蔡靜如

（浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310000）

淺析慈善法的公益屬性

蔡靜如

（浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310000）

公益貫徹慈善法的全部，統(tǒng)攝整個慈善立法，體現(xiàn)慈善法的核心價值。文章從中西兩方的慈善事業(yè)發(fā)展歷程出發(fā)，理清慈善活動中公益與私益的關(guān)系。文章根據(jù)新出臺的《慈善法》，從公益標(biāo)準(zhǔn)和公益體現(xiàn)兩方面闡述慈善法的公益屬性。其公益標(biāo)準(zhǔn)主要表現(xiàn)在慈善活動范圍，慈善組織，慈善受益對象三個方面；而從慈善活動過程的各個環(huán)節(jié)，即在慈善物資的“進出”過程中體現(xiàn)公益屬性。

慈善法；公益屬性；慈善組織；慈善活動

自郭美美事件，施樂會收取高額置頂費等事件的頻頻曝光，中國慈善事業(yè)的失信問題屢屢發(fā)生。中國現(xiàn)階段的慈善事業(yè)還處于一種粗放的、原始的階段；參與慈善事業(yè)的主體主要是富豪、商業(yè)階層，但他們參與慈善事業(yè)的隨意性強；而大多數(shù)人口的底子薄，在社會保障制度尚未完善的情況下，能力有限，難以“出手相助”。因此，將慈善事業(yè)作為公眾事業(yè)來發(fā)展，出臺完善的慈善法，不僅能有效規(guī)制慈善事業(yè)，促進慈善事業(yè)的發(fā)展，也能作為社會的“第三次分配”，促進社會公平。

1 慈善事業(yè)的發(fā)展歷程

中西慈善事業(yè)發(fā)展的淵源、歷程不盡相同，但是西方慈善事業(yè)的發(fā)展快，起步早，且體系完善，其慈善事業(yè)普及面廣，有著諸多可借鑒的有益經(jīng)驗。同時，慈善事業(yè)的發(fā)展歷程，有助于我們理清慈善事業(yè)中公益與私益的關(guān)系，從而更好的認識慈善法的公益屬性。

1.1 英美慈善事業(yè)的發(fā)展歷程

英國是世界上第一個對慈善事業(yè)立法的國家，也是慈善體系發(fā)展較為完善的國家之一。而美國是在北美十三個殖民地的基礎(chǔ)上建立的，其慈善事業(yè)也是在英國慈善體系基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，融合美國自由民主的特點更具有包容性。因此，文章從英美兩個國家慈善事業(yè)的發(fā)展歷程入手認清慈善的本意，從而更好的解釋慈善的公益屬性。

英國慈善事業(yè)最初源于基督教的教義，認為“基于憐憫之情和對永恒的追求，人們應(yīng)普遍相信：在人間播種越多，將在天堂獲得更多收獲”。信徒們通過捐贈財富來支持虔誠的事業(yè)以獲得上帝的救贖。而虔誠的事業(yè)指對宗教活動實施捐贈，包括修繕教堂、法衣，置辦香火等，對貧窮、殘疾、苦難以及醫(yī)院橋梁等的捐贈。隨著宗教改革的進行，英國王權(quán)不斷強大，原有的宗教權(quán)威開始坍塌，慈善事業(yè)的關(guān)注點轉(zhuǎn)移到現(xiàn)實需要上，其活動范圍也開始逐漸世俗化，擴展到救濟老弱、貧窮，維持教育，修建公共基礎(chǔ)設(shè)施等社會公共領(lǐng)域的事業(yè)上來。1804年的“莫來斯訴達拉謨主教案”使慈善事業(yè)首次開始進行司法分類，從法律意義上將慈善區(qū)分為四個部分：救濟貧困；促進教育；促進宗教；其他有益于社會但不能列入前三類的目的。在2006年出臺的《2006年英國慈善法》中，慈善事業(yè)的范圍又擴展到13類，除上述4類外，又增加了“健康促進或生活解救；公民促進或社區(qū)發(fā)展；藝術(shù)、文化、遺產(chǎn)或科學(xué)促進；業(yè)余體育運動促進；人權(quán)促進、沖突解決或和解、宗教或種族和諧、平等與多樣性提高；環(huán)境促進或發(fā)展促進；因年幼、年老、非健康、殘疾、經(jīng)濟困難或者其他不利而導(dǎo)致窮困的救濟；動物福利促進；王室武裝效率、警察、消防的救援或救護服務(wù)效率的提高”①。從中可以看出，英國慈善目的的事業(yè)范圍從原來的以自我救贖為目標(biāo)的，以宗教教義為主要慈善范圍的慈善事業(yè)擴展到社會的公共事業(yè)領(lǐng)域，是社會治理的重要組成部分。

美國雖是一個僅有兩百多年歷史的年輕國家，其慈善事業(yè)卻是世界上最發(fā)達的。建國前的殖民經(jīng)歷對美國的制度重建產(chǎn)生了難以磨滅的影響。在建國初期，美國大部分的慈善捐贈在理念、法律和實施機構(gòu)等方面都反映了傳統(tǒng)的英國模式。雖然美國南北對慈善的立場態(tài)度各不相同，但對慈善組織的運營大多采取寬容的態(tài)度。許多法律，特別是有關(guān)慈善捐贈免稅的規(guī)定，都顯示了處理慈善問題的靈活性和鼓勵慈善事業(yè)發(fā)展的趨勢。法庭對慈善用途和公共利益的解釋比以前更寬泛了，近似原則本身也是一種靈活性的體現(xiàn)。同時，美國是較早給慈善以稅收優(yōu)惠待遇的國家。②在1913年，美國稅法就規(guī)定，向被認可的慈善組織捐贈是可以免稅的。

綜上所述，在西方，慈善事業(yè)起源于帶有宗教色彩的，以救贖自身的罪惡為目的，而開展的利他行為，其慈善事業(yè)從單純的僅限于宗教教義的虔誠事業(yè)，逐漸擴大到社會服務(wù)與公共服務(wù)領(lǐng)域。

1.2 中國慈善事業(yè)的發(fā)展歷程

中國是一個文明古國，自古就講究“仁愛”，有樂善好施、扶危濟困、鄰里互助的傳統(tǒng)美德。早在春秋戰(zhàn)國時期，孟子就提出“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼”的主張，以及《禮記》中提出的“講信修睦，故人不獨親其親，不獨子其子，使老有所終，壯有所養(yǎng)，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者，皆有所養(yǎng)”的“大同”思想。從中可以看出，傳統(tǒng)中國是以家庭血緣關(guān)系為主，人們的社會生活是以個人為中心向家庭、親屬、朋友、血緣關(guān)系逐步向外擴展，而人們的慈善活動也是基于學(xué)院親疏關(guān)系進行的，是“推己及人”的過程。而自改革開放以來，經(jīng)濟的發(fā)展積累了一定的財富，也帶來了許多不利的影響，不良商家為追求利益，不惜違背基本的道德標(biāo)準(zhǔn)，違背誠信，喪失了最基本的交往原則，人與人之間的信任缺失。同時，由于當(dāng)前中國社會保障制度不完善，很多貧困弱勢人群沒有被政策所覆蓋，加之社會的快速轉(zhuǎn)型，城市化進程的推進，社會問題突出，貧富差距加劇。作為彌補政府在社會保障與社會服務(wù)方面的有力助手，慈善事業(yè)需要得到規(guī)制與發(fā)展。然而，在2008年的汶川地震期間，玉樹地震等自然災(zāi)害面前，慈善組織行動之靈活，反應(yīng)之靈敏，大大降低了在自然災(zāi)害下所要蒙受的損失，也彰顯了中華民族的“一方有難八方支援”偉大力量。在中國，慈善事業(yè)開始于對親朋好友的救助，由于社會問題的凸顯以及政府對慈善組織的扶持，慈善組織逐漸成為社會服務(wù)與社會保障領(lǐng)域的助推力量。但是，由于當(dāng)前慈善組織出現(xiàn)的問題，中國的慈善事業(yè)發(fā)展出現(xiàn)危機。因此，不管在國內(nèi)還是國外，慈善事業(yè)的發(fā)展都始于私益，當(dāng)其發(fā)展到一定程度時，慈善活動范圍與政府社會服務(wù)范圍有著交叉領(lǐng)域，慈善事業(yè)成為補充政府職能的重要力量。慈善面向的群體不再受到局限，而是面向全體社會，致力于實現(xiàn)慈善資源的有效配置，使慈善資源發(fā)揮最大的作用。

2 慈善法的公益標(biāo)準(zhǔn)

慈善是指沒有外部壓力下，人們自愿向他人捐贈財物與勞動力的行為。從其定義來看，慈善的發(fā)展源于人類的愛善之心，慈善的私益與公益是并存的。然而，在社會經(jīng)濟的發(fā)展下，慈善的范圍不斷擴大，制度環(huán)境也有了很大變化，僅靠社會成員個體的慈善之心尚不足以將慈善做大，這就要求慈善的公益屬性得到加強。

如上文所述，在西方，慈善事業(yè)源于宗教，其涉及范圍從單純的僅限于宗教教義的虔誠事業(yè)，逐漸擴大到社會服務(wù)與公共服務(wù)領(lǐng)域；而中國的慈善事業(yè)是從“小家到大家”的推己及人的過程。由此可見，慈善的屬性，是隨著慈善作用范圍的不斷擴大，由私益發(fā)展到公益。

2.1 慈善的私益公益之辨

私人慈善產(chǎn)生的是捐贈人與受贈人之間的社會關(guān)系，捐贈人與受益人皆有限定，是特定個體對特定受益者，特定個體對多個受益者，或者多個個體對特定受益者的捐贈；但其不經(jīng)過慈善組織而直接進行的。此種社會關(guān)系屬于簡單的民事法律關(guān)系，只涉及到私人利益，出現(xiàn)糾紛是，只需依照民法規(guī)范即可。而公益慈善捐贈人與收益人皆不受數(shù)量與特定條件的制約，公益慈善組織由于其能力的局限，只能為某一領(lǐng)域?qū)ｉT組織或為某一類需要幫助的人群而服務(wù)。公益慈善涉及到捐贈人、慈善組織和收益人之間的復(fù)雜社會關(guān)系，還涉及到慈善組織公募、免稅、監(jiān)管等較為復(fù)雜的問題，與公共利益密切相關(guān)，因此必須制定專門的法律加以調(diào)整，這也是制定《慈善法》的基本出發(fā)點。

早在2005年，中國就已經(jīng)啟動慈善立法工作，經(jīng)過11年的反復(fù)討論，終于在2016年3月16日第十二屆全國人民代表大會第四次會議上審議通過。《慈善法》以公益性為基礎(chǔ)，重點調(diào)整與慈善組織和慈善信托的核心的慈善活動，對慈善組織和慈善信托進行清洗的認定并賦權(quán)；同時，對認定的慈善組織和慈善信托實行更為嚴(yán)格的監(jiān)管。作為一部法律，慈善法是一種嚴(yán)謹、普遍，以國家強制力為保障實施的行為規(guī)范；而慈善事業(yè)中的規(guī)范，慈善法是為了發(fā)展慈善事業(yè)、弘揚慈善文化，規(guī)范慈善活動，保護慈善組織、捐贈人、志愿者、受益人等慈善活動參與者的合法權(quán)益，促進社會進步，共享發(fā)展成果，制定的法律。

2.2 慈善法的公益標(biāo)準(zhǔn)

《慈善法》作為調(diào)整慈善活動的基本法律，約束公眾慈善行為的規(guī)范，建立在“公益”的基礎(chǔ)上，以公益性貫穿于慈善活動的始終。2.2.1慈善活動范圍體現(xiàn)公共性

慈善法中將慈善活動定義為自然人、法人和其他組織以捐贈財產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式，自愿開展下列公益活動：（一）扶貧、濟困；（二）扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫；（三）救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)害和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害；（四）促進教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展；（五）防止污染和其他公害，保護和改善生態(tài)環(huán)境；（六）符合本法規(guī)定的其他公益活動。③從中，我們可以看出慈善活動不限于弱勢群體救助，還應(yīng)擴展到促進教育、科學(xué)、醫(yī)療、衛(wèi)生等公益事業(yè)的發(fā)展，其范圍擴展到公共服務(wù)的領(lǐng)域；同時，慈善活動并沒有把私益慈善活動排除在外，只是其具體使用法律有所不同。

2.2.2 慈善組織具有公益屬性

慈善組織是以開展慈善活動為宗旨的非營利組織，慈善組織與互益組織不同，其本身具有公益屬性，也就是其開展活動的性質(zhì)與目的必須是公益的。也就是說，慈善組織首先要給社會帶來切實的客觀利益，其次，受益者要涉及盡可能多的社會成員，不能是少數(shù)特定的群體。④同時，根據(jù)《慈善法》規(guī)定，慈善組織必須受到官方認可，接受政府部門的監(jiān)督管理。符合規(guī)定的慈善組織必須向縣級以上人民政府民政部門申請登記，其本身有健全的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，職責(zé)權(quán)限明確；受到官方認可的慈善組織依法享有稅收、政策優(yōu)惠。當(dāng)然，有權(quán)利也有義務(wù)，官方認可的慈善組織要保證信息公開，自覺接受政府部門和社會的監(jiān)督，應(yīng)定時向其登記的民政部門報送當(dāng)年運營情況，自覺接受政府部門的監(jiān)督，不得從事、資助危害國家安全和社會公共利益的活動。

2.2.3 受益對象的公眾化

慈善法上的公益被表述為不特定多數(shù)人的利益。也就是說慈善組織或慈善活動的對象，是全體社會公眾。同時，受益群體必須與慈善組織設(shè)立的目的相一致。在一般情況下，一個慈善目的的實施中，能夠受益的人數(shù)必須是足夠多的并且本質(zhì)上是開放的。在有些特殊情況下，雖然實際受益群體非常有限，但是根據(jù)該受益目的，任何人都有資格成為受益人，這些情況也被認為是符合公眾性要求的；又或者說，利益雖然是面向社會公眾的，但由于提供利益的能力與技術(shù)的限制，受益群體熟練受到限制。因此，慈善對象的公眾化不在受益人在數(shù)量上的多寡，而是社會群體中的受益資格的普遍化。而私人利益盡管在特定情況下是必要的，但任何人利益均應(yīng)是附帶的非主要的，公益才是慈善的首要目的，且是推進慈善目的的行動的必然延續(xù)，并不能與特定個人相關(guān)聯(lián)。

3 慈善活動過程中的公益體現(xiàn)

《慈善法》對慈善活動的整個過程都作了詳細的規(guī)定，從活動主體、活動范圍、到慈善組織的招募，政府部門對慈善組織的監(jiān)管都一一說明。而《慈善法》的公益屬性彰顯在慈善活動的各個環(huán)節(jié)，文章從慈善活動“聚財”和“散財”的兩個角度出發(fā)，說明慈善法不僅要解決慈善資源或者財產(chǎn)的來源，更要確保提供者和“中間人”不謀私利，確保慈善資源、財產(chǎn)流向，對慈善組織和慈善活動進行有效監(jiān)管。

3.1 慈善資源匯聚中的公益體現(xiàn)

公益是慈善的靈魂，個人力量是有限的，匯聚多方力量才能保證慈善資源的不斷供給。慈善物資主要通過慈善募捐與慈善捐贈兩個方面來進行。而隨著社會的發(fā)展，慈善物資的捐贈形式也是多種多樣的，包括金錢貨幣、房屋、有價證券、股權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等有形和無形的財產(chǎn)；慈善資源不僅包括錢物，慈善服務(wù)也是不可忽視的一部分。

慈善募捐是指慈善組織基于慈善宗旨募集財產(chǎn)物資，包括面向社會公眾的公開募捐和面向特定對象的定向募捐。定向募捐是慈善組織在起步階段的主要資金來源，慈善組織自成立之日起并可以接受定向募捐。而公開募捐是面向社會公眾的慈善募捐，為了保證公開募捐信息的真實有效，只有具有公開募捐資格的慈善組織才能開展公開募捐活動。在公開募捐活動中，捐贈者的捐贈行為不受地域限制，不具有公開募捐資格的組織或個人可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作進行合作。公開募捐是集眾人之力來解決某一類社會群體的困難，不應(yīng)強求或變相攤派，而是出于捐贈者自愿的，自發(fā)形成的捐款行為，且當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)的迅速崛起，通過互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息，開展募捐活動，更是減少時間與空間上的局限，募捐人群更加廣泛。從某種程度上看，公開募捐是除政府稅收外的取之于民用之于民的有效范式，是慈善活動公益性的有力體現(xiàn)。

慈善捐贈主要是面對富人群體，是社會資源“第三次分配”的主要形式。企業(yè)家是富人群體的主要組成部分，他們借助經(jīng)濟活動中對利益的追求而積累了大量財富，企業(yè)家在從社會中獲取財富的同時，也應(yīng)該承擔(dān)起一定的社會責(zé)任，將財富反饋給人民。而就當(dāng)前慈善法中提到“慈善組織、捐贈人、受益人依法享受稅收優(yōu)惠”，雖然當(dāng)前中國對遺產(chǎn)稅征收規(guī)定較為模糊，但是相關(guān)稅收制度應(yīng)當(dāng)進行相應(yīng)調(diào)整。而在相關(guān)制度的完善與調(diào)整后，富人捐贈行為得到激發(fā)，同時慈善財富的聚集也會在一定程度上受到促進。除此之外，慈善捐贈的股票、有價證券、知識產(chǎn)權(quán)等慈善財產(chǎn)有增值的作用，由于慈善組織非營利性的主要特征，慈善財產(chǎn)主要來自于外界的捐贈與募捐。但是為保證慈善活動的有序進行，慈善組織要發(fā)揮自動造血功能，適當(dāng)對慈善財產(chǎn)進行投資，使其實現(xiàn)保值增值，但必須確保其增值效益用于慈善活動。

慈善服務(wù)，是慈善組織或其他組織以及個人基于慈善目的，向社會或者他人提供的志愿無償服務(wù)以及其他非營利服務(wù)。志愿者出于自身意愿，利用閑暇時間，貢獻自身的勞動力，為慈善活動做一些力所能及的事情。在當(dāng)今社會中，志愿者的服務(wù)意識高漲，志愿者在慈善活動中發(fā)揮的作用不容小覷。尤其是有專業(yè)技能的志愿者在養(yǎng)老、醫(yī)療等服務(wù)中發(fā)揮著巨大的作用。志愿者對慈善活動的參與，不僅大大減小慈善組織在引進人力上的壓力，志愿者的親身實踐更能深入了解慈善活動的意義，增加對慈善的了解，促進慈善事業(yè)的發(fā)展，而志愿者自身也能在慈善組織活動中得到成長與發(fā)展。

3.2 慈善財產(chǎn)的使用過程中的公益體現(xiàn)

不管慈善財產(chǎn)來源于普通大眾，還是富人，慈善財產(chǎn)的去向主要是對社會中需要幫助的人群。但在慈善活動中，不管捐贈人還是受益人都是社會公眾，慈善組織的財產(chǎn)必須時刻向社會保持公開透明，讓公眾清楚的看到自己所捐贈的錢物流向何處，從而提高對慈善組織的信心，也讓受益者明白自己的所受捐助來自何方，時常懷揣感恩之心，為社會營造來良好的慈善氛圍。

因此，慈善財產(chǎn)去向的公益性主要體現(xiàn)在慈善組織的信息公開制度。對于慈善組織的信息公開主體包括兩個部分，即政府與慈善組織自身。政府對慈善組織的信息公開主要是政府對慈善組織的登記、資格獲取，激勵獎懲以及政府所購買服務(wù)的情況進行的公開；而慈善組織需要定期向社會公布其募捐情況與慈善項目實施情況，并每年向社會公開其年度工作報告與財務(wù)會計報告。當(dāng)然，慈善組織僅公布這些信息是遠遠不夠的，慈善財產(chǎn)信息公開任重而道遠。同時，政府有權(quán)對慈善組織發(fā)生的違法行為進行監(jiān)管。當(dāng)代社會中，公民意識增強，人們對自身利益的保護也逐漸擴展，再加之中國慈善組織失范行為頻頻發(fā)生，從郭美美開始，明星詐捐、河南宋慶齡基金會、再到最近的杭州“大熊貓”事件，慈善組織公信力遭到重創(chuàng)，完善慈善組織信息公開制度，是重新提高社會公眾度慈善信任程度的重要措施。

在慈善捐贈使用剩余以及慈善組織終止情況下，慈善財產(chǎn)按照捐贈人的意圖無法使用或者慈善組織終止尚有剩余財產(chǎn)時，應(yīng)當(dāng)按照慈善組織章程的規(guī)定轉(zhuǎn)給宗旨相同或相近的慈善組織，章程為規(guī)定的，由民政部門主持轉(zhuǎn)給宗旨相同或相近的慈善組織，并向社會公告。在慈善組織難以為繼的情況下，慈善財產(chǎn)依舊要向宗旨相似或相近的機構(gòu)進行轉(zhuǎn)移，避免慈善資源的浪費，同時對此作出公示，保障公眾的知情權(quán)。

慈善組織是具有公共性的民間組織，慈善財產(chǎn)取之于民用之于民，慈善財產(chǎn)的取自社會公眾，在扶貧濟困、促進科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展、環(huán)保等事業(yè)上發(fā)揮重要作用。為發(fā)揮社會公眾的最大公益熱情，公民在捐贈財物時應(yīng)享受稅收優(yōu)惠。慈善組織的信息公開不僅能保證公民知情權(quán)，也能促使慈善組織的自律，進而促進慈善事業(yè)的發(fā)展。

4 總結(jié)

公益是慈善的靈魂，慈善法下的慈善事業(yè)不同于基于私利的慈善活動，慈善活動范圍的不斷擴大，慈善活動與政府公共服務(wù)職能具有契合點，慈善事業(yè)的發(fā)展能補充政府在公共領(lǐng)域的職能，縮小社會矛盾。同時，在慈善事業(yè)的運行中，慈善組織作為溝通捐贈者與受益者的平臺，在聚財與散財過程中，皆體現(xiàn)其公益性。而公益貫徹《慈善法》的全部，統(tǒng)攝慈善活動的全過程，對慈善活動中的各要素詳細說明，是慈善資源使用公開透明的保證，是社會慈善文化傳播與建設(shè)的基礎(chǔ)。

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[14]2016年3月16日第十二屆全國人民代表大會第四次會議通過，《中華人民共和國慈善法》.

On the Public Welfare Attribute of Charity Law

CAI Jingru
(School of public administration,Zhejiang Gongshang University,Hangzhou,Zhejiang310018)

Carrying out the public interest charity law and unifying the charity legislation embody the core values of charity law.The paper starts from the development of philanthropy between China and the West,and clarifies the relationship between public welfare and private interests in charity activities.According to the new"charity law",the article expounds the public welfare attribute of charity law from the aspects of public standard and public welfare.The standard of public welfare is mainly manifested in the scope of charitable activities,charitable organizations and charitable objects three aspects.All aspects of the charity process reflects the public welfare attributes.

Charity Law; Public Welfare Property; Charitable Organization; Charity Event

A

1672-2094（2017）04-0033-05

責(zé)任編輯：鄧榮華

2017-06-08

蔡靜如（1993-），女，浙江溫州人，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)在讀研究生。研究方向：社區(qū)治理。