文/李東 崔光燦

政府管制與市場機(jī)制并行，確保城市住房租賃市場健康發(fā)展

文/李東 崔光燦

從世界主要國家大城市的實(shí)踐看，租賃居住是解決住房問題的主要手段之一，如德國的租賃住房達(dá)到了60%左右，在柏林達(dá)到了85%左右。上海作為超大城市，必須在租賃市場發(fā)展上，進(jìn)一步創(chuàng)新思路，建立規(guī)范有序、充分保障承租人權(quán)益的住房租賃市場，使為城市發(fā)展作貢獻(xiàn)的常住人口能通過租房安居樂業(yè)。

一、政府管制是住房租賃市場健康發(fā)展的前提

租賃住房解決城市居住問題，最早起源于英國工業(yè)革命時(shí)期，民間向“進(jìn)城務(wù)工”的產(chǎn)業(yè)工人提供住房。但民間主導(dǎo)的私人住房租賃市場很快就出現(xiàn)了問題，包括居住質(zhì)量、居住安全等問題，這些問題即使在現(xiàn)在許多國外城市的“貧民窟”、國內(nèi)的“城中村”中也時(shí)有出現(xiàn)。因此，城市政府對住房租賃市場進(jìn)行干預(yù)、管制成為城市管理的重要職能。

從國際經(jīng)驗(yàn)看，現(xiàn)代城市政府對住房租賃市場的管制主要內(nèi)容包括租賃居住的安全問題、可支付問題、穩(wěn)定性問題等，政府的干預(yù)手段一是通過建設(shè)低租金的公共租賃住房，或發(fā)放租賃補(bǔ)貼，解決中低收入家庭住房問題，二是對市場化租賃市場進(jìn)行干預(yù)，前者屬于住房保障的內(nèi)容。政府干預(yù)市場化租賃住房可采取以下措施。

第一，以租金管制保障可支付能力。為保護(hù)城市低收入家庭、青年家庭等的住房支付能力，許多國家都有租金管制政策，包括對租金上漲的幅度、調(diào)整方法進(jìn)行規(guī)定。德國有《租金水平法》，如柏林以前規(guī)定，租金調(diào)整一年最多一次，且上漲的最大幅度三年內(nèi)不能超過20%。2015年，德國議會通過《限制房租法》，要求三年內(nèi)租金漲幅不得超過10%。對于新簽訂的合同，租金也要參照已有同等質(zhì)量和位置房屋的租金水平來確定，不能超過同等房屋租金的20%，超過50%的合同被視為違法。所參考的同等房屋租金，由當(dāng)房屋管理部門、房東協(xié)會、房客協(xié)會和中介公司等共同參與制定，根據(jù)地理位置、交通狀況、房屋建筑年份、質(zhì)量及節(jié)能情況制作表格，指明當(dāng)?shù)氐摹昂侠矸孔狻?，兩年更新一次向公眾發(fā)布。從實(shí)施效果看，德國租金最高的城市有慕尼黑、法蘭克福、柏林等，居民支付的租金一般占收入的20%-30%。美國1969年出臺《租金穩(wěn)定法》，對部分住房進(jìn)行租金管制。從我國實(shí)踐看，租金管制主要體現(xiàn)在公共租賃住房中，市場化的住房可以由經(jīng)紀(jì)人協(xié)會或其他有公信力的機(jī)構(gòu)公布不同區(qū)域的市場參考價(jià)，供租賃雙方參考。

第二，通過期限規(guī)定保障居住的穩(wěn)定性。德國租賃住房分有限期和無限期兩種形式，但一般出租的住房合同都不低于兩年，《住房租賃法》規(guī)定“如果承租人在租賃期限到期后繼續(xù)使用租賃物，并且只要一方在兩周內(nèi)沒有向另一方提出異議，則租賃關(guān)系自動延長至不確定時(shí)限”，所以最終許多租賃合同都是無限期的。房東若想終止租房合同通常要提前三個(gè)月通知對方，租期五年以上的必須提前六個(gè)月通知。不允許出租者提前收回房屋，除了幾種特殊情況，比如，承租者不按時(shí)繳納房租，或者房主能夠證明房主本人或直系親屬需要此住房。我國目前租賃居住最大的問題是不穩(wěn)定，房東隨意找一個(gè)理由就可以解除合約，雖然個(gè)別地方對“買賣不破租”有規(guī)定，但實(shí)踐中缺乏約束的手段，需要通過合同登記備案等措施保護(hù)這一權(quán)益。

第三，將承租人權(quán)益保護(hù)上升為法律。德國先后出臺了《住房租賃法》、《租金水平法》、《住房中介法》等，美國也有《統(tǒng)一住宅租賃關(guān)系法》，美國新澤西州還有《反驅(qū)逐法》等。相對而言，我國在住房租賃方面立法滯后，特別在全國層面沒有上位法保障，建議國家和地方加快住房租賃立法，使租賃雙方的權(quán)益在法律層面和合同約定中都得到保護(hù)。

二、市場機(jī)制是住房租賃市場持續(xù)的基礎(chǔ)

政府對租賃市場的干預(yù)更多在于保護(hù)承租人，但租賃市場上住房供應(yīng)者基本利益同樣需要得到保障，不能破壞市場配置租賃住房資源的機(jī)制，否則租賃市場的發(fā)展不可持續(xù)。

第一，為機(jī)構(gòu)經(jīng)營租賃住房創(chuàng)造政策環(huán)境。國際上租賃市場發(fā)展較好的國家都對機(jī)構(gòu)經(jīng)營租賃住房有政策支持，以保證其在財(cái)務(wù)上可行。如德國政府提供二十年的長期無息貸款以及土地優(yōu)惠政策鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)建設(shè)租賃住房。美國政府也是通過低價(jià)土地、低息貸款、容積率獎(jiǎng)勵(lì)等，鼓勵(lì)企業(yè)建設(shè)租賃住房。德國還對社會上私人租賃住房進(jìn)行收儲，如柏林2015年試行的對空置房屋所有者持續(xù)進(jìn)行補(bǔ)貼，內(nèi)城補(bǔ)貼每月每平方米2.5歐元，外城補(bǔ)貼1.5歐元，但要求所有者將房屋交由專門機(jī)構(gòu)管理，以5.5歐元價(jià)格進(jìn)行出租。這與我國機(jī)構(gòu)經(jīng)營租賃住房面臨的長期資金來源缺乏、稅賦偏重等不同，政府為機(jī)構(gòu)能夠在市場化住房租賃中持續(xù)經(jīng)營提供了制度保障。

第二，引導(dǎo)家庭通過市場配置租賃住房資產(chǎn)。一是使家庭多余資產(chǎn)有效用于租賃供應(yīng)。適當(dāng)鼓勵(lì)長期持有并用于出租的住房資產(chǎn)配置。住房作為家庭的資產(chǎn)配置有一定的現(xiàn)實(shí)需要，關(guān)鍵要鼓勵(lì)家庭將多余的住房用于出租，通過稅收等政策，使住房通過出租仍可獲得正常的資產(chǎn)收益，形成住房的投資收益主要來自居住產(chǎn)生的租金收入，而不是房價(jià)上漲的收益。二是通過發(fā)展租賃住房的房地產(chǎn)信托基金（REITs），使家庭多余資金可投資于機(jī)構(gòu)經(jīng)營的租賃住房，這是發(fā)達(dá)國家普遍的做法。

三、上海住房租賃市場發(fā)展的一些思考

第一，明確租賃市場發(fā)展的定位。未來上海的租賃市場發(fā)展必須實(shí)現(xiàn)三個(gè)目標(biāo)：

一是租賃住房除滿足階段性住房需求外，還可以滿足長期的住房需求。

二是促進(jìn)住房的使用率提高、空置率減少，“住房是用來住的”，自己不住，則可在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)下給別人租賃居住。

三是租賃市場行為規(guī)范有序，人口管理與租賃管理相銜接。解決目前租賃市場中規(guī)范問題，包括群租的整治、轉(zhuǎn)租的規(guī)范、租賃合約的備案、租金的調(diào)整等。

上海目前住房租賃率約在35%左右，通過“十三五”期間的努力，增加機(jī)構(gòu)經(jīng)營的租賃住房75萬套，到“十四五”期間，上海的住房租賃率將在40%左右，各類機(jī)構(gòu)經(jīng)營的租賃住房約占四分之一左右，將可以基本實(shí)現(xiàn)上海租賃市場規(guī)范穩(wěn)定發(fā)展的目標(biāo)。

第二，增加租賃住房的有效供應(yīng)。一方面，通過新增租賃住房用地，增加供應(yīng)，但要注意到，由于在新增用地上建設(shè)租賃住房，企業(yè)仍會面臨資金成本高、稅收負(fù)擔(dān)重等問題。另一方面，可通過其他途徑增加租賃住房供應(yīng)。一是存量房改造，包括賓館、商業(yè)用房、廠房等。二是單位自建租賃住房，其中單位自建租賃住房應(yīng)納入社會公共租賃住房體系進(jìn)行管理。從日本的經(jīng)驗(yàn)看，他們有“給予住宅”，即政府鼓勵(lì)企業(yè)為職工提供低房租的公司宿舍和單身宿舍、房租補(bǔ)貼、住宅融資以及利息補(bǔ)助等解決職工的住房問題，全國占比為2.2%，東京占比為2.8%。三是利用農(nóng)村集體建設(shè)用地，建設(shè)租賃住房。其實(shí)在嘉定、金山等區(qū)，大量的外來人口是居住在農(nóng)民住房中的，這項(xiàng)政策上海有試點(diǎn)，但還需要深化完善。農(nóng)村集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房，需要結(jié)合本市集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，探索新機(jī)制。四是完善“代理經(jīng)租”機(jī)制，解決代理經(jīng)租企業(yè)發(fā)展的實(shí)際問題，使私人住房能通過代理經(jīng)租，更好服務(wù)于租賃市場。

第三，優(yōu)化租賃市場管理行政措施。住房租賃市場管理既要實(shí)現(xiàn)上述保障承租人權(quán)益的目標(biāo)，還要起到便民、利民的作用。如建立住房租賃信息平臺，充分利用信息化手段，在住房掛牌時(shí)，自動完成房源核驗(yàn)，在租賃住房合同網(wǎng)上簽訂時(shí)，可以申請?jiān)诰W(wǎng)上完成登記備案。租賃合同的登記備案信息自動傳遞到公安、人力資源等部門，承租人憑網(wǎng)上生成的租賃合同登記號就可以辦理居住證等相關(guān)行政事務(wù)。

第四，建立有公信力的租賃信息發(fā)布體系。目前租賃市場信息分散，缺少權(quán)威機(jī)構(gòu)的全面、系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析。一方面，市場預(yù)期不穩(wěn)，租賃雙方信息不對稱，使得租賃調(diào)價(jià)隨意性強(qiáng)。另一方面，政府缺少全面、真實(shí)的租賃市場統(tǒng)計(jì)信息，無法掌握市場規(guī)模、結(jié)構(gòu)、總體價(jià)格水平，不利于引導(dǎo)市場并加以監(jiān)管。所以有必須培育相關(guān)機(jī)構(gòu)或通過政府購買服務(wù)的形式，建立有公信力的租賃信息收集、分析和發(fā)布平臺。

第五，健全信用體制。將社會征信引入租賃市場，對經(jīng)過備案登記的租賃合同中雙方不誠信行為，如承租人拖欠租金、惡意破壞房屋或出租人隨意解除合約等，可納入社會征信系統(tǒng)。德國房屋出租時(shí)，出租人會要求承租人提供就業(yè)及信用記錄，同樣租客協(xié)會也會為承租人提供問題較多的房東名單。我國具體可從機(jī)構(gòu)經(jīng)營的市場化租賃住房開始，通過營造誠實(shí)守信的氛圍，規(guī)范租賃市場。

上海市城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會 上海師范大學(xué)）