文/繆幸山（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，四川成都 610071）

退耕還林生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化途徑選擇
——基于碳匯生產(chǎn)與碳匯交易視角的思考

文/繆幸山（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，四川成都 610071）

退耕還林工程兩輪財(cái)政補(bǔ)償期限到期后面臨兩大難題，一是如何確保已退耕還林的耕地不復(fù)耕；二是如何繼續(xù)推行剩下的坡耕地和嚴(yán)重沙化耕地的退耕還林。為籌集退耕還林建設(shè)與生態(tài)補(bǔ)償?shù)木揞~資金，應(yīng)充分抓住森林碳匯項(xiàng)目被納入聯(lián)合國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）框架的機(jī)遇，發(fā)揮退耕還林工程生產(chǎn)碳匯的比較優(yōu)勢(shì)，一方面積極組建和申報(bào)“京都規(guī)則”的碳匯項(xiàng)目，另一方面重點(diǎn)開(kāi)發(fā)“非京都規(guī)則”碳匯項(xiàng)目，參與國(guó)際國(guó)內(nèi)碳匯市場(chǎng)交易。

退耕還林生態(tài)補(bǔ)償 碳匯生產(chǎn) 碳匯交易 “非京都規(guī)則”碳匯項(xiàng)目 事后交易

二、森林碳匯交易實(shí)質(zhì)是一種環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段

《京都議定書(shū)》將主要利用綠色植物光合作用吸收轉(zhuǎn)化空氣中CO2的過(guò)程、活動(dòng)與機(jī)制定義為“碳匯”（Carbon Sink）。相應(yīng)可將培育和增加陸地生態(tài)系統(tǒng)吸碳和固碳功能的造林再造林的行為稱為“碳匯生產(chǎn)”。而“碳匯交易”是指排放CO2的一方（公司或國(guó)家），向本國(guó)或外國(guó)森林擁有者、經(jīng)營(yíng)者支付森林生態(tài)服務(wù)成本的貨幣交換過(guò)程。其實(shí)質(zhì)是在基于社會(huì)對(duì)森林緩和氣候變化作用的支付意愿的條件下，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)森林吸收CO2的服務(wù)價(jià)值，從而保證森林生態(tài)服務(wù)生產(chǎn)資金的及時(shí)回流，并實(shí)現(xiàn)森林環(huán)境生態(tài)效益資金的市場(chǎng)補(bǔ)償。

國(guó)際社會(huì)逐漸認(rèn)識(shí)到，全球氣溫變暖、海平面升高等生態(tài)危機(jī)，其根本原因是森林濫伐植被急劇減少，化石燃料的大量使用和碳排放量急劇增加，導(dǎo)致了大氣層中二氧化碳等溫室氣體在碳循環(huán)過(guò)程中的超荷，或者碳的固定和排放不平衡。為了應(yīng)對(duì)全球氣候變暖，1992年里約聯(lián)合國(guó)環(huán)發(fā)大會(huì)簽署了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》。1997年在日本京都召開(kāi)該公約第三次締約方大會(huì)，制定了《京都議定書(shū)》，本著共同但有區(qū)別的原則，要求工業(yè)化國(guó)家（附件I國(guó)家）控制并減少6種溫室氣體（主要CO2）排放，并規(guī)定這些國(guó)家減排的限額，其目標(biāo)是在第一承諾期（2008—2012年）內(nèi)把溫室氣體的排放量在1990年的基礎(chǔ)上減少5.2%。并建立了排放權(quán)貿(mào)易（ET）、聯(lián)合履約（JI）、清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）三種履約機(jī)制。其中清潔發(fā)展機(jī)制是唯一與發(fā)展中國(guó)家相關(guān)的機(jī)制，主要內(nèi)容是附件I國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家提供資金和技術(shù)，合作開(kāi)展減少溫室氣體排放源和增加碳匯的項(xiàng)目，如實(shí)施提高能源效率、開(kāi)發(fā)可再生能源項(xiàng)目，進(jìn)行土地利用變化、農(nóng)業(yè)和林業(yè)等方面的活動(dòng)，由此類項(xiàng)目產(chǎn)生的“核證的溫室氣體減排量”沖抵附件I國(guó)家承諾的減排量。其中，造林再造林碳匯項(xiàng)目成為第一承諾期唯一合格的清潔發(fā)展機(jī)制碳匯項(xiàng)目。

森林為人類所提供的吸收二氧化碳、涵養(yǎng)水源、保持水土等生態(tài)服務(wù)，由于很難計(jì)量，產(chǎn)權(quán)也很難明晰，本是不需要付費(fèi)的公共產(chǎn)品。但是，在《京都議定書(shū)》等一系列國(guó)際公約的制度安排建立后，隨著清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）將森林碳匯項(xiàng)目與碳交易結(jié)合，森林碳匯和碳排放權(quán)被賦予了排他性和可轉(zhuǎn)讓的商品屬性，成為了有價(jià)值和價(jià)格的環(huán)境容量資源，并可在全球進(jìn)行交易。森林碳匯交易實(shí)質(zhì)上是一種環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，既是一種排污權(quán)交易，更是生態(tài)服務(wù)價(jià)值的有償轉(zhuǎn)讓，是生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩種行為的專業(yè)分工和區(qū)域布局?？傊?，《京都議定書(shū)》直接催生了新興的、具有巨大發(fā)展?jié)摿Φ膰?guó)際森林碳匯交易這個(gè)環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)及其國(guó)際碳匯交易的發(fā)展。

各國(guó)在碳減排上擁有的資源、技術(shù)和成本不同，就產(chǎn)生了碳減排上的比較優(yōu)勢(shì)和國(guó)際分工合作的可能。有資料表明，附件I國(guó)家通過(guò)技術(shù)改造減排CO2的成本是100美元/t，而從發(fā)展中國(guó)家購(gòu)買減排碳當(dāng)量的成本僅為10美元/t［5］。碳匯生產(chǎn)和貿(mào)易，是一個(gè)既能使發(fā)達(dá)國(guó)家降低減排成本，又能讓發(fā)展中國(guó)家獲得生態(tài)補(bǔ)償資金與新技術(shù)的雙贏的巨大商機(jī)。中國(guó)在《京都議定書(shū)》的第I承諾期內(nèi)沒(méi)有減排義務(wù)，因此，退耕還林地區(qū)各級(jí)政府應(yīng)該認(rèn)識(shí)到本地區(qū)退耕還林、培育和增加自然生態(tài)系統(tǒng)吸碳、固碳和轉(zhuǎn)化CO2能力的行動(dòng)就是“碳匯生產(chǎn)”，本地區(qū)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)就是生產(chǎn)和提供碳匯，而且未來(lái)碳匯有極大的市場(chǎng)需求和增殖潛力。為籌集退耕還林建設(shè)與生態(tài)補(bǔ)償?shù)木揞~資金，應(yīng)充分發(fā)揮退耕還林工程生產(chǎn)碳匯的比較優(yōu)勢(shì)，一方面要積極組建和申報(bào)“京都規(guī)則”的碳匯項(xiàng)目，另一方面要重點(diǎn)開(kāi)發(fā)“非京都規(guī)則”的碳匯項(xiàng)目，積極參與國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的碳匯交易。

三、退耕還林碳匯生產(chǎn)和碳匯交易的對(duì)策建議與設(shè)想

森林碳匯項(xiàng)目是通過(guò)造林再造林、森林管理和保護(hù)等吸收空氣中的二氧化碳、降低或防止將森林中儲(chǔ)存的二氧化碳排放到空氣中的工程，分為“京都規(guī)則”和“非京都規(guī)則”森林碳匯項(xiàng)目?jī)深悺?/p>

“京都規(guī)則”森林碳匯項(xiàng)目（CDM）是在《京都議定書(shū)》的框架下附件I國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家共同實(shí)施的。該類項(xiàng)目實(shí)施中存在的審核的嚴(yán)格性、非持久性以及可實(shí)現(xiàn)抵消減排數(shù)量的有限性等問(wèn)題，極大地限制了該類項(xiàng)目的數(shù)量。據(jù)UNFCCC網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2010年8月11日，聯(lián)合國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制執(zhí)行理事會(huì)（CDM－EB）已注冊(cè)的CDM項(xiàng)目數(shù)2317個(gè)（中國(guó) 917個(gè)，占 39.58%），預(yù)計(jì)年減排量達(dá)376361751噸CO2當(dāng)量 （中國(guó)228103558噸，占60.61%）。其中，造林再造林碳匯項(xiàng)目只有16個(gè)（占總注冊(cè)數(shù)的0.69%）。2006年由造林和再造林活動(dòng)產(chǎn)生的碳交易量?jī)H占“京都規(guī)則”碳市場(chǎng)總交易量的1%。目前我國(guó)批準(zhǔn)的CDM項(xiàng)目數(shù)為3851項(xiàng)，注冊(cè)的項(xiàng)目有1866個(gè)，獲得CERS簽發(fā)的僅有752個(gè)。其中CDM造林再造林項(xiàng)目獲得批準(zhǔn)的有4項(xiàng)。與新能源和再生能源、節(jié)能和提高能效項(xiàng)目的數(shù)量和比重相去甚遠(yuǎn)。中國(guó)林業(yè)CDM在批準(zhǔn)的CDM中所占的比重很小，林業(yè)CDM估計(jì)年減排量為12萬(wàn)噸CO2，占減排比例的0.03%。若按張小全估計(jì)的第1承諾期內(nèi)中國(guó)可以獲得林業(yè)CDM20%市場(chǎng)份額，則有3300萬(wàn)噸的潛力，平均每年可達(dá)300多噸，而實(shí)際只有12噸［6］。由此可見(jiàn)，京都市場(chǎng)下林業(yè)碳匯的市場(chǎng)需求相當(dāng)少。單純依靠京都規(guī)則碳市場(chǎng)的森林碳匯交易來(lái)解決退耕還林的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的。

“非京都規(guī)則”森林碳匯項(xiàng)目是不受《京都議定書(shū)》規(guī)則的限制而開(kāi)展的森林碳匯項(xiàng)目，一般是基于一些區(qū)域性氣候變化政策的要求或者一些環(huán)境組織或企業(yè)、個(gè)人自愿參與而產(chǎn)生的，由項(xiàng)目開(kāi)展的主體自行審批和核證。實(shí)施主體既可以是不同國(guó)家、國(guó)際組織或機(jī)構(gòu)之間合作，也可以在一個(gè)國(guó)家的不同經(jīng)營(yíng)實(shí)體之間合作。中國(guó)現(xiàn)有的“非京都規(guī)則”森林碳匯項(xiàng)目可以分為既存項(xiàng)目和潛在項(xiàng)目?jī)煞N。既存的“非京都規(guī)則”項(xiàng)目包括兩類:一類是由我國(guó)與國(guó)際組織或機(jī)構(gòu)合作進(jìn)行的、可以在自愿碳市場(chǎng)上通過(guò)交易實(shí)現(xiàn)回報(bào)的碳匯造林項(xiàng)目；另一類則是由我國(guó)自行設(shè)計(jì)開(kāi)展的造林項(xiàng)目。潛在的 “非京都規(guī)則”森林碳匯項(xiàng)目是由我國(guó)六大林業(yè)工程所帶動(dòng)的大面積的植樹(shù)造林和加強(qiáng)森林管理所增加的碳匯，但尚未形成碳匯交易，因此被視為潛在的項(xiàng)目［7］。從國(guó)際森林碳匯市場(chǎng)來(lái)看，“非京都規(guī)則”項(xiàng)目數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“京都規(guī)則”項(xiàng)目，美國(guó)和巴西等國(guó)家及組織機(jī)構(gòu)的措施與計(jì)劃，所產(chǎn)生的非京都規(guī)則下的碳匯總量達(dá)到93833．49萬(wàn)噸，大大超過(guò)《京都議定書(shū)》附件I國(guó)家允許的CDM碳匯量16000多萬(wàn)噸，造林和森林管理的面積達(dá)到 2071．64 萬(wàn)公頃［8］。 （余光英.2011）而且通過(guò)“非京都規(guī)則”森林碳匯項(xiàng)目實(shí)施減排亦將是后京都時(shí)代的重要途徑。為此，我國(guó)應(yīng)借鑒“京都規(guī)則”的交易機(jī)制和成功經(jīng)驗(yàn)，將“非京都規(guī)則”森林碳匯市場(chǎng)作為建設(shè)的重點(diǎn)，使大量的不能或未達(dá)到“京都規(guī)則”要求的退耕還林碳匯能通過(guò)市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)價(jià)值。

（一）積極組建和申報(bào)清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）森林碳匯項(xiàng)目，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)“非京都規(guī)則”森林碳匯項(xiàng)目，繼續(xù)對(duì)坡耕地實(shí)施退耕還林

1.積極與國(guó)際組織或機(jī)構(gòu)合作進(jìn)行造林再造林項(xiàng)目。截止2014年12月31日，中國(guó)共有四項(xiàng)造林和再造林項(xiàng)目在聯(lián)合國(guó)EB注冊(cè)，其中獲得簽發(fā)兩項(xiàng)。另外還開(kāi)發(fā)了一些“非京都規(guī)則”項(xiàng)目，獲得一定的碳匯效益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。

2.積極開(kāi)設(shè)中國(guó)綠色碳匯基金地方專項(xiàng)，公開(kāi)征集和邀請(qǐng)企業(yè)自愿出資參加造林和森林保護(hù)活動(dòng)，增加森林碳匯，搭建森林碳匯交易標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)平臺(tái)，使企業(yè)實(shí)現(xiàn)碳沖抵而農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)碳匯的價(jià)值補(bǔ)償。中國(guó)綠色碳基金是一個(gè)“儲(chǔ)存碳匯信用、履行社會(huì)責(zé)任、提高農(nóng)民收入、改善生態(tài)環(huán)境”的公益平臺(tái)，基金先期由中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司捐資3億元人民幣。2010年更名“中國(guó)綠色碳匯基金會(huì)”并注冊(cè)成立。成立以來(lái)已累計(jì)收到1500戶企業(yè)和2萬(wàn)人次的捐款5億余元。已經(jīng)開(kāi)設(shè)了北京、山西、浙江碳匯基金等8個(gè)專項(xiàng)基金，在全國(guó)20個(gè)?。▍^(qū)、市）累計(jì)營(yíng)造碳匯林8萬(wàn)多公頃，今后十年內(nèi)將吸收固定二氧化碳500-1000萬(wàn)噸。（碳匯基金會(huì)，2012）成為中國(guó)第一家以增匯減排、應(yīng)對(duì)氣候變化為目的的全國(guó)性公募基金會(huì)，捐款利用更高效、項(xiàng)目執(zhí)行更專業(yè)、監(jiān)督管理更完善，將促進(jìn)國(guó)內(nèi)林業(yè)碳匯交易志愿市場(chǎng)的形成，進(jìn)而推動(dòng)中國(guó)乃至亞洲碳匯貿(mào)易的發(fā)展，將帶來(lái)更多的國(guó)外資金和技術(shù)，有力地促進(jìn)退耕還林的可持續(xù)發(fā)展。

3.積極建設(shè)森林碳匯交易標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)平臺(tái)，探索規(guī)范、安全、有效的森林碳匯交易模式，制定和規(guī)范中國(guó)林業(yè)碳匯交易規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。2011年11月1日，經(jīng)國(guó)家林業(yè)局同意，由中國(guó)綠色碳匯基金會(huì)與華東林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所合作開(kāi)展的全國(guó)林業(yè)碳匯交易試點(diǎn)在浙江義烏正式啟動(dòng)，8個(gè)專項(xiàng)基金項(xiàng)目已在華東林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所注冊(cè)，并進(jìn)行了交易。有10家企業(yè)簽約認(rèn)購(gòu)了首批14.8萬(wàn)噸林業(yè)碳匯。同年11月，中國(guó)林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所成立，許可經(jīng)營(yíng)林業(yè)碳匯交易，目前在國(guó)家自愿減排交易信息平臺(tái)公布的碳匯審定項(xiàng)目共有5項(xiàng)。

4.開(kāi)發(fā)國(guó)內(nèi)區(qū)域之間林業(yè)碳匯項(xiàng)目。由發(fā)達(dá)地區(qū)出資金和管理技術(shù)，在不發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行造林再造林項(xiàng)目，獲得由項(xiàng)目產(chǎn)生的碳減排量。既能夠給不發(fā)達(dá)地區(qū)帶來(lái)生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)方面的效益，又能幫助發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的目標(biāo)。

（二）將已退耕還林地開(kāi)發(fā)為“非京都規(guī)則”森林碳匯項(xiàng)目，在國(guó)際國(guó)內(nèi)志愿碳匯交易市場(chǎng)上以噸年交易和事后交易方式，以及零售等方式獲取生態(tài)補(bǔ)償

截止2013年，900多萬(wàn)公頃耕地退耕還林，實(shí)質(zhì)上就是中國(guó)自主開(kāi)發(fā)的大規(guī)模造林再造林單邊項(xiàng)目。退耕農(nóng)戶運(yùn)用財(cái)政資金已經(jīng)實(shí)施土地利用變化、植樹(shù)造林與管護(hù)等活動(dòng)。當(dāng)務(wù)之急是借鑒“京都規(guī)則”的交易機(jī)制和成功經(jīng)驗(yàn)，制定標(biāo)準(zhǔn)，將已退耕還林地蓋章為“非京都規(guī)則”森林碳匯項(xiàng)目，設(shè)法使這些項(xiàng)目生產(chǎn)的碳匯通過(guò)計(jì)量、審核、認(rèn)證，以噸年交易或事后交易方式［9］，實(shí)現(xiàn)其生態(tài)效益價(jià)值的市場(chǎng)化補(bǔ)償。根據(jù)事后交易的運(yùn)作方式，森林碳匯項(xiàng)目交易和實(shí)施具體步驟如下：項(xiàng)目設(shè)計(jì)與申請(qǐng)、政府批準(zhǔn)、基線分析與項(xiàng)目確認(rèn)、項(xiàng)目注冊(cè)、融資實(shí)施管理、監(jiān)測(cè)評(píng)估審核、認(rèn)證登記注冊(cè)、頒發(fā)CER證書(shū)、國(guó)內(nèi)外碳市場(chǎng)交易。需要政府盡快建立具有較高效率、信息公開(kāi)并與國(guó)際碳市場(chǎng)充分接軌的碳交易平臺(tái)，尋求非政府組織的支持。

1.制定與國(guó)際接軌的“非京都規(guī)則”森林碳匯項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前“非京都規(guī)則”森林碳匯項(xiàng)目既無(wú)統(tǒng)一的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，亦無(wú)國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)可循，為了保證項(xiàng)目的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)，在設(shè)計(jì)上考慮項(xiàng)目的合格性、方法學(xué)、項(xiàng)目開(kāi)始日期和碳信用計(jì)入日期、項(xiàng)目的審定、碳信用的核查以及項(xiàng)目的注冊(cè)等因素。特別是盡快構(gòu)建中國(guó)退耕還林碳匯指標(biāo)體系及尺度轉(zhuǎn)化標(biāo)準(zhǔn)，制訂相應(yīng)的碳匯監(jiān)測(cè)、評(píng)估、核查、監(jiān)管及其他交易利益分配的相關(guān)政策與規(guī)則。2011年5月5日，《中國(guó)林業(yè)碳匯審定核查指南（試行）》和《溫州市森林經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目技術(shù)規(guī)程（試行）》通過(guò)，填補(bǔ)了我國(guó)該類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的空白。在政策層方面，從2009年開(kāi)始，國(guó)家發(fā)改委牽頭研究制定《中國(guó)溫室氣體自愿減排交易活動(dòng)管理辦法（暫行）》。在實(shí)踐方面，一些國(guó)內(nèi)的交易所開(kāi)展自愿減排的探索。如北京環(huán)交所推出了熊貓標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)專注于中國(guó)農(nóng)林行業(yè)減排增匯，鼓勵(lì)通過(guò)開(kāi)發(fā)貧困、邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)林碳匯項(xiàng)目保護(hù)生態(tài)環(huán)境并消除貧困。2011年熊貓標(biāo)準(zhǔn)試點(diǎn)項(xiàng)目正式開(kāi)展，產(chǎn)生基于熊貓標(biāo)準(zhǔn)的碳信用額度?？梢?jiàn)，我國(guó)正在加緊開(kāi)展經(jīng)營(yíng)森林碳匯項(xiàng)目方法學(xué)等方面的工作，使得項(xiàng)目的具體實(shí)施有據(jù)可依，為森林碳匯市場(chǎng)的構(gòu)建提供政策導(dǎo)向和環(huán)境。

2.在充分尊重分林到戶所形成的私有林權(quán)的基礎(chǔ)上，采取碳匯合作社模式將分散的農(nóng)戶和林地資源組織起來(lái)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，降低碳匯單位交易成本?？梢杂上碛休^高聲譽(yù)的造林大戶、林業(yè)站以及林業(yè)企業(yè)等發(fā)起成立碳匯合作社，由合作社負(fù)責(zé)一切交易事務(wù)，包括尋找合作伙伴、談判、監(jiān)測(cè)以及核實(shí)認(rèn)證等碳匯的申請(qǐng)過(guò)程，而社員只負(fù)責(zé)造林和管護(hù)。從而形成一個(gè)較大的碳庫(kù)；可以通過(guò)平衡采伐和新造林，或者吸收新的成員加入，使得碳吸收總能夠保持固定水平，實(shí)施有效的風(fēng)險(xiǎn)管理措施；可以降低造林成本，進(jìn)一步加大退耕林地的管護(hù)力度，防止人畜反復(fù)干擾破壞，不斷提高經(jīng)營(yíng)管理水平，充分發(fā)揮其有效穩(wěn)定的碳匯庫(kù)功能［10］。

3.地方政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的有效管理，讓各方參與者既遵循規(guī)則行事，又能得到合理的經(jīng)濟(jì)利益。政府應(yīng)及早建立管理機(jī)構(gòu)，制定規(guī)范的交易程序，及時(shí)提供信息，提供高效的交易平臺(tái)，建立合理、有效的市場(chǎng)交易體系。各級(jí)發(fā)改委在碳匯項(xiàng)目建設(shè)中應(yīng)該承擔(dān)主導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)作用，對(duì)上對(duì)外聯(lián)絡(luò)，對(duì)內(nèi)對(duì)下提供項(xiàng)目信息、技術(shù)指導(dǎo)、專業(yè)培訓(xùn)等。協(xié)調(diào)林業(yè)、農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、環(huán)保多個(gè)相關(guān)部門(mén)的力量，為森林碳匯項(xiàng)目的調(diào)查、申請(qǐng)、審批和運(yùn)行提供良好的政策支持。加強(qiáng)碳匯資源的研究與勘測(cè)，對(duì)現(xiàn)有的宜林荒山荒地進(jìn)行項(xiàng)目區(qū)劃；積極制定一些過(guò)渡性質(zhì)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)助項(xiàng)目參與者分階段達(dá)到國(guó)際碳匯產(chǎn)品交易利益兌現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)；探索項(xiàng)目“雙贏”的利益分配模式，維護(hù)林農(nóng)和森林管護(hù)者的切身經(jīng)濟(jì)利益。同時(shí)盡快與相關(guān)組織合作，提高政府干部以及農(nóng)民碳交易意識(shí)，掌握森林碳匯的背景和碳匯林的建造技術(shù)。共同幫助農(nóng)戶林地聚合成片，指導(dǎo)農(nóng)民種植和改造現(xiàn)有林木，營(yíng)造出高效吸收二氧化碳的碳匯林，幫助進(jìn)行碳匯計(jì)量、監(jiān)測(cè)、核證、注冊(cè)，聯(lián)系需要碳匯的中小型出口企業(yè)合作投資碳匯林項(xiàng)目［11］。

4.抓住我國(guó)籌建區(qū)域性碳排放權(quán)市場(chǎng)的時(shí)機(jī)，將森林碳匯納入?yún)^(qū)域碳排放權(quán)配額總量管理，按照“自愿與強(qiáng)制市場(chǎng)兩步走”的發(fā)展戰(zhàn)略，首先建立起“自愿”碳匯市場(chǎng)，探索出具有自身特色的交易模式，吸引民間資本參與退耕還林生態(tài)建設(shè)，探索生態(tài)補(bǔ)償新途徑。各地區(qū)應(yīng)準(zhǔn)備一批候選項(xiàng)目，建立碳匯項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，應(yīng)根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)量、監(jiān)測(cè)本地區(qū)的森林碳匯及其動(dòng)態(tài)變化，并設(shè)立專門(mén)的賬戶對(duì)外公布，向國(guó)內(nèi)外碳匯購(gòu)買方推介，促進(jìn)交易。目前可著重鼓勵(lì)那些重污染或有遠(yuǎn)見(jiàn)的企業(yè)趁早儲(chǔ)存碳匯指標(biāo)。倡導(dǎo)生態(tài)受益區(qū)（碳源大于碳匯的省份）按照一定的價(jià)格（雙方協(xié)商或國(guó)家定價(jià)）向退耕還林生區(qū)（碳源小于碳匯的省份）購(gòu)買碳匯［12］。政府可以平等市場(chǎng)主體身份進(jìn)入到碳交易市場(chǎng)，通過(guò)收購(gòu)或拋出森林碳匯來(lái)調(diào)整該區(qū)域內(nèi)的交易量，間接地對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償［13］。中國(guó)綠色碳基金會(huì)發(fā)起的“碳中和”項(xiàng)目，其中“碳中和會(huì)議”項(xiàng)目為國(guó)際、國(guó)內(nèi)會(huì)議提供了購(gòu)買碳匯的平臺(tái)。目前個(gè)人可以通過(guò)中國(guó)綠色碳匯基金會(huì)購(gòu)買碳匯，參與碳補(bǔ)償。溫州市已經(jīng)在探索碳匯交易機(jī)制，該市林業(yè)局與建設(shè)銀行溫州分行合作，在其網(wǎng)點(diǎn)設(shè)立小額碳匯購(gòu)買。由此可見(jiàn)，隨著碳匯交易平臺(tái)的增加，人們綠色意識(shí)的深入，對(duì)森林碳匯的需求也會(huì)逐漸增加，森林碳匯的價(jià)值會(huì)得到進(jìn)一步提升。

［1］國(guó)家林業(yè)局.2014年全國(guó)林業(yè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)分析報(bào)告［EB/OL］．中國(guó)林業(yè)網(wǎng) http://www.forestry.gov.cn/.

［2］國(guó)家林業(yè)局.2013年全國(guó)林業(yè)統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告［EB/OL］．中國(guó)林業(yè)網(wǎng)http://www.forestry.gov.cn/.

［3］中國(guó)夢(mèng)起航系列報(bào)道（十二）碳匯給退耕還林支點(diǎn)［DB/OL］中國(guó)碳匯林.http://www.carbontree.com.cn/NewsShow.asp?Bid=8926 2013-4-17.

［4］聶曉文.等退耕還林工程與美國(guó)土地休耕計(jì)劃生態(tài)補(bǔ)償效率比較分析［J］.中國(guó)市場(chǎng)，2009（44）.

［5］曾遠(yuǎn)城.廣東省林業(yè)碳匯發(fā)展的思考［J］.綠色科技 ，2012（07）.

［6］張小全，武曙紅.林業(yè)碳匯項(xiàng)目理論與實(shí)踐［M］.中國(guó)林業(yè)出版社 ，2010.09.

［7］我國(guó)“非京都規(guī)則”森林碳匯項(xiàng)目的法律規(guī)制［J］.江西社會(huì)科學(xué) 2011（08）.

［8］余光英.中國(guó)碳匯林業(yè)可持續(xù)發(fā)展及博弈機(jī)制研究［M］.科學(xué)出版社 ，2011.08.

［9］王廷寧.中國(guó)林業(yè)碳匯項(xiàng)目簡(jiǎn)介2015-01-16?http://www.tangongye.com/CarbonAsset/NewShow.aspx?id=7429?

［10］黃文清，張俊飚.論碳貿(mào)易籌集我國(guó)“一退兩還”后補(bǔ)償資金——兼論市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的退耕補(bǔ)償方式轉(zhuǎn)換生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2008（02）.

［11］劉成玉.碳匯生產(chǎn)、碳匯貿(mào)易與西部發(fā)展新跨越［J］.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)，2013（03）.

［12］付允等.低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式研究［J］.中國(guó)人口與資源與環(huán)境，2008（03）.

［13］朱廣芹等基于區(qū)域碳匯交易的森林生態(tài)效益補(bǔ)償模式［J］.東北林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（10）.

F301.21

A

1008-6323（2017）05-0083-05

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)的退耕還林工程，是一項(xiàng)兼具生態(tài)環(huán)境建設(shè)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整雙重性質(zhì)的戰(zhàn)略性工程。更是世界有史以來(lái)政策性最強(qiáng)、投資規(guī)模最大、區(qū)域面積最廣、民眾參與程度最高、正外部效應(yīng)最持續(xù)久遠(yuǎn)的一項(xiàng)林業(yè)生態(tài)建設(shè)的創(chuàng)舉。自1999年工程試點(diǎn)以來(lái)已累計(jì)完成退耕地造林906.34萬(wàn)公頃，荒山荒地造林1656.76 萬(wàn)公頃，新封山育林 294.73 萬(wàn)公頃［1］。累計(jì)糧食補(bǔ)助資金總計(jì)2101.89億元，累計(jì)生活費(fèi)兌現(xiàn)金額總計(jì)336.75億元［2］。截至2008年，范圍涵蓋了全國(guó)25個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的2279個(gè)縣，3200萬(wàn)農(nóng)戶，1.24億農(nóng)民。已解決了900多萬(wàn)公頃陡坡耕地和嚴(yán)重沙化地對(duì)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重制約，使全國(guó)林地面積、森林總蓄積量分別增長(zhǎng)超過(guò)15.4%和10%；退耕地林木成林后，林分蓄積量將達(dá)13億立方米，能固定二氧化碳近10億噸，為應(yīng)對(duì)全球氣候變暖持續(xù)貢獻(xiàn)蘊(yùn)藏巨量的森林碳匯，彰顯負(fù)責(zé)任的大國(guó)風(fēng)范。美國(guó)《國(guó)家科學(xué)院學(xué)報(bào)》刊調(diào)查報(bào)告稱，“中國(guó)的退耕還林工程如果能繼續(xù)推進(jìn)，將成為世界其他國(guó)家可借鑒的典范”［3］。

退耕還林工程實(shí)施區(qū)絕大部分是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后、生態(tài)環(huán)境非常惡劣、水土流失極其嚴(yán)重或沙漠化發(fā)育程度強(qiáng)烈的山區(qū)丘陵區(qū)以及荒漠區(qū)。為了激勵(lì)農(nóng)戶自愿退耕還林，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了主要內(nèi)容可概括為“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個(gè)體承包”的若干政策條例。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償包括糧食補(bǔ)償和現(xiàn)金補(bǔ)償，根據(jù)糧食收入的機(jī)會(huì)成本確定不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，長(zhǎng)江流域及南方地區(qū)每年補(bǔ)助2250公斤/公頃；黃河流域及北方地區(qū)每年補(bǔ)助1500公斤/公頃。補(bǔ)助年限從2年到8年不等?，F(xiàn)金補(bǔ)償為每戶每年300元/公頃；此外，還向退耕戶提供種苗補(bǔ)助和造林費(fèi)用，并減免退耕還林的農(nóng)業(yè)稅［4］。雖然兩輪經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為主的政策實(shí)施，改變了工程區(qū)的土地利用方式、退耕農(nóng)戶的生活和生產(chǎn)方式、甚至農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式，加快了1.24億退耕農(nóng)民解決溫飽問(wèn)題的速度。但是，現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償主要是政府的轉(zhuǎn)移支付，以工程的方式組織實(shí)施，有明確的時(shí)限，在政策的實(shí)施期限到期后，如果既缺少利益相關(guān)者的橫向補(bǔ)償，又未建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)機(jī)制；加之國(guó)家“生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃”限制了工程區(qū)資源的開(kāi)發(fā)和工業(yè)化發(fā)展，就可能導(dǎo)致部分農(nóng)戶迫于生計(jì)而復(fù)耕的局面。因此，兩輪補(bǔ)償期限到期后，退耕還林遇到兩大難題，一是如何確保已退耕還林的區(qū)域不復(fù)耕；二是能否繼續(xù)推行退耕還林。全國(guó)還有超過(guò)533萬(wàn)公頃25度以上的坡耕地和嚴(yán)重沙化耕地。雖然2014年啟動(dòng)了新一輪任務(wù)500萬(wàn)畝的退耕還林還草工程，而要促使退還地區(qū)走上經(jīng)濟(jì)與生態(tài)良性循環(huán)的可持續(xù)發(fā)展道路，必須進(jìn)一步完善現(xiàn)行的補(bǔ)償政策，積極開(kāi)拓投融資渠道，實(shí)行國(guó)家、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)以及市場(chǎng)等多種補(bǔ)償形式，盡快解決退耕農(nóng)戶的生計(jì)和發(fā)展問(wèn)題。從當(dāng)前國(guó)內(nèi)外積極應(yīng)對(duì)氣候變化的大背景來(lái)看，依靠退耕還林自身發(fā)展生產(chǎn)碳匯，通過(guò)碳匯交易這一市場(chǎng)手段以獲取退耕還林建設(shè)和補(bǔ)償資金無(wú)疑具有巨大的開(kāi)發(fā)潛力。

繆幸山，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院研究生。

2017-08-26

四川省“中國(guó)特色社會(huì)主義理論與實(shí)踐”重點(diǎn)研究基地暨中共四川省委黨校2013年度定向招標(biāo)課題。

責(zé)任編輯：唐若蘭