摘 要 定義和分析了新時期農(nóng)村土地管理制度三權(quán)分置。從所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)各自的含義和意義進行說明，得出所有權(quán)是確保農(nóng)村土地集體所有的根，是社會主義性質(zhì)在農(nóng)村的基礎(chǔ)；承包權(quán)是農(nóng)民獲得土地收益的保障，長期堅持不動搖；經(jīng)營權(quán)有利于土地的利用，要切實保障經(jīng)營權(quán)利。正確處理三者關(guān)系是新時期農(nóng)村土地管理“三權(quán)分置”的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞 三權(quán)分置；農(nóng)村土地制度；所有權(quán)；承包權(quán)；經(jīng)營權(quán)

中圖分類號：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.31.007

中國共產(chǎn)黨明白解決中國的根本問題在農(nóng)民，解決農(nóng)民根本問題在土地，無論是革命、建設(shè)，還是改革開放新時期，土地制度變革是黨的工作核心問題。從八七會議決定土地革命到十年土地革命時期（1927—1937）；從新中國成立后的土地改革到人民公社化；從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到如今的三權(quán)分置，這是中國農(nóng)村土地制度變革的大致歷程。文章簡單梳理中共土地制度變革，重點論述三權(quán)分置制度。

1三權(quán)分置的概念、背景及意義

“三權(quán)分置”是新時期土地流轉(zhuǎn)制度，要求所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)既存在整體效用，又有各自功能。從當(dāng)前實際出發(fā)，實施“三權(quán)分置”的重點是放活經(jīng)營權(quán)，核心要義就是明晰賦予經(jīng)營權(quán)應(yīng)有的法律地位和權(quán)能。即原來的承包權(quán)價值化，將承包權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民集體所有權(quán)的份額，而將土地的實際占有使用權(quán)交給專業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。

鄧小平在20世紀(jì)90年代開始，對中國農(nóng)村的發(fā)展就提出過“兩個飛躍”的構(gòu)想。他指出，“中國社會主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長遠(yuǎn)的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟。[1]”

2014年12月，新一輪農(nóng)村土地制度改革試點開始。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，被廣泛解讀為農(nóng)村土地改革“三權(quán)分置”，標(biāo)志著新一輪土改大幕正在開啟。本質(zhì)上，三權(quán)分置土地制度還是為了解決農(nóng)村土地的碎片化問題。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確實于當(dāng)時提高了農(nóng)民的積極性，階段性地解決了溫飽問題，但顯然無法承擔(dān)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的任務(wù)。對比世界各國農(nóng)業(yè)發(fā)展，規(guī)模化經(jīng)營是現(xiàn)代化的必由之路。再加上城鎮(zhèn)化發(fā)展和工業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移，農(nóng)村出現(xiàn)空心化，大量土地閑置。這是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制度缺陷，必須改革?！耙灰箍邕^溫飽線，三十年邁不過富?？病钡男彺宓脑谝粫浬蚝凭驮谌沼浿蟹此夹彺逋恋刂贫?，“按照當(dāng)前形勢，靠一家一戶的種田是不可能有希望的，怎么辦？那就需要創(chuàng)新，需要第二次革命，這也符合與時俱進的思想——實行股田制，戶戶參股，規(guī)模生產(chǎn)，集體經(jīng)營，有限的土地創(chuàng)造出盡可能大的效益。由此我想，小崗村能否來一次第二次革命——實行股田制，走合作社之路，把一家一戶的經(jīng)營權(quán)收回，根據(jù)勞動力素質(zhì)和自愿情況把全村勞動力分成種糧隊、蔬菜隊、旅游隊。[2]”這是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制發(fā)源地的困境與反思，也是中國農(nóng)村土地碎片化的真實現(xiàn)象。

2三權(quán)分置中的所有權(quán)

三權(quán)分置必須要確保土地集體所有，這是社會主義制度在農(nóng)村的基礎(chǔ)，如果土地私有化，社會主義在農(nóng)村就改變了性質(zhì)。土地集體所有也是農(nóng)村兩極分化的底線。尤其對農(nóng)民而言，土地是他們賴以生存的根本。在所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)中三者關(guān)系中，所有權(quán)是根本，是維護農(nóng)村社會的基礎(chǔ)。

關(guān)于土地所有權(quán)，在三權(quán)分置中爭議較少，社會主義的國家性質(zhì)保證公有制的主體地位，在農(nóng)村，土地集體所有制應(yīng)該是毫無爭議的，也是土地改革的底線。習(xí)近平明確指出，“堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，這是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的‘魂’[3]”。農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，這是農(nóng)村最大的制度。土地集體所有權(quán)是農(nóng)村改革的底線。采取嚴(yán)格的管控性措施，堅持土地用途管制，嚴(yán)格永久基本農(nóng)田保護，做到各類建設(shè)少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟增長。只有實行這樣最嚴(yán)格的耕地保護制度，才能確保國內(nèi)糧食的基本自給，才能在經(jīng)濟全球化的背景下實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

中國40年改革開放能取得成功，一個原因就是前30年為后30年提供了制度性保障，其中最基礎(chǔ)就是土地制度。土地改革則為基層動員提供了制度性保障。1950年的土地改革，全國范圍內(nèi)廢除了封建地主所有制，實現(xiàn)了反帝反封建的革命任務(wù)。事實上，二戰(zhàn)后解放的民族國家只是完成了反帝的任務(wù)。新中國成立后，我們繼續(xù)完成土改，是反封建的核心內(nèi)容。同時代的印度就沒有完成這個任務(wù)，他們只是趕跑了英帝國主義，解決民族獨立任務(wù)，土地改革沒有完成保留印度階層中的種姓制度。印度學(xué)界的共識是：從此時開始，中印兩國改革岔路口就走開了。由于土地改革伴隨著暴力，所以這些年革命敘事一度占據(jù)前30年的主流敘事，改革開放后則是用現(xiàn)代化理論來解釋一切，自由主義的改革敘事顯然與馬克思主義的暴力革命發(fā)生了矛盾，就出現(xiàn)了前后30年的相互否定。

1950年新中國頒布的《土地法》，就是個一定程度上靠暴力方式推進的法律，但是恰好從制度上保證了基本財產(chǎn)的分配。正是土地集體所制，在人民公社時期以三級所有設(shè)計出來，頂端是生產(chǎn)隊、公社、國家三者合一。也正是這種所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，既調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，政府可以有精力抓城市建設(shè)，短時間內(nèi)新生政權(quán)就穩(wěn)定下來。同時，農(nóng)民的潛意識里，土地就是國家的，所以即使家庭聯(lián)產(chǎn)承包，已經(jīng)包干到戶，依然可以大規(guī)模地以國家名義征用農(nóng)民土地進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，相伴中國城鎮(zhèn)化推進的速度和廣度都是前所未有，這是中國歷史的經(jīng)驗總結(jié)，歷史上那個朝代開國之初不是均田免糧，穩(wěn)定社會，也是改革開放40年中國最重要的經(jīng)驗積累之一。今天世界很多后發(fā)國家學(xué)習(xí)中國模式搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中征用土地這一條就很難實現(xiàn)。中印兩國土地制度對改革的影響，印度則未能實現(xiàn)有效的土地改革，傳統(tǒng)種姓制度對現(xiàn)代化改革形成阻礙，而土地改革則為有效發(fā)揮國家動員基層提供了制度性保障。

3三權(quán)分置中的承包權(quán)

2014年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（以下簡2014年“中央一號文件”）明確提出：“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資。”大家爭議的焦點就是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，從現(xiàn)有的研究成果來看，觀點并不統(tǒng)一，在以下方面存在著較大分歧：1）三權(quán)應(yīng)否分置的問題。例如，有些學(xué)者認(rèn)為“三權(quán)分置”違背物權(quán)法理，因而對其提出了質(zhì)疑，但也有些學(xué)者認(rèn)為“三權(quán)分置”符合農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，是重要的制度創(chuàng)新。2）三權(quán)如何分置的問題。例如，有學(xué)者認(rèn)為，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置是行使土地承包經(jīng)營權(quán)的方式，經(jīng)營權(quán)是設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的權(quán)利用益物權(quán)，承包權(quán)則為其行使受到經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)的代稱。但也有學(xué)者認(rèn)為，將承包權(quán)仍然理解為承包經(jīng)營權(quán)，而將經(jīng)營權(quán)理解為權(quán)利的用益難以獲得法律上的邏輯自洽性，也缺少實證法上的證據(jù)。

華中師范大學(xué)丁文教授認(rèn)為，要消弭分歧、形成共識，最為關(guān)鍵的問題是如何正確認(rèn)識“三權(quán)分置”中的土地承包權(quán)[4]。從現(xiàn)行立法規(guī)定看，《農(nóng)村土地承包法》第5條明確規(guī)定了土地承包權(quán)。盡管該法在隨后的條款中將土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)進行了混淆，但就文本而言，依語義解釋，很難否定該條不是土地承包權(quán)的確權(quán)條款。實際上，《農(nóng)村土地承包法》頒布不久后出臺的相關(guān)政策，也對農(nóng)戶的土地承包權(quán)進行了確認(rèn)。例如，2004年國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》中，強調(diào)“要尊重和保障外出務(wù)工農(nóng)民的土地承包權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)”。

土地承包權(quán)具有固有的權(quán)利屬性?！叭龣?quán)分置”中的土地承包權(quán)，作為農(nóng)戶享有的一種保障性權(quán)利，兼具身份性、專屬性、保障性、自發(fā)性以及過渡性等性質(zhì)特點。而這些特點，是受經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)不應(yīng)當(dāng)具有的。因為作為用益物權(quán)，其固有的權(quán)利屬性一般表現(xiàn)為財產(chǎn)性、讓與性、要式性以及期限性等。主張土地承包權(quán)應(yīng)為受經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)的學(xué)者認(rèn)為，在經(jīng)營權(quán)設(shè)立后，受經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)在履行法定程序的情形下，仍可轉(zhuǎn)讓。這種觀點，混淆了這兩種權(quán)利的不同屬性。

認(rèn)為土地承包權(quán)是受經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)的觀點，從表面上看，是否定土地承包權(quán)應(yīng)作為一種獨立的權(quán)利（鑒于上文已有論述，此處不作批駁）；從實質(zhì)上看，是對“三權(quán)分置”的誤讀：將土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分置，理解為土地承包經(jīng)營權(quán)的行使和實現(xiàn)方式，是對土地承包經(jīng)營權(quán)處分權(quán)能的補正，也是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一種形式。這種解讀，不僅難以獲得理論上的自證，而且也不符合“三權(quán)分置”改革的政策意蘊。“三權(quán)分置”作為“健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護法律制度”和“深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革”的重要內(nèi)容，旨在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，對農(nóng)地權(quán)利進行重新配置，意義非常重大。因此，上述解讀顯然是對“三權(quán)分置”改革的戰(zhàn)略高度估計不足。

綜上所述，對三權(quán)分置中的土地承包權(quán)認(rèn)識，是關(guān)系到農(nóng)民切身權(quán)利的核心，農(nóng)戶就是土地承包權(quán)的主體，這也是對過去家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的繼承。三權(quán)分置并不是否定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，承包關(guān)系依然不變。事實上，從20世紀(jì)80年代開始，在多個“中央一號文件”中就已經(jīng)多次出現(xiàn)過農(nóng)戶的表述，特別是1998年中共中央《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，明確指出應(yīng)當(dāng)確實保障“農(nóng)戶的土地承包權(quán)、生產(chǎn)自主權(quán)和經(jīng)營收益權(quán)，使之成為獨立的市場主體”。在法律上，《中華人民共和國民法通則》第27條首次確認(rèn)了“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”的主體地位，而《農(nóng)村土地承包法》第15條更是明確規(guī)定“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶”。

4三權(quán)分置中的經(jīng)營權(quán)

十七屆三中全會指出，根據(jù)黨的十七大提出的實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的新要求和建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農(nóng)村要求，到2020年，農(nóng)村改革發(fā)展基本目標(biāo)任務(wù)是：農(nóng)村經(jīng)濟體制更加健全，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制基本建立；新時期農(nóng)村經(jīng)濟已經(jīng)不再是解決吃飯問題，而是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化[5]。

解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本，始終把改革創(chuàng)新作為農(nóng)村發(fā)展的根本動力。堅持不懈推進農(nóng)村改革和制度創(chuàng)新，提高改革決策的科學(xué)性，增強改革措施的協(xié)調(diào)性，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，加強和改善國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的調(diào)控和引導(dǎo)，健全符合社會主義市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村經(jīng)濟體制，調(diào)整不適應(yīng)農(nóng)村社會生產(chǎn)力發(fā)展要求的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，使農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展充滿活力。

推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。家庭經(jīng)營要向采用先進科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，增加技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素投入，著力提高集約化水平；統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變，發(fā)展集體經(jīng)濟、增強集體組織服務(wù)功能，培育農(nóng)民新型合作組織，發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織，鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機制，著力提高組織化程度。按照服務(wù)農(nóng)民、進退自由、權(quán)利平等、管理民主的要求，扶持農(nóng)民專業(yè)合作社加快發(fā)展，使之成為引領(lǐng)農(nóng)民參與國內(nèi)外市場競爭的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織。

從2003年起，中央每年一號文毫無例外都是聚焦三農(nóng)問題，2016年中央一文號是《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》，指出大力推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化[6]。

西方農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗告訴我們，要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須依靠農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，打破家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的條塊分割，發(fā)揮多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。探索開展糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體營銷貸款改革試點。積極培育家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。支持多種類型的新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體開展代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種、土地托管等專業(yè)化規(guī)?；?wù)。實施農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)支撐工程，擴大政府購買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)機制創(chuàng)新試點。健全縣鄉(xiāng)農(nóng)村經(jīng)營管理體系，加強對土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的管理服務(wù)。其中三權(quán)分置中的土地經(jīng)營權(quán)正是為了解決農(nóng)民規(guī)模化經(jīng)營中的保障問題，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，解決土地利用率問題。事實上，我國雖地大物博，但可耕種土地在世界各國中并不占優(yōu)勢，相反由于人口眾多，人均耕地面積在世界各種中處于低位。提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率一直是我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。再加上近年來，我國部分糧食需要進口，農(nóng)村又大量土地閑置。所以，經(jīng)營權(quán)就是為了解決這一問題。

從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)色四個配置要素來看：土地、勞動力、資本和管理，其中有效利用土地是根本，農(nóng)村土地向大戶、合作經(jīng)濟和農(nóng)村龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)集中，實行適度規(guī)?；a(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是大勢所趨。這樣可以提高土地的流轉(zhuǎn)和組織化程度，條件成熟的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶和現(xiàn)代化農(nóng)場，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)抵御風(fēng)險的能力也會增強。過去集體經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)合作社一個重要目的就是提高傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟抵御自然災(zāi)害的風(fēng)險，農(nóng)業(yè)本身是一個受天氣、氣象影響較大的產(chǎn)業(yè)。從實際實施和農(nóng)業(yè)部最新數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村土地確權(quán)登記已完成80%，承包地流轉(zhuǎn)比例達(dá)35.1%。說明這項工作和改革反映了絕大多數(shù)農(nóng)民的心聲和農(nóng)村的現(xiàn)實情況。

當(dāng)然，在規(guī)?；?，政府可以根據(jù)不同的情況給予一定的政策扶持，對規(guī)模化經(jīng)營的農(nóng)戶設(shè)施、農(nóng)業(yè)機械、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)等方面給予支持，優(yōu)先享受各級政府和農(nóng)業(yè)技術(shù)部門提供的科技入戶指導(dǎo)、補貼培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)作業(yè)，新農(nóng)業(yè)、新農(nóng)具推廣使用等服務(wù)。

5結(jié)語

三權(quán)分置土地制度改革中，所有權(quán)基本不變、確保農(nóng)村土地集體所有的情況下，改變的是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，本質(zhì)上是勞動生產(chǎn)方式與分配方式的改變。前者希望改變土地閑置現(xiàn)狀，實施土地規(guī)?；?jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；后者為了保障新時期農(nóng)民利益，讓農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中間獲益。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄧小平文選（第三卷）[M].北京：人民出版社，1993：355.

[2]沈浩日記[M].北京：科學(xué)出版社，2010，92.

[3]中央農(nóng)村工作會議在京舉行 習(xí)近平發(fā)表重要講話[EB/OL].http：//www.chinanews.com/gn/2013/12-24/5658719.shtml.2013-12-24.

[4]丁文.論三權(quán)分置中的土地承包權(quán)[J].法商研究，2017（3）：8-15.

[5]中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2008：17.

[6]關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見[M].北京：人民出版社，2016：41.