何志春 馮學(xué)智

（中共甘肅省委黨校 甘肅 蘭州 730070）

·精準(zhǔn)扶貧研究·

精準(zhǔn)扶貧思想指導(dǎo)下的扶貧工作機(jī)制構(gòu)建

何志春 馮學(xué)智

（中共甘肅省委黨校 甘肅 蘭州 730070）

“精準(zhǔn)扶貧”不僅成為指導(dǎo)我國扶貧工作的重要方針，為全面建成小康社會奠定了思想基礎(chǔ)，而且提升了關(guān)于社會主義共同富裕的思想認(rèn)識，是馬克思主義中國化的又一個(gè)重要的最新成果，本文從扶貧工作機(jī)制構(gòu)建的思路和創(chuàng)新上對我國精準(zhǔn)扶貧做一些探討。

精準(zhǔn)扶貧思想 扶貧工作 機(jī)制構(gòu)建

一、習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想要點(diǎn)

（一）“精準(zhǔn)扶貧”思想的提出

“精準(zhǔn)扶貧”最早是在2013年11月，習(xí)近平總書記到湖南湘西州花垣縣十八洞村考察時(shí)，在與村民促膝交談后為湖南開出的“實(shí)事求是，因地制宜，分類指導(dǎo)，精準(zhǔn)扶貧”脫貧“良方”。后來又在多種場合進(jìn)一步闡述并豐富這一概念的內(nèi)涵，從理論到實(shí)踐形成了系統(tǒng)的思想。“精準(zhǔn)扶貧”不僅成為指導(dǎo)我國扶貧工作的重要方針，為全面建成小康社會奠定了思想基礎(chǔ)，而且提升了關(guān)于社會主義共同富裕的思想認(rèn)識，是馬克思主義中國化的又一個(gè)重要的最新成果，將對中國扶貧成敗起到?jīng)Q定性作用。

（二）“精準(zhǔn)扶貧”思想針對的問題

我國以往的扶貧措施側(cè)重于解決扶貧資源的籌集、整合和使用等方面的問題，而在有效解決扶貧資源使用中的分配、管理和考核等方面還存在一些盲點(diǎn)，扶貧資源、扶貧項(xiàng)目無法準(zhǔn)確到村入戶，致使該扶的未能扶、扶了富而沒能扶窮、“撒胡椒面”、“大水漫灌”等現(xiàn)象較為突出。習(xí)近平總書記“精準(zhǔn)扶貧”思想與以往扶貧措施的不同點(diǎn)在于：一是對象不同。瞄準(zhǔn)對象由以縣為單位的區(qū)域貧困瞄準(zhǔn)方式，向瞄準(zhǔn)貧困戶，瞄準(zhǔn)具體人轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了“真扶貧”、“扶真貧”，防止扶貧出現(xiàn)盲區(qū)。扶貧對象力求更加精準(zhǔn)，以期取得扶貧真實(shí)效，不落下每一個(gè)貧困人。二是理念不同。由“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧轉(zhuǎn)變。原先的扶貧措施偏重于輸血式，只能解決貧困戶當(dāng)時(shí)的一些困難，只輸血不造血，只治標(biāo)不治本?！笆谌艘贼~，不如授人以漁?！熬珳?zhǔn)扶貧”著力于實(shí)施智力扶貧，扶智，重視教育扶貧，阻斷貧困的代際傳遞，提高貧困人口整體素質(zhì)，著力抓好產(chǎn)業(yè)扶貧，教給農(nóng)民一技之長，提供多方面支持，充分激發(fā)他們的能動性，由被動脫貧向主動要求致富轉(zhuǎn)變。使扶貧更具長效性、可持續(xù)性。三是角度不同。扶貧目標(biāo)由“漫灌型”向“滴灌型”、“噴灌性”轉(zhuǎn)變。過去我國扶貧工作存在貧困人口底數(shù)不清、情況不明、針對性不強(qiáng)等問題。不少扶貧項(xiàng)目粗放“漫灌”，不夠具體，更多的是在“扶農(nóng)”而不是“扶貧”。而“精準(zhǔn)扶貧”，則在于確保扶貧到村入戶，提高準(zhǔn)確性，資金要瞄準(zhǔn)扶貧對象，讓扶貧方式從“漫灌”，撒胡椒面，變?yōu)椤暗喂唷?，把“水籠頭”引進(jìn)家里，把方法教給具體人。四是方法不同。扶持重點(diǎn)由“硬件”向“軟件”轉(zhuǎn)變，從原來的注重改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件等“硬件”轉(zhuǎn)向支持貧困戶自我發(fā)展致富、拓寬其增收渠道上，保證扶到心上、扶到點(diǎn)上、扶到需上、扶到根上。五是目標(biāo)不同。扶貧工作由“局部性”的“業(yè)務(wù)工作”向“事關(guān)全局”“重中之重”轉(zhuǎn)變。把扶貧工作提到了前所未有的高度，并強(qiáng)調(diào)“讓所有人脫貧”是全黨、全社會的共同任務(wù)和共同責(zé)任。六是要求不同。扶持對象由“抽象”向“具體”轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)扶貧方式雖然有貧困線，強(qiáng)調(diào)扶貧開發(fā)，但由于沒有對貧困人口進(jìn)行準(zhǔn)確識別，并建立可查詢、追蹤的管理數(shù)據(jù)庫，誰是真正的被扶對象不是十分清楚，扶持對象實(shí)質(zhì)上停留在“抽象”層面，沒有深入和準(zhǔn)確到“具體”層面。精準(zhǔn)扶貧首先要精準(zhǔn)識別到具體的貧困戶，被扶對象清楚具體，有據(jù)可查。

（三）“精準(zhǔn)扶貧”思想的要點(diǎn)

習(xí)近平總書記“精準(zhǔn)扶貧”思想見解獨(dú)到，內(nèi)涵豐富、針對具體、操作性強(qiáng)。一是不落一人。把扶貧工作上升到國家戰(zhàn)略高度，強(qiáng)調(diào)“事關(guān)全局”，是全黨、全社會的共同責(zé)任，各級黨委和政府要增強(qiáng)做好扶貧開發(fā)工作的責(zé)任感和使命感。消除貧困是社會主義本質(zhì)要求，要全面建成小康社會，不容一個(gè)人掉隊(duì)。二是務(wù)必精準(zhǔn)。強(qiáng)調(diào)扶貧的精準(zhǔn)化，扶貧貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗也在精準(zhǔn)，核心在于：扶貧對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)，資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。三是扶智扶根。強(qiáng)調(diào)從教育上扶貧、從精神上扶貧，重在扶智，扶根，保證扶貧工作的長效性和可持續(xù)性，增強(qiáng)國民素質(zhì)。四是激活內(nèi)力。依靠內(nèi)生動力、產(chǎn)業(yè)扶貧，“貧困地區(qū)發(fā)展要靠內(nèi)生動力?！薄耙粋€(gè)地方必須有產(chǎn)業(yè)，有勞動力，內(nèi)外結(jié)合才能發(fā)展。”五是因人施策。強(qiáng)調(diào)四個(gè)施策：堅(jiān)持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策。六是分批推進(jìn)。進(jìn)行分批分類扶貧：通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態(tài)保護(hù)脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批。七是動員力量。全面建成小康社會還存在著很多短板，其中農(nóng)村還有幾千萬人口的貧困則是最突出的短板，“我們廣泛動員全社會力量，支持和鼓勵(lì)全社會采取靈活多樣的形式參與扶貧?！?/p>

（四）“精準(zhǔn)扶貧”思想對扶貧工作的現(xiàn)實(shí)意義

黨的十八屆五中全會對實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧做出了戰(zhàn)略規(guī)劃，扶貧開發(fā)工作已經(jīng)成為2020年實(shí)現(xiàn)“全體人民共同邁入全面小康社會”百年奮斗目標(biāo)最緊迫、最艱巨的任務(wù)。習(xí)近平總書記“精準(zhǔn)扶貧”思想為我國的扶貧工作、“全體人民共同邁入全面小康社會”指明了方向，規(guī)定了具體的任務(wù)。全面建成小康社會，最艱巨、最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。精準(zhǔn)扶貧“行”在“路上”，沒有精準(zhǔn)扶貧，真正的貧困戶就不可能如期脫貧，全面建成小康社會就會成為一句空話。小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)。實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧”，消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，事關(guān)人民群眾根本福祉，事關(guān)國家長治久安和黨的執(zhí)政根基。“精準(zhǔn)扶貧”契合了全面建成小康社會的客觀需要，充分彰顯了習(xí)近平總書記對扶貧工作的高度重視，是提高扶貧效果，全面建成小康社會的必行之策。

二、實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧”思想應(yīng)構(gòu)建的扶貧機(jī)制

（一）責(zé)任主體機(jī)制

雖然我國扶貧工作持續(xù)了30多年，但是從國家層面上對于扶貧工作的地位、性質(zhì)、權(quán)力、責(zé)任和作用都沒能從法律上作明確地規(guī)定，導(dǎo)致扶貧機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明，職責(zé)不清，權(quán)力義務(wù)模糊，這給扶貧工作順利開展帶來困難。雖然，從中央到地方都有扶貧機(jī)構(gòu)，都在抓扶貧工作，但是其各個(gè)責(zé)任主體沒有明確的職責(zé)劃分，導(dǎo)致責(zé)任分散、效率低下。扶貧開發(fā)是一項(xiàng)集農(nóng)業(yè)、公共服務(wù)、交通、社會保障等于一體的復(fù)雜社會系統(tǒng)工程，急需構(gòu)建扶貧責(zé)任主體機(jī)制。一是明確責(zé)任主體。要從法律上明確扶貧開發(fā)的責(zé)任主體，解決“誰來扶”問題。一方面要規(guī)定扶貧的決策者—政策制定者的法律地位、職權(quán)、法律責(zé)任；另一方面要規(guī)定扶貧的執(zhí)行者———具體實(shí)施者的權(quán)力、責(zé)任，用法律手段規(guī)范決策者和執(zhí)行者的職權(quán)和責(zé)任，防止責(zé)任失守、責(zé)任旁落、責(zé)任異化。對于嚴(yán)重失職者，追究法律上的責(zé)任。這樣才能保證精準(zhǔn)扶貧取得實(shí)際效果。二是堅(jiān)持精神引領(lǐng)。在明確扶貧責(zé)任主體的同時(shí)，也要堅(jiān)持精神引領(lǐng)，防止貧困主體意識淡化。要增強(qiáng)貧困群眾的脫貧主體意識，引導(dǎo)群眾樹立戰(zhàn)勝貧困、脫貧致富的斗志和信心，推動貧困群眾由被動接受扶貧轉(zhuǎn)向主動參與脫貧，釋放“我要脫貧”的精神源動力，樹立“我有責(zé)任和義務(wù)脫貧”的主體意識。

（二）致貧分析機(jī)制

要做好精準(zhǔn)扶貧工作，首先要搞清貧困戶因何貧困，致貧原因是什么。因而構(gòu)建致貧原因調(diào)查分析機(jī)制是開展精準(zhǔn)扶貧工作的前提和基礎(chǔ)。一是實(shí)地調(diào)查核實(shí)。深入貧困地區(qū)進(jìn)行實(shí)地考察，進(jìn)行調(diào)查研究，采取實(shí)地調(diào)查、問卷調(diào)查、走訪農(nóng)戶，讓貧困村、貧困戶填寫《貧困村、貧困戶致貧原因分析調(diào)查表》，與村干部、村民進(jìn)行各種形式的座談會、做調(diào)研、以社科規(guī)劃項(xiàng)目等形式，對貧困地區(qū)、貧困村、貧困戶的貧困原因做深入充分的調(diào)查，對貧困狀況做到情況明、數(shù)字準(zhǔn)。二是摸清真況底細(xì)。把精準(zhǔn)扶貧和聯(lián)系貧困戶結(jié)合起來，緊盯所聯(lián)系的貧困村，瞄準(zhǔn)貧困人口，按照建檔立卡的要求，開展以“精準(zhǔn)到村到戶和建檔立卡動態(tài)管理”為主的進(jìn)村入戶調(diào)查摸底活動，摸清貧困戶家庭現(xiàn)狀、致貧原因、收入來源、收入水平等基本情況，認(rèn)真填寫精準(zhǔn)扶貧到村臺賬和到戶臺賬。三是掌握致貧原因。認(rèn)真歸納總結(jié)，做好調(diào)查數(shù)據(jù)的梳理工作，并通過數(shù)據(jù)和村民反映，準(zhǔn)確掌握致貧原因。只有把致貧原因分析精準(zhǔn)，才能做到扶貧方案制訂精準(zhǔn)，進(jìn)而保障扶貧目標(biāo)精準(zhǔn)。

（三）方案制訂機(jī)制

深入了解致貧原因后，應(yīng)構(gòu)建扶貧方案制訂機(jī)制。一是明確幫扶目標(biāo)。明確幫扶方案的依據(jù)目標(biāo)，是習(xí)近平總書記“精準(zhǔn)扶貧”思想和“兩辦意見”以及《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》的要求之一。只有建立科學(xué)合理，責(zé)任到部門、到幫扶人的幫扶目標(biāo)，才能真正落實(shí)“精準(zhǔn)扶貧”的要求。二是切實(shí)擔(dān)負(fù)職責(zé)。通過制訂扶貧方案來增強(qiáng)各級政府推進(jìn)扶貧開發(fā)工作的責(zé)任感和緊迫感，切實(shí)擔(dān)負(fù)起扶貧開發(fā)的重要職責(zé)，堅(jiān)持區(qū)域扶貧攻堅(jiān)和精準(zhǔn)扶貧到村入戶兩手抓，強(qiáng)化政策措施，加大投入力度，提高工作效率，加快貧困群眾脫貧致富、貧困地區(qū)全面建成小康社會的步伐，確保如期實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略目標(biāo)。三是規(guī)定具體要求。按照國家統(tǒng)一的扶貧對象識別辦法，在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，找到“貧根”，根據(jù)致貧原因和發(fā)展需求，科學(xué)劃分貧困戶類型，對癥下藥，靶向治療。四是細(xì)化操作辦法。扶貧方案的主要內(nèi)容應(yīng)包括方案的制訂依據(jù)、目得和意義；方案的范圍、期限、方案的基本情況，包括自然條件及資源概況，經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，貧困狀況及原因分析，有利條件和不利因素，發(fā)展?jié)摿爸饕緩?；方案的總體思路、發(fā)展目標(biāo)和重點(diǎn)；重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)及布局；投資估算及效益分析；保障措施包括組織保障、資金保障、機(jī)制保障、技術(shù)保障，等等。設(shè)計(jì)要盡量具體明了，以方便現(xiàn)實(shí)操作。

（四）推進(jìn)實(shí)施機(jī)制

好的扶貧方案需要落實(shí)到位，否則精準(zhǔn)扶貧就會成為一句空話，故而需要構(gòu)建扶貧方案實(shí)施機(jī)制。一是堅(jiān)持扶貧方針。堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、社會參與、自力更生、開發(fā)扶貧”的方針，以總體扶貧開發(fā)思路為指導(dǎo)，以解決貧困群眾溫飽、促進(jìn)貧困群眾增收為目標(biāo)，強(qiáng)化舉措，靠實(shí)責(zé)任，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，確保扶貧方案落實(shí)到位。二是把握工作原則。為扎實(shí)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作，注重把握“五個(gè)結(jié)合”和“四個(gè)統(tǒng)一”的原則：即幫扶規(guī)劃與社會主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃相結(jié)合，短期扶持與穩(wěn)定脫貧相結(jié)合，開發(fā)扶貧與保障扶貧相結(jié)合，扶持發(fā)展與提高素質(zhì)相結(jié)合，政府引導(dǎo)與全社會參與相結(jié)合；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一思想、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一行動。三是采取靈活措施。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)識別是重中之重，要扎實(shí)做好建檔立卡，建立幫扶臺賬。在建立幫扶臺賬的基礎(chǔ)上，要定向施策、精準(zhǔn)發(fā)力、重點(diǎn)突破，緊緊盯住制約貧困地區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)問題特別是最突出的民生難題，采取靈活措施扶貧，精心組織實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧，大力實(shí)施搬遷移民扶貧，扎實(shí)推進(jìn)教育扶貧，積極開展就業(yè)扶貧，大力實(shí)施保障扶貧，實(shí)行精準(zhǔn)結(jié)對幫扶扶貧，組織動員社會力量參與扶貧，積極探索推動金融扶貧，引導(dǎo)行業(yè)扶貧，深入推進(jìn)科技扶貧。

（五）資金管理機(jī)制

充分發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧資金使用效益，加強(qiáng)項(xiàng)目、資金管理，是做好精準(zhǔn)扶貧工作的有效措施之一。我國扶貧資金管理以前存在著多頭管理、缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、地方配套資金難以到位、后期管理空白等問題，表現(xiàn)為部門職能交叉，造成資金浪費(fèi)，資金投向缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，資金投放分散，同時(shí)地方配套資金難以到位，直接影響扶貧的預(yù)期效果，加之缺乏扶貧資金后期管理，導(dǎo)致扶貧資金難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，一些地方就曾發(fā)生過數(shù)千萬“扶貧款去哪了”，“死”在銀行賬戶上的結(jié)局。因此，構(gòu)建扶貧資金管理機(jī)制非常必要。一是確保?？顚Ｓ?。要進(jìn)一步完善扶貧資金運(yùn)行和項(xiàng)目管理機(jī)制，規(guī)范扶貧資金投向和使用范圍，實(shí)行扶貧資金專戶管理、封閉運(yùn)行，確保資金專款專用。二是實(shí)行實(shí)名管理。扶貧到戶資金要實(shí)行實(shí)名制“一卡通”管理，確保資金及時(shí)足額安全到位。三是接受群眾監(jiān)督。建立扶貧到戶資金使用管理公開、公示制度，接受群眾和社會的監(jiān)督，做到公開透明，程序規(guī)范、手續(xù)完備、發(fā)揮效益。四是確保增加收入。確保扶貧到戶資金用于扶貧對象發(fā)展生產(chǎn)和增加收入。五是嚴(yán)格責(zé)任追究。嚴(yán)格追責(zé),要建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度,對違規(guī)違紀(jì)違法使用財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的各級人民政府及相關(guān)部門、單位、個(gè)人,要嚴(yán)格依照相關(guān)紀(jì)律和法律、法規(guī)、規(guī)定追究責(zé)任。

（六）成效評價(jià)機(jī)制

扶貧目標(biāo)是否精準(zhǔn)，貧困人員是否如期脫貧，扶貧效果是否贏得滿意，需要對扶貧成效進(jìn)行科學(xué)評價(jià)，構(gòu)建起有效的扶貧成效評價(jià)機(jī)制。一是設(shè)計(jì)科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。對精準(zhǔn)扶貧情況要設(shè)計(jì)出科學(xué)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，對扶貧成效進(jìn)行嚴(yán)格考核。做到獎罰分明，促使扶貧主體切實(shí)履職盡責(zé)，改進(jìn)工作，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。二是進(jìn)行他方評估。由無利害關(guān)系的第三方對精準(zhǔn)扶貧成效進(jìn)行評估，前期要做好評估人員的選拔工作。在分析扶貧成效時(shí)，既要查閱地方黨委政府提交的相關(guān)資料、數(shù)據(jù)，也要重視第三方評估結(jié)果。三是確保材料真實(shí)。對扶貧過程與資料、數(shù)據(jù)不相符，弄虛作假的，要一查到底，確?？己思霸u價(jià)結(jié)果的真實(shí)性、準(zhǔn)確性。四是公開評價(jià)結(jié)果。深入扶貧點(diǎn)，深入群眾，了解扶貧工作過程與提交的相關(guān)資料、數(shù)據(jù)及評估結(jié)果是否相符，并公開公示結(jié)果，暢通舉報(bào)渠道，接受群眾監(jiān)督。五是借鑒它山之石?？山梃b先進(jìn)地區(qū)的成效評估經(jīng)驗(yàn)，以量化指數(shù)的形式評估扶貧工作，為扶貧成效評價(jià)提供一個(gè)可參樣本；加大對扶貧工作的創(chuàng)新，設(shè)計(jì)比較合理、科學(xué)的評價(jià)指標(biāo)，為正確衡量扶貧工作成效提供有價(jià)值的參考借鑒。

［1］唐任伍.習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想闡釋［J］.人民論壇，2015（10）.

［2］汪三貴，郭子豪.論中國的精準(zhǔn)扶貧［J］.貴州社會科學(xué)，2015（5）.

［3］黃承偉，覃志敏.論精準(zhǔn)扶貧與國家扶貧治理體系建構(gòu)［J］.中國延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（1）.

［4］王國勇，邢溦.我國精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制問題探析［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015（9）.

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1007-9106（2017）07-0050-04

何志春（1964—），女，中共甘肅省委黨校法學(xué)教研部副主任、教授，主要從事民商法學(xué)等問題研究；馮學(xué)智（1973—），男，中共甘肅省委黨校法學(xué)教研部刑事法學(xué)教研室主任、教授，主要從事國際經(jīng)濟(jì)法、社會法學(xué)研究。