◇后燕強(qiáng)

三江源國家公園建設(shè)中地方政府生態(tài)職能發(fā)揮的影響因素分析

◇后燕強(qiáng)

十八大報(bào)告從“五位一體”的高度來論述生態(tài)文明建設(shè)，從宏觀角度全面部署生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。國務(wù)院總理李克強(qiáng)在2017年政府工作報(bào)告中明確提出要加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度。在這種背景下，政府的生態(tài)職能得到了高度重視。本文從政府的生態(tài)職能角度研究三江源國家公園，既可以促進(jìn)三江源國家公園建設(shè)，也可以為其他國家公園建設(shè)提供一定的借鑒。

三江源國家公園；生態(tài)職能

三江源地區(qū)是黃河、長江和瀾滄江的發(fā)源地，位于青藏高原腹地。因其豐富的水資源，被譽(yù)為“中華水塔”、“高原濕地”。這一地區(qū)海拔高，生物多樣性集中，具有重要的生態(tài)價(jià)值。這里地域遼闊，地貌類型眾多，地勢變化復(fù)雜，是我國極其重要的生態(tài)安全屏障，對保障我國生態(tài)安全具有特別重要的戰(zhàn)略意義，對我國以及全球氣候的調(diào)整和穩(wěn)定起到了極其重要的作用。

上世紀(jì)末，隨著人類牲畜活動的加劇和氣候的變化，使這一地區(qū)的草原、湖泊、冰川等生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生了嚴(yán)重的退化。因此，國家于2005年建立了三江源自然保護(hù)區(qū)，近10年時(shí)間累計(jì)投入資金將近90億元。經(jīng)過10年的保護(hù)，三江源地區(qū)生態(tài)退化趨勢得到了初步遏制。水資源量增加了將近80億立方米，草地產(chǎn)草量整體上提高了30%。但目前仍存在農(nóng)牧民增收渠道狹窄、社會保護(hù)參與度不高，政府各部門職能交叉、權(quán)責(zé)不清等問題。

2015年9月，習(xí)近平總書記主持召開了中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十九次會議，審議通過了《三江源國家公園體制試點(diǎn)方案》。2016年3月5日，中辦、國辦正式印發(fā)《三江源國家公園體制試點(diǎn)方案》，標(biāo)志著中央批準(zhǔn)的我國第一個(gè)國家公園體制試點(diǎn)正式啟動。2016年4月9日，青海省召開省委常委會議部署三江源國家公園體制試點(diǎn)工作，提出將力爭在五年內(nèi)建成三江源國家公園。三江源國家公園體制試點(diǎn)的建立，將整合各部門、各地區(qū)職能資源實(shí)施生態(tài)整體系統(tǒng)修復(fù)，以理順三江源保護(hù)機(jī)制、提升保護(hù)科學(xué)性。

一、三江源國家公園建設(shè)中加強(qiáng)地方政府生態(tài)職能的意義

（一）加強(qiáng)政府生態(tài)職能可以促進(jìn)三江源國家公園的長期發(fā)展

青海地方政府生態(tài)職能的發(fā)揮和完善對三江源國家公園建設(shè)的現(xiàn)狀、發(fā)展等進(jìn)行科學(xué)全面的規(guī)劃有著重要意義。政府在三江源國家公園建設(shè)時(shí)要發(fā)揮其生態(tài)職能，引導(dǎo)三江源國家公園在建設(shè)過程中符合人與自然可持續(xù)發(fā)展的要求，同時(shí)在建設(shè)過程中要考慮長遠(yuǎn)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境同經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。政府在保護(hù)生態(tài)環(huán)境過程中，既可以通過長期有效的宣傳方式喚起人們保護(hù)生態(tài)的意識，又能夠使用法律手段，懲治破壞生態(tài)環(huán)境的行為，為生態(tài)環(huán)境的發(fā)展提供有力的法律支持。政府所具有的生態(tài)職能可以更好地促進(jìn)三江源國家公園的建設(shè)。

（二）政府生態(tài)職能是三江源國家公園建設(shè)的基礎(chǔ)動力

我國政府在對三江源國家公園建設(shè)管理的過程中，不能破壞生態(tài)系統(tǒng)的整體性以及系統(tǒng)性。首先，要采用合理的手段對生態(tài)環(huán)境予以保護(hù)，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展；其次，還要保證當(dāng)?shù)厝罕娔軌蛏钤诹己媒】档沫h(huán)境下，因此需要對環(huán)境加以治理。三江源國家公園的開發(fā)需要以科學(xué)合理的開發(fā)計(jì)劃為基礎(chǔ)，因?yàn)槿吹貐^(qū)的資源較為匱乏，生態(tài)環(huán)境較為脆弱，所以要做好合理規(guī)劃，保證資源能夠得到充分利用，真正促進(jìn)三江源國家公園建設(shè)長期有序發(fā)展。

（三）能促使全民參與三江源國家公園建設(shè)

雖然在政府的支持下，三江源的開發(fā)已經(jīng)取得一定成果，但是全社會對三江源的保護(hù)才能使三江源地區(qū)的建設(shè)走上可持續(xù)的發(fā)展道路，才能更好地保證三江源的生態(tài)環(huán)境不被破壞。政府為了提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的生態(tài)保護(hù)意識，采用各種宣傳方式，組織學(xué)習(xí)相關(guān)知識，但是效果不是很明顯。因此，只有提高三江源地區(qū)農(nóng)牧民對生態(tài)保護(hù)的意識，才能有效保護(hù)三江源地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。因此，地方政府生態(tài)職能的加強(qiáng)能促使當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民全都能參與到三江源國家公園的建設(shè)中來。

二、三江源國家公園建設(shè)中地方政府生態(tài)職能發(fā)揮的現(xiàn)狀

（一）三江源保護(hù)區(qū)建設(shè)中地方政府生態(tài)職能的發(fā)揮淵源已久

1．青海省三江源自然保護(hù)區(qū)建設(shè)歷程

改革開放以來，隨著人口的增加和人類生產(chǎn)經(jīng)營活動的加劇，造成了大面積的環(huán)境污染，高原湖泊和濕地受全球變暖以及冰雪融化的影響，水源不斷減少，我國長江、瀾滄江以及黃河地區(qū)的生態(tài)環(huán)境的發(fā)展面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)。因此我國政府以及社會共同努力，積極改善這一地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。2000年我國將三江源設(shè)立為國家級自然保護(hù)區(qū)。五年后，國務(wù)院又下發(fā)《青海省三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)總體規(guī)劃》（簡稱三江源一期工程）相關(guān)建設(shè)文件，為改善三江源地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，預(yù)期投入資金75億元進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理。2011年6月我國通過頒布《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，使三江源草原草甸濕地生態(tài)功能成為我國二十五個(gè)生態(tài)功能區(qū)之一，國家規(guī)定對其開發(fā)和利用進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。2013年12月18日，《青海三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)二期工程規(guī)劃》（簡稱三江源二期工程）正式由國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施。2014年4月17日頒布《青海省主體功能區(qū)規(guī)劃》，此次規(guī)劃的頒布使三江源國家保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成為我國國家生態(tài)文明建設(shè)的先行區(qū)。經(jīng)過十四年的規(guī)劃與發(fā)展，使三江源自然保護(hù)區(qū)成為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要推力，使我國三江源地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與生態(tài)發(fā)展步入新的階段。

2．政府在三江源自然保護(hù)區(qū)中的職能發(fā)揮現(xiàn)狀

改革開放的實(shí)施，使地方政府意識到經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要性。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)財(cái)富，經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)環(huán)境要協(xié)調(diào)發(fā)展，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在青海省政府的示范下，各級地方政府也意識到三江源地區(qū)在我國生態(tài)環(huán)境中占有的重要地位，甚至對全球生態(tài)環(huán)境也具有重要影響，我國對生態(tài)環(huán)境的重視程度越來越高。為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，政府不斷加大投入建設(shè)三江源自然保護(hù)區(qū)，為了提高人民保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識，通過網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播等各種媒體進(jìn)行宣傳，同時(shí)引進(jìn)新能源，取代舊能源，關(guān)閉或治理高耗能高污染的企業(yè)，降低對環(huán)境的破壞，倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)，積極節(jié)約資源。經(jīng)過長時(shí)間的規(guī)劃與努力，三江源地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)已經(jīng)取得了一定成就，改變了原有的發(fā)展局勢，開創(chuàng)了新的發(fā)展局勢。

（二）三江源國家公園建設(shè)中地方政府發(fā)揮生態(tài)職能面臨的挑戰(zhàn)

1．三江源地區(qū)生態(tài)的脆弱性和重要性

三江源地區(qū)位于我國的西部，面積廣闊、地貌地形縱橫分布，由于高原獨(dú)特的大氣環(huán)流體及海拔的差異，造成了高原的熱島效應(yīng)和生物生態(tài)的多樣化。正是因?yàn)樵谶@種獨(dú)特的氣候變化下，才孕育了中華民族悠久文明歷史的世界著名江河，同時(shí)也造成了三江源稀有而薄弱的生態(tài)系統(tǒng)。造成三江源地區(qū)生態(tài)薄弱的原因有人為因素和自然因素。人為因素是過度開墾、亂砍濫伐。自然因素是原本的生態(tài)環(huán)境就比較脆弱，容易遭到破壞。因此在這種生長惡劣且溫度較低的情況下，自然環(huán)境和植物如果遭到低溫的凍壞，在較長的一段時(shí)間里是很難恢復(fù)的。在缺少植被保護(hù)情況下，很容易造成土地的沙漠化以及凍土的快速融化，從而引起水土流失。同時(shí)，人類社會的快速發(fā)展和全球的氣候變化成為三江源地區(qū)發(fā)展的重要問題，使得三江源成為氣候變化的敏感區(qū)，當(dāng)?shù)氐闹脖缓蜕鷳B(tài)環(huán)境面臨著巨大的威脅與挑戰(zhàn)。

2．三江源國家公園建設(shè)對地方政府生態(tài)職能的要求

（1）三江源國家公園建設(shè)要求發(fā)揮政府主導(dǎo)和推動的職能。在建設(shè)三江源國家公園的過程中，生態(tài)職能已然成為政府重要職能，而要進(jìn)一步加強(qiáng)和推動三江源國家公園的發(fā)展，就必須要凸顯出政府的主體性和領(lǐng)導(dǎo)作用，歸納總結(jié)多方面的經(jīng)驗(yàn)手段，并結(jié)合地域獨(dú)有的特點(diǎn)，有針對性的制定三江源地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略。

（2）政府在建設(shè)三江源國家公園時(shí)要符合生態(tài)文明的理念要求。政府在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)必須考慮到由此帶來的生態(tài)破壞等不利影響，要把經(jīng)濟(jì)和環(huán)境長期共存的理念切實(shí)貫徹到實(shí)際中。生態(tài)環(huán)境要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，政府先要意識到生態(tài)文明理念的重要性，要有自主和自律的意識，同時(shí)要充分發(fā)揮黨員干部的帶動作用，全面宣傳并落實(shí)這一思想。政府要引導(dǎo)廣大農(nóng)牧民群眾一起來努力，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

3．三江源國家公園建設(shè)中地方政府生態(tài)職能發(fā)揮面臨的挑戰(zhàn)

（1）三江源地區(qū)自然資源保護(hù)難度大。近年來，人類對于自然資源的使用量與頻率均越來越高，且對于自然資源的污染也變得愈加嚴(yán)重，過度使用與污染的加劇都是對生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重考驗(yàn)。有鑒于此，三江源地區(qū)要想走好國家公園建設(shè)之路，必須以增強(qiáng)生態(tài)意識以及提供必要的財(cái)政支持作為基礎(chǔ)。

（2）三江源地區(qū)生態(tài)整體退化趨勢仍未得到遏制。通過前期的保護(hù)和治理，雖然生態(tài)退化趨勢得以緩解和改善，但是截至2015年，仍有65%的黑土灘退化草地和53%的沙化土地未治理，34%的天然草地未進(jìn)行退牧還草，鼠害在已治理的草地上也有復(fù)發(fā)的跡象，這些問題都對三江源地區(qū)脆弱的生態(tài)系統(tǒng)造成了嚴(yán)重威脅。

（3）過度放牧現(xiàn)象仍舊存在。在2006～2015年，全區(qū)牧畜年末存欄總數(shù)仍然在1000萬頭以上。這嚴(yán)重超過草場的承受能力，從而導(dǎo)致天然草場的生產(chǎn)能力不斷下降，沙化面積不斷加大。此外，該地區(qū)仍存在一系列如破壞植被、傷害動物的行為，一定程度上反映出該地區(qū)的生態(tài)意識有待加強(qiáng)，亟需落實(shí)宣傳工作。

（4）生態(tài)保護(hù)和民生改善矛盾突出。隨著生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的繼續(xù)實(shí)施，該地區(qū)被確立為國家公園后，其資源開發(fā)以及區(qū)域面積的使用等均會受到不同程度限制，將會給當(dāng)?shù)鼐用裨斐梢欢ㄓ绊憽?/p>

三、三江源國家公園建設(shè)中地方政府生態(tài)職能發(fā)揮的影響因素分析

（一）政府的生態(tài)保護(hù)意識淡薄

生態(tài)環(huán)境具有很強(qiáng)的公共使用性能，在人民群眾的生活中往往存在著與自己相關(guān)但不屬于自己所有的觀念。做好這一工作，首先要樹立良好的環(huán)保觀念，做好群眾的環(huán)?；A(chǔ)宣傳工作，使其從意識上有所轉(zhuǎn)變。然而目前，地方政府仍存在著生態(tài)保護(hù)意識淡薄的情況，不能很好地發(fā)揮其職能。由于職能劃分方面的問題，目前的環(huán)保仍被看作是單個(gè)部門，如環(huán)保部門應(yīng)該負(fù)責(zé)的事情，其他部門并沒有產(chǎn)生相關(guān)的責(zé)任意識，因此在部門合作與協(xié)調(diào)間仍然存在問題。不僅如此，在有關(guān)財(cái)政方面，政府也沒能給予充足的支持，使得環(huán)保相關(guān)資金落實(shí)情況不佳，嚴(yán)重影響了相關(guān)工作的實(shí)際效用。

（二）環(huán)境監(jiān)管體制不健全

從整體上來看，國內(nèi)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管工作盡管在機(jī)構(gòu)建設(shè)等諸多方面得到了一定的發(fā)展。然而其在機(jī)制等諸多方面尚有不足之處，這或多或少的阻礙了環(huán)境監(jiān)管工作的進(jìn)行。國內(nèi)現(xiàn)在的環(huán)境保護(hù)行政監(jiān)管體制機(jī)制對環(huán)境保護(hù)、大氣污染等多個(gè)方面的保護(hù)和治理上有很大程度的幫助作用，同時(shí)它存在的問題也不容忽視。第一，環(huán)境污染監(jiān)管的問責(zé)機(jī)制不健全。在三江源國家公園建設(shè)的過程中，以下這兩個(gè)問題需要引起高度重視：一是環(huán)境監(jiān)管不到位，相關(guān)環(huán)境監(jiān)管部門在具體執(zhí)行中，沒有執(zhí)法權(quán)力，這說明了相關(guān)的環(huán)境監(jiān)管制度尚有缺陷，仍需健全；二是政府環(huán)境監(jiān)管問責(zé)制度需要從政府內(nèi)部進(jìn)一步完善。第二，國家《環(huán)境保護(hù)法》在青海藏區(qū)的實(shí)施面臨著嚴(yán)重困難。在當(dāng)前形勢下，尤其要對地方政府的行為進(jìn)行嚴(yán)格要求，建立健全地方政府在環(huán)境監(jiān)管方面的行為規(guī)章制度，全面發(fā)揮地方政府的作用，促進(jìn)三江源國家公園建設(shè)。

（三）政府主導(dǎo)地位缺失

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程中，人們在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也漸漸認(rèn)識到了生態(tài)環(huán)境的重要性，由此開始進(jìn)行生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。在過去，人們通常認(rèn)為，企業(yè)和工廠粗放式的發(fā)展方式是生態(tài)環(huán)境破壞的源頭，它們過分追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視了環(huán)境的保護(hù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，卻給生態(tài)環(huán)境帶來了毀滅性的破壞。長期以來，在環(huán)境保護(hù)中，實(shí)施破壞的企業(yè)和工廠一直是主要力量，政府的力量沒有被利用。然而，企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)的體系中，首先需要獲得的便是收益，它的一切生產(chǎn)經(jīng)營活動均是建立在該基礎(chǔ)之上。這就造成了企業(yè)并無過多動力來主動保護(hù)環(huán)境，還有可能違反法律法規(guī)，破壞環(huán)境來謀求更多的利潤。這時(shí)就需要政府在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮其主導(dǎo)作用來改善環(huán)境污染。因此，在三江源國家公園建設(shè)的過程中，要切實(shí)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，引導(dǎo)企業(yè)走上一條無污染、生態(tài)化的高效之路。

（四）對三江源國家公園建設(shè)的宣傳不到位

三江源國家公園建設(shè)并不是一項(xiàng)一蹴而就的工程，它的復(fù)雜性、艱巨性都需要我們有足夠的重視。依據(jù)以往的三江源自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的工作經(jīng)驗(yàn)來說，只有動員全體農(nóng)牧民參與到環(huán)境保護(hù)中才能夠取得良好的生態(tài)效果，通過政府與公眾及企業(yè)的多方參與才能夠推動三江源國家公園的建設(shè)。目前，三江源國家公園附近地區(qū)的農(nóng)牧民還沒有對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)形成足夠的重視，這表明政府對三江源國家公園建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的宣傳還是沒有到位。特別是對該國家公園附近的農(nóng)牧民和對周邊生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響并沒有一個(gè)深刻的認(rèn)識，短時(shí)間的環(huán)保宣傳工作的效果也十分有限。同時(shí)當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民也沒有積極地參與到國家公園建設(shè)中來，導(dǎo)致了整體的項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程比較緩慢，從而影響了整體的建設(shè)進(jìn)度。

（作者單位：青海民族大學(xué)）

10.13999/j.cnki.scyj.2017.06.018