劉 濤

(中共漯河市委黨校圖書(shū)館，河南漯河 462001)

學(xué)術(shù)論壇

圖書(shū)館服務(wù)供給模式的效率表現(xiàn)與非效率解
——以政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)為背景

劉 濤

(中共漯河市委黨校圖書(shū)館，河南漯河 462001)

政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)推動(dòng)了圖書(shū)館服務(wù)供給模式多元化。每一種圖書(shū)館服務(wù)供給模式都具有效率表現(xiàn)，同時(shí)也包含著“政府失靈”“市場(chǎng)失靈”“志愿失靈”和“治理失靈”的非效率解。最優(yōu)效率的圖書(shū)館服務(wù)供給模式不是非此即彼地檢討供給模式的“失靈”，而是多種因素綜合平衡的結(jié)果。圖書(shū)館服務(wù)供給模式的選擇應(yīng)同時(shí)關(guān)注效率、公平和社會(huì)參與。從頂層設(shè)計(jì)、政府能力和市場(chǎng)發(fā)展提出實(shí)現(xiàn)圖書(shū)館服務(wù)供給效率的建議。

政府購(gòu)買 圖書(shū)館服務(wù) 公共圖書(shū)館 效率表現(xiàn) 非效率解

1 引 言

2017年1月23日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》提出：“推動(dòng)供給方式多元化，推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)”；2017年3月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》規(guī)定“國(guó)家采取政府購(gòu)買服務(wù)等措施，支持公民、法人和其他組織參與提供公共文化服務(wù)”。兩個(gè)文件都明確將圖書(shū)館服務(wù)列入政府購(gòu)買范圍，進(jìn)一步打破以往那種靠政府設(shè)立公共圖書(shū)館壟斷供給圖書(shū)館服務(wù)的方式，實(shí)現(xiàn)了圖書(shū)館服務(wù)供給模式的多元化。政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)是“政府出資、契約管理、評(píng)估兌現(xiàn)”圖書(shū)館服務(wù)供給模式，政府與圖書(shū)館服務(wù)組織(市場(chǎng)組織、非營(yíng)利性組織或公益性民間圖書(shū)館等)基于市場(chǎng)化契約向社會(huì)公眾供給圖書(shū)服務(wù)。張軍華[1]分析2011-2016年政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)研究發(fā)現(xiàn)，這一領(lǐng)域的研究理論體系初步形成，從思辨式研究走向?qū)嵺`性研究，理論與政策相互推動(dòng)，一些地方政府致力于通過(guò)市場(chǎng)化供給圖書(shū)館服務(wù)。

人們對(duì)政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)寄予的厚望隱含著效率標(biāo)準(zhǔn)，即政府購(gòu)買作為新的資源配置方式能夠?qū)崿F(xiàn)圖書(shū)館服務(wù)資源的有效配置，如支娟[2]認(rèn)為其能夠推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新服務(wù)方式，激發(fā)圖書(shū)館活力，有效滿足公眾需求。事實(shí)上，政府購(gòu)買公共服務(wù)根植于全球范圍內(nèi)的新公共管理運(yùn)動(dòng)，其效果始終存在著爭(zhēng)議，世界知名智庫(kù)羅馬俱樂(lè)部分析了大量有關(guān)政府購(gòu)買包括圖書(shū)館服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)喜憂參半和徹底失敗的案例[3]。進(jìn)而言之，政府供給公共服務(wù)的各種模式都存在著效率與非效率解，因?yàn)槊恳环N供給模式包含的政府工具、政策網(wǎng)絡(luò)、消費(fèi)者需求、制度環(huán)境以及科層制組織等要素都可能在匹配和適應(yīng)上出現(xiàn)問(wèn)題。因此，有必要對(duì)政府供給圖書(shū)館服務(wù)模式的效率進(jìn)行比較研究，澄清圖書(shū)館服務(wù)供給模式學(xué)理上的認(rèn)識(shí)，更好地推動(dòng)政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)的實(shí)踐?；诖?，本文基于公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，在評(píng)述相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，對(duì)圖書(shū)館服務(wù)供給模式的效率表現(xiàn)和非效率解進(jìn)行比較分析，進(jìn)而提出實(shí)現(xiàn)圖書(shū)館服務(wù)供給效率的政策性建議。

2 研究評(píng)述與問(wèn)題描述

2.1 作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的圖書(shū)館服務(wù)與公共產(chǎn)品供給的多元化模式

薩繆爾森(Samuelson P A.)[4]通過(guò)消費(fèi)上的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性將社會(huì)產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人物品，奠定了社會(huì)產(chǎn)品“政府-市場(chǎng)”配置兩分法的理論基礎(chǔ)。這一理論認(rèn)為市場(chǎng)供給公共產(chǎn)品排他成本高昂，不能實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，進(jìn)而主張公共產(chǎn)品應(yīng)由政府供給。隨著俱樂(lè)部物品[5]和公共池塘資源[6]等準(zhǔn)公共產(chǎn)品理論的提出，人們發(fā)現(xiàn)很多公共產(chǎn)品的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性并不滿足薩繆爾森模型，而是存在著千差萬(wàn)別的純度及供給模式。公共產(chǎn)品理論的創(chuàng)新為新公共管理運(yùn)動(dòng)提供了理論基礎(chǔ)，如薩瓦斯將消費(fèi)者、生產(chǎn)者、安排者(提供者)作為公共服務(wù)的基本參與者，認(rèn)為這一區(qū)分是整個(gè)民營(yíng)化概念的核心，是政府角色界定的基礎(chǔ)[7]。在當(dāng)今社會(huì)，政府、市場(chǎng)組織、非營(yíng)利性組織或它們之間的協(xié)同都可以實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給，公共服務(wù)供給模式呈現(xiàn)多元化局面。張穎[8]通過(guò)考察美國(guó)公共產(chǎn)品供給的歷史發(fā)現(xiàn)，公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)了歷史上的從市場(chǎng)供給、志愿供給向政府供給的轉(zhuǎn)移，而當(dāng)今又從政府供給向市場(chǎng)供給和志愿供給的轉(zhuǎn)移演進(jìn)。

面向社會(huì)公眾的圖書(shū)館服務(wù)作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不僅是重要的政治社會(huì)學(xué)理論，還隱含在公共圖書(shū)館發(fā)展的歷史進(jìn)程中?；魻柲匪沟忍岢?，政府保護(hù)公民權(quán)利和提供服務(wù)是需要成本的，稅收是給政府的報(bào)酬[9]。因此，圖書(shū)館服務(wù)是作為納稅人的社會(huì)公眾與政府之間的資源交換的重要內(nèi)容。以立法的形式授權(quán)政府設(shè)立公共圖書(shū)館供給圖書(shū)館服務(wù)是從教區(qū)圖書(shū)館、會(huì)員圖書(shū)館、流通圖書(shū)館和學(xué)區(qū)圖書(shū)館等民間組織進(jìn)化而來(lái)的[10]，這一進(jìn)化過(guò)程是公共產(chǎn)品從私人供給走向政府供給的過(guò)程。向社會(huì)公眾供給圖書(shū)館服務(wù)，不僅具有推動(dòng)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)公平正義的價(jià)值，還是政府合法性和正當(dāng)性的重要基礎(chǔ)。圖書(shū)館服務(wù)是一種不同時(shí)具備非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，它可以由政府設(shè)置的公共圖書(shū)館生產(chǎn)和提供，也可以由政府提供而其它社會(huì)組織進(jìn)行生產(chǎn)。綜上所述，圖書(shū)館服務(wù)不僅具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的基本特征，它還可以像政府供給其他準(zhǔn)公共產(chǎn)品一樣，實(shí)現(xiàn)供給模式的多元化。

2.2 政府購(gòu)買與圖書(shū)館服務(wù)供給模式多元化

政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)在理論、主體和實(shí)踐三個(gè)方面推動(dòng)了圖書(shū)館服務(wù)供給模式的多元化。在理論上，政府購(gòu)買實(shí)現(xiàn)了圖書(shū)館服務(wù)提供者和生產(chǎn)者的分離，公共圖書(shū)館不再是政府實(shí)現(xiàn)提供圖書(shū)館服務(wù)的唯一主體，“政府形式的制度安排只是一種組織供應(yīng)單位的方式，還有其他的替代性的選擇”[11]。在主體上，圖書(shū)館服務(wù)的供給者或安排者是政府，生產(chǎn)者或提供者可以是公共圖書(shū)館，也可以是其他圖書(shū)館服務(wù)組織，消費(fèi)者是特定的社會(huì)公眾群體。在實(shí)踐上，運(yùn)用多樣化的政府購(gòu)買工具實(shí)現(xiàn)圖書(shū)館服務(wù)的供給。這些工具主要包括合同外包、使用者付費(fèi)、補(bǔ)貼、憑單、特許經(jīng)營(yíng)和采購(gòu)配送等[12]。

2.3 研究問(wèn)題

上述研究的啟示是，圖書(shū)館服務(wù)作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其供給模式具有其它公共產(chǎn)品供給模式演進(jìn)的一般軌跡；以效率標(biāo)準(zhǔn)看，各種供給模式都有特定的效率表現(xiàn)和非效率解，非效率構(gòu)成了供給模式演進(jìn)的動(dòng)力。參照塞恩和彼得斯(Thynne I,Peters B G.)[13]構(gòu)建的政府供給公共產(chǎn)品治理模型，即從傳統(tǒng)的“國(guó)家主義”到“國(guó)家-市場(chǎng)”的二元治理再到當(dāng)今的“國(guó)家-市場(chǎng)-市民社會(huì)”多元治理，本文將圖書(shū)館服務(wù)供給模式可以分為政府(通過(guò)設(shè)立公共圖書(shū)館)壟斷供給、政府與圖書(shū)館服務(wù)組織合作供給以及政府、市場(chǎng)組織和非營(yíng)利性組織協(xié)同供給三種模式。其中，后兩種模式都屬于政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)的方式；二者的區(qū)別在于，合作供給模式主要政府與單個(gè)圖書(shū)館服務(wù)市場(chǎng)組織的達(dá)成契約購(gòu)買關(guān)系，協(xié)同供給模式是政府與多種圖書(shū)館服務(wù)組織的達(dá)成契約關(guān)系。通過(guò)分析影響每一種供給模式效率的因素，厘清圖書(shū)館服務(wù)供給模式變革的邏輯，最后提出推動(dòng)政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)圖書(shū)館服務(wù)供給效率的建議。

3 圖書(shū)館服務(wù)供給模式變革中的效率與非效率解

3.1 政府通過(guò)公共圖書(shū)館供給圖書(shū)館服務(wù)的效率分析

3.1.1 供給的效率表現(xiàn)

“怎么了？”馬曉宇關(guān)心地問(wèn)，“你不是早都餓了嗎？趕緊回家吧！”貓貓當(dāng)然想回家大吃一頓，但是他餓得連屁股都抬不起來(lái)了。

和其它公共產(chǎn)品具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)、正外部性和成本收益無(wú)法內(nèi)部化的特征一樣，如果按照市場(chǎng)機(jī)制確定圖書(shū)館服務(wù)價(jià)格，圖書(shū)館服務(wù)的供給量往往會(huì)低于社會(huì)需求，造成社會(huì)效率的損失。蔣永福[14]的研究表明，公共圖書(shū)館具有高度正外部性和德優(yōu)產(chǎn)品性質(zhì)，政府通過(guò)投資公共圖書(shū)館供給圖書(shū)館服務(wù)體現(xiàn)了自身存在的正義性與合法性。

第一，解決排他性成本過(guò)高的問(wèn)題。圖書(shū)館服務(wù)的非排他性指的是圖書(shū)館服務(wù)一旦生產(chǎn)出來(lái)，排除他人消費(fèi)的成本太高或者不具有可行性。作為公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本來(lái)源的稅收無(wú)法表達(dá)和反饋出公眾對(duì)于某項(xiàng)公共產(chǎn)品的偏好。因此，集體消費(fèi)單位需要建立替代性的價(jià)格機(jī)制，來(lái)表達(dá)其對(duì)公共產(chǎn)品的需求[15]。作為維護(hù)社會(huì)信息利用機(jī)會(huì)平等和公民智識(shí)自由的公共產(chǎn)品，由公共圖書(shū)館生產(chǎn)并提供圖書(shū)館服務(wù)有助于克服“市場(chǎng)失靈”，節(jié)約排他性成本，實(shí)現(xiàn)圖書(shū)館服務(wù)生產(chǎn)的規(guī)模效益。

第二，解決圖書(shū)館服務(wù)供給的“搭便車”問(wèn)題。公共產(chǎn)品供給與消費(fèi)中存在著搭便車現(xiàn)象，即在不能實(shí)施排他性消費(fèi)的情況下，集體成員不管是否為該公共產(chǎn)品付出成本或付出多少成本，都可以享有該公共產(chǎn)品帶來(lái)的收益[16]。對(duì)于圖書(shū)館服務(wù)而言，“搭便車”所導(dǎo)致的結(jié)果就是，私人主體沒(méi)有足夠激勵(lì)供給圖書(shū)館服務(wù)，依靠市場(chǎng)供給圖書(shū)館服務(wù)將使這一公共產(chǎn)品的供給陷入“集體行動(dòng)的困境”?？朔按畋丬嚒钡霓k法就是依靠政府的權(quán)威和資源，通過(guò)征稅來(lái)實(shí)現(xiàn)圖書(shū)館服務(wù)的供給。從這個(gè)意義上說(shuō)，稅收中包含了付給政府供給圖書(shū)館服務(wù)的價(jià)格，圖書(shū)館服務(wù)也是政府面向社會(huì)公眾的一種再分配計(jì)劃。

第三，節(jié)約圖書(shū)館服務(wù)供給的交易成本。政府通過(guò)設(shè)置公共圖書(shū)館向社會(huì)公眾供給圖書(shū)館服務(wù)是一種典型科層制供給模式，即通過(guò)設(shè)立內(nèi)部組織實(shí)現(xiàn)資源配置。交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，最優(yōu)效率的資源配置方式是能使交易成本降到最低的方式，資源通過(guò)科層制還是市場(chǎng)進(jìn)行配置的關(guān)鍵在于哪種交易成本最小。交易成本包括合同簽訂的事前成本和事后成本，前者包括草擬、談判和確保合同履行所付出的成本，后者包括不適應(yīng)、討價(jià)還價(jià)、建立和運(yùn)轉(zhuǎn)及保證成本[17]。由于排他性成本過(guò)高和搭便車現(xiàn)象的存在，圖書(shū)館服務(wù)通過(guò)市場(chǎng)供給，與資源的搜尋、獲取、轉(zhuǎn)移和產(chǎn)權(quán)保護(hù)等產(chǎn)生的交易成本造成了社會(huì)資源損失，而由政府代替市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)一定的政治法律程序設(shè)立公共圖書(shū)館進(jìn)行供給，對(duì)圖書(shū)館服務(wù)供給的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量和治理進(jìn)行規(guī)定，則可以避免市場(chǎng)機(jī)制產(chǎn)生的成本，提高圖書(shū)館服務(wù)資源配置。

3.1.2 供給的非效率解

隨著社會(huì)發(fā)展和社會(huì)公眾需求多樣化，公共圖書(shū)館壟斷供給模式出現(xiàn)了弊端，如在治理單元方面是與行政區(qū)域同構(gòu)，呈現(xiàn)互不隸屬互不相干“島嶼結(jié)構(gòu)”；在治理主體方面是所有者主體虛置、建設(shè)能力缺失、管理主體缺位，呈現(xiàn)出資源有限、能力分散的“套杯結(jié)構(gòu)”；在治理評(píng)價(jià)方面是重管理輕服務(wù)、重過(guò)程輕結(jié)果、重普遍輕差異，未形成問(wèn)責(zé)機(jī)制等問(wèn)題[18]。其內(nèi)在機(jī)理主要在于科層制成本過(guò)高、軟預(yù)算約束損害供給效率以及競(jìng)爭(zhēng)不足和信息不對(duì)稱。

第一，科層制導(dǎo)致的供給成本高昂?？扑怪赋?，政府有能力以低于私人組織的成本進(jìn)行某些活動(dòng)。但政府行為機(jī)制本身并非不要成本。實(shí)際上，有時(shí)它的成本大得驚人[19]。通過(guò)公共圖書(shū)館生產(chǎn)和提供圖書(shū)館服務(wù)不是沒(méi)有成本的，而且有時(shí)候成本過(guò)高導(dǎo)致社會(huì)效率損失。除生產(chǎn)成本外，馬曉軍[20]將公共圖書(shū)館的服務(wù)成本分為政府監(jiān)管的代理成本和圖書(shū)館的管理成本，而政府購(gòu)買的成本包括市場(chǎng)運(yùn)作的交易成本和提供商的管理成本，只有前者低于后者的時(shí)候，公共圖書(shū)館供給服務(wù)才是最優(yōu)的；反之則市場(chǎng)化供給是最優(yōu)選擇。通過(guò)科層制供給包括圖書(shū)館服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)成本過(guò)高以至于造成社會(huì)效率的損失，是典型的“政府失靈”的表現(xiàn)，為引入市場(chǎng)機(jī)制供給圖書(shū)館服務(wù)提供了理論和實(shí)踐依據(jù)。

第二，軟預(yù)算約束導(dǎo)致圖書(shū)館服務(wù)供給不均衡。軟預(yù)算約束是與科層制供給公共產(chǎn)品密切相連的動(dòng)態(tài)低效問(wèn)題，即服務(wù)的安排者或計(jì)劃者無(wú)法承諾在了解更多有關(guān)生產(chǎn)者生產(chǎn)能力的信息以后，不改變生產(chǎn)者的激勵(lì)機(jī)制，其關(guān)鍵表現(xiàn)是事后對(duì)補(bǔ)貼、稅收和信貸等方面進(jìn)行再談判[21]。公共產(chǎn)品的一個(gè)特性是成本收益的分離機(jī)制，即其成本付出者和收益享有者是相分離的，其生產(chǎn)成本是從稅收中集中支付的，這種分離意味著資源錯(cuò)配的可能性大大提高，導(dǎo)致軟預(yù)算約束的出現(xiàn)。對(duì)于公共圖書(shū)館生產(chǎn)和提供圖書(shū)館服務(wù)來(lái)說(shuō)，軟預(yù)算約束導(dǎo)致圖書(shū)館服務(wù)供給的效率損失表現(xiàn)在，政府失去追求降低圖書(shū)館服務(wù)成本的壓力和動(dòng)力，在供給數(shù)量和質(zhì)量上非制度化、法治化；而且，政府將圖書(shū)館服務(wù)供給置于其他目標(biāo)追求之中發(fā)生組織目標(biāo)置換，通過(guò)圖書(shū)館服務(wù)供給追求政績(jī)目標(biāo)，導(dǎo)致圖書(shū)館服務(wù)供給不均衡，過(guò)多或過(guò)少地供給圖書(shū)館服務(wù)。如李國(guó)新等[22]研究表明，缺乏“最剛性的”政府投入約束機(jī)制所導(dǎo)致的政府投入不足，是造成圖書(shū)館事業(yè)“中部洼地”現(xiàn)象的重要原因。

第三，競(jìng)爭(zhēng)不足與信息不對(duì)稱。在傳統(tǒng)科層制體系下，公共服務(wù)領(lǐng)域固有的壟斷和競(jìng)爭(zhēng)真空往往導(dǎo)致服務(wù)成本高昂、服務(wù)效率低下，制約了公共服務(wù)的質(zhì)量和水平[23]。公共圖書(shū)館單一主體供給圖書(shū)館服務(wù)造成的后果就是競(jìng)爭(zhēng)不足，它以政府強(qiáng)制力為后盾而避免了優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制，沒(méi)有動(dòng)力降低供給成本。同時(shí)，圖書(shū)館服務(wù)反應(yīng)了政府、公共圖書(shū)館與社會(huì)公眾之間的一系列委托代理關(guān)系，信息不對(duì)稱會(huì)引起圖書(shū)館服務(wù)供給過(guò)程中產(chǎn)生交易成本，造成社會(huì)效率損失。較典型的結(jié)果是，政府與公共圖書(shū)館對(duì)社會(huì)公眾的需求反應(yīng)遲鈍，“結(jié)果又導(dǎo)致公共物品的生產(chǎn)者是在沒(méi)有他們服務(wù)對(duì)象個(gè)人偏好變化信息的情況下進(jìn)行生產(chǎn)和提供，而在消費(fèi)者效用缺失的情況下，生產(chǎn)者的效率是毫無(wú)經(jīng)濟(jì)意義的”[24]。

3.2 政府與圖書(shū)館服務(wù)組織合作供給圖書(shū)館服務(wù)的效率分析

政府壟斷公共產(chǎn)品供給的效率低下是新公共管理運(yùn)動(dòng)的主要?jiǎng)恿?。新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)責(zé)任制、產(chǎn)出導(dǎo)向和績(jī)效評(píng)估，主張行政分權(quán)，采取自由市場(chǎng)的管理理論、技術(shù)和工具，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以改善競(jìng)爭(zhēng)為特征的公共部門(mén)管理新途徑[25]。在這一背景下，政府通過(guò)合同外包、使用者付費(fèi)和憑單制等方式供給圖書(shū)館服務(wù)，成為提高圖書(shū)館服務(wù)供給效率的重要選擇。

3.2.1 供給的效率表現(xiàn)

第一，符合準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給的效率準(zhǔn)則。圖書(shū)館服務(wù)作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，在消費(fèi)上存在“擁擠”現(xiàn)象，而通過(guò)公共圖書(shū)館的擴(kuò)張來(lái)消除“擁擠”現(xiàn)象會(huì)造成巨大的科層制成本和代理成本?！罢穆氊?zé)是掌舵而不是劃槳，直接生產(chǎn)服務(wù)是劃槳，可政府并不擅長(zhǎng)劃槳”[26]。準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給從來(lái)都沒(méi)有排除市場(chǎng)機(jī)制的作用，特別是在環(huán)境復(fù)雜、社會(huì)差異性需求增多以及政府精力和能力有限等多重因素作用下，將圖書(shū)館服務(wù)的安排和生產(chǎn)區(qū)分開(kāi)來(lái)，政府在圖書(shū)館服務(wù)安排中“負(fù)總責(zé)”以保證服務(wù)供給的有效性和公平性，通過(guò)購(gòu)買的方式讓其他社會(huì)組織發(fā)揮其專業(yè)性和靈活性負(fù)責(zé)生產(chǎn)圖書(shū)館服務(wù)，有助于提升圖書(shū)館服務(wù)供給的效率。

第二，有助于推動(dòng)圖書(shū)館服務(wù)市場(chǎng)的繁榮?？扑沟目疾彀l(fā)現(xiàn)，作為公共產(chǎn)品的航海燈塔，其有效供給是經(jīng)過(guò)政府授權(quán)而由私人或民間組織實(shí)現(xiàn)的[27]。這一研究表明，通過(guò)對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰，非政府組織能夠得到激勵(lì)供給公共產(chǎn)品。對(duì)于圖書(shū)館服務(wù)供給而言，王子舟的研究表明，圖書(shū)館事業(yè)只由政府辦而沒(méi)有民間力量支持是發(fā)展不好的，民間圖書(shū)館沒(méi)有來(lái)自政府的支持也是很難壯大的；我國(guó)圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展應(yīng)該走“官辦民助”與“民辦官助”相結(jié)合路子[28]。市場(chǎng)組織、非營(yíng)利性組織或公益性民間圖書(shū)館以政府購(gòu)買的方式參與圖書(shū)館服務(wù)供給，實(shí)際上就是政府鼓勵(lì)多樣化的產(chǎn)權(quán)對(duì)圖書(shū)館服務(wù)進(jìn)行投資，有助于繁榮圖書(shū)館服務(wù)市場(chǎng)，市場(chǎng)的繁榮能夠使生產(chǎn)和提供圖書(shū)館服務(wù)的單位成本下降，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)。

3.2.2 供給的非效率解

政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)是為了克服圖書(shū)館服務(wù)供給的“政府失靈”而開(kāi)展的，但實(shí)踐證明，這一方式也存在著“市場(chǎng)失靈”。政府購(gòu)買公共服務(wù)常常有著明確的理論預(yù)設(shè)，即一個(gè)精明能干的政府、完善的市場(chǎng)以及良好的政府與提供商互動(dòng)環(huán)境，但這些預(yù)設(shè)常常在實(shí)踐中不能滿足。

第一，政府能力不足帶來(lái)效率損失。政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)的理想目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)一個(gè)“精明的買主”，即政府知道想買什么、從哪兒購(gòu)買、到底買到了什么的[29]。但是，政府的有限理性使政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)有著不可逾越的局限性；信息不對(duì)稱使得政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)的契約在簽訂、執(zhí)行、監(jiān)管、評(píng)估和救濟(jì)等過(guò)程中產(chǎn)生大量的交易成本；由于通過(guò)政府購(gòu)買供給圖書(shū)館服務(wù)在我國(guó)剛剛起步，政府的角色也在從“辦文化”和“管文化”向“買文化”和“治理文化”轉(zhuǎn)變，政府本身也在適應(yīng)角色的轉(zhuǎn)變，必須付出巨大的學(xué)習(xí)成本；政府對(duì)圖書(shū)館服務(wù)提供商的監(jiān)管容易陷入監(jiān)管不足和監(jiān)管過(guò)度。監(jiān)管不足指的是政府因退出圖書(shū)館服務(wù)生產(chǎn)而忽視對(duì)服務(wù)契約執(zhí)行的監(jiān)督、忽視服務(wù)質(zhì)量，其后果就是誘發(fā)提供商的機(jī)會(huì)主義，提供商通過(guò)投機(jī)取巧、偷工減料和陽(yáng)奉陰違來(lái)獲取利潤(rùn)最大化；監(jiān)管過(guò)度指的是政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力過(guò)大，通過(guò)一些過(guò)于嚴(yán)格及不甚合理的契約條款對(duì)圖書(shū)館服務(wù)提供商的活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，其后果是破壞政府與圖書(shū)館之間的信任，挫傷、打擊和阻礙其履行契約的積極性甚至使契約無(wú)法履行。如馬曉軍[30]的研究發(fā)現(xiàn)，政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)過(guò)程中，政府常常遭遇政府難以劃定服務(wù)的邊界、政策目標(biāo)在多級(jí)代理中錯(cuò)位、搜尋和獲取市場(chǎng)信息困境以及監(jiān)管失靈的局面。

第二，不完善的市場(chǎng)會(huì)帶來(lái)效率損失。凱特爾把公共服務(wù)市場(chǎng)的困境分為市場(chǎng)是否存在、賣方之間的競(jìng)爭(zhēng)水平以及負(fù)效應(yīng)。一是對(duì)于許多公共服務(wù)而言，如果不是政府需要，根本不會(huì)存在市場(chǎng)，二是市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)者非常少形成寡頭壟斷，三是提供商不為負(fù)外部性負(fù)責(zé)使政府或社會(huì)承擔(dān)額外成本[31]。在政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)過(guò)程中，一是可能面臨找不到圖書(shū)館服務(wù)提供商的尷尬，學(xué)者們給出的替代性方案是將高校圖書(shū)館、醫(yī)院圖書(shū)館等納入購(gòu)買對(duì)象[32]，但這本身就存在著從一種科層制供給向另一種科層制供給爭(zhēng)議；二是圖書(shū)館服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)水平低，政府購(gòu)買的實(shí)現(xiàn)程度處于低水平階段；三是形成寡頭壟斷，圖書(shū)館服務(wù)提供商通過(guò)某種形式的寡頭價(jià)格聯(lián)盟瓜分政府的購(gòu)買業(yè)務(wù)。在圖書(shū)館服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體不足和競(jìng)爭(zhēng)水平低下的環(huán)境里，寡頭壟斷、政企合謀、腐敗和操控等現(xiàn)象容易滋生，損害社會(huì)效率。

3.3 政府、市場(chǎng)組織和非營(yíng)利性組織協(xié)同供給圖書(shū)館服務(wù)的效率分析

伴隨著非營(yíng)利組織的興起以及政府從管理向治理的轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)供給模式的討論已經(jīng)從傳統(tǒng)的“購(gòu)買或自制”(Make or Buy)過(guò)渡到協(xié)同供給(Make and Buy)[33]。政府、市場(chǎng)組織和非營(yíng)利性組織協(xié)同供給圖書(shū)館服務(wù)的模式成為一種新的選擇。

3.3.1 供給的效率表現(xiàn)

第一，彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)機(jī)制的缺陷。非營(yíng)利性組織以其非營(yíng)利性、自治性和自愿性的特性，是政府與市場(chǎng)之外的供給公共產(chǎn)品的重要力量。非營(yíng)利性組織和公益性民間圖書(shū)館參與供給圖書(shū)館服務(wù)有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，以公益性民間圖書(shū)館為例，王子舟[34]認(rèn)為，當(dāng)政府、市場(chǎng)能量過(guò)于膨脹，公正、平等、互信、社區(qū)感、參與意識(shí)等流失的情況下，公益性民間圖書(shū)館的存在價(jià)值更為凸顯，它豐富了圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展內(nèi)涵，是政府購(gòu)買服務(wù)的重要對(duì)象。相對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，非營(yíng)利性組織更具有靈活性，這種靈活性有助于降低服務(wù)生產(chǎn)成本；非營(yíng)利性組織更加面向社會(huì)，了解社會(huì)公眾的圖書(shū)館服務(wù)需求信息，減少圖書(shū)館服務(wù)供給的信息不對(duì)稱；非營(yíng)利性組織能夠發(fā)揮對(duì)政府和市場(chǎng)組織的監(jiān)督作用，減少圖書(shū)館服務(wù)供給的機(jī)會(huì)主義。相對(duì)于市場(chǎng)組織而言，非營(yíng)利性組織不向其經(jīng)營(yíng)者或所有者分配利潤(rùn)，不追求利潤(rùn)最大化，而可以兼顧效率和公平。因此，政府、市場(chǎng)組織和非營(yíng)利性組織的協(xié)同有助于克服圖書(shū)館服務(wù)供給過(guò)程中的“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”，提高供給效率。

第二，組織結(jié)構(gòu)和供給方式更加靈活。政府、市場(chǎng)組織和非營(yíng)利性組織協(xié)同供給圖書(shū)館服務(wù)形成了一種網(wǎng)絡(luò)化治理的結(jié)構(gòu)。在網(wǎng)絡(luò)化治理模式下，政府更多地依賴各種伙伴關(guān)系、協(xié)議和同盟所組成的網(wǎng)絡(luò),而非傳統(tǒng)意義上的公共雇員來(lái)從事并完成公共事業(yè)[35]。網(wǎng)絡(luò)化治理強(qiáng)調(diào)多元的行動(dòng)者在共同的規(guī)則、規(guī)范和認(rèn)知的基礎(chǔ)上，以理性、信任和聯(lián)合行動(dòng)代替科層制和競(jìng)爭(zhēng)，在資源相互依賴中實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)。網(wǎng)絡(luò)化治理以其特有的多樣性和靈活性，形成平等的參與式的組織結(jié)構(gòu)，有助于降低圖書(shū)館服務(wù)的生產(chǎn)和提供成本。如北京市朝陽(yáng)區(qū)出臺(tái)《朝陽(yáng)區(qū)吸引民辦圖書(shū)館參與公共文化建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)(草案)》等措施建立政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)的制度框架，朝外街道文化服務(wù)中心(基層政府機(jī)構(gòu))、朝陽(yáng)區(qū)圖書(shū)館(公共圖書(shū)館)、悠貝親子圖書(shū)館(公益性民間圖書(shū)館)三方在這一框架下，于2014年1月基于合作協(xié)議面向朝外地區(qū)居民協(xié)同供給圖書(shū)館服務(wù)，提升了圖書(shū)館服務(wù)供給效率[36]。

3.3.2 供給的非效率解

第一，“志愿失靈”帶來(lái)非效率。在協(xié)同供給圖書(shū)館服務(wù)過(guò)程中，“志愿失靈”會(huì)導(dǎo)致多元主體供給的不平衡，降低圖書(shū)館服務(wù)供給效率。根據(jù)薩拉蒙[37]的“志愿失靈”四個(gè)維度，非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)和公益性民間圖書(shū)館的“志愿失靈”表現(xiàn)為：資源不足，即它們無(wú)法產(chǎn)生充足的、可靠的資源對(duì)社會(huì)公眾的圖書(shū)館服務(wù)需求做出足夠的回應(yīng)；慈善的特殊主義，即它們集中關(guān)注社會(huì)公眾中的特殊亞群體，會(huì)導(dǎo)致圖書(shū)館服務(wù)供給覆蓋面嚴(yán)重缺口，而且會(huì)帶來(lái)服務(wù)的重復(fù)和浪費(fèi)；慈善的家長(zhǎng)制作風(fēng)，即實(shí)際掌握?qǐng)D書(shū)館服務(wù)資源的人對(duì)如何使用資源有較大的發(fā)言權(quán)，所做的決定往往既不征求多數(shù)人的意見(jiàn)，也不必對(duì)公眾負(fù)責(zé)和接受監(jiān)控；業(yè)余主義，即它們過(guò)分強(qiáng)調(diào)的是志愿性服務(wù)而影響組織績(jī)效和服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量。非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)和公益性民間圖書(shū)館在協(xié)同供給的過(guò)程中，與政府的過(guò)度合作會(huì)喪失獨(dú)立性和民間性，與市場(chǎng)組織過(guò)度合作會(huì)喪失公益性和自治性。上述因素都會(huì)損害協(xié)同供給模式的效率。

第二，“治理失靈”帶來(lái)非效率。圖書(shū)館服務(wù)供給不僅存在“政府失靈”“市場(chǎng)失靈”和“志愿失靈”，協(xié)同供給模式也可能發(fā)生“治理失靈”。圖書(shū)館服務(wù)協(xié)同供給的效率取決于多元主體與圖書(shū)館服務(wù)的規(guī)模一致性、多元主體之間合作制度結(jié)構(gòu)以及外部的制度環(huán)境。當(dāng)協(xié)同供給面對(duì)政府的政治等級(jí)制度和復(fù)雜的組織網(wǎng)絡(luò)、市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)變化和資本逐利性、非營(yíng)利性組織的“志愿失靈”以及當(dāng)今社會(huì)治理的繁雜性時(shí)，協(xié)同供給機(jī)制可能“失靈”。圖書(shū)館服務(wù)協(xié)同供給的“治理失靈”帶來(lái)的后果是，有關(guān)各方對(duì)圖書(shū)館服務(wù)供給目標(biāo)發(fā)生爭(zhēng)議且無(wú)法重新界定，制度安排體系不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致圖書(shū)館服務(wù)資源配置低效。

本文將合作供給模式與協(xié)同供給都看做政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)的方式，政府能力不足和不完善的市場(chǎng)既是合作供給的非效率解，也是協(xié)同供給模式的非效率解。當(dāng)政府能力不足和不完善的市場(chǎng)與“志愿失靈”疊加在一起，會(huì)加劇“治理失靈”的發(fā)生和后果，導(dǎo)致協(xié)同供給的低效率。

4 結(jié) 論

以效率標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，在政府購(gòu)買圖書(shū)館服務(wù)的背景下，圖書(shū)館服務(wù)供給模式走向多元化。每一種圖書(shū)館服務(wù)供給模式都隱含著效率表現(xiàn)，同時(shí)也隱含著“政府失靈”“市場(chǎng)失靈”“志愿失靈”和“治理失靈”的因素。每一種圖書(shū)館服務(wù)供給模式的效率表現(xiàn)構(gòu)成了該模式存在和發(fā)展的正當(dāng)性，而其非效率解成為供給模式變革的動(dòng)力。最優(yōu)效率的圖書(shū)館服務(wù)供給模式不是非此即彼地檢討每一種供給模式的“失靈”，而應(yīng)該是綜合平衡制度環(huán)境、社會(huì)公眾需求、政府偏好和政府購(gòu)買工具的性質(zhì)、圖書(shū)館服務(wù)市場(chǎng)與非營(yíng)利性組織和公益性民間圖書(shū)館發(fā)展?fàn)顩r等多種因素進(jìn)行選擇。更重要的是，效率只是衡量包括圖書(shū)館服務(wù)在內(nèi)的公共產(chǎn)品供給的標(biāo)準(zhǔn)之一，正如登哈特所指出的，以自由、正義和公平等術(shù)語(yǔ)為代表的一些更廣泛的人類價(jià)值觀問(wèn)題被“成本收益計(jì)算”和“手段目的的計(jì)算”是可悲的，當(dāng)衡量效率成為唯一的討論議題的時(shí)候，協(xié)商的、溝通的以及參與的功能都將失去其重要性[38]。因此，在圖書(shū)館服務(wù)供給多元化模式的選擇過(guò)程中，除了關(guān)注所選供給模式的供給效率，更應(yīng)該考量特定供給模式引導(dǎo)社會(huì)參與、生產(chǎn)和積累社會(huì)資本、維護(hù)信息公平和智識(shí)自由的程度。

本文的研究對(duì)于實(shí)現(xiàn)圖書(shū)館服務(wù)供給效率的啟示是：一是要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化制度環(huán)境建設(shè)。要進(jìn)一步完善公共文化服務(wù)體系、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政府購(gòu)買公共服務(wù)體制機(jī)制建設(shè)，加快公共圖書(shū)館立法；要建立科學(xué)的表達(dá)和匯聚社會(huì)公眾圖書(shū)館服務(wù)需求的機(jī)制；通過(guò)打破壟斷，開(kāi)放市場(chǎng)，公平競(jìng)爭(zhēng)和保護(hù)產(chǎn)權(quán)，建立圖書(shū)館服務(wù)供給的準(zhǔn)入制度、保障制度、調(diào)解制度、監(jiān)督制度、評(píng)價(jià)制度和淘汰制度。二是堅(jiān)持政府主導(dǎo)，強(qiáng)化政府能力。政府要具有責(zé)任意識(shí)，圖書(shū)館服務(wù)供給模式多元化是政府供給圖書(shū)館服務(wù)方式的多元化，而不是供給責(zé)任的免除；要具有科學(xué)界定服務(wù)購(gòu)買邊界的能力，靈活設(shè)計(jì)、選擇、簽訂、監(jiān)管執(zhí)行和評(píng)估購(gòu)買契約的能力；要建立科學(xué)的政府購(gòu)買工具選擇體系、質(zhì)量評(píng)價(jià)體系與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和處置機(jī)制，防范和降低各種“失靈”帶來(lái)的損失；持續(xù)推動(dòng)公共圖書(shū)館發(fā)展，提升公共圖書(shū)館核心競(jìng)爭(zhēng)力，發(fā)揮其圖書(shū)館服務(wù)供給的基礎(chǔ)性和保障性作用。三是要培育規(guī)范圖書(shū)館服務(wù)市場(chǎng)，促進(jìn)市場(chǎng)成熟完善。要通過(guò)稅收、信貸和政府采購(gòu)、公益產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新等途徑培育圖書(shū)館服務(wù)市場(chǎng)主體的發(fā)展；通過(guò)“官辦民助”與“民辦官助”推動(dòng)公益性民間圖書(shū)館發(fā)展，將民間圖書(shū)館納入公共圖書(shū)館服務(wù)體系。

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〔36〕 朝陽(yáng)區(qū)圖書(shū)館.“社會(huì)力量參與朝外地區(qū)圖書(shū)館運(yùn)營(yíng)簽約儀式”在朝外文化服務(wù)中心舉辦[EB/OL].[2017-03-10].http://www.cylib.cn/ctzx/bgdt/8a24f0cf4354ff2c01435777c31 00022.html

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EfficiencyPerformanceandNon-efficiencyFactorofLibraryServiceSupplyPatterns——OntheBackgroundofGovernmentPurchasingLibraryServices

Liu Tao

Government purchasing library services has promoted the diversification of library service supply patterns. The paper argues that each kind of library service supply patterns has the efficiency performance, and also includes non-efficiency factors such as government failure, market failure, voluntary failure and governance failure.The optimal efficiency of the library service supply pattern is not an either-or thing, but a comprehensive and balanced result of a variety of factors. The choice of library service supply pattern should pay attention to the efficiency, fairness and social participation. Finally, the paper puts forward some suggestions on how to realize the efficiency of library service supply from the top design, government ability and market development.

Government purchase; Library service; Public library; Efficiency performance; Non-efficiency factor

G252

A

劉濤(1980-),男,河南商水人,中共漯河市委黨校圖書(shū)館,館員,2004年畢業(yè)于鄭州大學(xué)信息管理系圖書(shū)館學(xué)專業(yè),本科,管理學(xué)學(xué)士，研究方向:圖書(shū)館管理。已發(fā)表論文23篇。