文/張一鳴（華東政法大學(xué)，上海 200042）

國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的若干問題探析

文/張一鳴（華東政法大學(xué)，上海 200042）

國(guó)家監(jiān)察體制改革作為重大政治改革，是全面依法治國(guó)的重要方式，是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)資源整合強(qiáng)力反腐的要求。開展監(jiān)察體制改革，需要明晰其背后的理論及現(xiàn)實(shí)依據(jù)，分權(quán)學(xué)說是國(guó)家監(jiān)察體制改革的理論依據(jù)，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于權(quán)力監(jiān)督重要性的認(rèn)識(shí)是國(guó)家監(jiān)察體制改革的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐基礎(chǔ)，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)開展試點(diǎn)是國(guó)家監(jiān)察體制改革的制度依據(jù)。在開展這項(xiàng)改革試點(diǎn)中，尤其需要厘清對(duì)于監(jiān)督者的監(jiān)督、與現(xiàn)有法治有效契合以及如何實(shí)現(xiàn)自身有效融合等亟需解決的問題。

監(jiān)察體制改革 試點(diǎn) 監(jiān)督

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，《方案》強(qiáng)調(diào)，實(shí)行監(jiān)察體制改革，設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，是國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)。國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。同時(shí)，在試點(diǎn)工作推進(jìn)過程中，也需要厘清幾個(gè)亟待解決的問題，從而為國(guó)家監(jiān)察體制改革筑牢堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。

一、國(guó)家監(jiān)察體制改革的邏輯起點(diǎn)與價(jià)值

國(guó)家監(jiān)察體制改革的初衷是為了建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗監(jiān)察體系，這也是監(jiān)察體制改革的邏輯起點(diǎn)。具體而言，開展國(guó)家監(jiān)察體制改革是實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)的重要方式，是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)資源整合強(qiáng)力反腐的要求。

（一）國(guó)家監(jiān)察體制改革是實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)的重要方式。十八大以來，作為“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要部分，全面依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。全面依法治國(guó)，關(guān)鍵在于把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成健全完善的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。實(shí)行監(jiān)察體制改革，設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，將“雙規(guī)”、“兩指”等黨內(nèi)紀(jì)律檢查手段納入法治化軌道，明確了監(jiān)察委員會(huì)有監(jiān)督、調(diào)查、處置3項(xiàng)職權(quán)、職責(zé)和12項(xiàng)措施，這對(duì)于全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系都具有重要的意義。

（二）國(guó)家監(jiān)察體制改革是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋的重要舉措。開展監(jiān)察體制改革，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督由黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)察延伸至國(guó)家監(jiān)督，是全面從嚴(yán)治黨、實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與人民監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的需要。通過有效整合紀(jì)委紀(jì)檢監(jiān)察、監(jiān)察部門行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗局及檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督全覆蓋。是“健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系”的要求。對(duì)以下六大類人員實(shí)行監(jiān)督監(jiān)察：國(guó)家公務(wù)員法所規(guī)定的國(guó)家公職人員；由法律授權(quán)或由政府委托來行使公共事務(wù)職權(quán)的公務(wù)人員；國(guó)有企業(yè)的管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療、體育事業(yè)單位的管理人員；群眾、自治組織中的管理人員；其他依法行使公共職務(wù)的人員，［1］有效實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

（三）國(guó)家監(jiān)察體制改革是實(shí)現(xiàn)資源整合強(qiáng)力反腐的要求。隨著反腐敗進(jìn)入深水區(qū)，腐敗現(xiàn)象仍然屢禁不絕。在反腐敗由治標(biāo)向治本轉(zhuǎn)變過程中，現(xiàn)有反腐力量過于分散不能形成反腐的強(qiáng)大合力，無疑是影響反腐敗成效的一個(gè)重要因素。開展監(jiān)察體制改革，監(jiān)察委員會(huì)將整合紀(jì)委、行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗局以及檢察院的查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能，擁有監(jiān)督、調(diào)查、處置3項(xiàng)職權(quán)和處置職責(zé)。監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，調(diào)查涉嫌貪污可以采取“談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置”等12項(xiàng)措施。通過實(shí)施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責(zé)，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制。

二、國(guó)家監(jiān)察體制改革的理論及現(xiàn)實(shí)依據(jù)

國(guó)家監(jiān)察體制改革作為一項(xiàng)重大的政治改革，其背后有深刻的理論及現(xiàn)實(shí)依據(jù)，具體而言，分權(quán)學(xué)說是國(guó)家監(jiān)察體制改革的理論依據(jù)，建國(guó)以來黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于權(quán)力監(jiān)督重要性的認(rèn)識(shí)是國(guó)家監(jiān)察體制改革的思想和認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)開展試點(diǎn)是國(guó)家監(jiān)察體制改革的法治依據(jù)。

（一）分權(quán)學(xué)說是國(guó)家監(jiān)察體制改革的理論依據(jù)

按照《中國(guó)大百科全書·政治卷》的定義，分權(quán)學(xué)說是指關(guān)于國(guó)家的主要權(quán)力相互獨(dú)立，并由不同部門分別執(zhí)掌和相互牽制的學(xué)說。分權(quán)學(xué)說自政治學(xué)創(chuàng)始之初便源流至今，其最早可以上溯到古希臘、古羅馬時(shí)代，亞里士多德和波利比阿是其代表人物。［2］作為資產(chǎn)階級(jí)法治原則的主要倡導(dǎo)者，洛克在《政府論》中提出國(guó)家擁有三種權(quán)力：立法權(quán)、行政權(quán)和對(duì)外權(quán) （聯(lián)盟權(quán)），他強(qiáng)調(diào)立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分立，“如果同一批人同時(shí)擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，這就會(huì)給人們的弱點(diǎn)以絕大誘惑，使他們傾向于奪取權(quán)力。”［3］孟德斯鳩在《論法的精神》中，則提出將國(guó)家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)以及權(quán)力制衡原則，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！保?］孟氏這一權(quán)力分立和制衡思想也進(jìn)一步為大洋彼岸的美國(guó)制憲者所吸納、繼承和完善，麥迪遜等美國(guó)制憲者不僅將政府的權(quán)力進(jìn)行分割并在三個(gè)政府部門中分配，而且還賦予每個(gè)部門一定的權(quán)力對(duì)其他兩個(gè)部門進(jìn)行制衡和監(jiān)督。正如《聯(lián)邦黨人文集》第51篇所言：“防止把某些權(quán)力逐漸集中于同一部門的最可靠辦法，就是給予各部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要法定手段和個(gè)人的主動(dòng)。權(quán)力分立和制衡理論的背后是對(duì)于權(quán)力濫用的警惕和人性的不信任?！罢旧砣舨皇菍?duì)人性的最大恥辱，又是什么呢?如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外在的或內(nèi)在的控制了?！保?］從洛克到孟德斯鳩，再到聯(lián)邦黨人，分權(quán)學(xué)說在近代得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。

馬克思對(duì)于分權(quán)也給予了高度的贊同，他在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中對(duì)于權(quán)力異化表示了警惕：“國(guó)家政權(quán)在性質(zhì)上也越來越變成了資本借以壓迫勞動(dòng)的全國(guó)政權(quán)，變成了為進(jìn)行社會(huì)奴役而組織起來的社會(huì)力量，變成了階級(jí)專制的機(jī)器”［6］。為了防止權(quán)力異化，馬克思認(rèn)為，一是要實(shí)行廣泛的選舉制度，二是實(shí)行有效地民主監(jiān)督制度。從馬克思對(duì)1831年的黑森憲法的贊揚(yáng)中，我們可以明顯地感到他對(duì)分權(quán)的肯定。他之所以稱贊它是 “歐洲曾經(jīng)宣布過的一部最自由主義的根本”是因?yàn)?“沒有哪一部憲法對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)的權(quán)限作過這樣嚴(yán)格的限制，在更大程度上使政府從屬于立法機(jī)關(guān)，并且給司法機(jī)關(guān)以如此廣泛的監(jiān)督權(quán)［7］。

（二）建國(guó)以來黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于權(quán)力監(jiān)督重要性的認(rèn)識(shí)是國(guó)家監(jiān)察體制改革的思想和認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)

建國(guó)以來黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于權(quán)力監(jiān)督重要性的認(rèn)識(shí)不斷提高，領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于權(quán)力監(jiān)督的相關(guān)闡述為開展監(jiān)察體制改革提供了重要的思想和實(shí)踐基礎(chǔ)。鄧小平總結(jié)建國(guó)以來我國(guó)曲折發(fā)展的歷史，特別是在總結(jié)“文化大革命”的教訓(xùn)時(shí)，洞察到權(quán)力失去控制的癥結(jié)是黨和國(guó)家政治體制中的過分集權(quán)。1980年8月18日他在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上提出“權(quán)力不宜過分集中”的觀點(diǎn)?！皬狞h和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象、權(quán)力過分集中現(xiàn)象……”。［8］“權(quán)力過分集中，越來越不能適應(yīng)社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展。對(duì)這個(gè)問題長(zhǎng)期沒有足夠的認(rèn)識(shí)，成為發(fā)生‘文化大革命’的一個(gè)重要原因，使我們付出了沉重的代價(jià)?，F(xiàn)在再也不能不解決了?！保?］這篇著名講話，成為后來我們進(jìn)行政治體制改革的指導(dǎo)性文獻(xiàn)。

習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上的講話指出：“沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律?！薄耙訌?qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。”在十八屆中紀(jì)委六次全會(huì)上他指出：“要把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家監(jiān)察、群眾監(jiān)督結(jié)合起來，同法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等協(xié)調(diào)起來，形成監(jiān)督合力，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！薄耙晟票O(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)，健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系?！庇缮峡梢?，鄧小平、習(xí)近平等黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于權(quán)力監(jiān)督重要的認(rèn)識(shí)，對(duì)健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系、提高反腐敗法律制度執(zhí)行力，讓法律制度剛性運(yùn)行的強(qiáng)調(diào)，為開展國(guó)家監(jiān)察體制改革提供了重要的思想和認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。

（三）全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)開展試點(diǎn)是國(guó)家監(jiān)察體制改革的法治依據(jù)

任何權(quán)力的行使必須要有制度和法律的依據(jù)，任何改革涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整也必須要于法有據(jù)，必須在現(xiàn)有法治框架內(nèi)運(yùn)作。“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”［10］具體而言，改革缺乏法律依據(jù)的，要及時(shí)獲得最高權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)，涉及法律立、改、廢的，要及時(shí)報(bào)請(qǐng)最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定、修改或廢止。國(guó)家監(jiān)察體制改革作為重大的政治體制改革也必須要于法有據(jù)。

人民是國(guó)家的主人，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，由人民選舉代表組成人民代表大會(huì)，人民代表大會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)，由其產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)、法院和檢察院（“一府兩院”）并對(duì)其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督。人民主權(quán)的邏輯自然延伸就是代表人民的權(quán)力機(jī)關(guān)及由其產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)都要接受人民的監(jiān)督。一方面是接受人民作為主權(quán)者的權(quán)利對(duì)權(quán)力（Right vs.Power）的監(jiān)督，憲法第四十一條賦予了公民監(jiān)督權(quán)：“公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”；另一方面是接受代表人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)產(chǎn)生的專司監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)力對(duì)權(quán)力的監(jiān)督（Power vs.Power），即監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督。從某種意義上說，開展國(guó)家監(jiān)察體制改革、設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)也是對(duì)于人民主權(quán)原則的回應(yīng)和實(shí)踐。

在目前的憲政框架內(nèi)，對(duì)于開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的授權(quán)主體應(yīng)該是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)，全國(guó)人大作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行改革試點(diǎn)授權(quán)的合憲性毋庸置疑，憲法第六十二條第十五款設(shè)置了一個(gè)兜底性的規(guī)定“應(yīng)當(dāng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”可以作為授權(quán)改革試點(diǎn)的法理依據(jù)。全國(guó)人大常委會(huì)作為全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，按照憲法可第六十七條關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)之第二十一款“全國(guó)人民代表大會(huì)授予的其他職權(quán)”的規(guī)定，也可以進(jìn)行監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的授權(quán)，在法理上也具有充分的憲法解釋空間。2016年12月25日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，全國(guó)人大常委會(huì)及時(shí)對(duì)開展監(jiān)察體制改革試點(diǎn)進(jìn)行授權(quán)，也為這一種重大政治體制改革提供了合法性基礎(chǔ)。

三、國(guó)家監(jiān)察體制改革面臨的難題及對(duì)策

開展監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和精密的系統(tǒng)籌劃。啟動(dòng)試點(diǎn)工作后，涉及到機(jī)構(gòu)整合、人員整合、職能整合等多方面問題，尤其需要處理好改革推進(jìn)中面臨的難題，比如如何加強(qiáng)對(duì)于監(jiān)督者的監(jiān)督，如何與現(xiàn)有法治保持有效契合，以及如何實(shí)現(xiàn)自身有效融合等。

（一）對(duì)于監(jiān)督者的監(jiān)督問題

監(jiān)察體制改革的初衷是要建立高度集中的反腐敗國(guó)家機(jī)關(guān)，在實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)“位高”，與“一府兩院”平行設(shè)立，“權(quán)重”，擁有監(jiān)督、調(diào)查、處置3項(xiàng)職權(quán)和 “談話、訊問、留置”等12項(xiàng)措施，“有力”，監(jiān)察手段、資源、力量、權(quán)威極大優(yōu)化、強(qiáng)化的同時(shí)，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)于監(jiān)督者的監(jiān)督問題顯得尤為具有現(xiàn)實(shí)意義。誠(chéng)如英國(guó)勛爵阿克頓所言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗。”任何缺乏有效監(jiān)督制約的權(quán)力必然濫用，這也是對(duì)權(quán)力運(yùn)行規(guī)律的普遍總結(jié)。［11］我們更應(yīng)該注重從制度的架構(gòu)上予以完善。具體可以從三個(gè)角度展開：

首先，處理好人大監(jiān)督（人大及其常委會(huì)）、法律監(jiān)督（檢察院）、社會(huì)監(jiān)督（人民群眾、媒體）、黨的監(jiān)督與自我監(jiān)督的關(guān)系，重點(diǎn)做好人大監(jiān)督和黨的監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，因此也要接受人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督，這也是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義。法律監(jiān)督主要是檢察院對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督制約，《憲法》一百二十九條賦予檢察院作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能定位，在查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等職能轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)后，更應(yīng)該專注于法律監(jiān)督權(quán)的行使，包括對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)的法律監(jiān)督、對(duì)涉嫌違法犯罪的批準(zhǔn)逮捕、提起公訴等公權(quán)力行使方面的監(jiān)督等。社會(huì)監(jiān)督主要是民眾和輿論監(jiān)督，本質(zhì)上是人民群眾的監(jiān)督，人民也理當(dāng)對(duì)包括監(jiān)察委員會(huì)在內(nèi)的一切國(guó)家機(jī)構(gòu)具有監(jiān)督權(quán)、批評(píng)權(quán)和建議權(quán)。黨的監(jiān)督體現(xiàn)是監(jiān)察委員會(huì)和紀(jì)委合署辦公，要按照《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的要求接受黨委（黨組）的全面監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督和黨員的民主監(jiān)督。必須把對(duì)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)監(jiān)督作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要組成部分，作為黨外監(jiān)督的重要對(duì)象，才能防止出現(xiàn)“燈下黑”，也只有這樣才能使我國(guó)的反腐敗體制改革不留“死角”。

其次，監(jiān)察委員會(huì)在監(jiān)察手段、力量、權(quán)威極大優(yōu)化、強(qiáng)化、固化的同時(shí)，必須以嚴(yán)格的法律程序作為約束，明確監(jiān)督、調(diào)查、處置3項(xiàng)職權(quán)以及相關(guān)12項(xiàng)措施的行使方式，具體要求及限制條件、監(jiān)督程序等內(nèi)容，使監(jiān)督者的權(quán)力行使在法治的軌道上?！皩?duì)于權(quán)力而言，程序是約束權(quán)力的天然邊界；對(duì)于人民而言，程序成為一種應(yīng)該執(zhí)行的規(guī)則，成為抵抗權(quán)力侵犯的一道安全屏障”。［12］因此，除了健全完善監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法審查部門內(nèi)部權(quán)力控制制度外，要通過法律程序的指引、規(guī)制、引導(dǎo)等獨(dú)特作用的發(fā)揮來保障監(jiān)察委員會(huì)依法行使職權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)法治對(duì)公權(quán)力的有效控制。

再次，加大監(jiān)察工作公開力度，充分保障公眾的知情、參與權(quán)。一方面避免暗箱操作、增加公信度，另一方面也廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，與民眾、社會(huì)形成有效互動(dòng)，從根本上提升監(jiān)察實(shí)效?？梢猿浞纸梃b香港廉政公署的做法，廉政公署創(chuàng)制了一套非常有效的監(jiān)督體制，從接受投訴開始，處理每一個(gè)案件都必須自覺地接受社會(huì)各界監(jiān)督，因?yàn)橹挥羞@樣才能提高廉政公署的公信力，也只有這樣才能使更多市民主動(dòng)向廉政公署提供犯罪線索，幫助廉政公署懲治腐敗犯罪活動(dòng)。［13］

（二）與現(xiàn)有法治有效契合的問題

開展國(guó)家監(jiān)察體制改革，很大程度上是對(duì)現(xiàn)有法治框架的突破，這就要求處理好改革和法治的關(guān)系，將改革納入法治的軌道，實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)有法治的有效契合。改革試點(diǎn)的推進(jìn)要求于法有據(jù)，必然要處理好監(jiān)察委員會(huì)與相關(guān)法律法規(guī)的有機(jī)銜接關(guān)系。在試點(diǎn)工作推進(jìn)期間除了上述相關(guān)法律涉及調(diào)整或暫停外，在試點(diǎn)成果鞏固擴(kuò)大時(shí)，應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)化為制度成果，相應(yīng)調(diào)整或修改或新立或廢止相關(guān)法律：

首先，需要適時(shí)修改《憲法》。監(jiān)察體制改革作為一項(xiàng)重大政治體制改革，監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置是對(duì)現(xiàn)有“一府兩院”政治結(jié)構(gòu)的重大突破，其改革成果的固化、形成和推廣必須要在憲法層面予以明確。北京、山西、浙江三個(gè)地方在及時(shí)探索試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、適時(shí)總結(jié)推廣的基礎(chǔ)上，將成果上升到制度和法律層面，在憲法層面要及時(shí)修憲，將監(jiān)察委員會(huì)納入憲法的框架，做到改革于憲有據(jù)、立法先行。

其次，要盡快制定《國(guó)家監(jiān)察法》《監(jiān)察委員會(huì)組織法》或《監(jiān)察委員會(huì)程序法》。在憲法層面明確監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)和職責(zé)后，還需要在部門法、組織法或程序法層面對(duì)其予以細(xì)化，要對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)限、手段、方式、監(jiān)察內(nèi)容、監(jiān)察程序、監(jiān)察人員法律責(zé)任等做出具體詳細(xì)的規(guī)定，并在制定《國(guó)家監(jiān)察法》的同時(shí)廢止《行政監(jiān)察法》。

再次，要修改《立法法》《刑事訴訟法》《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》《行政復(fù)議法》《檢察院組織法》《檢察官法》《國(guó)家賠償法》等，確?，F(xiàn)有法治結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。這里要強(qiáng)調(diào)一下監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督與《監(jiān)督法》的關(guān)系?！侗O(jiān)督法》由人大常委會(huì)實(shí)施的監(jiān)督是權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督是對(duì)行使公權(quán)力人員的監(jiān)督，二者并不矛盾?！皬谋O(jiān)督成效評(píng)價(jià)來說，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)可在年會(huì)制的人大上報(bào)告年度履責(zé)情況，并接受監(jiān)督的再監(jiān)督，有利于加大對(duì)國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)及其行權(quán)主體的事前、事中監(jiān)督力度，也事實(shí)上拓展了人大代表行使權(quán)力的領(lǐng)域和審議監(jiān)督的內(nèi)容?！保?4］

（三）如何實(shí)現(xiàn)自身有效融合的問題

本次監(jiān)察體制改革的一個(gè)核心問題就是通過系統(tǒng)整合分散在不同機(jī)構(gòu)的不同反腐力量，實(shí)現(xiàn)建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家反腐敗機(jī)構(gòu)。改革實(shí)踐中面臨的很大難題是如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)自身有效融合?！霸圏c(diǎn)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)在改革后的融合，既有人員和思想融合問題，更有機(jī)制和工作融合問題。 ”［15］

首先，改革中會(huì)涉及行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)職能的劃轉(zhuǎn)及機(jī)構(gòu)調(diào)整，特別是與檢察院有機(jī)銜接的問題。要完成檢察院反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防部門機(jī)構(gòu)、職能、人員的整體劃轉(zhuǎn)。整體劃轉(zhuǎn)后，檢察院作為公訴機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，特別是對(duì)于檢察院的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位、職能要做一個(gè)明確的界定。

其次，監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委合署辦公，紀(jì)委的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職能和“三轉(zhuǎn)”要求和原來屬于檢察院的反貪反瀆職務(wù)犯罪職能如何有機(jī)融合，從而達(dá)到“穩(wěn)步推進(jìn)全面融合，圍繞機(jī)構(gòu)與職能相協(xié)調(diào)、規(guī)范調(diào)查權(quán)限手段、增強(qiáng)工作人員紀(jì)檢監(jiān)察意識(shí)和紀(jì)檢監(jiān)察能力，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，取得‘1+1〉2”的效果，切實(shí)提高反腐敗的能力和成效”［16］。

再次，如何更多體現(xiàn)事前事中預(yù)防腐敗的問題。現(xiàn)有監(jiān)察監(jiān)督更多體現(xiàn)為事后的監(jiān)督與懲處機(jī)制，在構(gòu)建國(guó)家反腐敗體制時(shí)更應(yīng)該、更重要的是事前的預(yù)防與籌劃，由事后的懲戒更多轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮泻褪虑暗念A(yù)防。腐敗預(yù)防應(yīng)當(dāng)是反腐敗機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)核心工作，預(yù)防腐敗和懲治腐敗結(jié)合的狀況決定著反腐敗的整體成效。甚至在某種程度上，預(yù)防腐敗比懲治腐敗更為重要，能夠從源頭上遏制腐敗的滋生與蔓延。［17］要通過加強(qiáng)制度建設(shè)由不敢腐更多轉(zhuǎn)變?yōu)椴荒芨ㄟ^分權(quán)、權(quán)力制約與監(jiān)督的機(jī)制來是破壞腐敗實(shí)現(xiàn)的條件，將工作做在前面，通過制度和程序完善讓腐敗者付出高昂的成本，從而達(dá)到不想腐的目的。

［1］馬懷德.國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（06）.

［2］朱光磊.以權(quán)力制約權(quán)力［M］.成都：四川人民出版社，1987：1-2；何華輝，許崇德.分權(quán)學(xué)說［M］.北京：人民出版社，1986：1.

［3］洛克.政府論（下篇）［M］.楊思派譯，北京：九州出版社，2007：489.

［4］孟德斯鳩.論法的精神［M］.張雁深譯，北京：商務(wù)印書館，1986：151.

［5］漢密爾頓，麥迪遜，杰伊.聯(lián)邦黨人文集［M］.北京：商務(wù)印書館，1980：264.

［6］馬克思恩格斯文集（第 3 卷）［M］.北京：人民出版社，2009：152.

［7］馬克思恩格斯文集（第 13 卷）［M］.北京：人民出版社，2009：597.

［8］［9］鄧小平文選（第 2 卷）［M］.北京：人民出版社，1994：321.

［10］習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議強(qiáng)調(diào)把抓落實(shí)作為推進(jìn)改革工作的重點(diǎn)真抓實(shí)干蹄疾步穩(wěn)務(wù)求實(shí)效［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-03-01.

［11］童之偉.對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化［J］.法學(xué)評(píng)論，2017（01）.

［12］李宏圖.憲政體制與權(quán)力的邊界［J］.浙江學(xué)刊，2003（03）.

［13］喬新生.國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)啟動(dòng) 兩大方面需要兼顧.http：//www.weidu8.net/wx/1003147852827679，2017 年 4 月 26日登錄。

［14］高波.政治改革和反腐治本的新探索［N］.人民日?qǐng)?bào)，2016-11-15.

［15］［16］閆鳴.扎實(shí)推進(jìn)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作［N］.中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2017-01-07.

［17］杰瑞米·波普.制約腐敗——建構(gòu)國(guó)家廉政體系［M］.清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究室譯，北京：中國(guó)方正出版社，2003：140.

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A

1008-6323（2017）05-0039-05

張一鳴，華東政法大學(xué)博士研究生。

2017-08-26

責(zé)任編輯：慶 玲