□張 欣

（貴州財經(jīng)大學公共管理學院 貴州 貴陽 550025）

公共治理的智治之思維

□張 欣

（貴州財經(jīng)大學公共管理學院 貴州 貴陽 550025）

復(fù)雜性時代公共治理的日益復(fù)雜化趨向和我國國家治理的現(xiàn)代化要求形成了對智慧要素的共同指向，這使得充分發(fā)揮新型智庫等智慧資源在國家治理中作用的“智治之維”成為公共治理的應(yīng)有之意。智慧治理要求在公共治理中應(yīng)準確把握“智”與“治”的內(nèi)在邏輯關(guān)系，并通過制度保障、機制保障和體系保障進而實現(xiàn)智庫在公共治理中的決策咨詢、啟智引領(lǐng)、代表平衡功能，最終推動公共治理的創(chuàng)新化和現(xiàn)代化發(fā)展。

國家治理；智治；智庫

1 智治的理解

“智治”是“智”與“治”的有機結(jié)合，其反映了“智”的因素對于治理的支持、引導和駕馭，從而體現(xiàn)了“智”的因素在治理中的重要地位和作用?！爸侵巍彼枷朐谥形鞣蕉加兄眠h的理論淵源，其既反映在亞里士多德關(guān)于“知識與權(quán)力”的論述里，也出現(xiàn)在韋伯“學術(shù)與志業(yè)”和“政治與志業(yè)”的思想之中。在我國“智治”可追溯到先秦時期諸子百家對“道”與“理”的闡述中。在諸子看來，“道”為恒為一的根源和準則，而“理”是分理，是萬物各自的屬性。諸子關(guān)于“道一而理多，萬物源于理，理源于道”，“實生于德、德生于理，理生于智，智生于當?！钡恼撌鰧⒌琅c理的關(guān)系以及理論與實踐的統(tǒng)一等問題加以闡明，并強調(diào)了“智”在理論與實踐結(jié)合中的重要作用。諸子認為“思慮熟，則得事理，……得事理，則必成功”，“夫緣道理以從事者，無不能成……夫棄道理而妄舉動者，猶失其民人而亡其財資也?！逼涓嬖V我們，源于事物的復(fù)雜性、多樣性和動態(tài)性，需要擅長思慮的智者以知識和智慧為依托總結(jié)事物內(nèi)在規(guī)律即“殊理”來指導行動，以防止非理性行為的發(fā)生。中西方關(guān)于“智治”的思想，“智”（知識、智慧）和“治”（權(quán)力運行以實現(xiàn)有序）的有機融合和互動是其核心議題，而這一核心議題反映在當代中國公共治理進程中即強調(diào)知識、信息、價值、創(chuàng)新等智力產(chǎn)品和思想產(chǎn)品在治理中的核心作用，進而強調(diào)了作為“智”的重要載體的智庫對治理活動的智力支持。因此，智治往往表現(xiàn)為智庫與公共治理的關(guān)系并通過智庫在國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化進程中功能的發(fā)揮而得以實現(xiàn)。

2 智治的表現(xiàn)

2.1 智治表現(xiàn)為智庫在國家治理體系中的功能

“國家治理體系是在黨領(lǐng)導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！盵1]如何使得國家治理體系良性運行，并針對運行中出現(xiàn)的問題改革、完善、創(chuàng)新各項體制機制、法律法規(guī)，智庫應(yīng)發(fā)揮其引智啟政的決策咨詢功能。決策咨詢功能是智庫在國家治理中的核心功能，其主要表現(xiàn)為智庫利用其專業(yè)知識、權(quán)威信息、實踐經(jīng)驗對國家治理中的各種問題提供政策建議和專業(yè)咨詢的智力支持。國家治理體系的各項體制機制、法律法規(guī)的制定、完善和創(chuàng)新過程是一個龐大、系統(tǒng)而又復(fù)雜的工程。其涉及多領(lǐng)域、多層次的改革和創(chuàng)新，將面臨問題和挑戰(zhàn)也是前所未有、無先例可循的，在這一過程中智庫及其專家作為專業(yè)領(lǐng)域的前沿者將憑借其專業(yè)知識和創(chuàng)新思想為國家治理體系的良性運行和改革發(fā)展提供強大、多元的智力支持。另一方面，作為一個復(fù)合體系，國家治理體系包含著許多子系統(tǒng)且各子系統(tǒng)內(nèi)部還有很多次級系統(tǒng)，如何實現(xiàn)這些子系統(tǒng)乃至次級系統(tǒng)的協(xié)同配合發(fā)揮整體效應(yīng)就需要智庫的整體性思維和復(fù)雜性思維在其中發(fā)揮整合作用。例如對霧霾的治理，其涉及多領(lǐng)域，多元體制的協(xié)同配合，如何有效解決各領(lǐng)域的體制內(nèi)部矛盾，如何使得各領(lǐng)域體制得以銜接，實現(xiàn)合作治理發(fā)揮整體效力，這就首先需要智庫通過其專業(yè)知識洞悉問題癥結(jié)，使問題的復(fù)合原因得以清晰呈現(xiàn)；其次需要智庫通過其全局意識使各治理主體對問題的理解超越“器”和“技”，到達“道”和“理”，站在全局和長遠的高度理解問題及其治理方案，從而實現(xiàn)統(tǒng)一思想、統(tǒng)一行動、創(chuàng)新融合機制；最后，智庫還將通過持續(xù)引入新思想、新知識、新方法在各體系機制的運轉(zhuǎn)和銜接中扮演潤滑劑和粘合劑的功能，不斷通過其創(chuàng)新思維、復(fù)雜性思維和不確定性思維實現(xiàn)各體系機制的動態(tài)銜接。

2.2 智治表現(xiàn)為智庫在社會治理體系中的功能

這一功能主要包括引領(lǐng)啟智和代表平衡功能，其使得社會治理體系的制度優(yōu)勢能夠有效轉(zhuǎn)化為管理社會的能力，并大幅降低了社會治理的運行成本。

引領(lǐng)啟智功能是指智庫對社會主流價值觀的引領(lǐng)和對公民的社會教育，其對于國家治理的有效開展意義重大。引領(lǐng)主要表現(xiàn)為智庫通過對黨和政府的重要決策、重要精神的解讀以及在專業(yè)領(lǐng)域發(fā)出的權(quán)威聲音從而樹立社會主流價值觀，引領(lǐng)社會輿論導向。啟智是指為避免公民因“無知”而出現(xiàn)“棄道理而妄舉動”的非理性行為，智庫通過多種媒體手段對公眾的答疑、解惑、知識傳授和思想傳播，從而提高公民的政治素養(yǎng)、人文素養(yǎng)，使其建立正確的價值觀，形成良好的行為規(guī)范，積極參與到國家治理中，與他人合作貢獻力量。在此過程中科學、理性、健康的社會價值觀得以形成，軟法對公民的規(guī)范和約束得以強化，優(yōu)良的社會資本也得以形成，社會治理得以有效開展。

代表平衡功能主要表現(xiàn)為智庫對公眾利益的代表以及對社會利益沖突和信息浪潮沖擊的平衡。作為“政策企業(yè)家”，智庫能夠向決策層傳遞邊緣弱勢群體的訴求，并能夠通過多種途徑使政府關(guān)注某些社會問題和隱患，這使得智庫成為了社會公共利益的代言人。在平衡功能方面，多元主體必然帶來多元利益、價值、文化，而多元利益、價值、文化必然帶來多元的矛盾和沖突，這些沖突對于以互信、合作為基礎(chǔ)的國家治理來說是極為不利的。智庫在此過程中能通過其專業(yè)解讀和理性分析使多元主體克服短視，消除誤解，理解其共同利益和目標，從而實現(xiàn)多元合作下社會治理的順利展開。

3 智治的實現(xiàn)

3.1 智治實現(xiàn)的制度保障

智庫在國家治理中作用的有效發(fā)揮以完善的政策法律和體制環(huán)境為前提。只有通過公平健全的法律環(huán)境才能明確智庫在國家治理中的角色定位進而理解智庫在國家治理中的權(quán)力、義務(wù)與責任，也才能實現(xiàn)智庫在國家治理中功能的有效實現(xiàn)。決策咨詢是智庫在國家治理中的核心功能，其對于以科學咨詢支撐科學決策，以科學決策引領(lǐng)科學發(fā)展從而推動國家治理現(xiàn)代化意義重大。然而，當前我國的決策咨詢制度尚不完善，各種規(guī)定散布于各類文件和規(guī)章中，已出臺的決策咨詢制度層次也較低（最高為司法解釋和部門規(guī)章），其致使我國智庫在決策中的作用不能完全發(fā)揮，研究成果轉(zhuǎn)化為決策咨詢和社會效益渠道不暢。在實踐中表現(xiàn)為：獻策無門、缺乏獨立性、缺乏公開性、責任不清、缺乏監(jiān)督等。因此，發(fā)揮智庫在公共治理中的作用，必須建立完善的決策咨詢制度?？稍诩磳⒊雠_的《行政程序法》中對決策咨詢作一般性規(guī)定，一般性規(guī)定應(yīng)包括：重大決策專家咨詢制度、咨詢獨立原則、咨詢公開原則等。各地各部門可遵循一般性規(guī)定根據(jù)各地各部門情況對決策咨詢做細則規(guī)定。細則規(guī)定主要包括：咨詢選聘制度、咨詢獨立制度、咨詢適用范圍、咨詢程序、咨詢公開制度、咨詢問責制度以及在項目招投標時的決策咨詢招標制度和決策咨詢評估制度等。

智庫決策咨詢的有效性和科學性源于信息的權(quán)威性、全面性和及時性，這就要求健全落實信息公開制度以保障智庫對決策相關(guān)信息的全面和及時獲取。我國現(xiàn)行的《政府信息公開條例》存在技術(shù)粗糙、立法層次低、落實困難、受制于高層次立法等問題，且政府信息公開缺乏系統(tǒng)行政體制保障（運行機制、監(jiān)督機制、問責機制等），這使得現(xiàn)有公開信息無法滿足大數(shù)據(jù)時代對信息的需要，從而制約了智庫在國家治理中功能的實現(xiàn)。因此，必須健全信息公開制度，轉(zhuǎn)變“刑不可知，威不可測”的觀念，樹立服務(wù)和便民意識；建立信息公開的配套制度，規(guī)范信息公開的運行、監(jiān)督、評估、問責和參與，切實保障包括智庫在內(nèi)的公民享有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)等基本權(quán)利；應(yīng)基于大數(shù)據(jù)時代背景下現(xiàn)代通訊技術(shù)實現(xiàn)信息的公開透明，通過包括政府網(wǎng)站、政務(wù)微博、政務(wù)微信等多樣化的電子政務(wù)技術(shù)和信息交流平臺使智庫能夠獲取權(quán)威、及時的信息，從而為智庫在公共治理中功能的發(fā)揮提供堅實的信息基礎(chǔ)。

3.2 智治實現(xiàn)的機制保障

公共治理的智治實現(xiàn)既有賴于高質(zhì)量智庫及其思想產(chǎn)品，也有賴于思想產(chǎn)品供需雙方的有效銜接，實現(xiàn)思想產(chǎn)品到實際效應(yīng)的迅速轉(zhuǎn)化。而二者都以健全的思想市場為前提和基礎(chǔ)，這使得中國特色思想市場機制的建立和良性運行成為公共治理智治實現(xiàn)的機制保障。與商品市場一樣，思想市場的建立主要源于社會對知識的需求與知識供給的不平衡，這導致了知識的稀缺性，而知識的稀缺導致交易價值，交易價值導致思想市場的出現(xiàn)。思想市場與物質(zhì)產(chǎn)品市場既有相似也有區(qū)別。區(qū)別主要表現(xiàn)為：思想市場中供給方的追求并非利潤最大化，而是追求影響力最大化；思想產(chǎn)品具有公共性，消費效應(yīng)具有政治性、社會性和擴散性。相似主要表現(xiàn)在：都按照市場經(jīng)濟規(guī)律運行，且都存在市場失靈等。而這些特征共同決定了自由與規(guī)制并存的中國特色市場機制的發(fā)展路徑。

應(yīng)大力推進中國特色思想市場的完善和發(fā)展。自由和競爭是思想市場得以形成和發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，美國智庫的興盛正來源于其思想市場自由和競爭的思想市場環(huán)境。因此，建立和發(fā)展中國特色的思想市場必須開放思想市場，構(gòu)建知識創(chuàng)新與思想競爭并存的思想市場環(huán)境。應(yīng)處理好智和庫的關(guān)系，通過出臺和完善各項法律、政策為思想市場的逐步形成和發(fā)展搭建制度平臺，為思想市場形成和規(guī)范運行提供制度保障從而促進智庫決策咨詢的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；應(yīng)進一步完善政府對決策咨詢等思想產(chǎn)品的采購機制，保障思想產(chǎn)品需求和供給的優(yōu)化銜接。應(yīng)處理好：整合（多元智庫優(yōu)勢互補，形成合力）、競爭（公開招標，擇優(yōu)錄用）、協(xié)調(diào)（政府決策需求與智庫咨詢供給的銜接，政府與智庫之間，智庫與智庫之間的信息交流）三者關(guān)系，以實現(xiàn)優(yōu)勢互補，共同發(fā)展，公平競爭，優(yōu)勝劣汰的動態(tài)發(fā)展機制。應(yīng)特別重視思想市場中對民間智庫的扶持，應(yīng)在政策、法律層面給予民間智庫支持，特別是在市場準入、稅收政策、啟動經(jīng)費等方面給予民間智庫政策傾斜并逐步建立和發(fā)展針對民間智庫的捐助機制和環(huán)境。

應(yīng)對中國特色思想市場進行有效規(guī)制。思想產(chǎn)品的特殊性（政治性、社會性、公共性、擴散性）決定了對其應(yīng)進有效規(guī)制的必然性。因此，應(yīng)從宏觀布局和系統(tǒng)發(fā)展的高度對思想市場進行系統(tǒng)和長遠規(guī)劃，處理好思想市場質(zhì)與量、短期與長遠、整體與局部的關(guān)系；通過建立思想市場的準入條件、優(yōu)惠政策對思想市場的供給主體進行合理的引導、規(guī)范和協(xié)調(diào)；對思想產(chǎn)品的內(nèi)容、性質(zhì)、供給方式及評估機制進行規(guī)制，預(yù)防思想產(chǎn)品負外部效應(yīng)的產(chǎn)生、擴散從而導致巨大的社會成本；應(yīng)加強對思想市場自由與規(guī)制的宣傳和解讀，使公眾特別是思想產(chǎn)品供給主體理解思想市場自由與規(guī)制的辯證統(tǒng)一。

3.3 智治實現(xiàn)的體系保障

公共治理多元化、系統(tǒng)化、動態(tài)化的智力需求，要求智庫體系以合理性、層次性、系統(tǒng)性有效回應(yīng)，然而當前我國智庫體系存在“官方智庫大而不強，高校智庫曲高和寡，民間智庫軟弱無力”[2]等問題，其導致智庫體系布局不合理，智庫缺乏獨立性，各類智庫優(yōu)勢未能有效發(fā)揮，智庫群整體合力未能形成，這嚴重制約了我國智力資本的有效開發(fā)和利用。因此，應(yīng)通過構(gòu)建“特色鮮明、定位準確、功能互補、協(xié)同配合、整體優(yōu)化”的新型智庫體系實現(xiàn)各類智庫在國家治理中各自優(yōu)勢和整體效應(yīng)的充分發(fā)揮。按照國務(wù)院發(fā)展研究中心“國外智庫管理體系研究”課題組的結(jié)論，智庫提供的產(chǎn)品主要分為四個層次，從高到低分別為：應(yīng)基層（應(yīng)急措施和方案）、超前層（提出全局戰(zhàn)略方案）、綜合層（綜合分析基礎(chǔ)層研究成果）、基礎(chǔ)層（知識儲備），政府及各類智庫應(yīng)結(jié)合智庫特點和優(yōu)勢在智庫體系中準確定位提供思想產(chǎn)品的層次和類型，進而在智庫體系準確定位自身的位置和角色，最終實現(xiàn)自身優(yōu)勢的充分發(fā)揮。例如官方智庫由于與決策層聯(lián)系緊密，具有許多天然優(yōu)勢；高校智庫在基礎(chǔ)研究、綜合研究方面的理論深度和研究廣度是其他智庫無法比擬的；民間智庫其主體來自民間，其更了解民情民意和各類社會問題的癥結(jié)所在。另一方面，公共治理是一個涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化等多方面的系統(tǒng)工程，其決定了僅僅依靠單一治理主體難以有效系統(tǒng)解決問題，必須依靠智庫與政府間、智庫與智庫間、智庫與社會間協(xié)同配合下整體效應(yīng)的實現(xiàn)。這就要求在政府的引導下超越傳統(tǒng)智庫的“各自為政”，建立包括政府、智庫、社會組織和公眾在內(nèi)的合作智治網(wǎng)絡(luò)即“智網(wǎng)”。“智網(wǎng)”作為信息、思想有效交流的平臺依托現(xiàn)代通訊技術(shù)將各治理主體有效連接，形成一個有機整體，其對于實現(xiàn)各治理主體“共享信息、建言獻策、統(tǒng)一思想、協(xié)調(diào)行動”意義重大?？傊?，通過縱向分層和橫向串聯(lián)的新型智庫體系構(gòu)建，黨和政府領(lǐng)導下，以智庫為核心，社會組織和公眾積極參與的科學化、系統(tǒng)化、創(chuàng)新化和現(xiàn)代化的公共治理將最終得以實現(xiàn)。

[1]習近平.切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來 [EB/OL].(2013-12-31)http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/31/c_118787463.htm.

[2]王輝耀，苗綠.大國智庫[M].人民出版社2014:260.

1004-7026（2017）14-0126-03

C932;D035

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.14.084

張欣（1980-），男，安徽滁州、貴州財經(jīng)大學公共管理學院、管理學博士、副教授、主要研究方向：公共治理、智庫理論。。