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，健全了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教育特別是義務(wù)教育制度，覆蓋數(shù)億農(nóng)民的農(nóng)村社會保障多項制度得到實施，長期以來中國農(nóng)民學(xué)有所教、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、困有所濟的愿望成為現(xiàn)實。

農(nóng)村社會保障制度框架的全面建設(shè)，不僅搭建起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度框架，而且為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)，有力地促進了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，使農(nóng)民能平等參與現(xiàn)代化進程，共享改革發(fā)展的成果。

（三）當(dāng)前面臨精準(zhǔn)扶貧和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，推動社會保障經(jīng)全面優(yōu)化至定型

全面建成小康社會關(guān)鍵是“全面”，只有全面才能在制度上體現(xiàn)共同富裕追求，難點在于如何讓目前尚未達到小康的一部分地區(qū)和一部分人如期實現(xiàn)全面小康，實現(xiàn)這一目標(biāo)最艱巨的任務(wù)是扶貧解困。在國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中，明確定位了社會政策的托底作用，在“五個一批”中，發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批，其中社會保障兜底一批。即通過找準(zhǔn)致貧原因，對困難地區(qū)和人群進行靶向幫扶，為貧困群體解決基本生活問題。

在全面建成小康社會時期，中國經(jīng)濟發(fā)展進入到結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級之中，社會保障的作用和定位有新變化：一是在社會保障制度和公共服務(wù)體系基本實現(xiàn)全覆蓋的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步提高保障和服務(wù)水平，發(fā)揮出社會保障對經(jīng)濟發(fā)展的托底作用，尤其要提升對中低收入群體的保障和服務(wù)水平。二是突出公平導(dǎo)向，進一步發(fā)揮好社會保障的再分配功能。在社會保障領(lǐng)域，有步驟地推進各種制度的整合與統(tǒng)一，逐步縮小群體間待遇差距；在公共服務(wù)領(lǐng)域，推進城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務(wù)均等化進程。三是進一步提升各種社會保障的宏觀效率，盡可能實現(xiàn)既定投入水平下國民福利的最大化，促進中國社會保障制度的優(yōu)化升級。

總之，“十三五”時期中國經(jīng)濟和社會建設(shè)將進入全面發(fā)展時期，也將推動中國特色的社會保障體系從長期試驗性改革狀態(tài)經(jīng)過全面優(yōu)化走向定型。同時“十三五”期間社會保障制度優(yōu)化與發(fā)展，圍繞國家經(jīng)濟和社會的重大發(fā)展任務(wù)，將建立起更加公平、更有效率、更可持續(xù)的現(xiàn)代社會保障體系。

四、新時期中國社會保障所面臨的挑戰(zhàn)

三十多年來，中國改革的主要成果之一，就是全面建立了與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的社會保障制度框架，形成了以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充的社會保障體系。從政府層面來看，以民生為本、民生為先、民生為重，已開始成為服務(wù)型政府的導(dǎo)向。從社會層面上看，經(jīng)濟社會越是發(fā)展，民生的內(nèi)涵就越豐富，保障和改善民生是一個循序漸進的動態(tài)過程?！霸诒Ｕ虾透纳泼裆鷨栴}上，絕不能滿足現(xiàn)狀、止步不前，要實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和民生改善良性循環(huán)”。a中共中央宣傳部：《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，學(xué)習(xí)出版社，2014年，第110頁。實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，持續(xù)保障和改善民生，讓人民過上更美好生活，成為中國社會保障發(fā)展的主要目標(biāo)和主要動力。

（一）為中國改革和發(fā)展保駕護航

1.為經(jīng)濟改革和社會發(fā)展發(fā)揮出托底的作用。未來一個時期，中國經(jīng)濟下行壓力會明顯增大，這是我國經(jīng)濟發(fā)展升級換檔期，也是社會風(fēng)險顯性化的時期，“宏觀政策要穩(wěn)，微觀政策要活，社會政策要托底”，通過實施社會保障來保護弱勢群體基本生活不受影響，創(chuàng)造良好的社會條件，能緩解經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級帶來的社會壓力，支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)社會平穩(wěn)發(fā)展。

2.為經(jīng)濟改革和社會發(fā)展發(fā)揮出促進的作用。就業(yè)是民生之本，與就業(yè)相關(guān)聯(lián)的社會保險制度能為保障勞動者就業(yè)建立起社會安全網(wǎng)，從而能夠幫助勞動者勞動能力的保持、恢復(fù)和再生產(chǎn)。比如，基本養(yǎng)老保險制度為勞動者退休后提供基本生活保障，免除他們在就業(yè)時的后顧之憂；醫(yī)療、工傷社會保險制度為勞動者在遭遇疾病、工傷或者職業(yè)病時提供基本生活保障和醫(yī)療康復(fù)幫助等等。更重要的是通過建立健全社會保障體系，為統(tǒng)一勞動力市場的確立創(chuàng)造良好前提條件。同時通過加大就業(yè)服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)等方面的投入，為勞動者積極參與勞動力市場的競爭提供全面的社會支持。今后，要把有利于促進就業(yè)作為社會保障制度重要的改革取向。

社會保障有效實施可以調(diào)動國民勞動的積極性，從而提高勞動效率，更好地推動經(jīng)濟發(fā)展。在全面建成小康社會中，從“高增長、低福利”轉(zhuǎn)向“中增長、中福利”，也就是在這個時期，社會保障與經(jīng)濟政策相融合所形成的合力，比經(jīng)濟政策單一的作用更大、更持續(xù)。社會需求結(jié)構(gòu)的調(diào)整關(guān)鍵需要解決民生熱點問題，這也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式對社會保障提出的首要目標(biāo)。目前，國民消費長期不振，主要肇因之一就是面臨的各種社會風(fēng)險難以得到有效分散，國民對于未來收入的預(yù)期不穩(wěn)定，這其中，潛在消費需求如何釋放，并使中國最終走向消費大國，社會保障對供給側(cè)改革的作用和影響，就成為能否成功轉(zhuǎn)型的決定性因素。a林閩鋼：《積極社會政策與中國發(fā)展的選擇》，《社會政策研究》2016年第1期。

（二）促進中國社會的共享發(fā)展

從未來發(fā)展新格局看，影響經(jīng)濟和社會的全局性問題就是如何實現(xiàn)共享發(fā)展。中國社會的共享發(fā)展就是體現(xiàn)以人民為中心，在全社會共享改革發(fā)展的物質(zhì)文化成果，共享優(yōu)質(zhì)的教育、就業(yè)、醫(yī)療、社保等基本公共服務(wù)，共享安全和諧舒適的生活環(huán)境。其中，消滅貧困、縮小收入差距、逐步實現(xiàn)共同富裕是共享發(fā)展的核心內(nèi)容。共享發(fā)展是城鄉(xiāng)全體人民共享，但即使在經(jīng)濟高度發(fā)展、財富充分涌流的條件下，也會出現(xiàn)貧富分化。因此，實現(xiàn)共享發(fā)展還需要制度保證，其中社會保障制度是共享發(fā)展的基本途徑。

1.社會保障制度不僅可以防范勞動者和社會成員的個人風(fēng)險，而且具有國民收入再分配功能，對于實現(xiàn)全體人民共享發(fā)展成果，是重要的制度安排。從國際經(jīng)驗看，社會保障對收入分配的調(diào)節(jié)作用在很多國家超過了稅收，基本的共識是社會保障具有明顯的調(diào)節(jié)收入差距、改善收入分配的功能和作用。b高霖宇：《發(fā)達國家社會保障水平與收入分配差距關(guān)系及對中國的啟示》，《地方財政研究》2011年第7期。

目前，我國最低生活保障制度對貧困的緩解作用越來越明顯c楊穗、高琴、李實：《中國城市低保政策的瞄準(zhǔn)有效性和反貧困效果》，《勞動經(jīng)濟研究》2015年第3期。。在城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的內(nèi)部，社會保險對收入再分配都具有正向的調(diào)節(jié)作用，但是城鎮(zhèn)社會保險制度調(diào)節(jié)收入分配的效果卻顯著大于農(nóng)村社會保險制度。在城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民之間，社會保險卻存在“逆調(diào)節(jié)”的效應(yīng)，差距不但沒有縮小，反而進一步擴大d王延中、龍玉其、江翠萍、徐強：《中國社會保障收入再分配效應(yīng)研究：以社會保險為例》，《經(jīng)濟研究》2016年第2期。。總的來看，社會保障收入再分配的正負(fù)作用取決于制度模式、覆蓋范圍、制度設(shè)計、制度轉(zhuǎn)軌、管理服務(wù)等相關(guān)影響因素。因此，可供選擇的政策是進一步加大財政對社會保障的投入，調(diào)整財政投入結(jié)構(gòu)，向城鄉(xiāng)中低收入群體傾斜，向農(nóng)村傾斜，向中西部地區(qū)傾斜，重點考慮中低收入人口和貧困人口的社會保障需求。

立足長遠，基本社會保障項目應(yīng)當(dāng)圍繞提高公平性、共濟性進行根本性的改革，以平抑一次分配的差距。為此，需要倡導(dǎo)社會保障國民待遇的理念，把構(gòu)建普惠和公平的國民基礎(chǔ)年金制度作為我國社會養(yǎng)老保險制度改革的“牛鼻子”。借鑒德國和日本等國家的經(jīng)驗，打通目前所有養(yǎng)老保險項目分設(shè)的局面，通過國家稅收征繳方式，從而使國民年金覆蓋全體國民，實現(xiàn)各類養(yǎng)老保險制度在國民基礎(chǔ)年金制度上的統(tǒng)一和統(tǒng)籌，體現(xiàn)出普惠公平和政府有限責(zé)任。在醫(yī)療保險領(lǐng)域，通過國民健康保險制度改革，逐步取消個人賬戶，使醫(yī)療保險待遇統(tǒng)一，達到“有醫(yī)無類”。e林閩鋼：《中國社會保障制度優(yōu)化路徑的選擇》，《中國行政管理》2014年第7期。

2.社會保障通過為全體人民提供穩(wěn)定、安全的預(yù)期，促進包容性社會的形成，實現(xiàn)社會的包容性發(fā)展。當(dāng)前，我國處于社會轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟必然會打破原有利益分配格局，其結(jié)果是社會資源、財富分配的差異，社會階層地位的上升與下降，以及社會成員間發(fā)生的多元利益分化，表現(xiàn)為利益訴求多樣化、利益沖突顯性化，但這正是市場經(jīng)濟活力和持續(xù)動力所在。通過社會保障功能的發(fā)揮，可以為全體人民提供穩(wěn)定、安全的預(yù)期。有了良好預(yù)期，就會對未來的生活有信心，就能夠化解中等收入和低收入群體的不安與焦慮，形成積極的社會心態(tài)，構(gòu)建出一個合作的、包容的體制和機制，創(chuàng)造出一個充滿活力又和諧穩(wěn)定的社會狀態(tài)。

在解決溫飽問題后，良好的教育、較充分的就業(yè)、公正的收入分配、發(fā)達的公共服務(wù)、健康的生活環(huán)境都將會成為國民的普遍追求，成為國家發(fā)展進程中必須考慮的重大民生問題，要努力實現(xiàn)國民追求幸福生活的新期待。為此，需要通過社會保障規(guī)范政府、社會和個人三者之間的責(zé)任關(guān)系，強調(diào)國家、社會和個人多元共責(zé)，激發(fā)個人和社會的活力，提高國民的福祉，實現(xiàn)社會的包容性發(fā)展。

五、促進中國社會保障發(fā)展的現(xiàn)代化

建立一個具有中國特色的、現(xiàn)代化的社會保障制度，直接關(guān)系到中國經(jīng)濟體制改革的成敗、社會的全面發(fā)展和穩(wěn)定。從國家治理能力現(xiàn)代化的角度去謀劃未來社會保障的發(fā)展，首先要在管理理念和實施手段上推進現(xiàn)代化，從而在新條件下通過社會保障的法制化、協(xié)同化、社會化和信息化，努力形成“法治規(guī)范運行、制度優(yōu)化定型、部門協(xié)同管理、社會廣泛參與、信息有效共享”的新型社會保障管理體制和運行機制。

（一）補足社會保障法制化的短板，推動社會保障在法制化軌道上規(guī)范運行

近五年來，我國社會保障的法制化進程全面加快，2011年正式實施的《社會保險法》為各項社會保險制度實施提供了基本的法律依據(jù)。2012年制定與實施的《軍人保險法》為維護軍人社會保險權(quán)益、構(gòu)建具有中國特色的軍人保險制度提供了法律依據(jù)與保障。2013年《老年人權(quán)益保障法》的大幅度修訂，使該法以積極應(yīng)對人口老齡化為基本理念，確立了有中國特色的社會養(yǎng)老服務(wù)體系的基本框架。2016年9月，《慈善法》正式施行，標(biāo)志著社會保障法制化又有重大突破。同時，行政機關(guān)向立法機關(guān)報告社會保障事項并接受其監(jiān)督逐漸走向常態(tài)化。立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)與各種社會保障組織等依照法定職責(zé)各司其職的新格局正在形成。

但是，社會保障法制化短板還明顯存在。目前應(yīng)當(dāng)進一步修訂、充實《社會保險法》；在社會救助領(lǐng)域，通過評估《社會救助暫行辦法》實施成效的基礎(chǔ)上，不斷總結(jié)和研究《社會救助暫行辦法》在實施過程中表現(xiàn)出來的主要問題，進一步消除部門分歧達成更多的共識，促進《社會救助法》的早日頒布和實施；同時把《社會福利法》，以及制訂其他專項社會保障立法（如養(yǎng)老保險基金投資法等）納入立法議程，從而形成比較完善的中國社會保障法律體系。

社會保障屬于國家管理的一項社會事務(wù)，屬于政府的職能。從發(fā)達國家社會保障管理和運行來看，只有社會保障法制走向健全完備，確保社會保障在法治軌道上運行，才能有效規(guī)范社會保障行為，才能為這一制度的良性運行與可持續(xù)發(fā)展提供保證。著眼于中國社會保障法制的現(xiàn)代化，健全、完善社會保障法律制度，從而使社會保障法制化，應(yīng)是國家需要采取的緊迫之策，也是長遠之需。同時還要形成更加完備的與法律、行政法規(guī)相配套，與社會保障發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)的政策體系，為社會保障法治建設(shè)提供制度支撐。

（二）開展社會保障大部制改革，形成統(tǒng)分結(jié)合、跨部門協(xié)同的管理新格局

我國現(xiàn)行社會保障管理體制是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中逐漸形成的，具有分散性、自發(fā)性等特點。近年來，由于管理部門分割，造成了管理接口與縫隙多，以及職能交叉重疊等問題，社會保障行政管理體制不順，服務(wù)能力不足問題已突顯。現(xiàn)行社會保障管理體制的矛盾和問題，已直接影響到社會保障的管理和決策。

依據(jù)社會保障的立法、行政、基金管理、監(jiān)督職能分設(shè)的原則，建構(gòu)起職責(zé)劃分明確，相互協(xié)調(diào)、相互制約、相互監(jiān)督的社會保障管理體制系統(tǒng)是我國社會保障管理現(xiàn)代化的長期目標(biāo)。在過渡時期，可以通過建立“社會保障與社會服務(wù)委員會”作為國家層面上的統(tǒng)分結(jié)合、跨部門協(xié)調(diào)機構(gòu)來實施和運行。

社會保障與社會服務(wù)委員會作為全國社會保障與社會服務(wù)事務(wù)的決策與協(xié)調(diào)機構(gòu)，負(fù)責(zé)規(guī)劃和指導(dǎo)城鄉(xiāng)社會保障與社會服務(wù)，擬定社會保障與社會服務(wù)年度、中期和長期發(fā)展規(guī)劃；制定社會保障與社會服務(wù)各項目的有關(guān)政策、法規(guī)、條例，起草有關(guān)法律草案；對全國社會保障與社會服務(wù)事務(wù)進行宏觀管理，協(xié)調(diào)地區(qū)之間社會保障與社會服務(wù)利益和關(guān)系。委員會主任可由國務(wù)院總理或副總理、國務(wù)委員擔(dān)任，配備少量專業(yè)人員負(fù)責(zé)社會保障規(guī)劃研究、日常事務(wù)及文件處理。委員會成員由人力資源和社會保障部、民政部、衛(wèi)生和計劃生育委員會、財政部、教育部、稅務(wù)總局等社會保障相關(guān)部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任，由此強化社會保障與社會服務(wù)事務(wù)的宏觀協(xié)調(diào)。

同時，推動在省級建立跨部門合作平臺。社會保障管理要從原有的市縣級提升至省級，實現(xiàn)管理主體層次的提升。社會保障經(jīng)辦機構(gòu)實行省以下垂直管理，按“管理層次提升，服務(wù)端口下移”的原則，重新理順省、市、縣、鎮(zhèn)四級管理機構(gòu)的關(guān)系，合理分配事權(quán)。實現(xiàn)省級統(tǒng)籌以后，省、市級經(jīng)辦機構(gòu)不應(yīng)再負(fù)責(zé)直接面對參保單位和參保人的業(yè)務(wù)，具體服務(wù)工作應(yīng)實現(xiàn)屬地化管理。

（三）構(gòu)建政府主導(dǎo)的多元共責(zé)共治機制，實現(xiàn)社會保障的社會化

改革開放以來，中國社會保障改革的主要成果之一就是國家主導(dǎo)、多方共擔(dān)的責(zé)任機制全面形成。社會化、多層次、權(quán)利義務(wù)相結(jié)合的“國家—社會”共責(zé)機制替代了原有的國家負(fù)責(zé)、單位（集體）包辦的“國家—單位”共責(zé)機制。特別是社會保障體系建設(shè)的責(zé)任分擔(dān)機制，實現(xiàn)了由國家、企業(yè)保障向國家、社會（企業(yè)）、個人多方共責(zé)的重要轉(zhuǎn)變。a鄭功成：《中國社會保障30年》，人民出版社，2008年，第37頁。在新型社會保障體系建設(shè)中，已體現(xiàn)出了政府、企業(yè)、社會、個人等多主體共同分擔(dān)社會保障責(zé)任。例如，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險建立在用人單位與參保人繳費的基礎(chǔ)之上，再加上政府補貼，實質(zhì)上是三方分擔(dān)責(zé)任。這種責(zé)任共擔(dān)機制的構(gòu)建，不僅使社會保障制度的互助共濟功能得到了鞏固，也為這一制度實現(xiàn)定型與可持續(xù)發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。

但長期以來，政府在社會保障管理中處于絕對強勢地位，社會保障領(lǐng)域大多數(shù)事務(wù)都由政府及其職能部門主導(dǎo)完成，公眾參與途徑缺乏，導(dǎo)致公眾的參與不足，影響到公眾的社會保障預(yù)期。公眾作為相關(guān)社會保險繳費的責(zé)任主體，既是社會保險的投保人，也是受益人。因此，需要按照社會保險權(quán)利與義務(wù)對等的原則，積極推動公眾參與社會保障管理，通過民主參與和平等協(xié)商機制維護自身的社會保障權(quán)益，積極推動參與社會保障的政策執(zhí)行的監(jiān)督，從而提高政府的公信力和公眾對社會保障制度的認(rèn)同度。

另一方面，全面推行政府購買社會保障服務(wù)，通過廣泛向社會力量購買服務(wù)的手段，轉(zhuǎn)變政府職能，提高社會保障管理的效率，增強社會保障的服務(wù)能力。我國的社會保障經(jīng)辦管理屬于政府經(jīng)辦模式。有關(guān)社會保障行政部門分別牽頭負(fù)責(zé)相關(guān)社會保障政策的制訂和監(jiān)督管理，各項社會保障業(yè)務(wù)的具體經(jīng)辦工作則由這些行政部門的下屬機構(gòu)負(fù)責(zé)。目前，在我國政府大力推進政府向社會力量購買公共服務(wù)的背景下，應(yīng)大力推動社會保障經(jīng)辦服務(wù)的社會化：一是通過政府購買社會保障服務(wù)崗位的形式；二是通過政府購買社會保障服務(wù)項目的形式，推動社會機構(gòu)代辦和代理社會保障服務(wù)。

（四）強化互聯(lián)網(wǎng)條件下數(shù)據(jù)庫建設(shè)及其信息共享和使用，提升社會保障信息運用水平

當(dāng)今時代，以信息技術(shù)為核心的新一輪科技革命已興起，互聯(lián)網(wǎng)日益成為管理創(chuàng)新發(fā)展的先導(dǎo)力量，深刻改變著政府行政管理的方式。因此，社會保障進行信息化建設(shè)是當(dāng)前社會發(fā)展的需要，更是社會保障管理和服務(wù)現(xiàn)代化的重要途徑，信息化建設(shè)將對社會保障管理和服務(wù)能力提升產(chǎn)生重大的影響。

建立全國社會保障與社會服務(wù)信息數(shù)據(jù)庫。應(yīng)從國家層面進行頂層設(shè)計，將社會保障與社會服務(wù)信息大數(shù)據(jù)建設(shè)作為一項國家重點任務(wù)，成立社會保障與社會服務(wù)大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，制定社會保障與社會服務(wù)大數(shù)據(jù)研究與開發(fā)計劃，形成縱向貫通、橫向互聯(lián)的信息共享機制。按“數(shù)據(jù)向上集中、服務(wù)向下延伸”原則，基于目前省、部兩級信息建設(shè)的基礎(chǔ)，建立城鄉(xiāng)社會保障與社會服務(wù)基本信息數(shù)據(jù)庫，加快完善國家、省、市、縣四級主干網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)中心建設(shè)，形成部、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村六級縱向貫通，國家各部門橫向互聯(lián)的共享機制，為國家決策和協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)查詢和動態(tài)管理提供依據(jù)。

實現(xiàn)全國社會保障與社會服務(wù)信息全國聯(lián)網(wǎng)，完成全國統(tǒng)一的社會保障與社會服務(wù)信息管理系統(tǒng)軟件開發(fā)，建立上下各級業(yè)務(wù)互通、省部際之間信息互聯(lián)的社會保障與社會服務(wù)綜合管理網(wǎng)絡(luò)。使用全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的社會保障與社會服務(wù)信息數(shù)據(jù)代碼，通過建立社會保障與社會服務(wù)國家超級數(shù)據(jù)庫，省、部級建立數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換中心，市縣普遍建立服務(wù)器和終端采集系統(tǒng)，使社會保障與社會服務(wù)管理工作，即政策發(fā)布、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、報表分析等，主要通過網(wǎng)絡(luò)完成。確保各類社會保障與社會服務(wù)數(shù)據(jù)實時上傳，保證上傳數(shù)據(jù)的真實性和完整性，總體上提升社會保障信息運用的水平。

Abstract:The developmental history of social security is also the history of state governance modernization.As a fundamental institution of the state,modern social security is of responsiveness,effectiveness,and comprehensiveness.China is now in the decisive period of building a moderately prosperous society,developing targeted poverty alleviation in the rural areas and transforming economic structure.It opens a vital window of opportunity leading the social security to become one of the most important tools of China governance.In the new stage,the major challenges faced with social security are:Giving play to basic support and promotion to guarantee China's reform and development;Giving play to the function of redistribution to promote social inclusiveness and shared development.Thus,construction of legalization,collaboration,socialization,and informatization are of great importance to achieve the modernization of China's social security.

Key words:social security;state governance capability

（責(zé)任編輯：郭 林）

How Can Social Security Become One of the Most Important Tools of State Governance:A Study from the Perspective of Modernizing State Governance Capability

Lin Mingang
(Center for Social Security Research,Nanjing University,Nanjing 210023,China)

林閩鋼，南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，社會保障研究中心主任。主要研究方向：社會保障理論與政策。

國家社會科學(xué)基金重大項目“社會服務(wù)管理體制改革與社會管理創(chuàng)新”（12&ZD063）。