劉倩　王瓊　王遙

摘要：本文首先辨析了“氣候資金”與“氣候融資”兩個(gè)基本概念，且通過對(duì)包括《巴黎協(xié)定》在內(nèi)，最新的氣候資金相關(guān)法律文件、信息通報(bào)、文獻(xiàn)資料、智庫報(bào)告的研究和系統(tǒng)梳理，指出全球氣候融資發(fā)展趨勢表現(xiàn)在全球氣候融資缺口正在持續(xù)擴(kuò)大；資金來源更加市場化；發(fā)展金融機(jī)構(gòu)募集、管理和分配了大部分的公共資金；新型經(jīng)濟(jì)體用款權(quán)受到擠壓，也呈現(xiàn)出更大的出資潛力；穩(wěn)定的碳價(jià)格被認(rèn)為是全球?qū)崿F(xiàn)“零排放”長期減排目標(biāo)的核心機(jī)制。與此同時(shí)，氣候資金治理體系也處在關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型期，目前氣候資金治理正在向“自下而上”的模式過渡，《公約》外平臺(tái)承擔(dān)了“氣候風(fēng)險(xiǎn)主流化”的多重功能，但需要警惕“自下而上”的治理模式有繞過“共同但有區(qū)別責(zé)任”的風(fēng)險(xiǎn)，且綠色氣候基金運(yùn)作規(guī)則的導(dǎo)向性作用值得關(guān)注。據(jù)此，本文在最后提出了一系列治理建議。建議我國應(yīng)積極影響國際氣候資金機(jī)制運(yùn)營規(guī)則和技術(shù)規(guī)則的制定，避免發(fā)達(dá)國家以及代表其利益的國際組織制定的標(biāo)準(zhǔn)片面地發(fā)展為國際規(guī)則；支持在全球設(shè)定漸進(jìn)的、可預(yù)測的、可信的碳價(jià)格，并且肯定將氣候與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素內(nèi)生化的核心思想理念；與綠色氣候基金開展多方位合作，推動(dòng)氣候公共資金治理規(guī)則轉(zhuǎn)型；加強(qiáng)與世界銀行在氣候融資領(lǐng)域的合作；借G20平臺(tái)逐步發(fā)展為氣候融資政策突破和工具創(chuàng)新的引領(lǐng)者。

關(guān)鍵詞 ：巴黎協(xié)定；氣候融資；氣候資金

中圖分類號(hào)：F062 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1002-2104（2016）12-0014-08

“氣候資金”（Climate Finance）問題是氣候變化國際談判的核心要素，也是發(fā)展中國家“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則能否得以維系的晴雨表。根據(jù)《巴黎協(xié)定》（2016—2025年），發(fā)達(dá)國家繼續(xù)承擔(dān)為發(fā)展中國家采取減緩和適應(yīng)氣候變化行動(dòng)提供資金支持的義務(wù)，同時(shí)鼓勵(lì)其他締約方自愿出資?！栋屠鑵f(xié)定》還要求發(fā)達(dá)國家在2025年前落實(shí)其現(xiàn)有的資金動(dòng)員共同目標(biāo)，同時(shí)在考慮發(fā)展中國家需求和優(yōu)先重點(diǎn)的情況下，《巴黎協(xié)定》締約方會(huì)議提出一個(gè)以“每年1 000億美元”為起點(diǎn)的、新的共同資金動(dòng)員量化目標(biāo)[1-2]。

隨著世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易格局變遷和氣候談判進(jìn)程的發(fā)展，氣候資金概念與內(nèi)涵、國際氣候資金基礎(chǔ)制度、資金實(shí)際運(yùn)行中的效率標(biāo)準(zhǔn)都在悄然發(fā)生演化。與此同時(shí)，與國際氣候資金談判膠著狀態(tài)相反，世界各國尤其是發(fā)展中國家圍繞“氣候融資”（climate financing）這一新興概念，以金融部門為主導(dǎo)展開的自主行動(dòng)正如火如荼地推進(jìn)。為此，很有必要通過分析氣候融資的最新態(tài)勢和氣候資金治理格局的演化趨勢，為中國以更加積極的姿態(tài)深入?yún)⑴c全球氣候資金治理，維護(hù)國家發(fā)展權(quán)益，推進(jìn)全國氣候融資實(shí)踐提供決策參考。

1 氣候資金與氣候融資

“氣候資金”是一個(gè)兼具政治性和技術(shù)性的概念，在全球范圍內(nèi)仍未形成統(tǒng)一理解，分歧主要源于發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家不同的歷史責(zé)任和應(yīng)對(duì)氣候變化能力。在“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則下，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）4.3條和11.1條就發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家提供資金做出了明確規(guī)定，其主要內(nèi)涵包括：第一，發(fā)達(dá)國家為發(fā)展中國家提供“已經(jīng)到位”的資金（finance或financial resources），而非“動(dòng)態(tài)”的融資或籌資（financing）過程；資金應(yīng)具有“新的、額外的”和“充足、可預(yù)測”特點(diǎn)，不應(yīng)與發(fā)達(dá)國家通過雙、多邊官方發(fā)展援助（Official development assistance， ODA）等其他渠道所提供的資金混淆；第二，發(fā)展中國家是否采取應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)及動(dòng)力度如何取決于發(fā)達(dá)國家“是否出資”或“出資多少”；第三，確定《公約》資金機(jī)制并建立運(yùn)營實(shí)體，發(fā)達(dá)國家通過《公約》資金機(jī)制運(yùn)營實(shí)體切實(shí)出資；發(fā)達(dá)國家應(yīng)建立資金分?jǐn)倷C(jī)制，所提供的資金應(yīng)為公益性突出的“贈(zèng)款或其他優(yōu)惠資金”[3]。

“氣候融資”同樣也是應(yīng)對(duì)氣候變化范疇下的特定概念，與國際氣候談判、全球減排目標(biāo)和行動(dòng)息息相關(guān)，但氣候融資不僅僅是國際氣候談判中發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移的“氣候資金”，其涵蓋了全球應(yīng)對(duì)氣候變化框架下，資金的集聚、流動(dòng)和分配，包括資金來源、載體和工具、投向領(lǐng)域以及保障性措施等。2011年10月，世界銀行等機(jī)構(gòu)在一份遞交給G20各國財(cái)政部長關(guān)于“調(diào)動(dòng)氣候金融”的報(bào)告中，首次將氣候融資描述為包括促進(jìn)低碳和氣候抗御能力發(fā)展的所有資源，通過覆蓋氣候行動(dòng)的成本和風(fēng)險(xiǎn)，支持具有適應(yīng)和減緩能力的有利環(huán)境，鼓勵(lì)新技術(shù)的研究、開發(fā)和部署，資金來源包括了來自國際的和國內(nèi)的，公共的和私人的資金[4]。全球首個(gè)氣候融資智庫氣候政策倡議組織（Climate Policy Initiative， CPI）在《2012氣候金融概覽》中提出，氣候融資廣義上應(yīng)該包括①適應(yīng)和減緩活動(dòng)的金融支持，包括能力建設(shè)和研發(fā)，以及促進(jìn)低碳和氣候防御發(fā)展的轉(zhuǎn)型；②從發(fā)達(dá)國家到發(fā)展中國家的資金流動(dòng)（北-南）；③從發(fā)展中國家到發(fā)展中國家的資金流動(dòng)（南-南）；④發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的國內(nèi)氣候資金流動(dòng)；⑤公共、私人和公私混合資金的流動(dòng)[5]。

與氣候資金概念相比，氣候融資在《公約》界定的基礎(chǔ)上，資金來源有可能是非額外性的（比如資金來源于國家發(fā)展援助資金），也可能并非是額外的私人資本或資本投資（有可能無法覆蓋新增成本），并不受氣候變化國際法框架下各協(xié)定的約束。

2 全球氣候融資的最新進(jìn)展

2.1 全球氣候融資缺口持續(xù)擴(kuò)大

2013年，全球資金總量大約為3 331億美元，相比2012年減少了280億美元[5]。氣候資金總量下降的主要原因是可再生能源技術(shù)（特別是太陽能技術(shù)）成本的下降。而2013年石油、天然氣、煤炭開采、運(yùn)輸、石油冶煉等企業(yè)的投資比2000年翻了一番，總資金額達(dá)到9 500億美元[6]。

整體來看，全球離預(yù)先設(shè)定的低碳發(fā)展和氣候適應(yīng)性投資目標(biāo)的差距正在逐步拉大。據(jù)IEA預(yù)測，到2020年氣候融資需要額外再增加5萬億美元投入[7]。2011—2050年間，僅在能源領(lǐng)域，平均每年就需要1.1萬億美元低碳投資來彌補(bǔ)缺口，才能達(dá)到全球增溫2℃的目標(biāo)。據(jù)全球經(jīng)濟(jì)與氣候委員會(huì)（The Global Commission on the Economy and Climate，GCEC）的計(jì)算，2015—2030，全球在基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資將達(dá)到90萬億美元，若選擇低碳發(fā)展路徑，則所需的增量投資為4萬億美元[8]，另有一些研究組織則認(rèn)為這一數(shù)值依然低估了低碳轉(zhuǎn)型過程中對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求[8-10]。資金短缺尤其體現(xiàn)在適應(yīng)領(lǐng)域，迄今，世界銀行給出最綜合的全球評(píng)估結(jié)果表明，到2050年，依據(jù)2℃的目標(biāo)，每年全球適應(yīng)措施的花費(fèi)也將達(dá)到700—1 000億美元[9]。目前，國際公共氣候資金中只有一小部分運(yùn)用于適應(yīng)領(lǐng)域，根據(jù)不同機(jī)構(gòu)的估計(jì)，適應(yīng)資金占全球公共氣候資金的比例大約為7%—38%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需求[5]。

2.2 公共資金占比不足一半，來源更加市場化

發(fā)達(dá)國家通過公共預(yù)算為發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化提供資金，是“共同但有區(qū)別的責(zé)任”的體現(xiàn)。根據(jù)《公約》，附件一國家做出了量化的減排承諾和提供幫助發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化的資金承諾。這筆資金一部分用于實(shí)現(xiàn)自身減排承諾，一部分通過公約下的資金機(jī)制、多邊渠道以及雙邊渠道流向發(fā)展中國家。

2013年公共部門貢獻(xiàn)的額度為1 370億美元，在2012—2013年氣候資金中占比42%；2014年公共部門貢獻(xiàn)的額度為1 480億美元，占全部氣候資金的38%，這些資金主要用于低成本高收益的貸款、適應(yīng)性補(bǔ)償基金、股權(quán)投資、支持政策發(fā)展和技術(shù)革新的氣候融資領(lǐng)域。然而，其資金規(guī)模遠(yuǎn)不及新興市場和發(fā)展中國家2012年平均每年5 440億美元的化石能源補(bǔ)貼水平[10]。

國際氣候資金來源結(jié)構(gòu)一直是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的爭論重點(diǎn)，事實(shí)上也是兩大集團(tuán)的政治經(jīng)濟(jì)博弈?？紤]到援助資金的穩(wěn)定性，發(fā)展中國家始終主張以公共財(cái)政撥款為主；而發(fā)達(dá)國家十分關(guān)注私人融資渠道。金融危機(jī)爆發(fā)以來，發(fā)達(dá)國家公共債務(wù)普遍惡化，出于減少公共支出的考慮，更傾向于依靠市場力量。這一點(diǎn)已經(jīng)體現(xiàn)在公共氣候資金來源結(jié)構(gòu)的變化中。目前公共氣候資金來源主要由直接財(cái)政撥款、碳市場項(xiàng)目收益分成、碳市場配額拍賣收入及公共金融資金構(gòu)成，公共氣候融資的重點(diǎn)逐漸向更市場化的方向轉(zhuǎn)移，即金融性資金所發(fā)揮的作用越來越明顯。

2.3 DFIs募集、管理和分配了大部分公共資源

發(fā)展性金融機(jī)構(gòu)（Developmental financial institutions，DFIs）募集、管理和分配了大部分氣候融資領(lǐng)域的公共資金。DFIs在調(diào)用政府資金方面扮演重要的中間人角色，由于政府支持，DFIs籌集資金的能力大大增強(qiáng)，能提供其他機(jī)構(gòu)無法提供的金融產(chǎn)品。DFIs不只操作政府預(yù)算資源也從資本市場上籌集資金，通過當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)、發(fā)展銀行、私營機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)投資和基礎(chǔ)建設(shè)資金間接融資，使得這些機(jī)構(gòu)在準(zhǔn)備、評(píng)估和監(jiān)督減緩和適應(yīng)氣候變化項(xiàng)目方面的能力得到了加強(qiáng)，與此同時(shí)也兼顧了出資方的具體目標(biāo)。DFIs針對(duì)國家和國際投資提供了一系列金融工具，分擔(dān)了一部分目前私營保險(xiǎn)公司和投資方還無法覆蓋的風(fēng)險(xiǎn)，因此在撬動(dòng)私人投資方面能夠起到重要作用。例如，據(jù)德國投資與開發(fā)有限公司（KfW Deutsche Investitionsund Entwicklungsgesellschaft，DEG） 和德國發(fā)展銀行（KfW Development Bank）估計(jì)，兩者2013年共撬動(dòng)了50億美元?dú)夂蝾I(lǐng)域的私人投資[10]。

2014年，DFIs貢獻(xiàn)了1 310億美元的投資總量，這占據(jù)了所有氣候資金的33%，也是2011年以來的最高值。其中，國家級(jí)、多邊和雙邊DFI分別貢獻(xiàn)了50%、36%和13%[6]。但未來潛在的挑戰(zhàn)是DFIs能否高效地利用公共資源，而且DFIs存在與私人部門競爭或擠出私人貸款和投資的風(fēng)險(xiǎn)。目前追蹤發(fā)展融資機(jī)構(gòu)行為的數(shù)據(jù)不足，例如，很難以公開透明的方式獲得中國國家開發(fā)銀行的相關(guān)數(shù)據(jù)細(xì)節(jié)。信息報(bào)告、監(jiān)管體系的缺位使這種風(fēng)險(xiǎn)難于監(jiān)測，因此也很難從宏觀上對(duì)其氣候融資的管理行為做出整體評(píng)估。

2.4 新興經(jīng)濟(jì)體用款權(quán)受到擠壓，也呈現(xiàn)出更大的出資潛力

公約內(nèi)外的資金機(jī)制目前都面臨資金來源不足的問題，即便是資金調(diào)動(dòng)相對(duì)順暢的CIF，也開始面臨后續(xù)資金乏力的障礙。而且，多數(shù)資金在資金分配和用款國家的規(guī)則設(shè)計(jì)上更加傾向于新興經(jīng)濟(jì)體以外的國家和地區(qū)。隨著新興經(jīng)濟(jì)體成為務(wù)實(shí)力增長較快的上升經(jīng)濟(jì)體，在國際事務(wù)治理上被推上大國舞臺(tái)。2015年9月25日中國同美國在華盛頓發(fā)表關(guān)于氣候變化的聯(lián)合聲明，中國宣布拿出200億元人民幣（約31億美元）建立“中國氣候變化南南合作基金”，支持其他發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化，包括增強(qiáng)其使用綠色氣候基金資金的能力。中國還將強(qiáng)化綠色低碳政策規(guī)定，以嚴(yán)控公共投資流向國內(nèi)外高污染、高排放項(xiàng)目。2015年11月30日，中國國家主席習(xí)近平再次重申了加強(qiáng)務(wù)實(shí)的南南合作措施，提出“建立10個(gè)示范區(qū)，投資100個(gè)項(xiàng)目以及提供1 000個(gè)培訓(xùn)名額”的“十百千”計(jì)劃。

2.5 穩(wěn)定的碳價(jià)格是全球?qū)崿F(xiàn)“零排放”長期減排目標(biāo)的核心機(jī)制

目前，《公約》一方面在針對(duì)短期目標(biāo)進(jìn)行談判，即各國需提出2025或2030年國家自主貢獻(xiàn)方案 （Intended Nationally Determined Contributions，INDC）；另一方面也提出了長期目標(biāo)，即展開對(duì)溫室氣體凈零排放（“NETZERO”）、100%可再生能源/去碳化的討論，碳定價(jià)機(jī)制則被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)長期目標(biāo)機(jī)制的核心。

世界銀行集團(tuán)《2015碳定價(jià)現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢報(bào)告》表明全球碳價(jià)格機(jī)制都在曲折的發(fā)展之中逐步積累經(jīng)驗(yàn)，目前約40個(gè)國家級(jí)和超過20個(gè)次國級(jí)轄區(qū)正嘗試為碳定價(jià)，涵蓋將近60億噸二氧化碳當(dāng)量，相當(dāng)于全球溫室氣體排放的12%[11]，采取的碳價(jià)格機(jī)制包括綜合的碳稅、排放交易體系、碳補(bǔ)償和基于結(jié)果的融資等等，其中最主要的市場化手段是碳交易和碳稅[12-14]。2015年11月30日，巴黎氣候大會(huì)開幕當(dāng)天，IMF總裁拉加德（Christine Lagarde）在華盛頓發(fā)表了《保護(hù)我們氣候的合理碳價(jià)格》，提出經(jīng)IMF碳價(jià)格專門小組研究，如果大型的排放國家對(duì)單位碳排放征收30美元碳稅，能產(chǎn)生相當(dāng)于1%GDP的財(cái)政收入，這筆資金可以用于減輕應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)的財(cái)政負(fù)擔(dān)或用于減輕現(xiàn)有稅收扭曲[12]。且特別指出對(duì)于那些對(duì)全球排放量貢獻(xiàn)很小的國家，碳稅引入的過程是漸進(jìn)的，因地制宜的稅制設(shè)計(jì)、碳稅引入的時(shí)間都非常重要，要給予家庭和企業(yè)、新技術(shù)引入留下足夠的適應(yīng)時(shí)間，以保證社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)能夠?yàn)榈褪杖爰彝ヌ峁┳銐虻谋Ｗo(hù)，并且為能源密集企業(yè)員工提供再就業(yè)的扶持項(xiàng)目。而這一發(fā)言也意將矛頭直指排放大國減排，而不是附件一國家和非附件一國家責(zé)任的不同，強(qiáng)行將全球統(tǒng)一的碳價(jià)格加于發(fā)展中大國經(jīng)濟(jì)體，而對(duì)全球碳排放貢獻(xiàn)甚微的其他發(fā)展中國家則提出更加符合國情的漸進(jìn)路徑，體現(xiàn)了明顯的將中國等發(fā)展中大國與其他發(fā)展中國家分化的傾向。

3 氣候資金治理機(jī)制動(dòng)態(tài)及其對(duì)氣候融資的影響

2011年于南非德班舉行的第17次締約方會(huì)議上成員國決定于2012年起開展長期氣候資金的工作計(jì)劃和研討會(huì)（Working Program on Longterm Climate Finance，WP on LCF）[15]。長期氣候資金工作計(jì)劃的目的是為了提供一個(gè)“非談判空間”，來推動(dòng)談判中涉及到的技術(shù)問題的討論，一方面為發(fā)達(dá)國家締約方識(shí)別多元化的資金途徑，支持資金用于富有意義的減緩行動(dòng)，并進(jìn)一步提高執(zhí)行中的透明度等方面提供必要的信息；另一方面則幫助發(fā)展中國家改善國內(nèi)有利環(huán)境和政策框架，以便于募集資金并且實(shí)現(xiàn)資金的有效分配[14]。WP on LCF機(jī)制的開啟為氣候資金的國際治理提供了正式的“自下而上”的智力支持渠道，同時(shí)，包括G20在內(nèi)的多個(gè)國際論壇也在為氣候融資問題提供越來越廣闊和更具影響力的討論平臺(tái)[16]。

3.1 氣候資金治理向“自下而上”模式過渡

《公約》以“自上而下”的國際法框架為基礎(chǔ)，提供重要的指導(dǎo)原則與平臺(tái)，以確保氣候資金議題整體的推進(jìn)。與此同時(shí)，《公約》外的多個(gè)國際治理體系也在積極開展氣候融資問題的討論，其中重要的進(jìn)程包括G20、G7、國際貨幣基金組織和世界銀行的布雷頓森林機(jī)構(gòu)、開發(fā)銀行俱樂部、國家和國際層面的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及私營部門聯(lián)盟。因此，UNFCCC已經(jīng)不是唯一承諾、承擔(dān)推進(jìn)全球氣候資金機(jī)制發(fā)展的平臺(tái)，《公約》下的氣候資金機(jī)制未來將更多地起到集成與交互的作用，作為一種“聚合器”，將框架外的優(yōu)秀成果“自下而上”引入框架內(nèi)而進(jìn)一步“主流化”，并推動(dòng)其在締約方之間形成共識(shí)（如圖1所示）[16-17]。

《公約》仍然是國際法框架下應(yīng)對(duì)氣候變化唯一的多邊合作機(jī)制，提供關(guān)鍵的指導(dǎo)原則和平臺(tái)，確保不同的資金流在共同的目標(biāo)、高度透明度的框架下，以更加協(xié)調(diào)、連貫一致的方式發(fā)展，以最有效方式發(fā)揮作用。《公約》談判能夠?yàn)榻⑴c減緩與適應(yīng)目標(biāo)一致的投資前景設(shè)定長期的資金目標(biāo)，并且在創(chuàng)建資金透明度及其一致性的規(guī)范時(shí)起到至關(guān)重要的作用。在這個(gè)合作機(jī)制下，《公約》能夠進(jìn)一步為特定的國家、國家集團(tuán)設(shè)立明確的資金目標(biāo)，這些目標(biāo)和規(guī)范的設(shè)定對(duì)《公約》框架外的合作機(jī)制以及締約方的國家內(nèi)部的政策導(dǎo)向起到至關(guān)重要的作用。同時(shí)，《公約》在不斷完善氣候資金流的報(bào)告制度，完善氣候資金流的追蹤體系。未來完善的計(jì)量、報(bào)告和核證體系（monitoring，reporting and verification，MRV）將為締約方建立更好的互信機(jī)制和氣候資金運(yùn)用效率的評(píng)估平臺(tái)，引導(dǎo)氣候資金流向緊迫需要及更符合受資方利益的領(lǐng)域高效流動(dòng)。

3.2 《公約》外平臺(tái)承擔(dān)“氣候風(fēng)險(xiǎn)在金融領(lǐng)域主流化”的多重功能

《公約》附屬機(jī)構(gòu)資金常設(shè)委員會(huì)（Standing Committee on Finance，SCF）并不具備應(yīng)對(duì)氣候融資挑戰(zhàn)的所必需的多元化政策手段和分析工具，也無法承擔(dān)所有氣候融資的一致行動(dòng)。同時(shí)，其他的平臺(tái)和機(jī)構(gòu)的介入也是氣候融資在全球金融領(lǐng)域呈現(xiàn)“主流化”特征后的必然趨勢。

首先，作用之一體現(xiàn)在將氣候影響帶入主流的國際金融政策和國際公共資金部門業(yè)務(wù)發(fā)展進(jìn)程之中。目前，國際公共發(fā)展資金的籌資渠道日益多元化，例如，2014年金磚國家公布的500億美元的新開發(fā)銀行資金；中國提出的1000億美元的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行資金；以及同樣由中國提出的400億美元的絲路基金。多元化的參與者都會(huì)涉及氣候相關(guān)的共同利益，國際公共資金流也需要建立融合氣候適應(yīng)和減緩目標(biāo)的共同管理規(guī)范和透明機(jī)制。未來在聯(lián)合國發(fā)展資金委員會(huì)（Financing for Development，F(xiàn)fD）或G20層面上，都會(huì)對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)共同管理規(guī)范和透明度提供重要的討論框架和技術(shù)支持[18-19]。

其次，支持氣候政策的實(shí)施與數(shù)據(jù)收集。國際金融治理和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如國際貨幣基金組織能夠提供財(cái)政政策支持，用以引導(dǎo)國內(nèi)外投資的有利環(huán)境并促進(jìn)國際金融部門標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)的實(shí)施。一些國際金融治理機(jī)構(gòu)已經(jīng)開始將氣候變化問題納入政策咨詢和監(jiān)督的相關(guān)領(lǐng)域，未來可以進(jìn)一步將氣候變化相關(guān)問題整合為其機(jī)構(gòu)職能和常規(guī)工作流程的組成部分。例如在脆弱國家應(yīng)對(duì)氣候變化而調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政政策及資金預(yù)算，發(fā)展應(yīng)對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)衍生品方面設(shè)計(jì)相應(yīng)的支持政策時(shí)，國際國幣基金組織可以在政策咨詢過程中發(fā)揮一定的作用。

再次，目前已經(jīng)有很多由國際金融評(píng)級(jí)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)正在加強(qiáng)對(duì)氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的研究。如2015年，金融行業(yè)組織金融穩(wěn)定委員會(huì)（Financial Stability Board，F(xiàn)SB）牽頭成立的氣候披露特別行動(dòng)小組（Task Force on ClimateRelated Financial Disclosures， TCFD）在巴黎啟動(dòng)，目標(biāo)是幫助行業(yè)了解和整合這些風(fēng)險(xiǎn)，以引導(dǎo)公司治理結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性調(diào)整，幫助其建立新的財(cái)務(wù)決策和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估框架[20]。標(biāo)準(zhǔn)普爾和國際貨幣基金組織（International Monetary Fund， IMF）已將氣候變化列為主權(quán)償債能力的重要風(fēng)險(xiǎn)[21]。保險(xiǎn)業(yè)在氣候變化面前的風(fēng)險(xiǎn)暴露較大。一些國家已經(jīng)開始要求保險(xiǎn)公司對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)減緩策略進(jìn)行披露和指引。通過行業(yè)監(jiān)管者和國際保險(xiǎn)監(jiān)管協(xié)會(huì)推出信息披露和風(fēng)險(xiǎn)減緩共用的行業(yè)指南。且很多投資者都根據(jù)氣候變化可能引發(fā)的資產(chǎn)擱淺風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整了其公共部門和私人部門的投資組合。

3.3 “自下而上”治理模式有繞過“共同但有區(qū)別的責(zé)任”的風(fēng)險(xiǎn)

資金問題涉及的利益相關(guān)方、轉(zhuǎn)移資金的渠道以及工具類型都非常多元化，“自下而上”模式的優(yōu)點(diǎn)在于更易于吸引各方積極參與，有利于促進(jìn)參與各方對(duì)氣候資金的理解、界定，在核算方法，報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)等方面盡快形成共識(shí)。然而，目前全球資金治理格局總體上呈現(xiàn)“北強(qiáng)南弱，上游強(qiáng)下游弱”的特征，氣候資金全流程涉及的官方機(jī)構(gòu)、國際組織、多邊金融機(jī)構(gòu)乃至第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)的信息跟蹤與報(bào)告制度都是“從上游到下游”單方面評(píng)估，缺乏“自下游到上游”的需求反饋機(jī)制、信息統(tǒng)計(jì)、核證與報(bào)告機(jī)制。氣候資金的智庫與聯(lián)盟多來自于發(fā)達(dá)國家及代表其利益的研究機(jī)構(gòu)。因此，自下而上模式的風(fēng)險(xiǎn)在于，發(fā)達(dá)國家很容易通過一系列的私營部門聯(lián)合聲明，智庫研究成果等方式繞過締約方在《公約》及《京都議定書》框架下關(guān)于各國責(zé)任、承諾和行動(dòng)的準(zhǔn)則，繞過“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，實(shí)質(zhì)上形成的氣候資金治理進(jìn)程已無法保證氣候資金仍然符合“新的、額外的”和“充足、可預(yù)測”等要求，不利于形成平衡的、可持續(xù)的，包容所有締約方的氣候資金治理體系。

3.4 綠色氣候基金規(guī)則的導(dǎo)向性作用值得關(guān)注

綠色氣候基金（Green Climate Fund，GCF）作為公約的資金機(jī)制，目前在全球氣候融資版圖中僅占很小的比重，截至2016年10月，42個(gè)國家承諾到2018年為GCF貢獻(xiàn)103億美元，其中獲得捐贈(zèng)國政府正式批準(zhǔn)的資金為99億美元。截至目前，GCF為8個(gè)項(xiàng)目提供了總額為1 680萬美元的資金支持，GCF的目標(biāo)是到2016年底，支持項(xiàng)目總額達(dá)到26億美元（見表1）。

雖然占比較小，但GCF運(yùn)作規(guī)則的制定具有關(guān)鍵的導(dǎo)向性作用。目前，大部分進(jìn)入GCF考慮資助范圍的項(xiàng)目都是適應(yīng)項(xiàng)目，這也是一個(gè)明確的信號(hào)，表明GCF將在支持適應(yīng)和減緩領(lǐng)域上面取得更好的平衡。且2015年審批通過的項(xiàng)目更加傾向于最不發(fā)達(dá)國家（Least Developed Countries，LDCs）以及發(fā)展中小島國（Small Island Developing States，SIDS）。然而，GCF投資存在“重大輕小，重外部引入，輕內(nèi)部構(gòu)建”的問題。例如，下一批申請(qǐng)的項(xiàng)目中四分之一的項(xiàng)目為建筑能源體系，只有一個(gè)項(xiàng)目投資于分布式可再生能源。且這些項(xiàng)目大多是依靠多邊機(jī)構(gòu)外部專家提供技術(shù)支持，而應(yīng)對(duì)氣候變化的可持續(xù)能力建設(shè)更有賴于本地組織體系，知識(shí)能力及資源的有效組合。氣候投資基金（Climate Investment Fund， CIF）以及多邊發(fā)展銀行的氣候融資目前也存在同樣的問題。根據(jù)CPI的統(tǒng)計(jì)，2014年全球大約有3 910萬美元的公共和私人投資投向應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域。且大部分的基金仍然投資于大型項(xiàng)目，而不是投資于小型的社區(qū)項(xiàng)目。IEA2011年的測算表明，為發(fā)展分布式能源，每年的新增投資要達(dá)到230億美元，但公共氣候資金渠道每年只能提供5 100萬美元，相當(dāng)于需求量的0.2%[6]。

造成這一問題的主要原因是大部分的國際公共氣候資金都是通過國際機(jī)構(gòu)來實(shí)施，GCF現(xiàn)有的項(xiàng)目中，有90%以上的支出是通過像UNDP、世界銀行及泛美開發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)，而不是通過國家或區(qū)域型的機(jī)構(gòu)來發(fā)放。近期發(fā)布的CIF的3年計(jì)劃表明這一趨勢仍在加強(qiáng)。目前基金的績效評(píng)價(jià)體系的設(shè)置是引導(dǎo)基金更關(guān)注大規(guī)模投資的重要因素，因?yàn)榇笮晚?xiàng)目能夠一次性帶來大規(guī)模的減碳效應(yīng)。此外，氣候資金的資金渠道主要是多邊機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)對(duì)次級(jí)地區(qū)的投資經(jīng)驗(yàn)并不足，更擅長并傾向于投向大規(guī)模項(xiàng)目。從金融工具角度來看，基金更善于運(yùn)用信貸工具來支持項(xiàng)目，但支持一個(gè)本地的小規(guī)模項(xiàng)目通常需要多種金融工具配合使用。GCF要求機(jī)構(gòu)證明項(xiàng)目有額外融資的能力，對(duì)風(fēng)控要求比較高，但是地區(qū)項(xiàng)目一般都比大型的、商業(yè)投資更難滿足這些標(biāo)準(zhǔn)。此外，也存在如法律和管理體系不適應(yīng)，缺乏行之有效的商業(yè)模式等具體的障礙。

4 《巴黎協(xié)定》后我國參與全球氣候融資治理的建議

應(yīng)對(duì)氣候變化資金缺口增大是不爭的事實(shí)，全球各國政府都在面臨如何將資本投資從傳統(tǒng)的褐色能源驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)體系向清潔能源驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)移的難題。事實(shí)上，目前世界上大部分地區(qū)都處在超低的匯率和資本成本階段。然而資本成本達(dá)到低位的同時(shí)，大規(guī)模的應(yīng)對(duì)氣候變化投資需求仍然驅(qū)動(dòng)乏力，沒有實(shí)現(xiàn)有效的投資，表明系統(tǒng)性的障礙依然普遍存在。因此，近期全球的氣候融資重點(diǎn)依然是采取措施來消除這些系統(tǒng)性的障礙，例如，碳定價(jià)機(jī)制的缺乏、上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼等政策的支持；長期缺乏流動(dòng)性的低碳項(xiàng)目以及適應(yīng)資本供給不足等問題。中國正在進(jìn)一步融入世界經(jīng)濟(jì)，并且從一個(gè)相對(duì)消極的參與者，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的引領(lǐng)者。在這一過程中，應(yīng)充分借鑒現(xiàn)有多邊協(xié)議、多邊機(jī)構(gòu)以及各國的良好做法和經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)在此基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新，參與國際事務(wù)，爭取成為新規(guī)則的引領(lǐng)締造者，廣泛代表多個(gè)國家的利益。

第一，積極影響國際氣候資金機(jī)制運(yùn)營規(guī)則和技術(shù)規(guī)則的制定。氣候資金中相關(guān)技術(shù)規(guī)則是氣候資金性質(zhì)在資金實(shí)體運(yùn)行過程中的重要體現(xiàn)。堅(jiān)持氣候資金獨(dú)立性、使用效果與持續(xù)長期資助掛鉤的基礎(chǔ)上，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成為實(shí)際影響發(fā)展中國家能夠獲得何種氣候資金及其數(shù)量的規(guī)則。我國應(yīng)積極參與規(guī)則制定，并堅(jiān)持此類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要體現(xiàn)發(fā)展中國家的普遍意志，保證特定資金與發(fā)展中國家用資產(chǎn)生的特定氣候效應(yīng)相匹配。

第二，支持在全球設(shè)定漸進(jìn)的、可預(yù)測的、可信的碳價(jià)格，并且肯定將氣候與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素內(nèi)生化的核心思想理念。這不僅有利于扭轉(zhuǎn)目前國際碳市場低迷的局勢，對(duì)于在全球范圍內(nèi)引導(dǎo)資金流向環(huán)境氣候友好領(lǐng)域都具有重要的導(dǎo)向意義。我國于2013年啟動(dòng)區(qū)域碳交易試點(diǎn)，并將于2017年建立全國碳市場，在這種良好的態(tài)勢下，我國仍需繼續(xù)積極展開我國能源和環(huán)境稅制改革，以及碳定價(jià)行動(dòng)。此外，應(yīng)主張?jiān)贗NDC的整體框架下，通過多元化的手段，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，形成合理的碳價(jià)水平。然而，碳價(jià)水平須充分尊重各國國情，不應(yīng)以排放大國統(tǒng)一碳價(jià)的方式采取“一刀切”。由于發(fā)展階段、技術(shù)水平等方面的差異，同等的價(jià)格水平，發(fā)展中國家將面臨更大的碳成本壓力?！芭欧糯髧純r(jià)30美元”的假設(shè)，適用發(fā)達(dá)國家，但沒有充分考慮中國等發(fā)展中大國的發(fā)展階段、減排責(zé)任以及對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響。

第三，與綠色氣候基金多方位合作，推動(dòng)氣候公共資金治理規(guī)則轉(zhuǎn)型。中國在綠色氣候基金（Green Climate Fund， GCF）中的角色定位以及所發(fā)揮的作用決定了我們?cè)趪H氣候資金領(lǐng)域是否能從“跟隨”到主導(dǎo)，并開啟更加積極地參與全球氣候治理時(shí)代。推動(dòng)在GCF中設(shè)定專用于投資于針對(duì)低收入人群、次級(jí)部門、分散類社區(qū)項(xiàng)目的資金比例。推動(dòng)GCF、GEF調(diào)整投資、績效評(píng)估及風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)，將社會(huì)發(fā)展等因素融入評(píng)價(jià)框架之中，鼓勵(lì)其增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)偏好。主張多邊機(jī)構(gòu)應(yīng)該更加關(guān)注如何為小工程降低交易風(fēng)險(xiǎn)，國家基金部門來為小規(guī)模的項(xiàng)目、技術(shù)提供支持，從而培養(yǎng)更多為小工程、小企業(yè)有投資經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)做為資金渠道。充分運(yùn)用南南基金等資金渠道，運(yùn)用準(zhǔn)備金，包括贈(zèng)款資金，幫助政府部門改進(jìn)政策框架，提升治理能力，發(fā)展健康渠道，為地區(qū)的綠色、持續(xù)發(fā)展提供政策建議。

第四，加強(qiáng)與世界銀行在氣候資金領(lǐng)域的合作。進(jìn)一步加強(qiáng)與世界銀行集團(tuán)及其各類氣候資金托管機(jī)構(gòu)的深度、全面合作，積極參與由世行和全球環(huán)境基金推出的全球可持續(xù)發(fā)展城市平臺(tái)，一方面我國可在該平臺(tái)上與其他多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、聯(lián)合國組織以及各城市網(wǎng)絡(luò)等進(jìn)行數(shù)據(jù)、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、解決方案等最前沿的可持續(xù)城市規(guī)劃和融資模式信息溝通；另一方面我國可以與巴西、印度和南非這三個(gè)金磚國家加強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展合作，從而推動(dòng)我國城市可持續(xù)規(guī)劃和融資的綜合管理，以達(dá)到我國對(duì)向城市長期可持續(xù)發(fā)展的投資引導(dǎo)，與此同時(shí)加強(qiáng)金磚國家對(duì)全球經(jīng)濟(jì)和政治的影響力。

第五，借G20平臺(tái)逐步發(fā)展為氣候融資政策突破和工具創(chuàng)新的引領(lǐng)者。2016年，作為輪值主席國，中國首次將綠色金融作為G20峰會(huì)重點(diǎn)議題，且成為在全球首個(gè)頒布《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》的國家，一方面體現(xiàn)了中國積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向綠色低碳可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)型的決心，另一方面體現(xiàn)了發(fā)展起來的中國作為一個(gè)大國的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。我國應(yīng)接續(xù)這一優(yōu)勢，在全球引領(lǐng)氣候融資的政策突破和工具創(chuàng)新，分享中國經(jīng)驗(yàn)，逐步發(fā)展為氣候融資領(lǐng)域的全球引領(lǐng)國。

氣候融資與傳統(tǒng)金融的不同之處在于傳統(tǒng)金融強(qiáng)調(diào)的是投資收益最大化，而氣候融資強(qiáng)調(diào)的是用盡可能低的成本為更多的人帶來更多的減排效益或最大幅度提升人類適應(yīng)氣候變化的能力。這不能僅僅依靠財(cái)政補(bǔ)貼或補(bǔ)貼貸款等公共資金的直接支持，而是需要為提高公共資金的杠桿率提供更多的政策支持及相匹配的金融解決方案。很多氣候領(lǐng)域的金融解決方案更多的是需要國家或地方政府承擔(dān)一些信用風(fēng)險(xiǎn)，如通過貸款擔(dān)保，建立儲(chǔ)備資金進(jìn)行信用增級(jí)、政府電力收購保險(xiǎn)等方式都可以起到減少風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)投資者信心的作用。如非洲已經(jīng)發(fā)展了非洲風(fēng)險(xiǎn)能力（the African Risk Capacity，ARC）項(xiàng)目。ARC是泛非洲干旱風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，該機(jī)制下參與的非洲國家每年繳付保費(fèi)，也有一部分資金來自捐款。如果某年的衛(wèi)星氣候指數(shù)（satellite weather indexes）表明會(huì)出現(xiàn)對(duì)抗嚴(yán)重的干旱，該項(xiàng)目就會(huì)為投保的政府支付保費(fèi)[23-24]。發(fā)展中國家也可以通過建立共同儲(chǔ)備金（common SFR）方式，將一部分自有資金設(shè)計(jì)為一級(jí)損失擔(dān)?；?，發(fā)達(dá)國家可以運(yùn)用資金杠桿，形成二級(jí)損失擔(dān)?；?，為發(fā)展中國家的氣候融資項(xiàng)目提供資金擔(dān)保，為發(fā)展中國家的氣候項(xiàng)目貸款提供更低的利息和項(xiàng)目服務(wù)周期相匹配的貸款年限。

在私營部門工具中，近期氣候/綠色債券或資產(chǎn)證券化工具的發(fā)展備受關(guān)注。而目前綠債發(fā)行方主要是具有公開保證的開發(fā)金融機(jī)構(gòu)或是已進(jìn)入資本市場的大型私人企業(yè)。面臨氣候風(fēng)險(xiǎn)程度較高的中小企業(yè)、貧困家庭以及欠發(fā)展地區(qū)和國家獲得資金的途徑還很有限，地方政府為大量信用級(jí)別較低的個(gè)體應(yīng)對(duì)氣候變化提供的自愿類環(huán)境改善計(jì)劃（Voluntary Environmental Improvement Bonds， VEIBs）在美國、歐洲、日本等地取得了良好效果。例如，加州通過發(fā)行市政債券來籌集太陽能電池板的資金，債券通過房主不動(dòng)產(chǎn)的納稅評(píng)估進(jìn)行償付。當(dāng)房主賣房時(shí)，稅收留置權(quán)和太陽能電池板都可作為原房主的資產(chǎn)，新房主可以繼續(xù)使用新能源設(shè)備的同時(shí)為之付費(fèi)[25]。另外，目前在全球以租賃業(yè)務(wù)模式發(fā)展太陽能項(xiàng)目領(lǐng)域已積累了相當(dāng)成熟的考驗(yàn)，顯著降低前期成本凸顯了融資租賃的優(yōu)勢，如果可以采取相應(yīng)的稅收優(yōu)惠等激勵(lì)措施，融資租賃模式在我國會(huì)成為更加普遍的融資模式。新近發(fā)展起來的互聯(lián)網(wǎng)眾籌和社區(qū)募資則適用于較小規(guī)模的系能源項(xiàng)目。

總之，面對(duì)氣候融資治理的重要轉(zhuǎn)軌期，中國應(yīng)以更加積極的姿態(tài)與其他締約方就氣候融資的國際法原則、概念、途徑、資金來源、交付渠道、交付時(shí)限等問題展開積極探討，繼續(xù)為氣候融資治理框架提供發(fā)展中國家的立場，促成全球更加富有建設(shè)性的資金解決方案，分享具有示范效應(yīng)的重要經(jīng)驗(yàn)，引領(lǐng)全球投資由褐轉(zhuǎn)綠的新進(jìn)程。

致謝：感謝中央財(cái)經(jīng)大學(xué)氣候與能源金融研究中心氣候融資討論組許寅碩助理研究員，政策分析師夏晗瑋，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院伊科拉木·麥麥提，唐一品、馬玉寶碩士對(duì)資料的挖掘整理和積極討論。

（編輯：劉照勝）

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Abstract Beginning with differentiating and analyzing the concept of climate finance and climate financing， this paper studies and reaches a systemic carding on the latest climate finance related legal documents， information notifications， literature and think tank reports including Paris Agreement， pointing out trends in the development progress of global climate financing： climate financing gap is getting bigger； the sources of funding are getting more marketoriented； DFIs are raising and managing and allocating most of the public finance； fund using rights of emerging economies are being squeezed though they show great investment potential； stable carbon price is thought to be the core of achieving the Zero Emission longterm emission reduction goal. At the meantime， the management system of climate finance is now at a very critical transformation period. At present， the management system is going through a transformation towards a bottomup pattern. Platforms outside the UNFCCC are playing multiple roles of climate risk mainstreaming， yet the risk of bypassing common but differentiated responsibilities under the from bottom to top pattern needs great vigilance. Besides that， the leading role of the green fund operating rules is worthy of attention. Accordingly， this article finally pointes out several governance suggestions： ①China should have positive impacts on drafting of both operating and technical rules of international climate finance mechanism， thus avoiding developed countries and international organizations that represent the interest of developed countries from enacting international rules in their favor alone. ②China should support the setting of progressive， measureable and credible carbon price， and affirm the idea and theory of endogenesis of climate and environmental risk factors. ③China should strengthen indepth cooperation with the Green Climate Fund， so as to promote the transformation of climate public finance operating rules. ④China should strengthen the cooperation with the World Bank in areas of climate financing. ⑤Through the G20 platform， China should gradually develop to be the leader in policy breakthroughs and tools innovation in the field of climate financing.

Key words Paris Agreement； climate finance； climate financing