威海臨港經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)工委組織部

機構(gòu)改革是行政體制改革的重要組成部分，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革又是整個機構(gòu)改革的基礎環(huán)節(jié)，是農(nóng)村綜合改革的一項重要內(nèi)容。按照威海市委、市政府的統(tǒng)一部署，2008年我區(qū)完成了所轄三個鎮(zhèn)的機構(gòu)改革，達到了整合機構(gòu)、壓縮編制、精簡人員、提高效能的目的，2010年又進一步深化鎮(zhèn)級機構(gòu)改革，初步建立起與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制與運行機制，促進了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。2016年，按照“屬地監(jiān)管與分級監(jiān)管相結(jié)合、以屬地監(jiān)管為主”的原則，進一步健全了鎮(zhèn)有關(guān)安全生產(chǎn)、建設工程質(zhì)量安全、環(huán)境保護、道路交通安全等監(jiān)管機構(gòu)。從2008年機構(gòu)改革以來多年的的運行實踐看，受歷史、政策等因素影響，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)在機構(gòu)編制配置、工作運行機制、履職職責等方面呈現(xiàn)出一些新情況、新問題。下面以我區(qū)三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，通過調(diào)研，對有關(guān)問題做以下探討。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后基本情況

（一）機構(gòu)設置情況。2008年鎮(zhèn)級機構(gòu)改革后，我區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設置了黨政工作機構(gòu)4個：黨政辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室（掛安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室牌子）、社會事務辦公室（掛計劃生育辦公室牌子）、社會治安綜合治理辦公室；設置鎮(zhèn)級事業(yè)機構(gòu)5個：農(nóng)業(yè)綜合服務中心、財政經(jīng)管服務中心、鎮(zhèn)村建設服務中心、計劃生育服務中心、社會保障服務中心。2016年又進一步調(diào)整，鎮(zhèn)黨政工作機構(gòu)調(diào)整為6個：在原有黨政辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務辦公室（掛計劃生育辦公室牌子）、社會治安綜合治理辦公室的基礎上、將安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室單獨設置、新增設鄉(xiāng)村規(guī)劃建設監(jiān)督管理辦公室（掛環(huán)境保護辦公室牌子）。鎮(zhèn)事業(yè)機構(gòu)數(shù)量保持5個：在保持原有農(nóng)業(yè)綜合服務中心、財政經(jīng)管服務中心、計劃生育服務中心、社會保障服務中心不變的基礎上，撤銷了鎮(zhèn)村建設服務中心，將文化體育服務中心由掛牌調(diào)整為單獨設置。

（二）人員編制核定。根據(jù)《山東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類辦法和機構(gòu)編制核定標準》相關(guān)規(guī)定，從嚴核定了三鎮(zhèn)人員編制和領(lǐng)導職數(shù)：三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共核定行政編制123名、事業(yè)編制116名。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的主要成效

（一）轉(zhuǎn)變了政府職能。改革以后，鎮(zhèn)政府逐步向服務型、法治型政府轉(zhuǎn)變，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部從直接抓生產(chǎn)經(jīng)營、催收催種等具體事務中解脫出來，使其把工作重點放在政策引導、典型示范、提供服務、營造發(fā)展環(huán)境和維護社會穩(wěn)定上。近幾年的實際運轉(zhuǎn)表明，鎮(zhèn)政府在促進經(jīng)濟發(fā)展、強化公共服務、加強社會管理等方面成效顯著，農(nóng)民收入普遍增加，民生改善效果突出，農(nóng)村和諧穩(wěn)定基礎更加堅實，基層民主不斷夯實。

（二）理順了管理體制。通過此次改革，進一步理順了區(qū)鎮(zhèn)條塊關(guān)系。逐步建立健全了與鎮(zhèn)職能相適應的考核評價體系，逐步完善了鎮(zhèn)與派駐機構(gòu)相互支持、協(xié)調(diào)配合的工作機制，協(xié)調(diào)配合更加順暢。政府管理和服務方式不斷創(chuàng)新，各鎮(zhèn)均設立了便民服務中心，與區(qū)級行政審批中心聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)了區(qū)鎮(zhèn)村三級便民服務體系互聯(lián)互通。

（三）強化了機構(gòu)人員編制管理。此次改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員編制進行了科學合理的設置，政府內(nèi)設機構(gòu)和所屬事業(yè)單位得以優(yōu)化整合，進一步提高了公共服務資源的利用率。行政事業(yè)編制的重新核定、適當精簡，在減少了財政供養(yǎng)人員規(guī)模的基礎上，確保了必要的干部隊伍力量，避免了人力資源的重疊浪費。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后政府履職上出現(xiàn)的主要問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革較好地完成了各項改革任務，經(jīng)濟社會發(fā)展取得了明顯的成效，調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的積極性，釋放和激活了農(nóng)村經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展的動力。不過在政府履職工作運行中，逐漸出現(xiàn)了以下問題。

（一）職責界定不清，出現(xiàn)權(quán)責不一致的問題。鎮(zhèn)級機構(gòu)改革一方面適度擴大鎮(zhèn)級行政管理權(quán)限，另一方面也導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的職責任務越來越重，甚至一定程度上出現(xiàn)了權(quán)責不一致的情況。與此同時，雖然經(jīng)過科學調(diào)整完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核日趨科學合理，但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務對象的法律意識、權(quán)利意識越來越高，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在勞動就業(yè)、社會救助、社會保障方面服務質(zhì)量的要求越來越高，導致了上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核力度更加細化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身壓力越來越大。

（二）機構(gòu)設置動態(tài)調(diào)整及人事、財政保障不夠到位。根據(jù)鎮(zhèn)級機構(gòu)改革的要求，鎮(zhèn)政府的黨政內(nèi)設機構(gòu)和所屬事業(yè)單位設置整齊劃一，但是與各鎮(zhèn)實際結(jié)合的緊密度有待提高。另外，個別部門如黨政辦、經(jīng)濟辦對上對應條線過多，存在“上面千條線、下面一根針”的現(xiàn)象。鎮(zhèn)級所屬的事業(yè)單位規(guī)格設置為股級，規(guī)模小，功能發(fā)揮與實際需求不符，在實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般將事業(yè)單位領(lǐng)導崗位作為一種人員激勵手段，事業(yè)單位難以獨立發(fā)揮作用。機構(gòu)改革后，鎮(zhèn)級的人員編制和領(lǐng)導職數(shù)重新進行了核定，但是缺乏動態(tài)調(diào)整機制。以我區(qū)為例，近兩年隨著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟體量、人口規(guī)模不斷增加，特別是農(nóng)村社區(qū)廣泛建設和外來人口持續(xù)增長，按當時基數(shù)核定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的編制數(shù)量已經(jīng)滿足不了日常工作開展的需要，為完成越來越多的工作任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能使用大量的編外人員。為了節(jié)約開支，鄉(xiāng)鎮(zhèn)編外人員的工資待遇水平偏低，客觀造成了編外人員素質(zhì)很難達到政府期望，且因編外人員無執(zhí)法權(quán)，也給工作開展增加了難度。現(xiàn)行的財稅體制，采取地方財政收入各級分成，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財力更加有限，而中央現(xiàn)推行的各項惠民政策，往往要求地方配套，無形增加了鎮(zhèn)級財力負擔。上級不斷加大對鎮(zhèn)級工作的考核力度，不斷要求鎮(zhèn)級增加投入，而上級投入資金不足，客觀上造成了鎮(zhèn)級財力保障不足，一定程度上影響了鎮(zhèn)域經(jīng)濟與社會各項事務的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）干部隊伍建設需進一步加強。鎮(zhèn)級機構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有設置副科級以上事業(yè)單位，事業(yè)編制人員在職務晉升上難度增大。特別是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能的變化，專業(yè)技術(shù)指導職能逐漸弱化，日常社會事務管理服務職能不斷增強，具有技術(shù)職稱人員數(shù)量較少，無法通過技術(shù)職稱實現(xiàn)待遇水平的提高，而現(xiàn)行干部人事制度對事業(yè)單位人員職務的晉升又有一定的限制，長此以往不利于干部工作積極性的提高，也在一定程度上造成了人力資源難以實現(xiàn)有效配置。與此同時，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍中年齡較大的中堅力量，全日制高校畢業(yè)的“科班出身干部”較少，大多數(shù)干部在參加工作時，學歷僅為高中或中專，大多為邊工作邊深造，后繼教育取得的學歷“含金量”較低。從專業(yè)知識結(jié)構(gòu)看，多數(shù)干部大多是只受過單一的專業(yè)教育，且與其從事的工作不符，真正懂管理的復合型干部并不多，許多業(yè)務量較大和專業(yè)性較強的工作崗位人員缺乏。

四、深化鎮(zhèn)級機構(gòu)改革的意見建議

（一）科學賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應職能。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要職能為“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算；管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作?！睆囊陨辖缍?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能具有較強的直接執(zhí)行性。經(jīng)過近兩次機構(gòu)改革，特別是最近的第三次理順，鎮(zhèn)級機構(gòu)設置逐步趨于科學，但在具有的職能方面依然偏重于“加強社會管理、維護農(nóng)村穩(wěn)定、搞好公共服務”，而與“促進經(jīng)濟發(fā)展”有關(guān)的職能，特別是與鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)的規(guī)劃建設、項目審批、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等方面職能還相對較弱，有的雖然設置了機構(gòu)，但是只能負責基礎工作，沒有相應的審批、檢查、處罰權(quán)。建議按照權(quán)責統(tǒng)一的原則，根據(jù)簡政放權(quán)的有關(guān)要求，逐步下放與群眾日常生活、生產(chǎn)直接相關(guān)的審批、許可、處罰職權(quán)，賦予鎮(zhèn)級相對完備的職責功能。如直接下放確有困難，可采取委托形式或派駐人員、機構(gòu)的形式，賦予鎮(zhèn)級城建、規(guī)劃、環(huán)保、安全生產(chǎn)等方面的行政管理權(quán)限。如可探索建立鎮(zhèn)級綜合監(jiān)管執(zhí)法體系，賦予相應執(zhí)法權(quán)力，進一步提升綜合監(jiān)管執(zhí)法工作水平。

（二）合理劃分區(qū)鎮(zhèn)兩級人權(quán)財權(quán)。一是根據(jù)職責范圍，合理確定與派駐機構(gòu)關(guān)系。上級部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐或下設的機構(gòu)應實行雙重管理，接受鎮(zhèn)黨委、政府的統(tǒng)一指導和協(xié)調(diào)。派駐機構(gòu)人事權(quán)、財權(quán)應統(tǒng)一，由鎮(zhèn)負擔經(jīng)費保障的機構(gòu)原則上以鎮(zhèn)管為主，使其更好地組織開展各項工作。對派駐機構(gòu)的考核應實行條塊結(jié)合、以鎮(zhèn)為主，其主要負責人的任免事項需征求鎮(zhèn)黨委同意，對工作不力的派駐機構(gòu)負責人，鎮(zhèn)黨委可向其主管部門提出調(diào)整建議。二是適當靈活調(diào)整鎮(zhèn)級機構(gòu)設置。一方面在核定的機構(gòu)設置和人員編制限額內(nèi)，可根據(jù)實際需要調(diào)整設置機構(gòu)和配備人員。特別是當人口、經(jīng)濟總量達到一定規(guī)模后，可在區(qū)縣編制總額內(nèi)對鎮(zhèn)級編制適當增加。與此同時，在一定范圍內(nèi)，區(qū)縣可根據(jù)各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同發(fā)展狀況，結(jié)合當?shù)氐膶嶋H，適當調(diào)整鎮(zhèn)級機構(gòu)及下屬事業(yè)單位的職責范圍或名稱，以更好地適應當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展需要。三是加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支持力度。建議明確劃分區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府的責任，屬區(qū)鎮(zhèn)兩級共同管理的事務，要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的承受能力，盡可能降低鎮(zhèn)級財政的負擔比例。應加大對鎮(zhèn)級經(jīng)濟發(fā)展、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金支持力度，對上級撥付的環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)等專項經(jīng)費應全額撥付到鎮(zhèn)級，確保?？顚Ｓ?。

（三）更加重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設。一是拓寬渠道，吸收優(yōu)秀人才，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍結(jié)構(gòu)。充分利用現(xiàn)有空余編制，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部公開選拔力度，結(jié)合各單位不同需求情況，按專業(yè)有針對性地吸收優(yōu)秀專業(yè)人才，提高干部隊伍人員質(zhì)量。注重從鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部。同時合理使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個年齡段干部，在加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部的培養(yǎng)使用力度的同時，注重兼顧各個年齡段干部的培養(yǎng)和使用。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與區(qū)縣直機關(guān)干部的交流力度，實現(xiàn)干部能進能出、優(yōu)勢互補的良性運轉(zhuǎn)機制。認真執(zhí)行中央、省委關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部隊伍建設的有關(guān)意見，充分考慮中年干部工作經(jīng)驗豐富、群眾基礎扎實等因素，對那些表現(xiàn)優(yōu)秀、實績突出的符合有關(guān)條件的事業(yè)編制人員，可以考慮提拔擔任科級領(lǐng)導職務。不斷優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍年齡結(jié)構(gòu)，對那些熟悉農(nóng)村、長期在基層、善于做農(nóng)村工作的老同志，要根據(jù)公務員職務與職級并行規(guī)定，在經(jīng)濟上、榮譽上對工作成績突出的給予適當獎勵，提高工作積極性；注重選拔培養(yǎng)優(yōu)秀年輕干部，適當保留用好經(jīng)驗豐富、年富力強的中年干部，從而形成以中青年干部為主體、老中青合理搭配的干部隊伍結(jié)構(gòu)。要進一步加大干部教育培訓力度，通過鎮(zhèn)級自學、區(qū)縣級送學等模式，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政策法律水平、專業(yè)業(yè)務技能、社會管理能力，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍整體素質(zhì)和工作水平。二是健全關(guān)愛機制，激發(fā)干部活力。堅持重關(guān)懷、多激勵，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部內(nèi)動力。堅持把鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)歷作為干部選拔的重要條件，同等條件優(yōu)先提拔具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)驗的干部，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為培養(yǎng)干部的重要陣地。適當提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部待遇，嚴格落實國家、省、市關(guān)于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工資待遇傾斜以及公務員職務與職級并行的政策，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經(jīng)濟上得到實惠。完善干部經(jīng)常性談心談話制度，關(guān)注干部生活和工作中的困難，對那些生活中有困難的干部給予一定的經(jīng)濟幫助，解除其后顧之憂。不斷完善必要的文體衛(wèi)生設施，解決餐飲住宿問題。

關(guān)鍵詞：機構(gòu)改革 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 履職 探討