余文波，蔡海生,張 瑩，呂博蘭

(江西農(nóng)業(yè)大學(xué) 江西省鄱陽湖流域農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室/江西省南昌市鄱陽湖生態(tài)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室/農(nóng)村土地資源利用與保護(hù)研究中心，江西 南昌 330045)

農(nóng)村土地精準(zhǔn)扶貧/脫貧研究綜述及展望

余文波，蔡海生*,張 瑩，呂博蘭

(江西農(nóng)業(yè)大學(xué) 江西省鄱陽湖流域農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室/江西省南昌市鄱陽湖生態(tài)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室/農(nóng)村土地資源利用與保護(hù)研究中心，江西 南昌 330045)

通過對(duì)國土資源政策參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧開發(fā)工作進(jìn)行歸納總結(jié)，從土地整治、生態(tài)補(bǔ)償、耕地占補(bǔ)平衡、生態(tài)移民、土地流轉(zhuǎn)、宅基地、農(nóng)村集體經(jīng)營性用地、“增減掛”、產(chǎn)業(yè)扶貧等方面論述了當(dāng)前農(nóng)村土地精準(zhǔn)扶貧模式，選取10個(gè)指標(biāo)對(duì)以上模式進(jìn)行了優(yōu)劣勢(shì)分析，并對(duì)贛南老區(qū)模式、涼山模式、 黃溪模式、閩寧模式等典型案例進(jìn)行了分析，提出了未來扶貧的主要趨勢(shì)，為貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)提供依據(jù)。

精準(zhǔn)扶貧；脫貧；土地政策；農(nóng)村

同步共進(jìn)小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)，使貧困人口全部脫貧，一起攜手共進(jìn)小康社會(huì)是“十三五”的目標(biāo)。貧困問題不是簡單的經(jīng)濟(jì)問題和單純的發(fā)展問題，全面建成小康社會(huì)目標(biāo)臨近，我國攻堅(jiān)扶貧已進(jìn)入最艱巨的時(shí)刻[1]。精準(zhǔn)扶貧對(duì)于貧困農(nóng)村而言，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制、農(nóng)村自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)薄弱，造成農(nóng)村貧困人口多、分布廣[2]。貧困問題涉及的原因包括自然生態(tài)環(huán)境、交通、土地利用方式、制度、人口素質(zhì)、資本等因素。土地是農(nóng)民生產(chǎn)、生存、發(fā)展資本，是最基本的生產(chǎn)資料，具有資源、資產(chǎn)、資本屬性[3]，對(duì)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消除貧困起著基礎(chǔ)作用[4]。姜大明等[5]強(qiáng)調(diào)“用好用活政策，土地可以變成金?！爆F(xiàn)如今，各地都在實(shí)踐中摸索脫貧模式，脫貧的方式有易地搬遷安置、生態(tài)保護(hù)、教育、旅游、產(chǎn)業(yè)等[6-8]。精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)任務(wù)是貧困人口全部銷號(hào)、貧困村全部出列、貧困縣全部摘帽[9]。本文以土地資源為依托，從國土方面入手，總結(jié)我國現(xiàn)有土地參與精準(zhǔn)扶貧的模式，并在此基礎(chǔ)上提出未來扶貧的主流方式，為農(nóng)村改革、農(nóng)業(yè)發(fā)展、貧困戶脫貧提供參考意見，達(dá)到扶貧攻堅(jiān)的目標(biāo)。

1 精準(zhǔn)扶貧及土地精準(zhǔn)扶貧/脫貧

1.1 農(nóng)村扶貧模式的發(fā)展歷程

我國的農(nóng)村扶貧模式隨著貧困治理政策的演變而變化，經(jīng)歷了以下階段：(1)1978～1985年，以政府為主導(dǎo)，由上而下為貧困者提供物質(zhì)幫助和基本生活保障的救助式扶貧，綜合了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地制度改革、教育、專項(xiàng)資金支持等手段的農(nóng)村保護(hù)型扶貧模式；(2)1986～2000年實(shí)行農(nóng)村開發(fā)型扶貧模式，從單純的輸血到提高貧困人口的造血功能，改變救助方式，進(jìn)行人力資本的開發(fā)和投資，土地政策向貧困地區(qū)傾斜，提高其自身素質(zhì)和發(fā)展能力；(3)2001～2010年強(qiáng)調(diào)多主體、多方式、多層次參與扶貧，將政府和社會(huì)各界參與相結(jié)合，更加注重對(duì)科教文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展，以村為單位參與性綜合開發(fā)和整村推進(jìn)的扶貧模式；(4)2013年，政府引導(dǎo)、多方力量參與的精準(zhǔn)式扶貧模式。

1.2 精準(zhǔn)扶貧的發(fā)展

為縮小差距共同富裕，我國開展扶貧工作。我國超過7億多人口擺脫了貧困，扶貧開發(fā)工作成果顯著。但我國仍有7000多萬貧困人口，這成為消除貧困，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的絆腳石，因此，黨中央及政府明確提出精準(zhǔn)扶貧。習(xí)近平在2013年到湖南湘西考察時(shí)首次做出了精準(zhǔn)扶貧的重要指示。2014年3月，習(xí)近平參加兩會(huì)代表團(tuán)審議時(shí)，進(jìn)一步闡釋了精準(zhǔn)扶貧這一理念。2015年習(xí)近平提出了“五個(gè)一”，6月提出了“六個(gè)精準(zhǔn)”的新要求。精準(zhǔn)扶貧一開始由政府提出，至今沒有統(tǒng)一的定義，但學(xué)者們提出了不同的見解。精準(zhǔn)扶貧是針對(duì)以往粗放扶貧而言，要做到“扶真貧、真扶貧”，其貴在“精準(zhǔn)”，提高扶貧“精準(zhǔn)度”，要解決資金、項(xiàng)目、政策怎么用，用在哪里，成效如何等問題[10-13]。

從學(xué)者們現(xiàn)有研究綜合分析，精準(zhǔn)扶貧的研究主要分為以下角度：(1)從精準(zhǔn)扶貧主體出發(fā)：鄧維杰[11]認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)、貧困戶主導(dǎo)參與、社會(huì)第三方有效協(xié)助和監(jiān)督，多方協(xié)力能夠轉(zhuǎn)變扶貧到戶理念，實(shí)現(xiàn)真正精準(zhǔn)扶貧；莊天慧等[14]提出了“政府、市場(chǎng)、社會(huì)、社區(qū)、農(nóng)戶”五位一體脫貧模式；(2)從精準(zhǔn)扶貧程序出發(fā)：劉解龍等[15]認(rèn)為要從扶貧對(duì)象、項(xiàng)目安排、資金使用、措施到位、因村派人、脫貧成效等來建立脫貧機(jī)制；李國治等[16]認(rèn)為依據(jù)科學(xué)程序和標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶，根據(jù)實(shí)際運(yùn)用精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，建立科學(xué)有效的扶貧機(jī)制；(3)從精準(zhǔn)扶貧結(jié)果出發(fā)：汪三貴等[17]認(rèn)為精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶貧困戶，使扶貧政策和措施具有針對(duì)性，才能根本上消除貧困，達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)。

1.3 農(nóng)村土地精準(zhǔn)扶貧

農(nóng)村發(fā)展缺乏資金、項(xiàng)目、技術(shù)、帶動(dòng)等，姜大明等在土地政策支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷培訓(xùn)班上強(qiáng)調(diào)“用好用活政策，土地可以變成金”[5]。由于農(nóng)村社會(huì)保障制度匱乏，發(fā)展保障問題越來越突出，扶貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨，從精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核四方面做好土地扶貧[18-22]。

(1)精準(zhǔn)識(shí)別。精準(zhǔn)扶貧前提是識(shí)別貧困對(duì)象及其貧困程度，只有準(zhǔn)確了解貧困戶的真實(shí)情況，才能對(duì)癥下藥，做足準(zhǔn)備措施。由于貧困戶數(shù)量大及分散，需從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平出發(fā)，參照國家標(biāo)準(zhǔn)，全面測(cè)定農(nóng)村貧困戶貧困程度，制定評(píng)價(jià)扶貧指標(biāo)，建立扶貧對(duì)象的入選、退出機(jī)制。

(2)精準(zhǔn)幫扶。精準(zhǔn)幫扶是解決怎么扶問題。首先把握實(shí)際、長遠(yuǎn)考慮。深入農(nóng)村貧困戶地區(qū)和貧困戶，了解真實(shí)情況，得到一線資料，扶貧工作需堅(jiān)持長遠(yuǎn)利益，確保貧困戶穩(wěn)定長效脫貧；貧困戶致貧原因不是固定的，從共同致貧原因中發(fā)現(xiàn)其個(gè)性原因，采取個(gè)性化政策及措施，運(yùn)用土地政策，提高針對(duì)性；其次整合資源，多主體參與。貧困戶分布廣、貧困程度深，僅依靠政府的單方面扶持成效有限，要整合資源，使用社會(huì)力量參與進(jìn)來，形成多主體共同參與形式，團(tuán)結(jié)力量、共同克服扶貧難題。

(3)精準(zhǔn)管理。精準(zhǔn)管理就是要在扶貧工作過程中實(shí)行信息化、動(dòng)態(tài)化的監(jiān)管，做好扶貧資金、扶貧對(duì)象的管理，保障脫貧有效。一是扶貧資金管理：通過土地整治、生態(tài)移民、增減掛等政策得到的扶貧資金，要加強(qiáng)對(duì)扶貧資金管理，明確其具體使用、流向等情況，使資金用到實(shí)處，定期公示資金使用信息，有利于社會(huì)監(jiān)督。二是扶貧對(duì)象管理：貧困戶在不同時(shí)間內(nèi)其致貧原因及貧困程度不同，需動(dòng)態(tài)管理扶貧對(duì)象，按照科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行脫貧對(duì)象退出，及時(shí)將新增扶貧對(duì)象添加到體系中來。

(4)精準(zhǔn)考核。精準(zhǔn)考核是評(píng)估國土政策實(shí)施后對(duì)貧困戶脫貧效果，精準(zhǔn)考察是對(duì)“誰來扶”問題中的扶貧主體進(jìn)行客觀公正的考評(píng)，對(duì)扶貧工作后貧困戶真正的受益脫貧程度進(jìn)行評(píng)價(jià)。將國土政策用到精準(zhǔn)扶貧中來，建立分工明確、責(zé)任清晰、工作到人的脫貧工作責(zé)任制，對(duì)土地政策扶貧過程中的資金、項(xiàng)目、技術(shù)等進(jìn)行定期考評(píng)，加強(qiáng)督察問責(zé)，為扶貧攻堅(jiān)后期績效評(píng)價(jià)提供依據(jù)。

1.4 農(nóng)村土地精準(zhǔn)扶貧到精準(zhǔn)脫貧

精準(zhǔn)扶貧貴在精準(zhǔn)。將土地開發(fā)整理、生態(tài)補(bǔ)償、耕地占補(bǔ)平衡、生態(tài)移民、土地流轉(zhuǎn)、宅基地、農(nóng)村集體經(jīng)營性用地、“增減掛”等國土政策運(yùn)用來農(nóng)村中來，根據(jù)地方特色，精準(zhǔn)靈活使用政策，解決扶貧中的資金、項(xiàng)目、技術(shù)等關(guān)鍵性問題，完成從“輸血”到“造血”扶貧方式的轉(zhuǎn)變，提高貧困戶生產(chǎn)、生活能力；對(duì)沒有能力的貧困戶實(shí)行社會(huì)保障兜底，堅(jiān)持協(xié)同發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與精準(zhǔn)脫貧相結(jié)合，大力發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)戶得到資產(chǎn)收益分配，增加財(cái)產(chǎn)性收入，實(shí)現(xiàn)從扶貧到脫貧。

2 土地精準(zhǔn)扶貧/脫貧現(xiàn)有模式及其優(yōu)缺點(diǎn)分

析

2.1 土地整治

貧困地區(qū)處于基礎(chǔ)設(shè)施差、環(huán)境脆弱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)用地整治具有現(xiàn)實(shí)意義。將土地整治項(xiàng)目指標(biāo)優(yōu)先考慮貧困地區(qū)，帶來資金、項(xiàng)目，通過對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，建設(shè)高效、多產(chǎn)農(nóng)田，并將開發(fā)新增耕地用于耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，多管齊下，既爭取到資金項(xiàng)目，也能改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施及村莊環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)民增收。土地整治的益處有很多：一是通過開發(fā)補(bǔ)充耕地，解決用地需求；二是在項(xiàng)目實(shí)施過程中，優(yōu)先使用當(dāng)?shù)刎毨丝?，可以解決當(dāng)?shù)匾徊糠謩趧?dòng)力剩余的問題，增加農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入，達(dá)到扶貧目的。土地整治能夠?qū)⑸a(chǎn)能力低下的良田變?yōu)楦邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，有利于提高土地質(zhì)量，改善生產(chǎn)條件，利于農(nóng)民增產(chǎn)增效，有利于機(jī)械化運(yùn)作，有效推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?，改進(jìn)土地利用方式，保護(hù)生態(tài)環(huán)境[23]。

2.2 生態(tài)補(bǔ)償

貧困人口和貧困地區(qū)廣泛分布在生態(tài)環(huán)境惡劣、脆弱及重點(diǎn)保護(hù)地區(qū)，同時(shí)它們有著生態(tài)保障、資源儲(chǔ)備、風(fēng)景建設(shè)、生態(tài)修復(fù)等功能。只強(qiáng)調(diào)消除貧困，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，那么很難保障國家生態(tài)安全、資源保護(hù)和生態(tài)建設(shè)；只強(qiáng)調(diào)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，不重視貧困人口的生存，也不符合脫貧攻堅(jiān)要義[24]。《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》明確指出：精準(zhǔn)扶貧結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償，探索生態(tài)脫貧的新路子。

通過建立貧困戶信息備案，選取符合條件的貧困人員轉(zhuǎn)換為護(hù)林協(xié)管員，實(shí)施公益林生態(tài)補(bǔ)償脫貧機(jī)制，增加貧困人員收入。將傳統(tǒng)的輸血轉(zhuǎn)成造血型生態(tài)補(bǔ)償，引導(dǎo)貧困人員有序轉(zhuǎn)業(yè)，并依托當(dāng)?shù)靥厣Y源發(fā)展“綠色產(chǎn)業(yè)”，生態(tài)補(bǔ)償加產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)貧困地區(qū)脫貧。

2.3 耕地占補(bǔ)平衡

隨著城市發(fā)展，加上耕地?cái)?shù)量有限，人地矛盾仍舊非常突出。要實(shí)現(xiàn)資源高效利用，就要保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，尋求解決耕地占用難題的方法。我國在發(fā)展、保護(hù)、精準(zhǔn)扶貧三者之間尋出了一條新路：一是鼓勵(lì)有條件的單位和個(gè)人，在遵照法律和規(guī)劃前提下，利用資金或開展生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，組織實(shí)施土地整治項(xiàng)目補(bǔ)充耕地，新增耕地面積的一定比例折抵建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償指標(biāo)；二是打破區(qū)域界限，實(shí)行易地耕地占補(bǔ)平衡，在市場(chǎng)機(jī)制條件下，鼓勵(lì)社會(huì)第三方參與，耕地指標(biāo)可以在市場(chǎng)上有償轉(zhuǎn)讓，用于建設(shè)占用耕地的占補(bǔ)平衡[25]。

2.4 生態(tài)移民

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境密不可分。貧困和生態(tài)環(huán)境脆弱是呈正相關(guān)的，在有些自然生態(tài)環(huán)境惡劣的貧困山區(qū)依靠各種手段扶貧效果甚微，輸血式扶貧往往不能真正解決問題[26]。生態(tài)移民和易地搬遷扶貧主要是針對(duì)生態(tài)脆弱貧困區(qū)，在解決貧困問題的同時(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

通過生態(tài)移民搬遷扶貧，加快了當(dāng)?shù)亻e置土地和林地流轉(zhuǎn)，有利于機(jī)械化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；同時(shí)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移也使貧困戶擺脫貧困。

2.5 土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)民致富脫貧一大要義是“地活帶動(dòng)人活，人活隨著地活”。2015年中央一號(hào)文件明確提出，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系[27]。我國多地探索了土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧模式，主要有以下模式：(1)種植大戶轉(zhuǎn)包模式：農(nóng)戶通過將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給種植大戶獲得收入；(2)土地股份合作模式：由政府機(jī)構(gòu)帶頭，農(nóng)民作為集體成員將土地使用權(quán)作價(jià)入股，入股經(jīng)營當(dāng)?shù)靥厣蛑鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)戶不僅有穩(wěn)定的工作，也可以通過分紅增收；(3)農(nóng)村土地銀行模式：農(nóng)戶和銀行簽訂合同，銀行定期給農(nóng)戶交租，國家惠農(nóng)補(bǔ)貼同時(shí)歸農(nóng)戶所有；(4)土地信托：政府成立土地托管機(jī)構(gòu)，農(nóng)戶將承包經(jīng)營權(quán)委托給土地托管機(jī)構(gòu)并簽訂合同，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。從各級(jí)地方政府的實(shí)踐得出，通過土地流轉(zhuǎn)帶動(dòng)就業(yè)，實(shí)施“產(chǎn)業(yè)扶貧”，已成為精準(zhǔn)扶貧的一種最佳方式[6]。

2.6 農(nóng)村宅基地、農(nóng)村集體經(jīng)營性用地與增減掛

農(nóng)村宅基地整理，是針對(duì)農(nóng)村宅基地布局分散、使用粗放的現(xiàn)實(shí)情況，運(yùn)用各種技術(shù)手段和方法對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行整治，以提高農(nóng)村宅基地的利用效率。農(nóng)村宅基地整理，是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求、新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的基本要求，同時(shí)也是貧困地區(qū)脫貧的助力。農(nóng)村集體經(jīng)營性用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地“增減掛”指標(biāo)重點(diǎn)考慮貧困區(qū)，爭取項(xiàng)目、資金；農(nóng)村集體經(jīng)營性用地入市，讓農(nóng)戶享有增值權(quán)，使農(nóng)戶在制度改革中獲得實(shí)效，讓農(nóng)民切身體驗(yàn)收益，積極主動(dòng)參與到其中來，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，提高生活質(zhì)量，帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)戶脫貧[28]。

2.7 產(chǎn)業(yè)脫貧

產(chǎn)業(yè)脫貧是農(nóng)村發(fā)展、利益共享的思維理念。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需打破傳統(tǒng)思維及做法，依托貧困區(qū)現(xiàn)有的優(yōu)勢(shì)及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)貧困戶脫貧，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)脫貧主要利用農(nóng)業(yè)資源和旅游資源。一是利用土地整理等政策爭取項(xiàng)目資金，解決資金問題，提升土地質(zhì)量，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。通過建立合作社或家庭農(nóng)場(chǎng)，整合資源，利用其帶動(dòng)作用引領(lǐng)貧困戶參與，農(nóng)戶能得到3份收益：租金收入、務(wù)工收入、年終分紅；建立農(nóng)業(yè)科技示范園和生產(chǎn)基地，利用其帶動(dòng)作用，建立品牌，提升核心競爭力。 二是利用當(dāng)?shù)靥厣幕l(fā)展鄉(xiāng)村旅游，并與農(nóng)業(yè)科技示范園或生產(chǎn)基地合作，不僅吃農(nóng)家飯、住農(nóng)屋，體驗(yàn)農(nóng)村風(fēng)俗，還能親自采摘、做農(nóng)活等。

2.8 土地精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)有模式優(yōu)缺點(diǎn)分析

本文選取了10個(gè)指標(biāo)分析不同模式的優(yōu)缺點(diǎn)，具體如表1。評(píng)價(jià)指標(biāo)為：農(nóng)民收入、基礎(chǔ)設(shè)施狀況、就業(yè)、生態(tài)環(huán)境、資金、農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變、社會(huì)保障、長效機(jī)制、參與度、滿意度。

表1 土地精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)有模式優(yōu)缺點(diǎn)分析

3 典型案例分析

3.1 贛南老區(qū)模式

贛南老區(qū)是原中央蘇區(qū)核心區(qū)域，為中國革命做出了卓越貢獻(xiàn)。1987年，國土資源部(原地礦部)秉承老區(qū)不脫貧，扶貧不脫鉤諾言，開始定點(diǎn)扶貧。2012年出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見》的國土資源扶貧政策[29-30]。

贛南老區(qū)開展土地整理，對(duì)農(nóng)田和農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行整治，改善農(nóng)田和農(nóng)民居住基礎(chǔ)設(shè)施，并結(jié)合增減掛政策，有力盤活農(nóng)村存量的建設(shè)用地，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。2000年以來，國土資源部共安排贛州土地整理項(xiàng)目60多項(xiàng)，項(xiàng)目資金達(dá)8億多元，建設(shè)規(guī)模約2萬hm2，新增耕地4000 hm2，使項(xiàng)目區(qū)16個(gè)縣(市)、80多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、300多個(gè)行政村的23萬多群眾直接受益；2012年以來，贛州累計(jì)完成農(nóng)村危舊土坯房改造69.52萬戶，使近300萬農(nóng)民告別了危舊土坯房，其中貧困戶達(dá)8萬戶，受益貧困人口達(dá)30多萬人[31]。

通過土地開發(fā)整理爭取項(xiàng)目與資金，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改變生態(tài)環(huán)境，破解發(fā)展難題，推動(dòng)脫貧，并在此基礎(chǔ)上引進(jìn)外資，整合內(nèi)外資源，發(fā)展贛南老區(qū)特色及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，依托產(chǎn)業(yè)建立脫貧長效機(jī)制。

3.2 涼山模式

四川省涼山州管轄范圍內(nèi)有不少國家重點(diǎn)貧困縣，是扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。脫貧攻堅(jiān)以來，取得了不小成果。主要從3個(gè)方面參與扶貧開發(fā)工作：(1)地災(zāi)防治：編制了《涼山彝族自治州地質(zhì)災(zāi)害綜合防治體系建設(shè)實(shí)施方案》，開展工程治理和避險(xiǎn)搬遷安置工程，安置農(nóng)戶；(2)土地整治：通過籌措資金，實(shí)施土地開發(fā)整治項(xiàng)目54個(gè)，累計(jì)新增耕地4386.67 hm2，建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田5.12萬hm2；(3)小流域治理：結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，依托移民、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等政府政策和配套資金，改善全鄉(xiāng)及牲畜飲水，生產(chǎn)、生活條件得到改觀。

涼山州以其獨(dú)特的礦產(chǎn)資源為特色，建立配套的產(chǎn)業(yè)體系，以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)配合小流域治理和地災(zāi)防治，開展治理和搬遷安置工程，移民扶貧，開展土地整治項(xiàng)目，解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件，幫助農(nóng)民脫貧。

3.3 江西省修水縣黃溪模式

以前，黃溪村是一個(gè)有名的“臟、亂、差”的貧困村，如今變成了遠(yuǎn)近聞名的秀美新農(nóng)村。通過對(duì)土地制度的創(chuàng)新，摸索出了“黃溪模式”。

黃溪村主要從3個(gè)方面創(chuàng)新土地利用制度，走上了脫貧之路：(1)“確權(quán)確股不確地”[31]：承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離，承包權(quán)歸農(nóng)戶擁有，經(jīng)營權(quán)則轉(zhuǎn)化為股權(quán)，在遵循農(nóng)戶意愿的原則下，統(tǒng)一流轉(zhuǎn)至村委會(huì)，土地集中成片進(jìn)行流轉(zhuǎn)，本組村民優(yōu)先、打破界限跨區(qū)承包，由生產(chǎn)大戶或企業(yè)實(shí)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，進(jìn)行土地股份合作制，讓農(nóng)民參與其中，農(nóng)戶得到3份收入：土地流轉(zhuǎn)租金、勞動(dòng)收入、年終分紅；(2)“增減掛”指標(biāo)：爭取到了9.12萬hm2的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，對(duì)黃溪村布局散亂的村莊建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾整理，不僅增加了10 hm2耕地，而且通過利用荒山建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，引導(dǎo)農(nóng)戶集中居住，優(yōu)化土地利用空間結(jié)構(gòu)，提升建設(shè)用地效益；(3)土地整治：平整土地，改造了53.33 hm2中低產(chǎn)田，田、村莊、設(shè)施等全面治理，提升土地質(zhì)量，改善基礎(chǔ)設(shè)施，提高黃溪村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和生活條件；引進(jìn)外資，培育支撐產(chǎn)業(yè)，建立了10個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，建立蠶桑、蔬菜、綠化苗木等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

黃溪村以“增減掛”項(xiàng)目為基礎(chǔ)，爭取項(xiàng)目資金，與土地整治相結(jié)合，解決農(nóng)田種植和農(nóng)民居住的基礎(chǔ)設(shè)施條件，并通過“確權(quán)確股不確地”，創(chuàng)新土地利用模式，搞土地股份合作制，引進(jìn)外商，使農(nóng)戶真正得到土地政策帶來的脫貧收益。

3.4 閩寧模式

20年前，根據(jù)國家政策，福建開啟了對(duì)口幫扶寧夏之路。對(duì)口支援幫扶的閩寧模式，從開始的單一經(jīng)濟(jì)幫扶，發(fā)展為項(xiàng)目、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等眾多幫扶；從單純的政府行為，發(fā)展多方力量參與對(duì)口扶貧，創(chuàng)造了以發(fā)達(dá)帶落后、互利共贏的局面。教育方面，福建省在寧夏新建中學(xué)，培訓(xùn)教師，并支教寧夏；醫(yī)療衛(wèi)生方面，先后建立了315個(gè)衛(wèi)生項(xiàng)目，并派遣311技術(shù)人員到寧夏幫扶；選派干部到寧夏掛職，援助資金達(dá)9.2億元等[32-33]。閩寧模式依托頂層設(shè)計(jì)，形成了政府主導(dǎo)、多方參與局面，把發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)勢(shì)資源用到貧困地區(qū)中來，結(jié)合貧困區(qū)實(shí)際，靈活運(yùn)用資金、技術(shù)、人才等，并在實(shí)踐中完善、創(chuàng)新扶貧機(jī)制。

4 結(jié)論與展望

4.1 結(jié)論

通過以上國土資源參與扶貧工作，土地扶貧取得初步成效，通過土地政策傾斜解決了農(nóng)村脫貧缺乏資金、項(xiàng)目等難題，并與產(chǎn)業(yè)、旅游扶貧等結(jié)合，給土地精準(zhǔn)扶貧注入新活力；同時(shí)依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，實(shí)行靈活差別化土地政策，創(chuàng)新土地扶貧模式。

但是，土地精準(zhǔn)扶貧中也存在不足。一是土地政策的核心是地權(quán)的分配和保障，土地價(jià)值的充分發(fā)揮依賴于地權(quán)的細(xì)分和交易。應(yīng)在明確產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)交易的機(jī)制，使農(nóng)戶在土地資源利用和流轉(zhuǎn)中獲取更多的收益。我國土地資源管理工作參與扶貧事業(yè)效果明顯，但土地政策制度創(chuàng)新如建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、宅基地抵押貸款等都是以試點(diǎn)形式存在的，難以發(fā)揮土地對(duì)扶貧的正面作用，同時(shí)相關(guān)法律還在修訂中，試點(diǎn)的政策缺乏相關(guān)的法律依據(jù)，為了保護(hù)農(nóng)民的切身利益，相關(guān)法律修訂急需跟上農(nóng)村土地制度改革步伐；二是思考土地整治和土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民參與度提高的問題；三是生態(tài)移民、易地搬遷等需要考慮長久穩(wěn)定及發(fā)展問題，特別是社會(huì)保障及長效機(jī)制；四是農(nóng)村土地精準(zhǔn)扶貧注重精準(zhǔn)幫扶到戶，忽視了整體性，需把握區(qū)域間整體關(guān)系，從整體視角出發(fā)，了解貧困戶真實(shí)情況，做好精準(zhǔn)幫扶，用活用好土地扶貧政策；五是土地參與扶貧中，不能只看到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民收入問題，還要注重貧困戶的精神層面。

4.2 展望

農(nóng)村土地精準(zhǔn)扶貧發(fā)展趨勢(shì)有：轉(zhuǎn)變土地利用方式，以土地政策為先導(dǎo)，利用好政策帶來資源，變成扶貧開發(fā)中急需的資金、項(xiàng)目、技術(shù)等；差別化土地政策，多種扶貧模式組合拳，多管齊下；土地對(duì)于農(nóng)民來說有保障功能，土地扶貧要充分考慮貧困戶的社會(huì)保障問題；土地精準(zhǔn)扶貧必須依靠產(chǎn)業(yè)實(shí)行帶動(dòng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展才是硬道理，脫貧致富才能長效。我國攻堅(jiān)脫貧不是單一的扶貧而是融合開發(fā)型和參與型模式，在生態(tài)綠色文明觀念的指導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)、民俗，將更多的社會(huì)資源引入到脫貧過程中，借鑒多種扶貧手段綜合利用，才能真正完成造血和攻堅(jiān)脫貧。未來農(nóng)村土地精準(zhǔn)扶貧模式的發(fā)展趨勢(shì)如下：

(1)打造時(shí)尚、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)。綠色、生態(tài)發(fā)展是今后趨勢(shì)，休閑農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村旅游等已經(jīng)遍布全國各地，但在發(fā)展中出現(xiàn)了一些問題，主要是：層次、方式、功能單一化，農(nóng)家樂僅是簡單的吃飯，農(nóng)業(yè)示范園以采摘為主；重復(fù)率、同質(zhì)化高，對(duì)本地的特色民俗、文化內(nèi)涵挖掘不夠，缺乏特色。這些問題導(dǎo)致了該行業(yè)發(fā)展水平不高、業(yè)內(nèi)惡性競爭嚴(yán)重的局面。農(nóng)村生產(chǎn)、經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變，將農(nóng)業(yè)與科技、創(chuàng)意結(jié)合起來的新興農(nóng)業(yè)模式——時(shí)尚、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)，實(shí)質(zhì)上是第一、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展融合。在土地利用方式和農(nóng)業(yè)發(fā)展模式上延伸，以貧困地區(qū)的特色風(fēng)俗文化底蘊(yùn)為基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)與旅游、生態(tài)、創(chuàng)意、科技、互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合，打破傳統(tǒng)的單一化模式。時(shí)尚農(nóng)業(yè)需走綠色脫貧之路，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為前提。不能破壞原有生態(tài)環(huán)境，同時(shí)時(shí)尚農(nóng)業(yè)不能破壞生產(chǎn)，要保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的連續(xù)性，才能提高土地附加值。

(2)O2O土地流轉(zhuǎn)模式。大數(shù)據(jù)時(shí)代，將土地流轉(zhuǎn)整合到互聯(lián)網(wǎng)中來，利用大數(shù)據(jù)，加快信息的流通，為農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)戶脫貧提供機(jī)遇。合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新興經(jīng)營組織的誕生是在土地流轉(zhuǎn)達(dá)到一定程度的基礎(chǔ)上，由于農(nóng)村地區(qū)信息傳遞相對(duì)閉塞，通過互聯(lián)網(wǎng)“O2O模式”可以為荒廢的土地或者想流轉(zhuǎn)的土地找到發(fā)揮其最大價(jià)值的主人；同時(shí)在互聯(lián)網(wǎng)模式下，農(nóng)資、農(nóng)產(chǎn)品等產(chǎn)業(yè)鏈整合，互聯(lián)網(wǎng)電商可以改變農(nóng)產(chǎn)品的流通，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展新模式。

(3)科技興農(nóng)、電商促農(nóng)?？茖W(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，土地及農(nóng)產(chǎn)品附加值提升需將科技引入到土地利用及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，改善農(nóng)業(yè)種植技術(shù)和品種，解決缺乏技術(shù)帶來的困擾，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的高效、綠色、持續(xù)發(fā)展。依據(jù)地方特色，發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品，利用電子商務(wù)平臺(tái)強(qiáng)大的物流、策劃運(yùn)營能力，有效解決農(nóng)產(chǎn)品銷路問題。

(4)PPP+土地模式。將第三方力量及其資本用到扶貧中，在遵循市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律的前提下，既能保證產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，又能吸引貧困農(nóng)戶參與；不僅解決農(nóng)戶脫貧，更能使集體經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展。解決了精準(zhǔn)扶貧中資金、項(xiàng)目難題，利用社會(huì)資本，通過產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，貧困戶、政府、第三方實(shí)現(xiàn)“三贏”。

(5)產(chǎn)業(yè)+土地模式，建立農(nóng)村共享性產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村扶貧以農(nóng)地流轉(zhuǎn)為突破口，立足當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧之路，農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)合，通過產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，共享產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來資產(chǎn)收益，提升貧困戶的財(cái)產(chǎn)性收入，建立長效脫貧機(jī)制，使貧困戶真正受益。

[1] 劉彥隨,周揚(yáng),劉繼來.中國農(nóng)村貧困化地域分異特征及其精準(zhǔn)扶貧策略[J].中國科學(xué)院院刊,2016,31(3):269-278.

[2] 趙曉峰,邢成舉.農(nóng)民合作社與精準(zhǔn)扶貧協(xié)同發(fā)展機(jī)制構(gòu)建:理論邏輯與實(shí)踐路徑[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2016(4):23-29.

[3] 楊剛強(qiáng),張建清,江洪.差別化土地政策促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制與對(duì)策研究[J].中國軟科學(xué),2012(10):185-192.

[4] 蔡海生.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)查分析:基于南昌市4縣9村392戶農(nóng)戶調(diào)研[J].農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理學(xué)報(bào),2015(3):289-295.

[5] 姜大明,朱雋.把政策的“真金白銀”挖出來[N].人民日?qǐng)?bào),2016-05-30(5).

[6] 劉燕屏.淺論精準(zhǔn)扶貧視角下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn):以永州市為例[J].湖南省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào),2015(5):73-76.

[7] 鄭娟?duì)?王世虎,袁國華.扶貧攻堅(jiān)與土地政策創(chuàng)新:基于貴州省的調(diào)研與思考[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2014(6):27-30.

[8] 任佳,薛劍,賈文濤.扶貧開發(fā),土地整治如何“錦上添花”[J].中國土地,2013(5):56-58.

[9] 李宏.關(guān)于西藏和四省藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的思考[J].西藏發(fā)展論壇,2015(6):45-49.

[10] 盧沖,莊天慧.精準(zhǔn)匹配視角下駐村干部勝任力與貧困村脫貧成效研究[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2016(5):1-15.

[11] 鄧維杰.精準(zhǔn)扶貧的難點(diǎn)、對(duì)策與路徑選擇[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2014(6):78-81.

[12] 邢成舉,趙曉峰.論中國農(nóng)村貧困的轉(zhuǎn)型及其對(duì)精準(zhǔn)扶貧的挑戰(zhàn)[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐,2016(7):116-123.

[13] 趙武,王姣玥.新常態(tài)下“精準(zhǔn)扶貧”的包容性創(chuàng)新機(jī)制研究[J].中國人口·資源與環(huán)境,2015(S2):170-173.

[14] 莊天慧,楊帆,曾維忠.精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵及其與精準(zhǔn)脫貧的辯證關(guān)系探析[J].內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué):漢文版,2016(3):6-12.

[15] 劉解龍.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)中的精準(zhǔn)扶貧理論與機(jī)制創(chuàng)新[J].湖南社會(huì)科學(xué),2015(4):156-159.

[16] 李國治,朱曉蕓.農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的問題與對(duì)策[J].黑河學(xué)刊,2016(1):135-137.

[17] 汪三貴,郭子豪.論中國的精準(zhǔn)扶貧[J].貴州社會(huì)科學(xué),2015(5):147-150.

[18] 彭春凝.當(dāng)前我國農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的路徑選擇研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2016(5):91-95.

[19] 劉輝武.精準(zhǔn)扶貧實(shí)施中的問題、經(jīng)驗(yàn)與策略選擇:基于貴州省銅仁市的調(diào)查[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2016(5):112-117.

[20] 王欣.關(guān)于實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),2016(6):62-63.

[21] 梁土坤.新常態(tài)下的精準(zhǔn)扶貧:內(nèi)涵闡釋、現(xiàn)實(shí)困境及實(shí)現(xiàn)路徑[J].長白學(xué)刊,2016(5):127-132.

[22] 劉新衛(wèi).土地整治如何助力扶貧攻堅(jiān)[J].中國土地,2016(4):35-37.

[23] 阮松濤,吳克寧,鄭子敬.中國土地扶貧的制度分析與政策探討[J].國土資源科技管理,2013(5):115-121.

[24] 宋才發(fā).論農(nóng)村耕地占補(bǔ)平衡的法律規(guī)范[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào):人文社會(huì)科學(xué)版,2011(1):115-120.

[25] 齊巍巍.聚焦五項(xiàng)農(nóng)村改革主題提升四類金融服務(wù)能力:2015年中央一號(hào)文件解讀[J].農(nóng)村金融研究,2015(3):4-5.

[26] 梁丹輝.城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村宅基地整理問題研究[D].北京:中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院,2013.

[27] 徐紹史.在國土資源部扶貧開發(fā)工作暨贛南扶貧25周年紀(jì)念座談會(huì)上的講話[J].國土資源通訊,2012(4):16-19.

[28] 杜偉云,龍林春.碩果搖枝映笑臉:國土資源部贛南扶貧中心定點(diǎn)扶貧紀(jì)實(shí)[J].老區(qū)建設(shè),2008(1):52-53.

[29] 江西省贛州市人民政府.紅土圣地上的精準(zhǔn)扶貧之路[N].中國國土資源報(bào),2015-09-08(4).

[30] 趙蕾.四川涼山彝區(qū)扶貧攻堅(jiān)4年結(jié)碩果[N].中國國土資源報(bào),2016-05-12(1).

[31] 陳美球,李志朋,盧麗紅.“確權(quán)確股不確地”的優(yōu)劣與風(fēng)險(xiǎn)防范:以江西省修水縣黃溪村的實(shí)踐為例[J].中國土地,2014(8):40-42.

[32] 羅萍,王鈺杰.東部帶動(dòng)和支持西部發(fā)展的方式和經(jīng)驗(yàn)研究:對(duì)閩寧對(duì)口幫扶協(xié)作發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息,2015(1):463-464.

[33] 董玲.深化創(chuàng)新“閩寧模式”東西扶貧協(xié)作煥發(fā)活力[J].新商務(wù)周刊,2015(21):30-32.

(責(zé)任編輯：許晶晶)

Research Progress and Prospects of Rural Land PrecisionPoverty Alleviation and Poverty Elimination

YU Wen-bo, CAI Hai-sheng*, ZHANG Ying, LV Bo-lan

(Jiangxi Provincial Key Laboratory of Agricultural Resources and Ecology in Poyang Lake Watershed, Jiangxi Agricultural University / Nanchang Municipal Key Laboratory of Poyang Lake Ecology / Research Center of Rural Land Resource Utilization and Protection, Nanchang 330045, China)

The participation situations of land resource policy in rural precision poverty alleviation were summarized, and the current rural land precision poverty-alleviating modes were described from the following aspects: land renovation, ecological compensation, balance of arable land requisition and compensation, ecological migration, land circulation, homestead, management of rural collective land use, “increase and decrease linking”, industrial poverty alleviation. Ten indexes were selected to analyze the advantages and disadvantages of the above modes. Some typical cases such as southern Jiangxi mode, Liangshan mode, Huangxi mode, and Minning mode were analyzed, and the main trends of rural land precision poverty alleviation in the future were discussed, for the sake of providing a basis for the poverty alleviation in poverty-stricken areas.

Precision poverty alleviation; Poverty elimination; Land policy; Rural area

2016-12-06 基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)

31660140)；江西省重大科技項(xiàng)目(20143ACF60011)；江西省自然科學(xué)

基金項(xiàng)目 (20161BAB204180)；江西省科技支撐計(jì)劃(20133BBF60011)；江西省教育廳科技項(xiàng)目(GJJ12218)。

余文波(1992─)，男，湖北咸寧人，碩士研究生，研究方向：土地生態(tài)、土地經(jīng)濟(jì)等。*通訊作者：蔡海生。

F301.0

A

1001-8581(2017)04-0117-06