賈文彤

摘 要：通過文獻資料法對我國體育法律體系中的配套立法問題進行了探討，結(jié)果表明：我國配套立法中存在著諸多問題：空白配套問題、時間方面問題、內(nèi)容和形式方面問題以及變動方面問題等，并對出現(xiàn)問題的原因進行了探討，包括法律授權(quán)泛化、時間限制以及立法監(jiān)督疏忽等，提出相關(guān)對策包括明確立法原則、改進配套立法程序、完善清理制度等。

關(guān)鍵詞：配套立法；體育法；制度化

中圖分類號：G80-051 文獻標識碼：A文章編號：1006-2076（2017）02-0001-05

Abstract：Referring to available literature， this paper discusses supporting legislation for the forming of sport law system. The results suggest that there are many problems， such as legislation vacancy， problems of legislation timing， contents and forming as well as legislative changes. Also， the causes for the problems are analyzed， including generalization of legal authorization， time limitation and legislative supervision negligence. It is suggested that the principle of legislation be made clear， supporting legislation procedure be improved and reexamination system be regulated.

Key words：supporting legislation； sport law； systematization

配套立法是我國體育法制體系的一個基本特色，它對于形成中國特色的體育法律體系，保障體育法律的有效實施發(fā)揮了重要的作用。然而，實踐中人們對這個論域的關(guān)注度不夠，其中存在的問題尚未引起人們的重視，而這些問題已經(jīng)影響到了體育法的權(quán)威、體育法律體系的和諧以及體育法律的正常實施，必須予以重視和解決。

1 概念以及概念區(qū)分

嚴格講，“配套立法”不是一個規(guī)范的學術(shù)名詞。有研究認為：配套立法是否為一個共識性的法律術(shù)語和學術(shù)名詞存在一定疑問[1]。我們對此熟知，因為上個世紀末期曾經(jīng)有一個關(guān)于體育法配套立法研究的國家社科課題。配套立法就是指有關(guān)國家機關(guān)為保證該法律法規(guī)的有效實施而對其中不具有操作性的原則性規(guī)范或概括性規(guī)定予以細化而制定的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件。[2]

我們常?？吹绞跈?quán)立法和職權(quán)立法等表述。配套立法與它們既有聯(lián)系又有區(qū)別。首先是配套立法與授權(quán)立法，授權(quán)立法最早源于英美等西方國家，在我國，只有最高國家立法機關(guān)通過專門決定把自己專有的立法權(quán)限授予國務院等行政主體行使，才屬于嚴格意義上的授權(quán)立法，即我們俗稱的“特別授權(quán)”。有研究將兩者作了細致的區(qū)分，包括6個方面：意旨指向不同、功能作用不同、權(quán)力基礎不同、授權(quán)意義不同、授權(quán)主體不同以及規(guī)范層級不同。具體到第四個方面而言，真正的授權(quán)立法是特別立法，配套立法的法律中“授權(quán)”意味著為被授權(quán)主體設定了一種職責[3]41。其次與職權(quán)立法的區(qū)別。職權(quán)立法是指行政機關(guān)根據(jù)憲法和有關(guān)組織法規(guī)定的職權(quán)所進行的行政立法[4]。關(guān)于兩者區(qū)分，相關(guān)研究給出了3個方面的分析：包括立法主體范圍不同、權(quán)力啟動不同以及行為性質(zhì)不同[3]48。具體而言，配套立法的主體范圍很廣，職權(quán)立法屬于行政立法，其主體有所限定。

本研究所講的配套立法主要是法條授權(quán)的授權(quán)式配套立法。

2 我國體育法律體系中配套立法各種問題分析

2.1 空白配套問題

在體育法律法規(guī)的配套立法實踐中，有許多授權(quán)條款沒有得到落實，配套規(guī)定一直沒有出臺?？瞻着涮资求w育立法實踐中的一個主要問題，極大影響了體育法律法規(guī)的權(quán)威和效力，影響了體育法律法規(guī)的執(zhí)行和實施。具體而言，《體育法》第二十六條規(guī)定：參加國內(nèi)、國際重大體育競賽的運動員和運動隊，應當按照公平、擇優(yōu)的原則選拔和組建。具體辦法由國務院體育行政部門規(guī)定。第三十三條規(guī)定：在競技體育活動中發(fā)生糾紛，由體育仲裁機構(gòu)負責調(diào)解、仲裁。體育仲裁機構(gòu)的設立辦法和仲裁范圍由國務院另行規(guī)定。但是，《立法法》第八條規(guī)定，訴訟和仲裁制度事項只能制定法律。因此，國務院是否有權(quán)出臺此規(guī)定，值得探討。所以，不明事理的人們一直呼吁《體育仲裁條例》的出臺。同樣，查詢體育總局相關(guān)部門規(guī)章，并沒有找到有關(guān)體育競賽選拔的規(guī)范性法律文件。另外，依照《學校體育工作條例》第三十條規(guī)定：國家教育委員會、國家體育運動委員會可根據(jù)本條例制定實施辦法。但是查閱教育部和體育總局網(wǎng)站，并沒有查找到相關(guān)實施辦法，此為十足的空白配套立法。相類似的還包括《公共文化體育設施條例》第三十三條規(guī)定：國家機關(guān)、學校等單位內(nèi)部的文化體育設施向公眾開放的，由國務院文化行政主管部門、體育行政主管部門會同有關(guān)部門依據(jù)本條例的原則另行制定管理辦法。相關(guān)配套立法難以尋覓。至于地方體育立法，依據(jù)《沈陽市體育設施管理條例》第二十四條規(guī)定：市人民政府可根據(jù)本條例的規(guī)定制定實施細則。查閱體育總局網(wǎng)站，難以見到相應的配套立法。

2.2 時間方面問題

我國已經(jīng)基本形成了體育法律法規(guī)體系，在這個過程中體育法律法規(guī)的配套立法還存在一些問題，其中一些特色問題值得關(guān)注，特別在中央一級立法和地方立法之間。地方立法超前，多屬于創(chuàng)制性立法，比如體育設施立法、體育市場管理方面以及全民健身等方面。這些配套立法多在上個世紀末期、本世紀初期，遠遠超過了國務院、人大及其常委會立法。等到上級立法出臺，很多地方立法沒有及時修改，任由地方配套立法與上級母法不一致，從表面上看，似乎成了上級母法在倒追下位的配套立法。從常態(tài)角度講，正常的配套立法活動，照樣存在時間滯后問題，比如依據(jù)《體育法》制定的各地體育市場經(jīng)營管理法規(guī)從時間上多存在滯后問題，具體而言，《無錫市體育經(jīng)營活動管理條例》時間上滯后13年；《福建省體育經(jīng)營活動管理條例》時間上滯后11年；稍近一些的，如《廣西壯族自治區(qū)體育市場條例》時間上滯后將近10年；最快的配套立法也有將近一年，比如《湖北省體育市場管理條例》，時間上滯后1年，《湖南省體育經(jīng)營活動管理條例》時間上滯后2年。

地方配套立法時間滯后同樣是一個嚴重問題，一些地方配套立法時間滯后甚至長達十年，很多地方立法長時間不做修改，甚至在上位母法已做修改情況下，下位配套立法仍然不作變動，致使配套立法形同虛設。

2.3 內(nèi)容方面問題

2.3.1 重復上位法的規(guī)定

我國體育地方立法重復法律和行政法規(guī)內(nèi)容的現(xiàn)象比較嚴重，多數(shù)條文都是非常相似的，只是文字上有一些微小變化而已。比如《公共文化體育設施條例》第二十一條規(guī)定：需要收取費用的公共文化體育設施管理單位，應當根據(jù)設施的功能、特點對學生、老年人、殘疾人等免費或者優(yōu)惠開放，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。全國各地方由此相關(guān)內(nèi)容的立法基本上都有這個條款，內(nèi)容大體相似。很多地方不管是否需要該法規(guī)、規(guī)章，出現(xiàn)了“三世同堂”和“四世同堂”現(xiàn)象，形成了小法抄大法、后法抄前法，最終造成立法重復，浪費了立法資源。

2.3.2 與上位法律法規(guī)不一致

我國很多地方關(guān)于全民健身的體育地方立法出臺要早于《全民健身條例》，作為配套立法，各地的全民健身法規(guī)在一些內(nèi)容上存在不一致問題。比如健身日的確定，依照《杭州市全民健身條例》十四條規(guī)定：每年6月10日為本市全民健身日?！侗本┦腥窠∩項l例》第十七條規(guī)定：每年六月二十三日（奧林匹克日）為本市全民健身日。當然，各地法規(guī)還有其他健身日的時間規(guī)定，這就意味著除開《全民健身條例》每年8月8日的規(guī)定，各地還有自己的規(guī)定，由此，造成各地法規(guī)與國務院行政法規(guī)的不一致問題。

再以體育設施法規(guī)、規(guī)章中法律責任條款為例。國務院行政法規(guī)《公共文化體育設施條例》中的法律責任一共規(guī)定了5個條款，其中第三十條、第三十一條還具有詳細的款項。反觀各地的配套立法內(nèi)容，關(guān)于法律責任的規(guī)定則簡化了很多，難以達到配套立法的作用與效果。

2.4 形式方面問題

2.4.1 名稱問題

配套立法形成的法律文件名稱花樣繁多，造成同樣的配套規(guī)定名稱不一致，有的與法規(guī)、規(guī)章名稱方面的要求和規(guī)定存在抵觸。以《體育法》的實施辦法為例，目前存在幾種類型：1）若干規(guī)定，典型如遼寧省實施《中華人民共和國體育法》若干規(guī)定。2）較為常見的是實施辦法，如浙江省實施《中華人民共和國體育法》辦法；內(nèi)蒙古自治區(qū)實施《中華人民共和國體育法》辦法，安徽省實施《中華人民共和國體育法》辦法，甘肅省《實施中華人民共和國體育法》辦法，上述法規(guī)皆由各地人大常委會頒布實施（一共4件）。這些法規(guī)都屬于配套立法，但是名稱存在不統(tǒng)一、不一致問題，在確認效力等級和法律性質(zhì)時容易產(chǎn)生混淆。

2.4.2 第一條問題

在配套立法中，一般都在第一條款中寫明所依據(jù)的上位母法，最好注明根據(jù)上位母法的某一具體條款制定本法，但是絕大多數(shù)體育地方法規(guī)只是泛泛寫出依據(jù)某一上位母法制定本法，沒有具體寫明上位母法的具體授權(quán)條款。比如《太原市體育設施建設和管理辦法》第一條規(guī)定：為了加強體育設施的建設和管理，促進體育事業(yè)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國體育法》《公共文化體育設施條例》《山西省體育設施管理條例》等有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，結(jié)合本市實際，制定本辦法。《鞍山市體育市場管理規(guī)定》第一條規(guī)定：為加強體育市場的管理，保護體育市場消費者和經(jīng)營者的合法權(quán)益，促進體育經(jīng)營活動的健康發(fā)展，繁榮和發(fā)展社會主義體育事業(yè)，根據(jù)《中華人民共和國體育法》等有關(guān)的法律、法規(guī)，結(jié)合本市實際情況制定本規(guī)定。

幾乎所有地方的體育配套立法在第一條上沒有明確注明上位法的具體授權(quán)條款，因此容易使人產(chǎn)生混淆，因為很多職權(quán)性配套立法在第一條也要寫明根據(jù)上位母法制定本法的規(guī)定，但是，它沒有上位母法的具體條款的授權(quán)。

2.4.3 結(jié)構(gòu)問題

1995年《體育法》頒布，一些地區(qū)制定了《體育法》實施或者若干規(guī)定，比如遼寧、浙江、安徽等地。一般而言，應該按照上位法的章節(jié)結(jié)構(gòu)來構(gòu)建配套性法律文件的結(jié)構(gòu)，以期使人們明白配套立法對上位法的具體化補充和完善，便于對照，體現(xiàn)立法的科學性。但是，個別省份（如遼寧省）并沒有依此，不分章節(jié)、不標明具體問題，只是逐條進行規(guī)定。

2.5 變動方面問題

配套立法在修改變動方面有個很顯著的問題：上位母法沒有變動而配套立法隨意變動修改。穩(wěn)定性是法律的特征之一，但是法律長期沒有變動會導致僵化、不合時宜。學界常常探討修改體育法，就因為1995年頒布的體育法難以適應當今體育的迅猛發(fā)展，面對不斷出現(xiàn)的新鮮事物，體育法很難應對。但是，在上位母法——體育法沒有改變的前提下，很多下位的配套立法多處于變動之中，這種現(xiàn)象也應該極力避免。這個問題現(xiàn)實中存在不少，比如《內(nèi)蒙古自治區(qū)學校體育工作條例實施辦法》，此規(guī)章1992年由政府發(fā)布，2001年修改?！逗邶埥◇w育經(jīng)營活動管理條例》1999年由人大常委會發(fā)布，2005年修改。浙江省實施《中華人民共和國體育法》辦法，2000年頒布，2004年修改?！墩憬∮斡緢鏊芾磙k法》1995年由政府發(fā)布，1998年和2005年分別做過兩次修改。

地方人大和政府對于自身配套立法的修改較為隨意，影響了配套立法的穩(wěn)定性和權(quán)威性，削弱了配套立法應有的法律功能和作用。

3 我國體育法律體系中配套立法問題出現(xiàn)的原因分析

3.1 授權(quán)方面問題

3.1.1 法律授權(quán)泛化

授權(quán)條款較多，必然存在一些授權(quán)條款不規(guī)范、不合理等問題。以《體育法》為例，《體育法》授權(quán)條款較多，達到4個，分別為第26條、第31條、第33條、第55條，如此多的授權(quán)條款導致被授權(quán)主體不明確、空白配套立法問題出現(xiàn)，依照《體育法》規(guī)定，各地制定的體育經(jīng)營方面的規(guī)范性法律文件，既有人大制定的，又有地方政府制定的，被授權(quán)主體不明確，容易導致在執(zhí)行過程中出現(xiàn)交叉與混亂。即使在同一個省，這種情況也比較常見，比如《蘇州市體育經(jīng)營活動管理條例》由人大常委會制定，屬于法規(guī)性質(zhì)，而《江蘇省體育經(jīng)營活動監(jiān)督管理規(guī)定》由省政府制定，屬于規(guī)章性質(zhì)。如果兩者內(nèi)容出現(xiàn)沖突，何去何從？類似情況還包括《山東省體育市場管理辦法》和《淄博市體育市場管理辦法》。同一個省內(nèi)平級的幾個城市制定的體育市場管理方面的規(guī)范性法律文件，其制定主體也不一致，比如遼寧省內(nèi)的撫順市、鞍山市以及沈陽市，被授權(quán)主體既包括人大又包括政府，容易造成混亂和矛盾。

3.1.2 時間限制缺失

上位母法在制定配套立法規(guī)定時，沒有出臺時間的要求與限制，同時，《立法法》對此也沒有一般性的規(guī)定。由此導致配套規(guī)定出臺遲緩，上文提到，有的配套立法距上位母法出臺遲緩十多年。人們常常抱怨《體育法》的實施效果，這其中長時間不能出臺的配套立法是一個重要因素。原則上，與法律實施相配套的重要法規(guī)應當在法律通過后施行前制定完畢，爭取與法律同步實施。[3]136

從目前情況看，國家對配套立法工作高度重視，但是，關(guān)于配套立法出臺時間方面的要求還只是停留在文件和計劃層面，沒有上升為法律，權(quán)威性顯得不同，人們對此認識還顯不足。

3.1.3 立法監(jiān)督疏漏

目前，沒有配套立法的專門制度保障?，F(xiàn)有的配套立法的監(jiān)督機制包括三種：報國務院批準方式；《立法法》的備案和審查制度；《法規(guī)規(guī)章備案條例》的備案審查制度。三種方式都具有一定積極意義，但是各自局限也顯露無疑。比如第一種方式實際上屬于一種內(nèi)部監(jiān)督方式，很多時候走過場、流于形式，難以起到真正的監(jiān)督作用?！读⒎ǚā返膫浒负蛯彶橹贫炔⒉灰馕吨鴮彶?，只是形式上的一份備份登記?！读⒎ǚā返?9條只是規(guī)定了備案時間和接受備案的主體分工，沒有規(guī)定備案的法律文件一定要經(jīng)過接受備案主體的審查，而第90條沒有顯示出備案具有審查的意思。雖然新修訂的《法規(guī)規(guī)章備案條例》對備案審查做了重要補充與修正，但是，也主要是事后進行，起不到事前預防的作用。

3.2 配套方面問題

3.2.1 重視不足

首先，上文提到的諸多問題與上位法調(diào)整的事項不是特別普遍，沒有涉及重大的利益關(guān)系。體育發(fā)展迅猛，體育產(chǎn)業(yè)蒸蒸日上，但是絕沒有到了與人們休戚相關(guān)地步，《體育法》調(diào)整體育法律關(guān)系不是顯得那么重大和普及。其次，與上位母法的規(guī)定有關(guān)系。如果上位母法規(guī)定得相對完整、具體，那么配套機關(guān)有可能不太重視配套規(guī)定的制定，反之，若《體育法》制定粗糙、概括，只依靠《體育法》難以滿足現(xiàn)有的體育利益關(guān)系，那就需要授權(quán)相關(guān)主體制定配套規(guī)定，配套立法主體才會重視。地方的配套立法情況也是如此，對于上位母法具有重大意義的事項地方配套立法跟進較快。比如各省、自治區(qū)、直轄市幾乎都做了關(guān)于體育經(jīng)營活動、體育場地設施方面的配套規(guī)定，這方面上位母法只有簡單提及，而這是快速出現(xiàn)的具有重要意義的新鮮事物，因此配套率較高。

3.2.2 權(quán)責不明

《沈陽市體育設施管理條例》第二十四條規(guī)定：市人民政府可根據(jù)本條例的規(guī)定制定實施細則。這是其中的一種表述模式，“可”或者“可以”，一般理解為可以為也可以不為，授權(quán)配套規(guī)定的語境下，有應當和必須的含義，不是可為或者不可為。授權(quán)條款中這樣的規(guī)定不是太多，如此表述與其他表述模式雖有一些差異，但是，它們所要面對和解決的問題是相同的，對配套立法主體所提出的責任和義務應當是統(tǒng)一的。所以，《體育法》中的授權(quán)條款，比如第31條第二款規(guī)定：地方綜合性運動會和地方單項體育競賽的管理辦法由地方人民政府制定。與《沈陽市體育設施管理條例》第二十四條規(guī)定屬于同一性質(zhì)和類型的授權(quán)條款，不管使用怎樣的表述方式，配套機關(guān)都應當制定具體化的配套規(guī)定。

4 解決方法與措施

4.1 確立配套立法原則

配套立法的一個問題是法律法規(guī)作出了授權(quán)條款，被授權(quán)主體沒有積極回應，最終導致授權(quán)條款廢棄，成為空白配套立法。所以確立配套立法原則很重要，其中一些原則如審慎原則、明確原則、合法性原則等值得思考。審慎原則首先體現(xiàn)的是法律綜合性授權(quán)條款的設計要慎重，不要輕易在法律中授權(quán)相關(guān)機構(gòu)制定實施辦法、細則等。其次是體育法律體系形成后，加強法律的修改完善。明確規(guī)則則是指立法授權(quán)一定要明確，包括立法主體、期限，授權(quán)的內(nèi)容和事項等。合法性原則則指一定要遵守《立法法》所確定的立法基本要求以及制定程序都要合法。

4.2 改進配套立法程序

配套立法中出現(xiàn)的一個主要問題是規(guī)定性內(nèi)容不強、重復、照搬上位母法的情況比較常見。解決這些問題應該加強與授權(quán)機關(guān)的溝通和協(xié)商，認真把握立法的主旨和方向，有重點地開展配套立法工作。建議修改《規(guī)章制定程序條例》等法規(guī)，添加配套立法制定的程序機制。

4.3 明確備案審查機制

當前的備案審查機制存在各種障礙，需要進一步明確和理順，統(tǒng)一、協(xié)調(diào)《立法法》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》中的相關(guān)內(nèi)容。真正引入配套立法的備案審查機制，即建立備案審查前置程序。

4.4 完善立法清理制度

從改革開放到現(xiàn)在，我國已經(jīng)進行了6次全面清理和6次專項清理，體育法律法規(guī)作為其中的一部分，也得到了有效清理，促進了體育法規(guī)體系的形成。但是清理制度還存在諸多問題，需要進一步改進與完善。

1）6次法規(guī)規(guī)章清理活動都由國務院辦公廳發(fā)起，國務院辦公廳不是行政法規(guī)的立法主體，無權(quán)對此進行決策[5]。由此看出，完善制度化的啟動機制設計是其一。其次，法律上必須明確規(guī)定誰是清理的主體。第三，清理對象一定要穩(wěn)定。第四，清理時間要有清晰的時間規(guī)律。

2）明確清理監(jiān)督作用。主要包括：消除注重形式，缺乏實質(zhì)內(nèi)容清理。對于體育法規(guī)和規(guī)章清理，看到的主要是“適用期已過，實際上已經(jīng)失效”等形式方面的問題。另外，集中清理也要加強，比如很多體育法規(guī)和規(guī)章沿用的還是《治安管理處罰條例》的內(nèi)容，具體如《北京市體育設施管理條例》第29條、《邯鄲市體育經(jīng)營活動管理辦法》第22條等等。

3）完善配套立法專項清理制度。配套立法是我國體育法體系的重要組成部分，鑒于其中存在的諸多問題，應該建立配套立法的專項清理制度，監(jiān)督配套立法與上位母法是否協(xié)調(diào)一致。

5 結(jié)語

對體育法規(guī)中的配套立法問題進行了認真討論，首先進行了名詞概念的解析，對配套立法和職權(quán)立法以及授權(quán)立法有了一個大概了解，在此基礎上分析了體育法規(guī)中配套立法出現(xiàn)的各種問題，即有空白配套、時間方面問題（時間遲延）、形式方面問題等，并對諸多問題出現(xiàn)的原因進行了剖析，最后提出加強配套立法的各種措施，具體包括確立配套立法原則、改進配套立法程序、明確備案審查機制以及完善法規(guī)清理制度等等。

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