唐科莉+++編譯

2016年11月30日，OECD發(fā)布第46期《教育指標關注》（Education Indicators in Focus），主題為“什么影響了教育支出”（What influences spending on education）。報告指出：教育資源有效分配與教育預算規(guī)模同樣重要。教育支出水平相似的國家可能有不同的教育政策和優(yōu)先領域，盡管沒有適用于所有國家的、能夠保證提高學生成績的政策組合，但是有證據(jù)表明重視教師質(zhì)量比其他因素更重要。

在公共預算日益緊縮的情況下，為公眾提供更多、更好的教育所面臨的挑戰(zhàn)迫使各國政府越來越對教育資源的有效配置感興趣。來自OECD國際學生評估項目（PISA）的結(jié)果顯示，在人均GDP相對較高的國家，教育資源如何使用比教育支出水平更重要。

OECD將“生均教師工資成本”（salary cost of teachers per student）作為分析和比較不同國家教育支出政策的一個指標。該指標考慮了教師工資、班級規(guī)模、教師教學時間及學生的學習時間，涵蓋了所有OECD成員國教育支出的主要方向。通過簡化，突顯了政策決策在這四個因素之間的權衡，以及這四個因素如何影響教育資源的管理。

一、OECD各國教師工資成本

OECD將生均教師工資成本的計算公式界定為：生均教師工資成本=（教師工資×學習時間）/（教學時間×班級規(guī)模）。其中教師工資是指具備相關資格證書、有15年以上教齡的教師的法定工資，它只是教師總報酬的一部分；而班級規(guī)模用生師比、學習時間和教學時間進行估算。各國面臨的挑戰(zhàn)是如何找到教師工資、學習時間、教學時間和班級規(guī)模這些要素之間的平衡，考慮各個要素的成本，確保高質(zhì)量的教育和可持續(xù)的教育預算。

對于學習時間，幾乎所有OECD成員國都通過相關法規(guī)明確了學生必須接受的最低學習時數(shù)。并且在大多數(shù)OECD成員國，法定學習時間通常每年不會有明顯改變。

對于教學時間，各國通常也規(guī)定了每年正式要求教師工作的時數(shù)。教師工作也被分解成教學和非教學活動（盡管教學和非教學的任務分類可能不足以描述當今的教學崗位職責），OECD在教師工資成本計算中使用的教學時間，只是指教師在課堂上實際花的時間，而不是完成一些任務（如備課和批改作業(yè)）的時間。盡管各國教學實踐差異顯著，但是教學時間通常每年變化很小。

由于班級規(guī)模影響到一名教師分配到每名學生的時間和注意力，因此受到政策制定者及公眾的普遍關注。與教學和學習時間不同，班級規(guī)模通常與教師工資一樣被列入改革目標中，對生均教師工資成本影響很大。而教師工資是正規(guī)教育中最大的一項成本，是對生均教師工資成本影響最大的因素。該因素通常通過相關規(guī)定或者教育改革發(fā)生變化。因為報酬對于吸引和留住高質(zhì)量教師非常重要，因此政策制定者要確保高質(zhì)量教育，必須認真考慮教師的工資。

2014年OECD各國不同教育階段四個要素的構成情況及年生均教師工資成本如表1所示。平均而言，OECD各國生均教師工資成本通常隨著教育階段上升而增長。一方面是源于教師工資增長。另一方面，隨著教育階段上升，通常也要求學生有更多學習時間，而對教師的教學時間要求降低，確保教師有更多時間備課和批改作業(yè)等，這就需要額外增加教師，從而帶來生均教師工資成本的上漲。雖然更高教育階段通常也意味著更大的班級，這會降低生均成本，但是下降的幅度被其他三個因素的影響抵消了。

二、各國在選擇各自的政策組合時

面臨最重要的權衡

相同的生均教師工資水平可能會掩蓋各國不同的教育支出政策，因此分析上述四個要素在政策中的不同組合對于每個國家教師成本的影響非常重要。

例如，一些國家班級規(guī)模較小，支付給教師的工資低于平均水平，學生學習時間也低于平均水平，如捷克、芬蘭、希臘和匈牙利的初中階段。而有些國家雖然班級規(guī)模較小，但支付給教師更高工資，如德國，同時用學習時間縮短而教學時間延長進行平衡。

還有一些國家支付相對較高的教師工資，并為教師提供充足的時間組織課堂外活動（教學時間較短）。這些政策同時推動教師工資成本上漲，但他們用更大的班額和更短的學習時間進行平衡，如日本和韓國。不過盡管這兩個國家政策路徑類似，但他們的整體教師工資成本存在差異，日本稍微高于OECD平均水平，而韓國則低于OECD平均水平。

另外一些國家通過不同的途徑達到相似的教師工資成本水平。如2014年，澳大利亞和斯洛文尼亞初中階段教師工資成本水平相似，都高于OECD平均水平。但在澳大利亞，這是由于政策結(jié)合了高于平均水平的教師工資、教學時間和學習時間，而低于平均水平的班級規(guī)模的結(jié)果。而在斯洛文尼亞，教師工資和學生學習時間低于平均水平，但是生均教師工資成本被較小的班級規(guī)模和低于平均水平的教學時間推高。

三、哪種政策組合最有效

由于不同的政策組合可以導致類似的教育支出水平和生均教師工資成本，因此有必要評估哪種組合更有效。不過回答這個問題并不簡單，因為各國對于與學生學習時間相關的最有效的政策并沒有達成統(tǒng)一意見。學校一天生活的組織以及使用的教學與學習方法似乎比在學校中待的時數(shù)更重要。同時在OECD各國，學習時間與教學時間之間也不存在相關。高表現(xiàn)和低表現(xiàn)國家，這兩個維度也存在巨大差異，因此，這些因素不足以保證帶來更好的學習結(jié)果。

但是，OECD認為，仍然可以從各國的經(jīng)驗中學習，并找到一些成功策略的普遍范式。來自以前PISA測評的結(jié)果顯示，那些表現(xiàn)最優(yōu)的國家通常在以上四個要素之間進行權衡時，優(yōu)先考慮提高教師質(zhì)量。而吸引和留住高質(zhì)量教師的一個重要舉措就是提高教師工資。在人均GDP超過2萬美元的國家和經(jīng)濟體（包括大多數(shù)OECD成員國），更高的教師工資（相對于人均國民收入）和較高的數(shù)學成績之間存在正相關。

同時，在一些國家，增加教師工資帶來的積極影響即使班額更大也存在。實際上，在參與PISA測評的國家和經(jīng)濟體中，投資于更高教師工資的學校系統(tǒng)通常班額都較大。如PISA測評表現(xiàn)最優(yōu)的日本和韓國，就是教育支出優(yōu)先考慮提高教師工資而不是縮小班額的國家范例。這兩個國家都支付給教師相對高的工資，縮短教師教學時間以便教師有更多時間組織一些其他活動，如備課、與其他教師會面或輔導落后學生等。而兩個國家都用更大班額與這些措施形成補充。

不過，政策在更高教師工資與更大班額之間權衡的程度取決于國家和學校的環(huán)境。例如在不太富裕的國家，在投資于人力資源（如通過提高教師工資）的收益還沒有完全產(chǎn)生之前，還有很多資源（如物質(zhì)設施、教學資料和交通）可能需要改善。

另外，更大班額可能在特定環(huán)境內(nèi)會帶來更大挑戰(zhàn)。例如，如果班級中有更高比例的學生存在行為問題，那么較大的班額可能需要教師花更多時間維持課堂秩序，那么教學和學習活動時間就會不夠。同時那些被認為面臨危險的學生也更可能受益于更加個性化的教師關注或者有更多參與機會。

盡管各國在做出教育支出決策時，必須考慮到以上因素，但是對于降低班級規(guī)模是否為最有效的解決方案這一點仍然不是很清楚。而且如果更大的班級規(guī)模釋放的資源能夠被投資到教師培訓中，讓教師準備好應對富有挑戰(zhàn)性的課堂，這樣的政策權衡可能更有效。

最后，還必須考慮到有一些因素沒有包含在生均教師工資成本中，這對一國教育系統(tǒng)的成功非常重要。這些因素包括：教師需要在入職前完成的教學培訓（除了任何特定學科培訓外）；教師發(fā)展計劃的廣泛性與質(zhì)量；一些不能通過立法規(guī)定的因素，如社會對教師的信任、教師對于自身社會價值的認知等。所有這些因素都會影響教師職業(yè)的吸引力，最終影響教師質(zhì)量及學生成績提升。

（責任編輯 張慧籽）