伊彤，樊春良，李海波，賈品榮

（1.北京科學學研究中心，北京 100089；2.中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190；3.山東省科技發(fā)展戰(zhàn)略研究所，濟南 250014）

我國科技政策智庫對政府決策的影響研究*

伊彤1，樊春良2，李海波3，賈品榮1

（1.北京科學學研究中心，北京 100089；2.中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190；3.山東省科技發(fā)展戰(zhàn)略研究所，濟南 250014）

本文在對科技政策智庫的內(nèi)涵、特征與影響要素進行分析的基礎上，圍繞我國科技政策智庫影響政府決策的現(xiàn)狀特征及存在的主要問題進行闡述，提出提升我國科技政策智庫對政府決策影響力的對策建議。

科技政策智庫；政府決策；決策咨詢

近年來，智庫與政府決策間的關系已成為國際政治學和公共管理學的新熱點，國內(nèi)外學者圍繞智庫將知識轉(zhuǎn)化為政策過程所起的作用，智庫對政策制定和形成政策制定環(huán)境的影響力以及各類智庫在政治、經(jīng)濟、外交等領域取得的成效進行了分析和總結。目前，科技政策智庫作為智庫的重要分支，其建設和發(fā)展正日益受到關注。

1 科技政策智庫的內(nèi)涵、特點及影響要素

1.1 科技政策智庫的內(nèi)涵

科技政策智庫，指以科技政策領域重大問題為研究方向，以科技政策咨詢?nèi)藛T為骨干，運用知識、信息和經(jīng)驗，識別科技政策咨詢需求，通過調(diào)研、分析、研究與判斷來搭建研究合作平臺和業(yè)務支撐網(wǎng)絡，為各級政府提供咨詢服務的研究機構。我國科技政策智庫既包含政府所屬機構、科研事業(yè)單位、高校所屬機構，也包括社會組織和各類科技咨詢企業(yè)等。

1.2 科技政策智庫的主要特點

一般而言，科技政策智庫具有四點特性。（1）綜合性。政策制定本身具有綜合性，尤其是科技政策所涉及的范圍、規(guī)模、復雜性達到前所未有的程度[1]，這就要求科技政策智庫必須集合多方專家力量，從戰(zhàn)略思路到政策建議，從全球高度到區(qū)域視野，從經(jīng)濟價值到社會效益，進行周密的全方位考慮。（2）獨特性?？萍颊咧菐煸陂L期發(fā)展過程中逐漸培養(yǎng)和積累形成自身特色（包括研究專長、影響層面，及應用研究手段與方法等），正是這種獨特性構成科技政策智庫的核心競爭優(yōu)勢。（3）服務性。科技政策智庫服務于科技政策決策，以影響政府科技決策為目標，通過決策者是否采納和應用相關政策建議來判斷其能力強弱。（4）成長性。科技政策智庫形成智庫品牌，是其核心競爭力持續(xù)積累、培養(yǎng)、開發(fā)、運用、維護和揚棄的結果。

1.3 科技政策智庫的影響要素

科技政策智庫要實現(xiàn)正常運轉(zhuǎn)并發(fā)揮影響決策作用，從外部看，要有政府科技決策需求作為驅(qū)動力；從內(nèi)部看，要有持續(xù)供給研究成果的支撐力。為此，科技政策智庫的影響要素主要有四個方面。

（1）科技政策咨詢需求?？萍颊咧菐焯峁Q策咨詢的根本前提是存在相關政策決策咨詢需求。如果沒有相關政策決策者的科技咨詢意識和咨詢過程的制度保障，科技政策智庫便難以進入科技決策過程，從而很難充分有效地發(fā)揮作用，智庫自身也難以發(fā)展。由此可見，科技咨詢意識的培養(yǎng)和咨詢過程法制化的建立是政策決策咨詢需求形成的基礎。

（2）咨詢供給與咨詢需求的聯(lián)系。一方面，政府部門決策科學化、民主化需要強有力的科技政策智庫來支撐，從而提高政策決策的質(zhì)量，為政策實施提供保障；另一方面，科技政策智庫也非常渴望其研究成果能應用到政府決策中，從而實現(xiàn)自身價值或獲得經(jīng)濟收益。建立科技政策智庫與決策咨詢需求者間的聯(lián)系，形成有效的雙向溝通機制，是影響科技政策智庫發(fā)展的重要因素。

（3）科技政策智庫的組織結構與運行機制?？萍颊咧菐斓慕M織結構和運行機制是其發(fā)展的重要保障。適合的組織結構和運行機制有利于智庫內(nèi)部人員的協(xié)調(diào)和工作效率的提高，從而盡可能挖掘智庫研究能力，提高科技政策咨詢質(zhì)量，促使智庫影響力的最大化，最終實現(xiàn)智庫的不斷壯大。例如，跨部門（機構）的組織結構能夠有效地建立起不同機構（智庫與智庫、政府部門所屬機構與智庫等）的交流渠道或平臺，從而促進決策供需對接；有效的激勵機制可以增強智庫研究人員推廣研究成果的動力，并吸引新的高級研究人員加入；規(guī)范嚴謹?shù)馁|(zhì)量控制機制能夠保障智庫開展政策咨詢的有效性等。

（4）科技政策智庫的自身定位與綜合能力?？萍颊咧菐鞂ψ陨淼亩ㄎ皇怯绊懫浒l(fā)展的基本內(nèi)因之一。不同的自我定位決定了其在不同領域、以不同方式、通過不同途徑發(fā)揮咨詢作用的能力，也決定了科技政策智庫在咨詢中的獨立性；明確其宗旨是提供客觀的咨詢建議，還是僅為上級的政策決策進行科學論證。同時，科技政策智庫的咨詢能力也是影響其作用發(fā)揮的核心因素，而這種咨詢能力主要來自專業(yè)化、高水平的人才隊伍。

2 我國科技政策智庫的現(xiàn)狀特點

經(jīng)過長期不斷的發(fā)展，我國科技政策智庫逐步形成以官方智庫和半官方智庫為主、大學智庫和民間智庫為補充的科技決策咨詢體系。總體而言，具備三個“多樣化”的特點，即政府科技政策咨詢模式多樣化、專家參與科技咨詢的方式多樣化、科技政策智庫影響決策的途徑多樣化。

2.1 政府科技政策咨詢模式多樣化

較常見的政府科技政策咨詢模式包括大規(guī)模專家論證、專家顧問咨詢、委托研究、公開招標和自主研究，各種類型的咨詢模式特點不同。其中，大規(guī)模專家論證方式是政府決策采用的最廣泛、最普通的專家咨詢方式；專家顧問咨詢方式有助于專家及時對公眾關注的熱點問題和突發(fā)事件與政府進行聯(lián)系和交流；委托研究方式指政府部門將課題項目委托給官方咨詢機構、半官方咨詢機構、民間智庫等；公開招標方式指政府部門將決策咨詢研究重點課題面向社會發(fā)布并公開招標；自主研究方式指各類智庫自行選擇國家或社會熱點、難點問題，以課題或項目的形式提出研究對策。

2.2 專家參與科技咨詢的方式多樣化

專家參與科技咨詢的方式主要包括科技顧問、論證、方案招標、委托研究和自由建言等方式。這些咨詢形式各有特點，分別適應于不同類型、不同層次的政策決策。專家在參與科技咨詢時，均可從上述方式中選擇最有效的一種（或幾種）提供咨詢服務。

2.3 科技政策智庫影響決策的途徑多樣化

科技政策智庫影響決策的途徑主要包括：承擔政府課題項目、參與決策會議，為各級領導提供學習講座、遞送內(nèi)參報告等。其中，承擔政府課題項目是政府與智庫進行互動的普遍形式。如圍繞新醫(yī)改政策的制定，清華大學、中國人民大學、國務院發(fā)展研究中心等9家咨詢機構均提供了各自的方案設計。參加政府決策會議是科技政策智庫發(fā)揮自身職能的重要渠道。如，在國家五年規(guī)劃和年度政府工作報告的形成過程中，中國科學院、國務院發(fā)展研究中心、中國科學技術協(xié)會等機構常為政府決策提供真知灼見。為各級領導提供學習講座成為智庫間接影響政府決策的新途徑。黨的十六大以來，中央政治局連續(xù)十余年進行集體學習，先后有各類咨詢機構的上百位專家或?qū)W者走進中南海講課，這些主講人主要來自國務院發(fā)展研究中心、國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院、中國科學院等咨詢研究機構[2]。向政府決策部門遞送內(nèi)參報告是智庫發(fā)揮咨詢職能的重要手段。如中國社會科學院的內(nèi)參《中國社會科學院要報》、國務院發(fā)展研究中心主辦的《中國發(fā)展評論》等。

3 我國科技政策智庫面臨的問題

我國科技政策智庫雖已取得長足發(fā)展，但在全面實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的當前，與全球知名智庫對政府決策的巨大影響力相比，我國在科技政策決策機制和科技政策智庫自身能力建設方面還存在一些問題。

3.1 科技決策機制有待優(yōu)化

從決策需求的角度來看，我國科技決策咨詢的相關制度建設還有待進一步優(yōu)化。

（1）政府科技決策的規(guī)范化制度不夠完善。對中國特色新型智庫的組織形式和管理方式的探索剛剛起步，智庫作為國家軟實力的重要組成部分，既缺少制度性保障，也未能得到系統(tǒng)性體現(xiàn)[3]。

（2）科技政策專家參與決策咨詢的制度化規(guī)制缺失。智庫對決策的影響多處于若即若離狀態(tài)，在黨和國家科學、民主決策體系中缺乏制度化、規(guī)范化、程序化的安排[3]。我國尚缺少對參與決策咨詢的科技政策專家行為進行制度化規(guī)制，這將導致在不同類型的科技咨詢和政策制定活動中，專業(yè)知識和參與決策的專家對決策的影響力存在差異。

（3）政策決策咨詢過程公開化不足?？茖W決策咨詢多為面向公眾關心的問題，需要向公眾表明態(tài)度，廣泛聽取公眾意見。目前，我國政府決策的咨詢過程以及最終形成結論的透明度有待進一步加強，以增強決策公信力，推進科技咨詢成果的社會共享。

3.2 智庫能力建設亟待加強

從政策供給的角度來看，我國科技政策智庫在系統(tǒng)性、支撐性、獨立性和科學化水平等方面還有待進一步加強。

（1）智庫系統(tǒng)性設計亟需優(yōu)化。目前，亟需補充國家層面的專家咨詢委員會，為國家重大科技發(fā)展戰(zhàn)略和政策問題提供咨詢建議。相關政府部門的科技咨詢委員會建設同樣需要加強。

（2）智庫對決策的支撐性有待提升。西方發(fā)達國家智庫將能否提出解決國家治理在內(nèi)的重大戰(zhàn)略問題和關鍵問題的新思想、新論斷、新理論，以及剖析問題的深層原因，并提出富于針對性和實效性的新舉措作為衡量智庫成功的第一要素[4]。對于我國智庫而言，目前數(shù)據(jù)資源水平不高，且戰(zhàn)略謀劃和綜合研判能力不足，政策研究質(zhì)量和水平有限，尚不適應新時期決策的需要[3]。

（3）智庫獨立性、客觀性有待加強。獨立性是智庫的核心屬性和生命力所在。目前，在我國科技政策智庫中官方（半官方）咨詢機構占比較大，民間智庫相對不足，組成結構不盡合理[5]。官方（半官方）智庫自身難以平衡體制屬性與政策研究獨立性間的關系[3]。美國著名的智庫布魯金斯學會有三大宗旨：獨立性、質(zhì)量（包括人才與成果）、影響力（包括決策及公眾輿論）[6]，其中排在首位的是獨立性。自20世紀90年代，國內(nèi)政策研究和討論開始更多轉(zhuǎn)向?qū)嵶C和中立分析[7]。

（4）智庫咨詢的科學化水平有待提高。從美國和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的經(jīng)驗來看，科技政策領域的科學化分析方法，除了傳統(tǒng)的定性分析方法（主要是專家法、德爾菲法等）外，還建立了科學政策計量模型和工具（如計量經(jīng)濟模型、風險模型、成本收益模型等），并開發(fā)了數(shù)據(jù)收集和分析工具（如網(wǎng)絡抓取、數(shù)據(jù)挖掘等）。我國在科技政策方法應用中存在“重定性、弱定量”的問題，偏重于專家判斷、定性分析等傳統(tǒng)分析方法，定量化分析方法開發(fā)與應用不足[8]。

4 促進我國科技政策智庫影響力提升的對策建議

促進科技政策智庫建設，應基于內(nèi)外兩方面的影響要素，一方面完善外部政府科技決策需求，另一方面提升智庫內(nèi)部的持續(xù)供給能力。

4.1 建立政府決策咨詢的法律保障體系

將咨詢納入政府部門重大決策的法定程序，建立和完善政府決策的咨詢、聽證、公示制度，在適當范圍公開政府重大決策的事項、方式、依據(jù)、過程、結果，廣泛、充分、全面地征詢社會各方意見及建議。為此，建議盡快開展科技政策咨詢法制化建設研究，從法律和地方法規(guī)的視角探索，對國家和區(qū)域科技政策按照重大、重要、一般性、基礎性等不同等級及戰(zhàn)略類、論證類、政務類等不同類型，進行科學的分級分類。針對咨詢機制、咨詢程序、監(jiān)督管理、社會公開等分別作出規(guī)定，針對咨詢行為及方式、咨詢過程及結果、咨詢專家建言、信息公開等環(huán)節(jié)作出規(guī)定，針對咨詢機構和咨詢專家的地位與性質(zhì)、科技政策咨詢的宣傳普及、公眾參與方式和路徑等作出規(guī)定。對于國家/地區(qū)重大戰(zhàn)略性科技政策問題，在其制定出臺前的審議和咨詢程序應有明確規(guī)定。

4.2 建立健全民主決策和監(jiān)督機制

建立并不斷完善民主、科學的決策和監(jiān)督機制，以促進各級科技主管部門決策行為的規(guī)范化發(fā)展。（1）完善決策的公開聽證制度和社會公示制度。對于事關民眾利益的重大科技決策，應在決策前廣泛地聽取公眾意見，通過聽證制度接納主要利益相關者代表，使群眾的利益更大程度地反映在政府決策中。（2）重視各級人大、政協(xié)在政府決策方面的作用。通過行政機關、政協(xié)組織、黨派團體等渠道，對于國家重大科技決策問題和涉及群眾切身利益的重大問題開展廣泛協(xié)商，增進共識。（3）建立和完善決策追責制度。建立重大科技決策的信息反饋系統(tǒng)，及時對重大決策的影響進行綜合評估；對于決策失誤造成損失的，應根據(jù)損失嚴重程度追究責任。（4）搭建公眾參與和信息收集平臺。重視各類利益團體反映的決策信息，保證決策能較好地兼顧各方利益需求；建立信息搜集和傳達制度，建立決策信息傳遞失真責任追究制度，盡量減少信息失真現(xiàn)象的發(fā)生。

4.3 加強科技政策咨詢的組織化建設

構建科技決策咨詢的組織體系，支持和鼓勵智庫平臺建設，處理好專家個人建言與組織化咨詢的關系。（1）探索建立國家層面的科技決策專家咨詢委員會，廣泛吸取來自高校、研究機構、企業(yè)等社會各方面的科技代表參與，在重大科技發(fā)展戰(zhàn)略和政策問題方面向國家提供咨詢建議；同時，加強各級政府部門的科技咨詢委員會建設。（2）成立全國性科技政策智庫協(xié)會或聯(lián)盟。聯(lián)合體制內(nèi)外的官方（半官方）智庫、高校智庫、企業(yè)智庫、民間智庫等，共同搭建開放的科技政策研究平臺；針對相關科技政策領域重大發(fā)展戰(zhàn)略及重大科技產(chǎn)業(yè)政策等，深入開展戰(zhàn)略性、前瞻性、綜合性和持續(xù)性科技政策咨詢研究。（3）開拓科學家、學術團體、民間政策咨詢機構的組織化咨詢渠道，促進科技政策咨詢運作、監(jiān)控、評估制度化，促進社會公眾監(jiān)督、咨詢責任追究制度化。

4.4 淡化政策研究與咨詢的行政色彩

強化科技政策智庫的獨立性。（1）發(fā)展國內(nèi)相關的智庫發(fā)展基金，包括各種支持智庫研究的信托基金，以對智庫研究項目和計劃給予支持；在財稅政策上，對捐贈智庫的資金給予稅收減免的優(yōu)惠支持[9]。（2）積極促進官方（半官方）智庫和民間智庫的建設與發(fā)展，支持其發(fā)展成為真正的“外腦”。對于官方智庫來說，獨立性相對困難；對于民間智庫來說，大多研究能力相對薄弱；因此，應借鑒國外經(jīng)驗，發(fā)展半官方智庫，使其獨立地開展研究。（3）選擇咨詢專家時，要充分考慮其學術影響、研究水平和權威性，并在專家廣度、意見豐度和權威度等方面均達到科技政策咨詢所需條件。政府部門、企業(yè)、事業(yè)單位、專家學者間要建立公開、透明、規(guī)范的工作關系和信息溝通關系。

4.5 提高科技政策智庫的資源整合與利用水平

在數(shù)據(jù)資源整合方面，建立國家和區(qū)域軟科學數(shù)據(jù)中心，以匯集和加工軟科學領域海量數(shù)據(jù)為主要建設內(nèi)容，為智庫提供基礎信息保障；建設科技政策領域的專業(yè)知識服務系統(tǒng)，滿足科技政策智庫研究人員的查詢要求；支持科技政策智庫建設各類特色數(shù)據(jù)庫，形成核心競爭力。在人力資源整合方面，注重培養(yǎng)具有綜合集成優(yōu)勢的研究團隊；推動科技政策智庫與政府部門間的人才雙向交流，有利于提升成果向決策咨詢的轉(zhuǎn)化效率；利用政策研討、項目合作、學術論壇等多種渠道，主動了解、遴選相關領域?qū)＜?，構建智庫外圍專家網(wǎng)絡。

4.6 創(chuàng)新科技政策研究方法

建議加強對科技政策學研究的資助力度，支持科技政策學理論研究、科學方法整理與開發(fā)等，支持科技政策智庫開展戰(zhàn)略咨詢理論、技術和方法創(chuàng)新，加強對已有研究方法和工具的系統(tǒng)分析、梳理、歸納和總結，建立研究方法體系，開展示范應用和培訓推廣。

5 結語

本文通過對科技政策智庫內(nèi)涵、特征與影響要素的分析，以及對我國科技政策智庫發(fā)展現(xiàn)狀與問題的總結，提出促進我國科技政策智庫影響力提升的對策建議。總之，科技政策智庫要發(fā)揮積極作用，離不開外部需求和內(nèi)部供給兩方面要素：一是要有政府科技決策需求作為外部驅(qū)動力，通過建立健全科技決策咨詢機制，起到完善科技政策智庫生存和發(fā)展條件的作用；二是要有智庫內(nèi)部研究成果的持續(xù)供給，以從根本上保證科技政策智庫的可持續(xù)發(fā)展。只有兩者實現(xiàn)有機聯(lián)系和有效對接，才能真正提升科技政策智庫對政府決策的影響力。

[1] 申靜.我國咨詢研究的發(fā)展及其熱點[J].情報理論與實踐,1999(4):46-47.

[2] 周艷.我國政府決策咨詢現(xiàn)狀分析及發(fā)展思考[D].南京:南京大學,2013.

[3] 李偉.探索中國特色新型智庫發(fā)展之路[N].人民日報,2014-04-22(7).

[4] 劉恩東.美國智庫建設的啟示[N].學習時報,2014-05-19.

[5] 占學識.國家治理視域中的中國特色新型智庫建設[J].湖北行政學院學報,2014(5):32-37.

[6] 紀彭.智庫:國家的頭腦——訪中國國際戰(zhàn)略研究基金會學術委員會主任張沱生[J].理論參考,2015(1):44-46.

[7] 黃嚴忠.反思智庫大躍進[J].中國新聞周刊,2015,9(11):39.

[8] 周華東,郝君超,王海燕.推進我國科技政策科學化的若干思考[N].中國科學報,2012-12-24.

[9] 李國強.對“加強中國特色新型智庫建設”的認識和探索[J].中國行政管理,2014(5):16-19.

Status Problems and Countermeasures of the S & T Think Tank to Influence the Decisions of Government in China

YI Tong1, FAN ChunLiang2, LI HaiBo3, JIA PinRong1
(1. Beijing Research Center for Science of Science, Beijing 100089, China; 2. Institutes of Science and Development of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190, China; 3. Instituteof S & T for Development of Shandong, Jinan 250014, China)

Based on the study of the connotation characteristics and influence factors of the S & T Think Tank, this paper expounds the status and problems of the S & T Think Tank in our country, and puts forward the countermeasures to increase the impact of the S & T Think Tank to influence the decisions of government.

S & T Think Tank; Decisions of Government; Decision-Making Consulting

G301

10.3772/j.issn.1673-2286.2017.3.003

伊彤，女，1967年生，研究員，研究方向：科技戰(zhàn)略、創(chuàng)新政策，E-mail：yt_only@126.com。

樊春良，男，1963年生，研究員，研究方向：科技政策、科技與社會，E-mail：fcl@mail.casipm.ac.cn。

李海波，男，1981年生，副研究員，研究方向：科技戰(zhàn)略，E-mail：lihaibo_dut@126.com。

賈品榮，男，1969年生，副研究員，研究方向：技術經(jīng)濟與管理，E-mail：jiapinrong@163.com。

2017-03-08）

* 本研究得到國家軟科學計劃項目“我國科技政策咨詢體系研究”（編號：2013GXS1D003）資助。