王 燕，曹健康

(1.江蘇師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 徐州 221116；2.浙江諾力亞律師事務(wù)所，浙江 杭州 311100)

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野生動(dòng)物致人損害的國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任探析*

王 燕1，曹健康2

(1.江蘇師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 徐州 221116；2.浙江諾力亞律師事務(wù)所，浙江 杭州 311100)

目前，我國(guó)野生動(dòng)物致人損害的國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任制度存在諸多不足，在國(guó)家層面尚未進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的立法，不少地方政府對(duì)補(bǔ)償流程及補(bǔ)償金計(jì)算依據(jù)規(guī)定得較模糊。進(jìn)一步明確地方政府補(bǔ)償責(zé)任主體、增加野生動(dòng)物保護(hù)財(cái)政資金投入、嚴(yán)格監(jiān)督補(bǔ)償金計(jì)算和發(fā)放以及補(bǔ)充受害人獲得救濟(jì)的形式將有利于受害人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

野生動(dòng)物；致人損害；國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增加，野生動(dòng)物的活動(dòng)區(qū)域被逐漸壓縮并與人類(lèi)活動(dòng)區(qū)域呈現(xiàn)出交叉與鑲嵌的狀態(tài)，野生動(dòng)物致人損害的事件時(shí)有發(fā)生。在我國(guó)，侵害事件又多發(fā)生在自然生態(tài)較好但經(jīng)濟(jì)落后的老、少、邊、遠(yuǎn)地區(qū)，致使受害人的貧困生活雪上加霜。野生動(dòng)物是重要的自然資源，依法屬于國(guó)家所有，而保護(hù)野生動(dòng)物、保護(hù)生態(tài)平衡就是保護(hù)人類(lèi)寶貴的基因庫(kù)。因此，野生動(dòng)物致人損害的國(guó)家補(bǔ)償即是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益在受損的部分公民與受益的整體公民之間的合理調(diào)整[1]。通過(guò)使部分公民的損失得到受益的全體社會(huì)公民的共同負(fù)擔(dān)，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平與社會(huì)正義。目前，我國(guó)野生動(dòng)物致人損害的國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任制度存在諸多不足，修訂后的《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《野生動(dòng)物保護(hù)法》)雖在第19條作了比原《野生動(dòng)物保護(hù)法》第12條略為細(xì)致的規(guī)定，但總體而言，對(duì)野生動(dòng)物致人損害的國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任的規(guī)定，仍顯得過(guò)于原則而缺乏可操作性。因此，探討這一論題具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

一、野生動(dòng)物的法律界定

在研究野生動(dòng)物致?lián)p的國(guó)家補(bǔ)償問(wèn)題前，我們必須明確一個(gè)概念，即環(huán)境法學(xué)科中對(duì)野生動(dòng)物的定義是什么。首先，野生動(dòng)物是相對(duì)于由人工飼養(yǎng)或者豢養(yǎng)的動(dòng)物而言的。從廣義上說(shuō)，野生動(dòng)物是指在自然條件下生存，因?yàn)槿祟?lèi)改變自然環(huán)境的條件致使其喪失對(duì)原有環(huán)境適應(yīng)力而有種群覆滅威脅的野生動(dòng)物物種。而其狹義的定義，則來(lái)自新《野生動(dòng)物保護(hù)法》第2條第2款的規(guī)定：“野生動(dòng)物，是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物?！痹摻缍ㄅc舊法“野生動(dòng)物是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物，是有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究?jī)r(jià)值的陸生野生動(dòng)物”略有區(qū)別，體現(xiàn)了立法者可持續(xù)發(fā)展的視角，彰顯了保護(hù)野生動(dòng)物的生態(tài)意義與社會(huì)價(jià)值。其次， 野生動(dòng)物資源屬于國(guó)家所有。法律規(guī)定，國(guó)務(wù)院野生動(dòng)物行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)制定和調(diào)整國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物名錄，省、自治區(qū)、直轄市政府制定并公布地方重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物名錄。故筆者認(rèn)為，只有國(guó)家相應(yīng)機(jī)關(guān)認(rèn)定的野生物種才具有野生動(dòng)物的屬性。

二、野生動(dòng)物致人損害的國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任性質(zhì)及特征

(一)野生動(dòng)物致人損害的國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任的性質(zhì)

環(huán)境法學(xué)界的學(xué)者一般認(rèn)為,由野生動(dòng)物致人損害形成的補(bǔ)償責(zé)任，依法應(yīng)當(dāng)由國(guó)家來(lái)承擔(dān)。依據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》中的規(guī)定，凡是國(guó)家所有的野生動(dòng)植物資源，均為國(guó)家所有；而現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》第19條也明確規(guī)定，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)補(bǔ)償那些被法律上重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物損害的居民，損失應(yīng)當(dāng)包括人身?yè)p害與財(cái)產(chǎn)損害；由省、自治區(qū)、直轄市政府依照當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定補(bǔ)償?shù)霓k法。上述法條充分證明了該補(bǔ)償責(zé)任屬于國(guó)家責(zé)任。但類(lèi)比《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》中的家養(yǎng)動(dòng)物造成他人損失由動(dòng)物所有者或?qū)嶋H管理者承擔(dān)賠償責(zé)任的條文規(guī)定，既然野生動(dòng)物在法律中被明確地規(guī)定屬于國(guó)家所有，那么國(guó)家承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任就應(yīng)該是不可回避的。但不同的是，侵權(quán)法中的動(dòng)物飼養(yǎng)者承擔(dān)的是一種替代責(zé)任，是對(duì)其未盡管理義務(wù)造成他人損失的賠償責(zé)任，而國(guó)家則是出于保護(hù)野生動(dòng)物的目的才規(guī)定野生動(dòng)物屬于國(guó)有。但事實(shí)上，由于野生動(dòng)物的自然特性，國(guó)家無(wú)法對(duì)野生動(dòng)物全面有效控制，因此由國(guó)家來(lái)承擔(dān)替代責(zé)任也是不公平的。合理的方式只能以補(bǔ)償?shù)男问竭m當(dāng)彌補(bǔ)受害人的損失。因此，本文中的國(guó)家補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)不同于上述的代替賠償責(zé)任，而是一種狹義上的國(guó)家賠償責(zé)任，更類(lèi)似于補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。因?yàn)?，如果按照《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》的標(biāo)準(zhǔn)，只有特定的公權(quán)力機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)造成了他人人身財(cái)產(chǎn)損失時(shí)，受害人才能提出國(guó)家賠償?shù)纳暾?qǐng)。該法所保護(hù)的對(duì)象，是在行政活動(dòng)中受損的公民、法人以及其他組織[2]。野生動(dòng)物致人損害并不符合以上條件，因?yàn)榇朔N侵害發(fā)生的過(guò)程中并未有公權(quán)力的違法介入。加之，野生動(dòng)物的自然特性，國(guó)家并不能全面控制，所以更合理的說(shuō)法是野生動(dòng)物致?lián)p責(zé)任是國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任。

(二)野生動(dòng)物致人損害的國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任的特征

既然前述的補(bǔ)償責(zé)任被認(rèn)為是由國(guó)家承擔(dān)的一種特別責(zé)任，那么就需要有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定。筆者認(rèn)為，參考國(guó)家賠償?shù)奶攸c(diǎn)，可以得出此種國(guó)家補(bǔ)償?shù)膬纱筇卣?。首先，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)是一種國(guó)家行為，這是一種抽象的保護(hù)，而不是具體的行政行為?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》明確規(guī)定，國(guó)家有義務(wù)以設(shè)立保護(hù)區(qū)等方式限制野生動(dòng)物隨意進(jìn)入人類(lèi)活動(dòng)區(qū)域，就是以抽象國(guó)家行為監(jiān)管野生動(dòng)物[3]。如果在保護(hù)區(qū)外發(fā)生，則可以認(rèn)為是國(guó)家不積極限制野生動(dòng)物活動(dòng)造成的，對(duì)于這種侵害行為國(guó)家仍然需要承擔(dān)不利后果。其次，國(guó)家補(bǔ)償?shù)陌l(fā)生，一般是公權(quán)力合法行使時(shí)給他人帶來(lái)的利益損失，違法行政行為是不包括在內(nèi)的；而對(duì)于野生動(dòng)物的保護(hù)，無(wú)疑是基于法律明文規(guī)定的合法行為，也即動(dòng)物的侵害是法律保護(hù)下的行為，雖然不構(gòu)成違法行為的要件，卻已經(jīng)符合國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任的要件。因此，野生動(dòng)物致人損害的國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任是一種法定的、抽象的對(duì)受害人的保護(hù)，法律規(guī)定需要更加具體和具有可操作性。

三 、野生動(dòng)物致人損害國(guó)家補(bǔ)償?shù)牧⒎ìF(xiàn)狀

(一)國(guó)家層面的立法

對(duì)這類(lèi)國(guó)家補(bǔ)償問(wèn)題的法律規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)目前尚未進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的立法?，F(xiàn)有的法律基本上還停留在如何保護(hù)野生動(dòng)物和懲治違法捕獵行為的階段?？晒┮玫姆芍挥小兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》第19條的規(guī)定：“因保護(hù)本法規(guī)定保護(hù)的野生動(dòng)物，造成人員傷亡、農(nóng)作物或者其他財(cái)產(chǎn)損失的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾o予補(bǔ)償。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定?！绷硗猓蓢?guó)務(wù)院制定和頒布的《中華人民共和國(guó)陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《保護(hù)條例》)規(guī)定，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)防范措施，避免對(duì)國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物造成危害。當(dāng)事人因保護(hù)野生動(dòng)物所受到的損失，可以向當(dāng)?shù)卣吧鷦?dòng)物保護(hù)主管部門(mén)提出申請(qǐng)補(bǔ)償,按照法定程序并經(jīng)調(diào)查屬實(shí)的，依照規(guī)定給予補(bǔ)償。不難看出，我國(guó)采取的是授權(quán)立法的方式，只對(duì)野生動(dòng)物致人損害的國(guó)家補(bǔ)償做出概括性的規(guī)定，而把具體的實(shí)施辦法的制定權(quán)交由地方政府，由地方政府自行結(jié)合實(shí)際制定。這主要是考慮到我國(guó)幅員遼闊、野生動(dòng)物資源分布廣泛且不均，以及各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，給地方立法留下空間。但是，由于缺少可供參考的國(guó)家層面的法律法規(guī)，地方政府規(guī)范制定的隨意性、差異性甚至法規(guī)沖突性則日益凸顯。

(二)地方政府的補(bǔ)償辦法

基于立法權(quán)下放和實(shí)際行政的需要，我國(guó)各地地方政府陸續(xù)完成了本地區(qū)野生動(dòng)物致人損害的救濟(jì)辦法的制定工作。例如，2009年北京市制定了《北京市重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動(dòng)物造成損失補(bǔ)償辦法》，具體規(guī)定申請(qǐng)政府補(bǔ)償時(shí)所需的材料和流程。2011年施行的《安徽省陸生野生動(dòng)物造成人身傷害和財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償辦法》中，規(guī)定了近親屬可以代替受侵害人提出補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求，使得申請(qǐng)補(bǔ)償更加方便。這兩個(gè)地區(qū)的實(shí)施辦法對(duì)具體補(bǔ)償?shù)慕痤~計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和申請(qǐng)補(bǔ)償?shù)牧鞒套鞒隽嗣鞔_規(guī)定，對(duì)目前國(guó)家補(bǔ)償中的疏漏有了較好的補(bǔ)充。然而，更多的地區(qū)政府部門(mén)，不僅簡(jiǎn)單照搬《野生動(dòng)物保護(hù)法》和《保護(hù)條例》之規(guī)定，對(duì)現(xiàn)有的野生動(dòng)物致人損害補(bǔ)償過(guò)程的實(shí)際問(wèn)題重視不夠，對(duì)補(bǔ)償責(zé)任部門(mén)、申請(qǐng)流程以及補(bǔ)償金計(jì)算依據(jù)規(guī)定模糊，使得地方政府所承擔(dān)的補(bǔ)償責(zé)任減輕，進(jìn)一步加劇了受害人的貧困程度。

四 、野生動(dòng)物致人損害國(guó)家補(bǔ)償?shù)牟蛔?/h2>

(一)相關(guān)法律法規(guī)的制定和修改不及時(shí)

由于1988年頒布的《野生動(dòng)物保護(hù)法》對(duì)于實(shí)際補(bǔ)償問(wèn)題存在嚴(yán)重的滯后性, 該法已于2016年7月2日被修訂通過(guò)，自2017年1月1日起施行。近30年來(lái)，國(guó)家對(duì)野生動(dòng)物致人損害事件，僅僅依靠之前分散在其他法律中的幾個(gè)法條，既不足以為各地政府提供制定本地區(qū)實(shí)施辦法的依據(jù)，也不能有效幫助受害人獲得補(bǔ)償救濟(jì)，同時(shí)沒(méi)有國(guó)家上位法的指導(dǎo)和約束，地方政府為了減輕自己的補(bǔ)償責(zé)任，往往會(huì)相互推諉扯皮。好在新《野生動(dòng)物保護(hù)法》對(duì)此有了較大的改善，其中第19條規(guī)定：地方政府可以推動(dòng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，開(kāi)展野生動(dòng)物致害賠償保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，地方政府因采取預(yù)防、控制國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物造成危害的措施以及實(shí)行補(bǔ)償所需經(jīng)費(fèi)，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定由中央財(cái)政予以補(bǔ)助。此項(xiàng)規(guī)定，較舊法更加明確具體，只是各地方政府應(yīng)依據(jù)新法，與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)修訂地方法規(guī)，減輕受害人申請(qǐng)賠償?shù)睦щy程度。

(二) 損害補(bǔ)償?shù)木唧w負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)不明確

新《野生動(dòng)物保護(hù)法》第19條規(guī)定：“因保護(hù)本法規(guī)定保護(hù)的野生動(dòng)物，造成人員傷亡、農(nóng)作物或者其他財(cái)產(chǎn)損失的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾o予補(bǔ)償。具體辦法由省一級(jí)人民政府制定?！钡谑芎θ藢で笳葷?jì)的時(shí)候，具體由哪一個(gè)政府部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)仍然不明確。法律上雖然規(guī)定了野生動(dòng)物致人損害的補(bǔ)償由國(guó)家承擔(dān)，但是國(guó)家作為一個(gè)抽象概念是無(wú)法來(lái)行使這個(gè)職能的，只能具體到某一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)。《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定由地方人民政府承擔(dān)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，卻沒(méi)有明確規(guī)定是由地方政府中哪一級(jí)地方政府或者政府中的哪一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。地方政府機(jī)構(gòu)繁多，行政職能又有很多交叉之處。面對(duì)補(bǔ)償工作這樣的費(fèi)力不討好的事情，上下級(jí)政府之間、部門(mén)機(jī)構(gòu)之間的相互推諉是不難預(yù)見(jiàn)的。

(三)政府的補(bǔ)償方式種類(lèi)單一

目前，對(duì)于如何救濟(jì)被野生動(dòng)物致害的受害人，政府部門(mén)采取的是鑒定受害人的損失程度，由補(bǔ)償執(zhí)行部門(mén)給予一定的補(bǔ)償金。但是這種補(bǔ)償方式需要經(jīng)歷長(zhǎng)時(shí)間的申請(qǐng)和審查，對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件困難以及受侵害嚴(yán)重的當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，補(bǔ)償金無(wú)法及時(shí)到位無(wú)疑是雪上加霜。相較于車(chē)輛事故中介入的保險(xiǎn)賠償先行的制度，政府采取的補(bǔ)償方式還有待改進(jìn)，真正做到解決受害人的切實(shí)困難。當(dāng)然，較舊《野生動(dòng)物保護(hù)法》有巨大進(jìn)步的是，新法第19條鼓勵(lì)地方政府推動(dòng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展野生動(dòng)物致人損害賠償保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。然而，這僅是國(guó)家層面的一條指導(dǎo)性規(guī)定，目前，要具體落實(shí)，還需要地方政府制定出更加具體的法規(guī)或拿出具體方案，例如將第三方保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)納入野生動(dòng)物致人損害補(bǔ)償體系中，統(tǒng)一由地方政府財(cái)政補(bǔ)貼入保。當(dāng)野生動(dòng)物致人損害事故發(fā)生時(shí)，可直接由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)代為受理野生動(dòng)物致人損害的保險(xiǎn)糾紛。符合基本理賠條件的，受害人急需治療或者其他確有必要的情形下，也可以先行墊付保險(xiǎn)賠償金。政府將此工作外包給商業(yè)機(jī)構(gòu)后，不僅提高了處理野生動(dòng)物致人損害補(bǔ)償?shù)男?，也降低了受害人和政府的?fù)擔(dān)。

(四)補(bǔ)償金的計(jì)算規(guī)則與監(jiān)督存在漏洞

《野生動(dòng)物保護(hù)法》和《保護(hù)條例》中都規(guī)定了補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市政府制定，要求給予受害人適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。這雖然是為了發(fā)揮地方政府自由裁量的優(yōu)勢(shì)，但值得注意的是，作為利益相關(guān)方的地方政府來(lái)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其補(bǔ)償計(jì)算規(guī)則的公正性難以保證。而事實(shí)上，大多數(shù)補(bǔ)償實(shí)施辦法都偏向于政府部門(mén)的立場(chǎng)，把補(bǔ)償金計(jì)算依據(jù)規(guī)定得很低，而公民受到野生動(dòng)物的侵害后，如何認(rèn)定侵害的性質(zhì)，決定了受害人是否能夠得到相應(yīng)的賠償。例如，根據(jù)《安徽省陸生野生動(dòng)物造成人身傷害和財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償辦法》第6條規(guī)定，由政府予以補(bǔ)償范圍包括了以下四種情況：公民的人身?yè)p害、農(nóng)作物和經(jīng)濟(jì)林木損失、家禽家畜損失以及縣級(jí)以上人民政府林業(yè)行政主管部門(mén)認(rèn)定的其他情形。由此可見(jiàn)，當(dāng)前補(bǔ)償只涉及直接的經(jīng)濟(jì)損失和人身?yè)p害，精神賠償并未提及，且獲得補(bǔ)償?shù)牡拈T(mén)檻也比較高，補(bǔ)償辦法只限定了經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到嚴(yán)重的程度才能獲得補(bǔ)償。對(duì)于人身?yè)p害最嚴(yán)重之受害人死亡的情況，國(guó)家補(bǔ)償包括：實(shí)際發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)和喪葬費(fèi)、補(bǔ)償金。喪葬費(fèi)、補(bǔ)償金的總額不超過(guò)所在地行政區(qū)劃上年度職工年平均工資的十倍。上述條款的補(bǔ)償計(jì)算比例并不高，再加上當(dāng)?shù)厝司杖胨降纫蛩?，因此，補(bǔ)償難以達(dá)到法律規(guī)定的適當(dāng)程度。另外，對(duì)于補(bǔ)償金的計(jì)算與支付并沒(méi)有規(guī)定相關(guān)的機(jī)構(gòu)監(jiān)督，受害人最終能獲得多少補(bǔ)償，其損失是否得到補(bǔ)償最終也不可知。

五、完善野生動(dòng)物致人損害國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任的設(shè)想

(一)明確地方政府補(bǔ)償責(zé)任主體

野生動(dòng)物致人損害的補(bǔ)償措施能否真正落實(shí)，關(guān)鍵在于地方政府的執(zhí)行力是否得到保證?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》雖規(guī)定了國(guó)家的補(bǔ)償責(zé)任由地方政府來(lái)替代，但當(dāng)前補(bǔ)償辦法中賠償主體不明確，引發(fā)了上下級(jí)政府之間、部門(mén)機(jī)構(gòu)之間的責(zé)任推諉，這使得受害人一方面無(wú)法找到愿意承擔(dān)責(zé)任的政府部門(mén)，另一方面，即使政府部門(mén)被判定承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，也可能因?yàn)轭A(yù)算緊張而不能及時(shí)給予補(bǔ)償。對(duì)此，地方政府統(tǒng)籌安排設(shè)立專(zhuān)門(mén)的補(bǔ)償機(jī)構(gòu)是有必要的。目前，一些地方政府已做了有益的探索。例如：云南省、西藏自治區(qū)、陜西省出臺(tái)了野生動(dòng)物致人損害相關(guān)補(bǔ)償辦法，賦予了縣級(jí)林業(yè)行政主管部門(mén)補(bǔ)償主體的資格；吉林省則設(shè)置了省、市兩級(jí)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)，由受害人所在地的補(bǔ)償管理辦公室實(shí)施補(bǔ)償；甘肅省則規(guī)定由林業(yè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)補(bǔ)償確認(rèn)以及確認(rèn)書(shū)的移送，補(bǔ)償支付完全是由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)。還有很多省、自治區(qū)將因此產(chǎn)生的醫(yī)療救治費(fèi)與補(bǔ)償費(fèi)列入省、市、縣各級(jí)財(cái)政預(yù)算，按不同的比例由各級(jí)財(cái)政管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)分擔(dān)。這些做法都具有極強(qiáng)的操作性并且取得了一定的實(shí)效，值得推廣與進(jìn)一步規(guī)范。

(二)增加野生動(dòng)物保護(hù)財(cái)政資金投入

應(yīng)當(dāng)將野生動(dòng)物保護(hù)補(bǔ)償事項(xiàng)列入政府年度財(cái)政預(yù)算。保護(hù)野生動(dòng)物應(yīng)當(dāng)是全體公民的義務(wù)，為此國(guó)家應(yīng)依據(jù)現(xiàn)有狀況預(yù)留足夠的財(cái)政預(yù)算來(lái)落實(shí)對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)措施。財(cái)政預(yù)算中包括兩個(gè)方面，首先是野生動(dòng)物保護(hù)措施，其次是對(duì)野生動(dòng)物致人損害的救濟(jì)。野生動(dòng)物保護(hù)方面可以從建立野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)著手，例如，設(shè)立野生動(dòng)物自然公園，或者對(duì)野生動(dòng)物棲息地與居民生活區(qū)的交匯地區(qū)進(jìn)行隔離欄建設(shè)，使得野生動(dòng)物難以越過(guò)棲息地襲擊當(dāng)?shù)厝嗣袢罕?。補(bǔ)償救濟(jì)方面則應(yīng)當(dāng)由政府保證受害人的補(bǔ)償金預(yù)算充足到位，使公民對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的工作不會(huì)產(chǎn)生抵觸心理。

但就目前各地媒體報(bào)道的野生動(dòng)物致人損害的補(bǔ)償事例來(lái)看，我國(guó)對(duì)野生動(dòng)物致人損害的投入是達(dá)不到合理要求的。根據(jù)《野生動(dòng)物保護(hù)法》，中央政府把制定補(bǔ)償辦法權(quán)力授予地方政府的同時(shí)，也把補(bǔ)償責(zé)任下放到地方政府。如此一來(lái)補(bǔ)償資金幾乎都是由某一地方政府負(fù)擔(dān)的，這對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的政府來(lái)說(shuō)是一個(gè)不小的財(cái)政壓力。一旦地方政府因?yàn)闊o(wú)法負(fù)擔(dān)高昂的補(bǔ)償費(fèi)用，勢(shì)必會(huì)有意減少對(duì)受害人的補(bǔ)償數(shù)額。這對(duì)保護(hù)野生動(dòng)物政策的落實(shí)也是極其不利的。

因此筆者認(rèn)為，雖然法律規(guī)定了補(bǔ)償責(zé)任的主體是地方政府，補(bǔ)償金由地方政府承擔(dān)，但是補(bǔ)償投入方面并不應(yīng)該僅僅由地方政府承擔(dān)。合理的方式應(yīng)當(dāng)是由財(cái)力雄厚的中央政府專(zhuān)門(mén)撥款承擔(dān)補(bǔ)償?shù)囊话?，另一半由地方政府逐?jí)撥款。如此解決了地方財(cái)政撥款資金不足的問(wèn)題，受害人的補(bǔ)償也就不會(huì)被拖欠或克扣[4]。

(三)嚴(yán)格監(jiān)督補(bǔ)償金計(jì)算依據(jù)制定和補(bǔ)償金發(fā)放

基于目前法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給予受害人適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。筆者認(rèn)為，適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)計(jì)算方式不應(yīng)當(dāng)只局限于醫(yī)療費(fèi)和直接性的財(cái)產(chǎn)損失，還應(yīng)當(dāng)增加精神損害與預(yù)期利益損失等間接利益的補(bǔ)償。因?yàn)橐吧鷦?dòng)物出沒(méi)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，勞動(dòng)力大多是在第一產(chǎn)業(yè)，而受到野生動(dòng)物致害的人又通常是家庭主要的勞動(dòng)力，喪失了主要?jiǎng)趧?dòng)力又沒(méi)有得到切實(shí)的補(bǔ)償，對(duì)于受害家庭的打擊往往十分沉重。更合理的計(jì)算依據(jù)應(yīng)當(dāng)考慮受害人的家庭所承受的預(yù)期利益損失，包括老人和子女的贍養(yǎng)與撫養(yǎng)的支出。特定條件下可以考慮把精神損失補(bǔ)償也納入補(bǔ)償辦法中，以彌補(bǔ)補(bǔ)償金完全不能和損失相適應(yīng)的問(wèn)題。對(duì)于發(fā)放補(bǔ)償金的監(jiān)督問(wèn)題，筆者認(rèn)為可以在省、市、自治區(qū)成立專(zhuān)門(mén)的補(bǔ)償委員會(huì)，統(tǒng)籌監(jiān)督，對(duì)補(bǔ)償金的落實(shí)和受害人家庭情況進(jìn)行跟蹤調(diào)研。如果有證據(jù)證明受害人提出的賠償金過(guò)低，可以向賠償執(zhí)行部門(mén)進(jìn)行反映，重新認(rèn)定補(bǔ)償所依據(jù)的情況，從而調(diào)整補(bǔ)償金的數(shù)額[5]。

(四)補(bǔ)充政府保障受害人獲得救濟(jì)的形式

由于從受害人發(fā)生被野生動(dòng)物侵害之日，到申請(qǐng)補(bǔ)償金被認(rèn)定且落實(shí)往往耗費(fèi)很長(zhǎng)的時(shí)間，而受害人往往處于身受重傷急需醫(yī)療費(fèi)或者對(duì)財(cái)產(chǎn)止損的緊急時(shí)刻。緩慢的補(bǔ)償金到位速度使得受害人對(duì)無(wú)論是治療病情和保存財(cái)產(chǎn)都是無(wú)助而絕望的。值得欣慰的是，新《野生動(dòng)物保護(hù)法》允許保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)入野生動(dòng)物致人損害賠償業(yè)務(wù)，打破了通過(guò)政府申請(qǐng)方式獲得補(bǔ)償?shù)膯我恍?，增加了受害人獲賠的便捷性與可能性。例如，可參考工傷保險(xiǎn)的處理方式，如果工傷事故的勞動(dòng)者處于工傷認(rèn)定期間或者他方賠償金尚未到位，而又繼續(xù)需要資金的情況下，往往可以由工傷保險(xiǎn)基金先墊付。這種方式有效地解決了當(dāng)事人在治療的關(guān)鍵時(shí)期資金短缺問(wèn)題。同樣，野生動(dòng)物致人損害的補(bǔ)償也可以借鑒工傷保險(xiǎn)的這種處理方式。

另有部分學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于野生動(dòng)物致人損害中人身?yè)p害部分的處理，可以將此類(lèi)受傷情形納入農(nóng)村合作醫(yī)療的治療范圍。近十年來(lái)，國(guó)家逐步重視農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療保障建設(shè)，投入大量資金建立農(nóng)村醫(yī)療合作體系。農(nóng)村合作醫(yī)療保障險(xiǎn)實(shí)施以來(lái)，以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度基本上已經(jīng)覆蓋了全國(guó)大部分農(nóng)民[6]。農(nóng)村合作醫(yī)療本身覆蓋了很多的疾病種類(lèi)，使得看病貴的問(wèn)題得到緩解。如果野生動(dòng)物致人損害的人身傷害治療也納入農(nóng)村合作醫(yī)療制度，那么對(duì)于治療費(fèi)用等的問(wèn)題就可以較好地解決。首先，它的保險(xiǎn)人群范圍非常廣泛，能夠保證絕大多數(shù)可能遭受野生動(dòng)物傷害的農(nóng)民群體納入保險(xiǎn)的人群中。其次，國(guó)家持續(xù)性的資金和政策支持可以使受害人獲得更充分的治療條件，這樣，不僅能夠大大降低受害人原本需要支付的高昂的治療費(fèi)用，地方政府的補(bǔ)償機(jī)構(gòu)也不再需要單獨(dú)對(duì)受害人的醫(yī)療費(fèi)用進(jìn)行計(jì)算和補(bǔ)償。因此，農(nóng)村醫(yī)療合作制度在解決此類(lèi)國(guó)家補(bǔ)償問(wèn)題中的作用是非常值得進(jìn)一步探討與推廣的。

[1] 馬懷德.完善國(guó)家賠償立法基本問(wèn)題研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008：65.

[2] 劉家琛.新國(guó)家賠償法條文釋義[M].北京：人民法院出版社，2010：3.

[3] 周軍.野生動(dòng)物侵權(quán)之分析[J].法學(xué)雜志，2010(9)：28.

[4] 任詩(shī)君，龍健梅.我國(guó)野生動(dòng)物致害國(guó)家補(bǔ)償法律制度芻議[C].中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)年會(huì)暨全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)，2010.

[5] 趙景夏.最新國(guó)家賠償索賠指南與賠償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)[M].北京：中國(guó)法制出版社，2015：175.

[6] 于德志.新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度[M].北京：人民衛(wèi)生出版社，2012：9.

An Analysis on the State Compensation Liability for the Damage Caused by Wildlife

WANG Yan1，CAO Jiankang2

(1.LawSchool,JiangsuNormalUniversity,Xuzhou221116,China; 2.ZhejiangNuoliyaLawFirm,Hangzhou311100,China)

At present in China, many problems arise in the state compensation liability for damage to people caused by wildlife, but there is not any legislation targeted at this respect,and local governments in some areas fail to define clearly the compensation process and sum. Therefore, it is necessary to stipulate that the local governments are the subjects of compensation liability,and meanwhile to increase financial investment for protection of the wildlife, supervise strictly the calculation and payment of compensation and add new remedies for the victims, which will be conducive to the realization of the victims′ rights.

wildlife;damage to people;state compensation liability

*國(guó)家社科基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的解構(gòu)與法治中國(guó)的建構(gòu)研究”(14BFX004)；江蘇高校人文社會(huì)科學(xué)省級(jí)校外研究基地“江蘇師范大學(xué)蘇北農(nóng)村治理創(chuàng)新研究基地”之階段性成果。

2017-03-20 [作者簡(jiǎn)介] 王 燕(1969-)，女，江蘇豐縣人，江蘇師范大學(xué)副教授，碩士生導(dǎo)師； 中國(guó)礦業(yè)大學(xué)博士生。研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法。 曹健康(1993-)，男，浙江杭州人，浙江諾力亞律師事務(wù)所律師。研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法。

10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2017.06.013

D911.6

A

1008-6285(2017)06-0054-05