黃學賢 楊 紅

(蘇州大學 王健法學院，江蘇蘇州 215006；甘肅政法學院 法學院，甘肅蘭州 730070)

“政府法治論”的時代價值

黃學賢 楊 紅

(蘇州大學 王健法學院，江蘇蘇州 215006；甘肅政法學院 法學院，甘肅蘭州 730070)

在我國行政法學中具有重大影響的“政府法治論”通過不斷地修正和發(fā)展，其所涵蓋的五個方面與當下我國正在努力建設的法治政府之間具有高度的契合性。這一理論對法治政府建設的指導作用主要表現(xiàn)在明晰法治政府內(nèi)涵的方向指引、立法規(guī)制與行政自制相結(jié)合的路徑選擇、行政程序與救濟程序順暢銜接的程序保障三個方面。

政府法治論；法治政府；契合；指導

一、“政府法治論”的發(fā)展過程及其內(nèi)涵

肇始于20世紀80年代末期的“政府法治論”已經(jīng)走過了近三十年的成長歷程，這一理論從提出到漸趨成熟，主要可以概括為四個階段。

一是理論提出階段(1983——1989)。1989年初，楊海坤教授《論我國行政法學的理論基礎》一文的發(fā)表，標志著“政府法治論”的正式提出。這篇文章的形成過程凝聚了作者對我國行政法學理論體系建構(gòu)的高度關(guān)注和極大熱情，早在1986年前后，楊海坤教授針對1983年由應松年、朱維究、方彥三位教授合作發(fā)表的文章《行政法學理論基礎問題初探》中提出的“為人民服務論”展開了深入的思考和討論，經(jīng)過幾年的醞釀和準備，撰寫并發(fā)表了《論我國行政法學的理論基礎》，作者認為：“行政法學的理論基礎是行政法學體系中的核心部分，由其決定一個國家行政法學的社會階級性質(zhì)、基本框架結(jié)構(gòu)、基本原則以及發(fā)展方向，對于該國行政法的建設和發(fā)展具有直接的指導意義?！被诖?，楊海坤教授指出，我國行政法學的理論基礎為，“政府由人民產(chǎn)生，政府由人民控制，政府為人民服務，政府對人民負責，政府與公民之間關(guān)系逐步實現(xiàn)平等化?！边@一觀點后來被學界概括為“人民政府論”。

二是理論修正階段(1989——1996)。1992年，楊海坤教授在其專著《中國行政法基本理論》*參見楊海坤：《中國行政法基本理論》，南京大學出版社1992年版，第33-46頁。一書中，將第一階段的觀點專門列為一章，首創(chuàng)了行政法理論基礎問題在行政法學研究中的地位。1996年，楊海坤教授的文章《行政法的理論基礎——政府法治論》正式*楊海坤：《行政法的理論基礎——政府法治論》，載《中外法學》1996年第5期。發(fā)表，在這篇文章中，楊海坤教授認為學界概括的“人民政府論”：不夠準確，應當稱為“政府法治論”，并且表示，“政府法治”理論也可以稱為“依法行政原理”或“行政法治主義”。該篇文章對“政府法治論”的含義歸納為：“政府由法律產(chǎn)生、政府依法律管理、政府由法律控制(支配)、政府行為負法律責任、政府與人民(公民)的法律關(guān)系逐步實現(xiàn)平等化這幾個方面。”與此同時，楊海坤教授表示，“政府法治論”與積極的平衡論有許多相通之處。

三是理論體系完善階段(1996——2008)。1997年，楊海坤教授的論文集《市場經(jīng)濟、民主政治與法治政府》(中國人事出版社1997年版)正式出版，論文集中對“政府法治論”的內(nèi)容進一步概括為：“政府由法律產(chǎn)生、政府由法律控制、政府依法律辦事、政府對法律負責、政府與公民在法律面前平等?！弊源酥蟮娜舾赡昀?，楊海坤教授及其學生圍繞“政府法治論”繼續(xù)展開研究，2004年，楊海坤、章志遠合作完成的著作《中國行政法基本理論研究》出版(北京大學出版社2004年版)，本書的第三章為“行政法理論基礎研究”，在梳理和評析行政法理論基礎各種學說的基礎上，著者從“政府法治論”的立論基礎、主要思想、實證基礎、努力方向四個方面對這一理論做了較為系統(tǒng)的說明，并且以此理論為工具，對行政法的基本原則及行政法律制度進行了深入研究，這是該理論指導行政法學研究的一次系統(tǒng)嘗試。該著作認為“政府法治論”將政府的活動視為一個完整的過程，從民主型政府、有限型政府、治理型政府、責任型政府、平權(quán)型政府五個方面系統(tǒng)地分析和回答了“需要一個什么樣的政府”這個問題，并從授權(quán)、限權(quán)、執(zhí)權(quán)、控權(quán)、平權(quán)等各個具體環(huán)節(jié)分別提出了不同的法律要求，進而表明了政府與法律的關(guān)系。2008年，楊海坤、章志遠的合著《中國特色政府法治論研究》(法律出版社2008年版)厚重面世，經(jīng)過二十年的積淀，這一著作是著者對“政府法治論”的一次系統(tǒng)總結(jié)和全面深入地闡發(fā)，完善后“政府法治論”的內(nèi)容包括：“政府依法律產(chǎn)生、政府由法律控制、政府依法律善治、政府對法律負責、政府與公民關(guān)系平等化?！?/p>

四是理論進一步提升和發(fā)展階段(2008年至今)。自1999年“依法治國，建設社會主義法治國家”入憲以來，法治政府建設的步伐逐步加快，楊海坤教授以其敏銳的學術(shù)洞察力和與時俱進的學術(shù)品格不斷地探索和思考我國行政法學理論和實踐，在“政府法治論”的指導下，對我國目前法治政府建設中遇到的困難和問題展開深入地探討和分析，并且指出：“要在行政法學基礎理論研究方面推出新作品，進一步總結(jié)中國本土行政法治經(jīng)驗、提煉中國原創(chuàng)性的行政法學原理，推出更具中國特色、中國智慧的法治政府理論?！?楊海坤：《走向法治政府：歷史回顧、現(xiàn)實反思、未來展望——寫在中國行政法研究會成立三十周年之際》，載《山東大學學報(哲學社會科學版)》2015年第5期。

二、法治政府的歷程及其與“政府法治論”的契合

“法治政府”這一概念的運用和完善，是與我國法制建設的過程緊密相連的，也與法學界關(guān)于法制與法治兩個概念的比較研究是分不開的。早在1993年，法理學家孫國華教授就指出，“法制與法治不應混同”，并且對于自己在編輯《法學基礎理論》(1982年法律出版社)時遷就法學界混用兩個概念的行為表示自責。*參見孫國華：《法制與法治不應混同》，載《中國法學》1993年第3期。概括來看，法制與法治兩個概念混用的原因主要有以下幾點：翻譯不準確、對法治的含義認識不足、“左”的觀念束縛等。*參見孫育瑋：《‘法制’與‘法治’概念再分析》，載《求是學刊》1998年第4期。法制作為一個較為中性的概念，容易得到各種社會形態(tài)的認可，法治概念從其產(chǎn)生時就與人治相對應，帶有價值判斷。正如法學家郭道暉先生所認為的，“法制”與“法治”之爭表面是名詞之爭，實則為觀念的分歧，表現(xiàn)為是否主張法律至上，是工具論的法律觀與價值論的法律觀的差別。*參見郭道暉：《從人治走向法治——五十年來我國法制建設的曲折經(jīng)歷》，載《百年潮》1999年第7期?；谝陨显?，“法治”、“法治政府”等概念在我國的確立和運用經(jīng)歷了一個較為漫長的過程。有學者將我國法治政府的發(fā)展過程歸納為四個階段，即依法辦事、行政管理法制化、依法行政、法治政府。*參見楊小軍：《論法治政府新要求》，載《國家行政學院學報》2014年第1期。

1997年，中國共產(chǎn)黨第十五次代表大會明確提出：“依法治國，建設社會主義法治國家。依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導人的改變而改變，不因領(lǐng)導人看法和注意力的改變而改變。依法治國，是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障?！秉h的十五大報告是我國治國方略的重大調(diào)整，也完成了我國對“法治”認識的重大轉(zhuǎn)變。以此為背景，國務院先后于1999年、2004年、2008年、2010年發(fā)布了四個關(guān)于依法行政、建設法治政府的文件。*這幾個文件依次為：《國務院關(guān)于全面推進依法行政的決定》《全面推進依法行政實施綱要》《國務院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》《國務院關(guān)于加強法治政府建設的意見》。這其中，2004年《全面推進依法行政實施綱要》首次以明確的數(shù)字表明了我國建設法治政府的決心，指出經(jīng)過十年左右的不懈努力，基本實現(xiàn)建設法治政府的目標。這一文件對依法行政的基本要求歸納為：“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權(quán)責統(tǒng)一?！?014年中共十八屆四中全會通過的《決定》進一步對法治政府建設提出了具體要求，結(jié)合新時期我國法治政府建設的需求，將法治政府的內(nèi)涵確定為：“職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。”結(jié)合上述要求，2015年，中共中央、國務院發(fā)布的《綱要》對五年內(nèi)法治政府建設的任務和措施做了明確規(guī)定。*《綱要》確定的主要任務包括：依法全面履行政府職能；完善依法行政制度體系；推進行政決策科學化、民主化、法治化；堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法；強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督；依法有效化解社會矛盾和糾紛；全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力。比較2004年《綱要》與2014年《決定》對法治政府的界定，都是六個方面，表述有差別，但可以說，依法行政的基本精神是一致的，《決定》的要求更加準確和全面，更符合當下的國情?！稕Q定》還提出了其他一系列制度保障，如法治隊伍建設、法治文化建設等，制度深化，如行政決策的制度規(guī)范、裁量基準的細化與量化、法治考核納入政績考核體系等，使得法治政府的內(nèi)涵更加豐富。*參見黃學賢：《法治政府的內(nèi)在特征及其實現(xiàn)——〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉解讀》，載《江蘇社會科學》2015年第1期。在地方層面，自2004年《綱要》發(fā)布之后，各級地方人民政府積極應對中央關(guān)于依法行政的要求，如制定依法行政規(guī)劃、制定行政執(zhí)法責任制工作方案、制定貫徹落實全面推進依法行政實施綱要的意見等規(guī)范性文件。另如有的地方政府進行行政程序立法，主動規(guī)范行政程序，如《湖南省行政程序規(guī)定》《江蘇省行政程序規(guī)定》等。此外，針對地方政府重大行政決策這一關(guān)涉利益和影響復雜的行政行為，從省級人民政府到區(qū)縣人民政府相繼以地方政府規(guī)章、行政規(guī)范性文件等形式就地方政府重大行政決策的程序加以規(guī)范。*參見楊紅：《地方政府重大行政決策程序研究——以文本分析為視角》，載《甘肅政法學院學報》2013年第6期。

回顧我國法治政府的建設歷程，中共中央、國務院通過文件的形式自上而下的推動是我國法治政府建設主要模式，這種模式的選擇與我國改革開放政策的實施相吻合，實現(xiàn)了高效率制度建構(gòu)的目標。與之相聯(lián)系，我國行政法制建設也取得了可喜的成績，在行政訴訟制度的倒逼之下，行政處罰、行政許可、行政強制領(lǐng)域的立法相繼頒布實施，實現(xiàn)了主要行政執(zhí)法領(lǐng)域有法可依，公務員制度、行政立法、行政復議、行政賠償制度也逐步完善，從而將黨和政府的宏觀要求落實到具體的制度。追溯我國法治政府建設的歷程，可以說我們在授權(quán)、限權(quán)、執(zhí)權(quán)、控權(quán)、平權(quán)等方面已經(jīng)建構(gòu)起了政府與法律之間的系統(tǒng)關(guān)系，形成了政府活動全過程與法律之間的緊密關(guān)聯(lián)。筆者以為，這種聯(lián)系與楊海坤教授提出的“政府法治論”之間的契合是不言而喻的。正如楊海坤教授所指出的，“按照政府必須由法律產(chǎn)生、政府必須由法律來控制、政府必須依法律來治理社會、政府必須對法律負責、政府與公民法律地位平等化這樣的思路，政府建設的目標必然是一個“法治”的政府。這種理論把“平衡論”、“控權(quán)論”、“公共利益本位論”等理論的精華都吸收進來，使整個政府活動全過程都貫穿法治精神，形成政府與法治之間牢不可破、共生共長的緊密關(guān)系。平心而論，此論與法治政府建設實踐最為直接、最為接近?！?楊海坤、樊響：《法治政府：一個概念的簡明史》，載《法律科學》2016年第1期。

三、“政府法治論”指導法治政府建設的具體表現(xiàn)

“政府法治論”之所以能夠成為我國行政法理論基礎諸多學說中有影響力的觀點之一，主要有以下幾點原因：一是符合行政法理論基礎的選擇標準?！罢ㄖ握摗斌w現(xiàn)了“理論高度、理論廣度、理論深度、理論密度”標準，*參見周佑勇：《行政法理論基礎諸說的反思、整合與定位》，載《法律科學》1999年第2期。也就是說，具有根本性和全面性特征，既是行政法基礎理論的核心，也是行政法學體系建構(gòu)的邏輯起點。*參見楊海坤、章志遠：《中國行政法基本理論研究》，北京大學出版社2004年版，第84-85頁。二是具有較為全面的功能。綜觀“政府法治論”的主要思想，民主型政府、有限型政府、善治型政府、責任型政府、平權(quán)型政府五個方面的內(nèi)容系統(tǒng)而全面地揭示了政府與法律的關(guān)系，突出表現(xiàn)了這一理論的指導功能、整合功能、闡釋功能、修復功能。三是彰顯著突出的理論優(yōu)勢。一方面，“政府法治論”整個理論體系貫穿著保障民權(quán)的主題思想，政府與法律的關(guān)系實質(zhì)上揭示了政府與人民的關(guān)系，體現(xiàn)了我國人民當家作主的基本國情。另一方面，“政府法治論”是不斷發(fā)展和完善的理論，體現(xiàn)了博彩眾長、兼容并蓄、不斷地自我修復和發(fā)展的時代氣息?；凇罢ㄖ握摗钡膶W術(shù)地位和影響力，筆者以為，這一理論在保障我國新時期法治政府建設有序、理性地開展中當有所作為，當務之急是在方向指引、路徑選擇、程序保障三個方面提供指導。

(一)方向指引：明確法治政府的基本內(nèi)涵

關(guān)于法治政府的涵義，主要有學理和文件兩個層面的解讀。1995年，武步云教授在其著作《政府法制論綱》中首次提到“法治政府”，并將其界定為“以法行政、依法行政”。*參見武步云：《政府法制論綱——行政法學原理研究》，陜西人民出版社1995 年版，第288 頁。自此之后，我國學者對法治政府的涵義有不勝枚舉的界定，但不管對法治政府如何理解，其核心都在于，法治政府就是政府在行使行政權(quán)力、履行行政職責過程中堅持法治原則，嚴格依法行政，政府的各項權(quán)力都在法治軌道上運行。簡單而言，法治政府就是政府權(quán)力的來源、行使及對其監(jiān)督均納入法治軌道。就文件層面，2004年《綱要》、2014年《決定》、2015年《綱要》都提到了法治政府的建設。面對以上三個文件對依法行政、法治政府的宏觀要求，結(jié)合我國學界對于法治政府建設的研究成果，“政府法治論”的指導作用表現(xiàn)為兩個方面：

一是厘清兩個《綱要》之間的關(guān)系。從兩個《綱要》的發(fā)布主體來看，2004年《綱要》是由國務院發(fā)布的，屬于國務院的行政規(guī)范性文件。2015年《綱要》的印發(fā)主體是中共中央和國務院，基于中國共產(chǎn)黨在我國政治生活中的領(lǐng)導地位，2015年《綱要》的地位更高。這也說明了中共中央對法治政府建設的重視程度提高了，黨的十八大報告將建成法治政府確立為建成小康社會的重要目標之一，可見，法治政府建設屬于國家發(fā)展整體戰(zhàn)略的重要組成部分。就內(nèi)容而言，2004年《綱要》提出了依法行政的目標，并且表明依法行政的目標也就是基本實現(xiàn)建設法治政府的目標，確立的期限為十年。2015年《綱要》指出到2020年基本建成法治政府，設定的期限為五年。比較兩個綱要的提法，2015年《綱要》的目標更明確了，不僅指明了期限，而且對所要建成的法治政府做了具體說明。2004年《綱要》關(guān)于依法行政的六個方面更多側(cè)重于規(guī)范行政權(quán)的行使，針對的是當時我國行政處罰、行政許可等典型行政行為而做的要求，特別是《行政許可法》的要求，如誠實守信、高效便民等。與之相比較，2015年《綱要》對于法治政府的六點要求在涵蓋面上更寬廣，內(nèi)容涉及到權(quán)力的配置、行使、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，統(tǒng)攝了政府活動的完整過程?！罢ㄖ握摗苯?jīng)過近三十年的完善和發(fā)展，其基本思想與2015年《綱要》所界定的法治政府基本一致。

二是解讀并明晰法治政府的內(nèi)涵?！罢ㄖ握摗弊詮奶岢鲆詠?，始終堅持與時俱進的學術(shù)品格，楊海坤教授在紀念中國行政法研究會成立三十周年之際，發(fā)表了《走向法治政府：歷史回顧、現(xiàn)實反思、未來展望》一文，其中充分肯定了我國法治政府建設所處的大好環(huán)境，并且強調(diào)了行政法學理論研究對于法治政府建設的指引作用。以“政府法治論”提出的“民主型政府、有限型政府、善治型政府、責任型政府、平權(quán)型政府”要求為參照，結(jié)合《決定》和2015年《綱要》的要求，筆者以為，明確法治政府的內(nèi)涵需要注意以下幾點：

首先，說明2004年《綱要》中依法行政的六個方面與2015年《綱要》中法治政府的六個要求之間的關(guān)聯(lián)和區(qū)別。兩個綱要中對法治政府要求的區(qū)別在前文已經(jīng)有所表明，在這里特別要指出的是，2004年《綱要》明確指出經(jīng)過十年左右的努力，基本實現(xiàn)建設法治政府的目標，以此推算，2014年為這一目標的實現(xiàn)年，國務院應當在這一時間節(jié)點總結(jié)十年來取得的成績和存在的問題，以顯示對依法行政、建設法治政府這一工作的善始善終。另外，前后兩個《綱要》時差十年，對于法治政府的要求在表述上也有了明顯的變化，這種變化的原因何在？內(nèi)容之間的關(guān)聯(lián)性如何？這些問題都要加以說明，不能僅僅以2015年《綱要》的發(fā)布主體級別高、時間新等理由來讓社會公眾默認。

其次，明晰認知法治政府內(nèi)涵的客觀背景。自從《決定》發(fā)布以來，學界對法治政府內(nèi)涵的解讀形成了許多研究成果，在借鑒現(xiàn)有研究成果的基礎上，筆者以為，對法治政府內(nèi)涵的認知，不能脫離其產(chǎn)生的客觀環(huán)境，主要應當關(guān)注下面三個方面的背景。其一，頂層設計的系統(tǒng)化。黨的十八大將基本建成法治政府列為實現(xiàn)全面建成小康社會重要指標，將法治政府建設作為依法治國基本方略全面落實的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會進一步提出，建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。這次會議還決定成立了全面深化改革領(lǐng)導小組，負責改革總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實。這標志著中國共產(chǎn)黨充分發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用。由此可見，新時期我國法治政府建設是全黨全社會的重要任務，彰顯了執(zhí)政黨對這一工作的重視程度，屬于頂層設計的重要組成部分?！稕Q定》所指的社會主義法治體系包括五個方面，即完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。法治政府建設屬于法治實施體系，這一環(huán)節(jié)與規(guī)范體系的完備、監(jiān)督保障體系的嚴密都具有不可分割的聯(lián)系。

其三，立體規(guī)劃的動態(tài)化。根據(jù)對《決定》的解讀，其基本構(gòu)成包括三大板塊，第一板塊是總目標和原則，第三板塊是法治工作隊伍和黨的領(lǐng)導，第二板塊由四個部分構(gòu)成，即“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法。”這新的十六字方針體現(xiàn)了法治國家、法治政府、法治社會一體建設的精神，表明了社會公眾參與的重要性。相較而言，“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的表述主要側(cè)重于對立法機關(guān)和執(zhí)法機關(guān)的要求，未能全面反映社會主體參與國家治理的需求。另外，《決定》推出的社會主義法治體系這一概念，表明了法律體系宣告形成僅僅是法治建設的第一步，法治政府的內(nèi)涵理解應當強調(diào)過程性，這是一個漫長的動態(tài)化歷程。與此相關(guān)聯(lián)，對行政行為的規(guī)范也要有過程觀念，從而加強對行政權(quán)力的監(jiān)督。

其四，衡量標準的具體化。2015年《綱要》對法治政府的衡量標準設定為七個方面，即政府職能依法全面履行，依法行政制度體系完備，行政決策科學民主合法，憲法法律嚴格公正實施，行政權(quán)力規(guī)范透明運行，人民權(quán)益切實有效保障，依法行政能力普遍提高。這七大任務都有具體的措施要求，總計有四十項措施。這些任務和措施使得法治政府的內(nèi)涵更加明晰，既是對法治政府建設的指導和要求，也有利于政府和社會評估法治政府建設情況。*參見劉藝：《論我國法治政府評估指標體系的建構(gòu)》，載《現(xiàn)代法學》2016年第4期。最后，探究法治政府內(nèi)涵折射的理念。第一，合作開放的多元治理。這里的“多元”，包括治理主體、治理依據(jù)和治理方式等方面。長期以來，我國社會行政發(fā)展緩慢，囿于政府信息公開制度起步較晚等方面的原因，政府治理呈現(xiàn)出封閉性的特點。黨的十八大報告指出：“要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。”《決定》強調(diào)推進多層次多領(lǐng)域依法治理，發(fā)揮人民團體和社會組織在法治社會建設中的積極作用。根據(jù)2015年《綱要》的規(guī)定，治理的依據(jù)既包括法律、法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件等國家規(guī)范，也包括市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范。治理的方式除傳統(tǒng)的處罰、強制等手段之外，行政指導、行政協(xié)議等方式逐漸得到規(guī)范和擴大適用范圍。第二，社會主義法治理論的支撐。堅持從中國實際出發(fā)是《決定》確立的五大原則之一，自黨的十一屆三中全會以來，改革開放政策的實施引發(fā)了中國社會結(jié)構(gòu)全面深刻的轉(zhuǎn)型，在由人治向法治的過渡階段，我們應當跳出“西方中心主義”的思維窠臼，研究中國改革的漸進性、試驗性與法治的統(tǒng)一性、普適性之間的關(guān)系，探究中國法治的內(nèi)涵與西方法治的要求有著怎樣的異同，既重視借鑒域外行政法治的成功經(jīng)驗，又注意研究中國法治政府建設的真問題。*參見李洪雷：《中國行政法的發(fā)展趨勢——兼評“新行政法”的興起》，載《行政法學研究》2014年第1期。第三，制度建設為前提、責任機制為保障的服務行政理念。2015年《綱要》規(guī)定的政府職能范圍包括公共服務，并對優(yōu)化公共服務有具體的措施要求，在創(chuàng)新行政執(zhí)法方式中也特別強調(diào)推廣運用說服教育、勸導示范、行政指導、行政獎勵等非強制性執(zhí)法手段。在“政府法治論”的思想體系中，服務也是重要的組成內(nèi)容?！罢ㄖ握摗辈粌H將服務作為行政權(quán)力行使的邏輯起點，也將其作為法治政府建設的目標和歸宿。但是，相較于單純的“服務論”、“控權(quán)論”而言，一方面，“政府法治論”所倡導的服務，是指以厚重的行政法制為基礎的服務，這是服務觀念的重要依托，這種服務還需要完善的責任機制來保障服務的水平和效果，這是服務質(zhì)量的保障。另一方面，“政府法治論”所指的控權(quán)，不能為控權(quán)而控權(quán)，更需要政府在法律的規(guī)制之下積極發(fā)揮政府的管理功能、服務功能，從而最大限度地提高社會公眾的福祉。

(二)路徑選擇：立法規(guī)制與行政自制相結(jié)合

關(guān)于我國法治政府建設的路徑探討是學界較為關(guān)注的問題，主要的學術(shù)觀點有議會主導型、行政主導型、*參見熊文釗、鄭毅：《建設法治政府的模式與政府法治論》，載《法學雜志》2010年第11期。立法引導行政推動型等。*參見袁曙宏、韓春暉：《社會轉(zhuǎn)型時期的法治發(fā)展規(guī)律研究——兼論我國法治的發(fā)展趨勢》，載《法學研究》2006年第4期。議會主導型模式強調(diào)作為權(quán)力機關(guān)的代議機構(gòu)在推進法治建設中的核心作用，議會通過大批量的立法和監(jiān)督行為使得行政權(quán)力受到法律的嚴格制約，其前提條件是該國宏觀政治結(jié)構(gòu)中國家權(quán)力存在基本的分立性，并且議會作為民意機關(guān)處于主導地位。行政主導型模式中起主導作用的不是民意機關(guān)，而是行政權(quán)力迫于各方面的壓力而主動引入現(xiàn)代法治規(guī)律、技術(shù)以提高治理能力以及滿足合法性需要。*參見葉敏、陶振：《論我國法治政府模式的內(nèi)涵、特征與缺陷》，載《求實》2009年第5期。政府依法律產(chǎn)生強調(diào)政府權(quán)力來源的合法性和正當性，是人民主權(quán)理念的具體表現(xiàn)，意即離開了法律的授權(quán)，行政法治無從談起。政府依法律善治所要求的政府是一個有限、有效的政府。以上兩點也就是“政府法治論”思想中所指的民主型政府、善治型政府。根據(jù)這一理論的精神，我國法治政府建設應選擇立法規(guī)制與行政自我規(guī)制相結(jié)合的路徑。具體表現(xiàn)為兩個方面。

其一，立法機關(guān)引領(lǐng)法治建設方向、供給制度、保障監(jiān)督。立法機關(guān)作為民意代表機關(guān)，在聽取和了解民眾的制度需求方面更具有廣泛的代表性?！稕Q定》指出要加強重點領(lǐng)域立法，完善科學立法、民主立法機制，這從宏觀上對我國立法工作提出了要求。從法治政府建設的角度來看，我國行政程序法的制定是當務之急，雖然有的地方已經(jīng)以地方政府規(guī)章的形式規(guī)范行政程序，但是，這種做法容易被解讀為依法治國理念的“地方化”現(xiàn)象。*參見韓大元：《憲法實施與中國社會治理模式的轉(zhuǎn)型》，載《中國法學》2012年第4期。另外，我國行政給付領(lǐng)域的立法不能適應當前社會發(fā)展的需求，難以滿足民眾對公共服務的制度期待。我國《憲法》第14條規(guī)定，國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度。這一規(guī)定也為我國社會保障立法的完善提出了要求，因此，該領(lǐng)域的制度供給也是立法的重點方面。 立法機關(guān)在監(jiān)督保障方面的作用主要與其身份的中立有關(guān)，行政機關(guān)不通過民意代表機關(guān)，自己制定規(guī)則的行為有規(guī)避民意機關(guān)監(jiān)督和制約之嫌。綜覽我國地方政府在重大行政決策程序、行政程序、行政機關(guān)負責人出庭應訴等方面的立法和行政規(guī)范性文件，體現(xiàn)出效率高的優(yōu)勢，但細究起來，互相模仿復制、應對上級考核的印記是比較明顯的，尤其是關(guān)于責任的規(guī)定普遍較為籠統(tǒng)，一般表述為“按照有關(guān)法律、法規(guī)，追究負有責任的領(lǐng)導人員和直接責任人員的責任”。當然，地方政府規(guī)章或行政規(guī)范性文件不宜設定法律責任，但是，這種過于粗疏的規(guī)定，難以達到督促相關(guān)主體依法決策的目的。

其二，行政自我規(guī)制具有能動性、預防性的優(yōu)勢。行政自制是指行政主體自發(fā)地約束其所實施的行政行為，使其行政權(quán)在合法合理的范圍內(nèi)運行的一種自主行為，簡單說，就是行政主體對自身違法或不當行為的自我控制，包括自我預防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯等一系列下設機制。*參見崔卓蘭、劉福元：《行政自制——探索行政法理論視野之拓展》，載《法制與社會發(fā)展》2008年第3期。在立法機關(guān)完成重點領(lǐng)域的立法之后，基于社會發(fā)展的需要，立法機關(guān)往往要通過授權(quán)行政機關(guān)行政立法來實現(xiàn)對社會的有效治理。根據(jù)《立法法》第72條、82條的規(guī)定，設區(qū)的市、自治州的權(quán)力機關(guān)和人民政府可以就城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。這一規(guī)定標志著我國地方立法權(quán)的主體在數(shù)量上有了較大幅度的擴充。從宏觀政治結(jié)構(gòu)來看，行政權(quán)優(yōu)位是我國的基本國情，行政機關(guān)的有效約束主要來自于行政系統(tǒng)內(nèi)部，上級機關(guān)的行政命令是下級機關(guān)的主要壓力。因此，行政機關(guān)根據(jù)上級機關(guān)特別是國務院關(guān)于法治政府建設的文件安排部署法治政府建設的具體任務就顯得特別積極主動。而且，行政機關(guān)自我規(guī)制能夠結(jié)合行政實踐中的突出問題，針對性更強，能夠有的放矢地作出規(guī)定，從而有效預防可能出現(xiàn)的違法行為，相較于司法的監(jiān)督、社會民眾的監(jiān)督要更及時。

(三)程序保障：行政程序與救濟程序的順暢銜接

政府受法律控制、政府對法律負責是“政府法治論”思想的重要組成部分，現(xiàn)代社會治理的復雜性使得傳統(tǒng)嚴格實體控權(quán)主義走向末路，程序控權(quán)的作用日益凸顯。行政復議制度、行政訴訟制度作為我國行政救濟體系的核心，也是追究政府法律責任的主要途徑。筆者以為，“政府法治論”所追求的政府與公民關(guān)系平等化的目標，需要通過體現(xiàn)公開、公正原則的行政程序和行政救濟程序來得以實現(xiàn)。雖然我國統(tǒng)一的行政程序法尚未出臺，但是經(jīng)過近三十年的行政法制建設，主要行政行為領(lǐng)域的程序制度已經(jīng)漸趨完善，《行政訴訟法》的修訂已經(jīng)完成，《行政復議法》的修改正在討論之中。在行政程序、行政救濟程序日益完備的進程中，注重行政程序與救濟程序的銜接顯得更為重要。具體思路包括以下三個方面。

一是重視協(xié)調(diào)行政程序、行政救濟程序、司法救濟程序之間的關(guān)系。就行政權(quán)力的監(jiān)督而言，行政復議、行政訴訟都屬于事后監(jiān)督的范疇，由于我國行政程序立法的缺位，學界在行政復議與行政訴訟關(guān)系的研究中很少關(guān)注與行政程序階段的協(xié)調(diào)。放眼域外國家和地區(qū)行政復議與行政訴訟的關(guān)系，行政程序總是很難繞開的一個階段。 在美國，上訴程序和司法審查程序中都特別強調(diào)尊重行政機關(guān)的初步裁決，美國的行政程序立法較早，1946年《聯(lián)邦行政程序法》對于行政機關(guān)作出裁決的程序規(guī)定得非常詳細，具體分為正式、非正式程序。美國具有復議性質(zhì)的上訴制度并不是所有初步裁決的必經(jīng)程序，上訴的范圍有嚴格的限制，在遵循“窮盡行政救濟原則”的前提下，司法審查側(cè)重于法律問題的審查，事實問題一般尊重行政機關(guān)的裁決，如美國法院審查事實問題采用“實質(zhì)性證據(jù)標準”，法院對于經(jīng)過行政救濟之后提起的訴訟，在面對行政救濟機關(guān)和行政法官的意見不同的情況下，也會堅持優(yōu)先考慮行政法官的意見，“實質(zhì)性證據(jù)標準”體現(xiàn)了法院對行政機關(guān)的尊重，在實質(zhì)性的證據(jù)標準下，法院沒有放棄審查的責任，行政機關(guān)的權(quán)限也沒有受到妨礙。*參見[美]理查德B斯圖爾特：《美國行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務印書館2002年版，第157-167頁。聯(lián)邦德國、日本、韓國及我國臺灣地區(qū)都有成文的行政程序法，這些國家和地區(qū)的行政程序制度相對完善，在行政程序與行政復議、行政訴訟的關(guān)系方面，也體現(xiàn)了互相尊重、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的精神和理念。《日本行政程序法》第27條規(guī)定：“對于經(jīng)聽證而為之不利益處分，當事人及參加人不得依行政不服審查法聲明異議?！边@一規(guī)定體現(xiàn)出對聽證程序的重視。另外，日本借鑒美國的做法，在某些領(lǐng)域也引入了行政審判制度，如公正交易委員會、電波監(jiān)理審議會等。這種行政審判程序適用于行政機關(guān)初次作出行政決定，基于其獨立于其他行政機關(guān)的地位和準司法程序，經(jīng)行政審判作出的決定在撤銷訴訟中往往堅持“實質(zhì)性證據(jù)法則”。發(fā)達的行政程序制度在一定程度上有利于規(guī)范行政行為，也能夠預防行政糾紛，反過來講，司法審查的謙抑一方面可以減輕法院的審查負擔，另一方面可以倒逼行政機關(guān)規(guī)范執(zhí)法行為。因此，在審查行政復議與行政訴訟的銜接關(guān)系時，有必要將目光前移到行政程序階段，全面考慮行政程序、行政復議、行政訴訟的協(xié)調(diào)問題。

二是根據(jù)不同的行政復議審查程序確定不同的行政訴訟審查標準。根據(jù)前文的論述，我國行政復議審查程序可以考慮設為簡易審查程序和聽證式審查程序，對于經(jīng)過聽證式審查的復議決定，當事人不服提起行政訴訟，人民法院對于聽證筆錄的審查可以參考美國的實質(zhì)證據(jù)標準，重點審查復議機關(guān)對于證據(jù)的判斷是否合理，即是否有實質(zhì)性的證據(jù)支持。當然，人民法院對于未經(jīng)行政復議，直接向人民法院提起行政訴訟的案件，行政程序中聽證筆錄的意見也應當受到人民法院的重視。對于經(jīng)過簡易程序?qū)彶榈膹妥h案件，人民法院的審查原則上以復議記錄為基礎，如果復議機關(guān)提供的記錄不足以使法院進行有效率的審查，法院可以要求復議機關(guān)做必要的說明，經(jīng)過這些程序之后，法院認為仍然難以做出判決，可以撤銷或責令復議機關(guān)重新復議。

三是以行政訴訟審查標準倒逼行政程序的完善，推動行政程序法治進程，激發(fā)行政主體規(guī)范行政行為的動力。兩大法系國家行政訴訟審查標準雖有區(qū)別，但在事實問題、自由裁量權(quán)的審查方面都以尊重行政機關(guān)為特點，如德國《行政法院法》第114條的規(guī)定。有學者在分析英美國家區(qū)分法律問題和事實問題進行不同程度的審查時，以英美國家發(fā)達的行政程序法治傳統(tǒng)為理由。*參見楊偉東：《法院對行政機關(guān)事實認定審查的比較分析》，載《法學研究》1999年第6期。當然，行政程序法治的完備和窮盡行政救濟原則使得進入司法審查的行政行為在事實認定方面已經(jīng)比較成熟，法院本著尊重行政機關(guān)專門知識的立場，對事實問題保持司法的謙抑態(tài)度進行審查是可以理解的。但是，反過來，不能以我國行政程序法治水平低，行政復議審理流于形式而反對我國建立類型化的行政訴訟審查標準體系。轉(zhuǎn)型期社會問題的復雜特點，也使得人民法院的地位缺乏獨立性，很難就事實問題中立認定。因此，構(gòu)建類型化的行政訴訟審查標準，尊重行政機關(guān)認定事實的行為，發(fā)揮行政復議機關(guān)行政救濟的優(yōu)勢，恰恰能夠推動我國行政程序法治的進程，緩解法院行政審判難問題，使得法院和行政機關(guān)各履其職。

[責任編輯：王德福]

Subject:The Contemporary Value of the Government Rule by Law Theory

Author & unit:1.HUANG Xuexian，2.YANG Hong

(1.Soochow University,Suzhou Jiangsu 215006: 2.Gansu Political Science and Law Institute, Lanzhou Gansu 730070,China)

The theory of “Government Rule by Law” has a great influence in Chinese administrative law through constantrevision and development. The five aspects it covers havea high degree of fitand consistency with the government that China is building with great effort today. The guiding role of the theory to the construction of government rule by law is mainly manifested in three aspects: the clear direction of the connotation of government rule by law; a path selection of a combination of legislative regulation and administrative self-control; and a smooth convergence procedure guarantee of administrative procedure and relief procedure.

theory of government rule by law； government rule by law； consistency； guidance

2016-12-22

本文系上海市高原學科(上海政法學院)項目(SHZF201501)成果。

黃學賢(1963-)，男，江蘇揚中人，法學博士，蘇州大學王健法學院教授，博士研究生導師，江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員，中國法治現(xiàn)代化研究院特邀研究員，研究方向：行政法學、行政訴訟法學；楊紅(1972-)，女，甘肅定西人，法學博士，甘肅政法學院法學院教授，碩士研究生導師，研究方向：行政法學、行政訴訟法學。

D912.1

A

1009-8003(2017)02-0022-08