彭冬松

司法改革視野下的檢察機(jī)關(guān)案件管理工作改革與發(fā)展

彭冬松*

近年來檢察機(jī)關(guān)正在開展的一項(xiàng)涉及全面的工作機(jī)制改革即是案件管理改革。從案件管理發(fā)展歷程看，主要分為事務(wù)辦理、流程監(jiān)控、監(jiān)督評查、綜合管理等工作模式。而當(dāng)前工作模式存在著案件辦理與案件管理不分、程序監(jiān)督與實(shí)體監(jiān)督交織、案前實(shí)體監(jiān)督難以分清司法責(zé)任和案件管理權(quán)過度擴(kuò)張對檢察官獨(dú)立辦案造成影響等問題。本輪司法改革中的人員分類管理、檢察官員額制、司法責(zé)任制、訴訟制度改革、人權(quán)司法保障等對檢察機(jī)關(guān)的案件管理工作產(chǎn)生了重大影響。為了進(jìn)一步深入開展案件管理工作，建議結(jié)合新一輪司法改革的要求，借鑒域外國家的做法，從明確職能定位及業(yè)務(wù)屬性、正確處理好案件處理與案件監(jiān)督職能的關(guān)系、加強(qiáng)在案件程序分流中的作用、強(qiáng)調(diào)案件辦理過程中的程序性監(jiān)控而非實(shí)體監(jiān)督和健全完善案件質(zhì)量評查機(jī)制等五個(gè)方面進(jìn)行改革與發(fā)展。關(guān)鍵詞：案件管理司法改革檢察機(jī)關(guān)改革發(fā)展

檢察機(jī)關(guān)案件管理機(jī)制改革被最高人民檢察院曹建明檢察長稱為“檢察機(jī)關(guān)最具有革命性意義的改革”。在這場改革中，各地檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，根據(jù)各地的實(shí)際情況開展案件管理的實(shí)踐與探索，形成各有特色的案件管理機(jī)制。最高人民檢察院通過修改《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》和《檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范》，規(guī)定了全國案件管理部門的職能定位、工作內(nèi)容和工作形式，全國檢察機(jī)關(guān)案件管理逐步走向規(guī)范化。但是，由于案件管理對于檢察機(jī)關(guān)來說是一個(gè)新事物，仍然有不少需要完善和改進(jìn)的地方。隨著新一輪司法改革的不斷推進(jìn)，案件管理機(jī)制本身存在的一些問題更加突顯。本文將立足于檢察工作實(shí)務(wù)，對當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)的案件管理發(fā)展作一番梳理。同時(shí)，結(jié)合當(dāng)前司法改革的形勢及檢察機(jī)關(guān)的工作特點(diǎn)，提出符合未來發(fā)展趨勢的案件管理改革方向及措施。

一、檢察機(jī)關(guān)案件管理的概念及發(fā)展

檢察機(jī)關(guān)案件管理是一項(xiàng)具有全局性、系統(tǒng)性和統(tǒng)領(lǐng)性的工作，其本身有特殊的特點(diǎn)和規(guī)律。無論是實(shí)踐層面還是理論層面，都對檢察機(jī)關(guān)案件管理下了定義，這種概念定義對正確理解和充分履行案件管理職能至關(guān)重要。

（一）檢察機(jī)關(guān)案件管理的概念

從本義上講，“管理”是指一定的社會(huì)組織，為實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，進(jìn)行的以人為中心的各種協(xié)調(diào)活動(dòng)。①《辭?！罚虾＾o書出版社2009年版，第767頁。管理的目的是實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，方式是協(xié)調(diào)。②連小可、竇靜華：《檢察機(jī)關(guān)自身監(jiān)督制約機(jī)制研究——以案件集中管理模式為視角》，載第九屆國家高級檢察官論壇論文集：《法治思維與檢察機(jī)關(guān)自身監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)》，2013年。從司法角度，檢察機(jī)關(guān)工作中的“管理”應(yīng)當(dāng)是指檢察機(jī)關(guān)履職過程中，通過一定的活動(dòng)，協(xié)調(diào)所擁有的各項(xiàng)資源，以達(dá)到既定目標(biāo)的過程。③郭朝陽編著：《管理學(xué)》(中國版)，北京大學(xué)出版社2006年版，第35頁。而檢察機(jī)關(guān)的案件管理有廣義和狹義之分。廣義的案件管理泛指檢察機(jī)關(guān)為規(guī)范執(zhí)法辦案行為、保證案件質(zhì)量和效率、維護(hù)司法公正，一切具有管理職權(quán)的部門和個(gè)人依照有關(guān)法律和規(guī)定，對檢察機(jī)關(guān)辦理的案件進(jìn)行有效管理，既包括上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)案件的管理、檢察長對全院案件的管理、各業(yè)務(wù)部門對本部門案件的管理，也包括綜合性業(yè)務(wù)管理部門對全院及相應(yīng)下級部門案件的統(tǒng)一集中管理。④任萍、馬強(qiáng)、張偉、杜淑芳、邱立占：《案件管理的基本理論與機(jī)制構(gòu)建》，載《檢察機(jī)關(guān)案件管理理論與實(shí)務(wù)》，法律出版社2013年版，第35頁。狹義的案件管理僅指案件的統(tǒng)一集中管理，這也是本文討論的對象。目前對檢察機(jī)關(guān)案件管理下過較有代表性的概念為羅昌平提出的“檢察機(jī)關(guān)案件管理是指檢察機(jī)關(guān)為規(guī)范檢察人員的執(zhí)法行為，確保案件質(zhì)量和效率，滿足公平正義的要求，建立的以案件質(zhì)量管理為核心、以科學(xué)決策與有效執(zhí)行為手段，由案件管理部門對動(dòng)態(tài)的辦案過程、靜態(tài)的案件質(zhì)量進(jìn)行全過程、全方位的有效監(jiān)控，以及強(qiáng)化辦案質(zhì)量考核評估、協(xié)調(diào)監(jiān)控各項(xiàng)機(jī)制而構(gòu)成的有機(jī)系統(tǒng)”。⑤羅昌平、顧文虎：《檢察機(jī)關(guān)案件管理的要素與構(gòu)成》，載《法學(xué)》2010年第5期。也有從實(shí)務(wù)角度定義為“案件管理是指檢察機(jī)關(guān)依照法律和檢察工作規(guī)律對辦案工作進(jìn)行專業(yè)、統(tǒng)一、歸口管理，加強(qiáng)流程控制、過程控制的活動(dòng)?！雹藓笔∪嗣駲z察院檢察發(fā)展研究中心：《實(shí)行“兩個(gè)適當(dāng)分離”優(yōu)化檢察職能配置——湖北省檢察機(jī)關(guān)在法律制度框架內(nèi)的實(shí)踐探索》，載《人民檢察》2010年第24期。本文認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)案件管理是指設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)，通過信息化手段和合理化機(jī)制，對檢察機(jī)關(guān)所有辦理的案件及相關(guān)執(zhí)法司法行為及活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一管理、監(jiān)督、分析、評價(jià)的過程，以此來規(guī)范執(zhí)法辦案行為，提高案件質(zhì)量，最終達(dá)到實(shí)現(xiàn)司法公正與效率的目標(biāo)。

（二）檢察機(jī)關(guān)案件管理發(fā)展歷程

為了適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要和人民群眾的司法訴求，各級檢察機(jī)關(guān)不斷探索案件管理工作的新體制和管理模式。2003年，最高人民檢察院制定并下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)案件管理的規(guī)定》，首次以文件的形式提出案件管理的概念，要求通過對案件的專業(yè)化管理和監(jiān)督，加強(qiáng)案件辦理流程控制、過程監(jiān)督、質(zhì)量評查和錯(cuò)案追責(zé)，目標(biāo)是要達(dá)到執(zhí)法辦案進(jìn)一步規(guī)范，質(zhì)量效率大幅度提升，該文件啟動(dòng)了自上而下案件管理制度改革的序幕。從此以后，全國檢察機(jī)關(guān)開始了以基層探索為主的實(shí)踐，從業(yè)務(wù)事務(wù)的管理、流程的監(jiān)控、案件質(zhì)量的評查、檢察業(yè)務(wù)的評價(jià)等不同角度出發(fā)，形成了不同形式、不同模式的案件管理機(jī)制。早在2002年7月，河南省鄭州市金水區(qū)檢察院在全國第一個(gè)成立了案件監(jiān)督管理中心，建立了統(tǒng)一受案、全程管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)督、案后評查、綜合考評的案件監(jiān)督管理新機(jī)制。⑦《金水檢察院創(chuàng)新案件管理監(jiān)督制》，載《鄭州日報(bào)》2011年10月29日第2版。2006年1月，深圳市檢察院正式設(shè)立案件管理處，并開發(fā)了案件管理軟件對案件進(jìn)行全程管理與監(jiān)督，該軟件成為后來全國檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)的雛型，被采用開發(fā)后在全國推廣。2010年4月，山西省檢察院成立全國首家省級案件管理中心。2011年3月，最高人民檢察院工作在第十一屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上的報(bào)告中指出，要“推行案件集中管理，建立統(tǒng)一受案、全程管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)督、綜合考評的執(zhí)法辦案管理監(jiān)督機(jī)制”。這實(shí)際上提出了案件管理的基本思想和目標(biāo)模式。2011年9月，最高人民檢察院印發(fā)《“十二五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》，要求設(shè)立案件管理機(jī)構(gòu)，構(gòu)建統(tǒng)一受案、全程管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)督、案后評查、綜合考評的辦案管理新機(jī)制。2011年10月，經(jīng)報(bào)中央編辦批準(zhǔn)，最高人民檢察院正式成立案件管理辦公室，并于2012年1月開始對一部分案件實(shí)行統(tǒng)一的集中管理，成為案件管理推行過程中的里程碑，大大推動(dòng)了案件管理工作的全面開展。2012年，最高人民檢察院通過了《關(guān)于案件管理工作的暫行辦法》，對案件管理的工作原則、方法、措施等做了規(guī)定，推動(dòng)了各地案件管理工作的快速發(fā)展。2012年制定的《檢察機(jī)關(guān)刑事訴訟規(guī)則》和2013年制定的《檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范》，均對檢察機(jī)關(guān)案件管理工作的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，全國檢察機(jī)關(guān)開展案件管理工作有了正式法律依據(jù)和工作規(guī)范。2013年底全國檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)正式上線，各地檢察機(jī)關(guān)全部設(shè)立了案件管理工作機(jī)構(gòu)，檢察機(jī)關(guān)的案件管理工作全面有序地鋪開，并取得了初步成效。

從檢察機(jī)關(guān)案件管理的發(fā)展歷程來看，可以把2003年6月下發(fā)的《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)案件管理的規(guī)定》和2011年10月成立案件管理辦公室作為兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，將檢察機(jī)關(guān)案件管理劃分為三個(gè)階段：一是2003年6月以前，屬于條條管理階段。檢察機(jī)關(guān)以辦理業(yè)務(wù)的種類為劃分依據(jù)，各業(yè)務(wù)部門按照“經(jīng)辦人—部門領(lǐng)導(dǎo)—主管檢察長—檢察長或檢察委員會(huì)”為模式進(jìn)行管理，各部門之間的案件管理相對獨(dú)立，各自為政，缺乏有效的規(guī)劃和銜接；二是2003年6月至2011年10月，屬于條塊結(jié)合階段。隨著案件數(shù)量和辦案壓力的不斷增加，辦案過程中存在的司法不公和司法效率不高現(xiàn)象逐漸突出，最高人民檢察院及全國各級檢察機(jī)關(guān)對現(xiàn)行的案件管理機(jī)制重新審視，并開始著手案件統(tǒng)一管理的探索。這個(gè)階段既有部門自上而下的條條管理，也有部分檢察院成立案件管理部門的統(tǒng)一管理，當(dāng)然這種統(tǒng)一管理仍屬于初級、分散的管理。三是2011年10月以后，屬于統(tǒng)一管理階段。最高人民檢察院經(jīng)過長時(shí)間的調(diào)研與探索，成立了案件管理辦公室，并要求全國檢察機(jī)關(guān)全部成立機(jī)構(gòu)，自上而下推動(dòng)案件管理的發(fā)展。同時(shí)通過刑事訴訟規(guī)則和執(zhí)法工作規(guī)范，明確了案件管理的職能定位、工作職責(zé)以及工作的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和要求，為檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一開展案件管理奠定了扎實(shí)的依據(jù)。實(shí)踐中仍然存在業(yè)務(wù)部門對案件的管理，這是業(yè)務(wù)管理的一部分，也是案件統(tǒng)一管理職能履行不充分的必要補(bǔ)充。2013年10月全國統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)上線后，對案件的統(tǒng)一集中管理變成可能，統(tǒng)一集中管理成為檢察機(jī)關(guān)案件管理的基本勢趨。

二、案件管理基本模式及存在問題

全國各地檢察機(jī)關(guān)在開展案件管理工作的實(shí)踐中，形成一定代表性的工作模式，這些工作模式既有地域的差異，也有時(shí)間的不同，一個(gè)地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)在某個(gè)階段采取了一種工作職能定位和具體工作制度，隨著形勢的發(fā)展可能采取了另外一種工作職能定位和制度。從辯證發(fā)展的眼光來看案件管理工作，這些工作職能定位和與其相適應(yīng)的工作制度即構(gòu)成案件管理的基本模式。

（一）檢察機(jī)關(guān)案件管理基本模式

1.事務(wù)辦理模式。在發(fā)展初期，由于檢察機(jī)關(guān)案多人少的矛盾日益突出，辦案中大量程序性、事務(wù)性的工作占用了辦案檢察官的時(shí)間和精力，出現(xiàn)了辦案壓力增大、辦案效率低下、辦案風(fēng)險(xiǎn)增加等現(xiàn)象，影響了訴訟程序的順利進(jìn)行。為此，把檢察官辦案的日常事務(wù)性工作從業(yè)務(wù)部門剝離出來，如案件接收與送出、法律文書打印、法律文書送達(dá)、接待辯護(hù)人、涉案財(cái)物管理等事項(xiàng)，附于一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，即成立專門的案件管理機(jī)構(gòu)，成為統(tǒng)一處理辦案過程中事務(wù)性工作的事務(wù)中心。一部分基層檢察院早期的案件管理模式都是出于這個(gè)目的而設(shè)立，客觀上使大量的事務(wù)性業(yè)務(wù)工作得到集約化處理，大大提高了辦案的效率。這種模式的案件管理部門定位為事務(wù)辦理型，也就是案件管理的初級模式。

2.流程監(jiān)控模式。隨著案件管理的發(fā)展，除了提高辦案效率外，保證案件質(zhì)量也成了案件管理另外一個(gè)重要目的。一部分檢察院的工作實(shí)踐中，探索出了對辦案流程進(jìn)行監(jiān)控以加強(qiáng)案件質(zhì)量管理的案件管理模式。該模式實(shí)行統(tǒng)一收送案、統(tǒng)一分配案件、統(tǒng)一流程監(jiān)控、統(tǒng)一信息查詢，明確案管職能是程序性管理而不是實(shí)體管理，所關(guān)注的是檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作在過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)是否都得到了控制，各個(gè)崗位的職能是否得到了充分的履行。如果發(fā)現(xiàn)不符合程序要求，通過發(fā)流程監(jiān)控通知書予以糾正。這種模式恪守有限管理原則，僅管理程序性問題，一般不涉及實(shí)體性問題，案管部門及時(shí)全面了解和掌握檢察機(jī)關(guān)全部業(yè)務(wù)情況，便于檢察長對辦案進(jìn)行統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)、督辦，使檢察機(jī)關(guān)的整體優(yōu)勢和效能得到充分發(fā)揮。同時(shí)因沒有對辦案過程的實(shí)體問題進(jìn)行干預(yù)，保證了檢察官辦案的獨(dú)立性。⑧胡勇、胡濤：《檢察機(jī)關(guān)案件管理類型化研究》，載《中國檢察官（司法實(shí)務(wù)）》2013年第2期。這種模式一般不單獨(dú)采用，大部分與案后評查方式相結(jié)合，共同行使案件管理權(quán)。

3.監(jiān)督評查模式。該模式關(guān)注的重點(diǎn)是案件的實(shí)體，通過對辦案流程的全方位監(jiān)督，保證辦案的程序公正和案件質(zhì)量提升。對案件實(shí)體進(jìn)行審查，主要考察案件事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確實(shí)充分、定性是否準(zhǔn)確、量刑是否適當(dāng)、適用法律是否正確、處理結(jié)果是否恰當(dāng)。該模式通過統(tǒng)一受理案件、監(jiān)控辦理流程、評查案件質(zhì)量，依法對案件的整個(gè)訴訟過程進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)了解各種案件在不同訴訟環(huán)節(jié)的辦理及處理情況，準(zhǔn)確了解各種案件在辦理過程中存在的問題，在領(lǐng)導(dǎo)審批或檢察委員會(huì)討論決策時(shí)提供依據(jù)。特別是對不立案、不批捕、不起訴、撤回起訴等四種案件進(jìn)行審查，并可以提出不同意予以糾正。在辦案之后開展全方位的案件質(zhì)量評查，從程序和實(shí)體多方面對案件進(jìn)行客觀評價(jià)，從而達(dá)到案件管理的目標(biāo)。

4.綜合管理模式。最高人民檢察院案件管理辦公室成立之后，總結(jié)了全國各地案件管理的經(jīng)驗(yàn)，對案件管理的職能作了統(tǒng)一規(guī)定，集合了事務(wù)辦理模式、流程監(jiān)控模式、監(jiān)督評查模式為一體的綜合案件管理模式。案件管理過程中包括案件受理、法律文書管理等事務(wù)性工作，也有對各個(gè)辦案節(jié)點(diǎn)的流程監(jiān)控，以及辦案之后對案件的質(zhì)量評查和業(yè)務(wù)考評。該模式對辦案活動(dòng)的行為全過程進(jìn)行監(jiān)督管理，較好地滿足了現(xiàn)階段提高案件質(zhì)量和辦案效率的需要，與相關(guān)業(yè)務(wù)部門形成了統(tǒng)籌促進(jìn)和資源整合的關(guān)系，避免因案件管理影響到業(yè)務(wù)部門的正常工作。2012年以后全國其他檢察機(jī)關(guān)成立的案件管理部門大都采取了這種模式，部分原來不是采取這種模式的檢察院也對職能定位進(jìn)行調(diào)整，履行統(tǒng)一的案管職能。但在實(shí)踐中由于各地實(shí)際情況千差萬別，不同地域檢察機(jī)關(guān)存在一定的差異，并且這種模式隨著形勢的發(fā)展問題不斷顯現(xiàn)出來。

（二）現(xiàn)行模式存在的問題

1．案件辦理與案件管理職能不分導(dǎo)致案件管理部門定位不準(zhǔn)。一般認(rèn)為，案件辦理是檢察機(jī)關(guān)相關(guān)業(yè)務(wù)部門依據(jù)法律、法規(guī)對案件從程序、實(shí)體方面作出判斷和處理決定的專門活動(dòng)。而案件管理則是案件管理部門對案件及執(zhí)法辦案活動(dòng)進(jìn)行控制、組織、協(xié)調(diào)和處理，以保證案件質(zhì)量和辦案效率的活動(dòng)。在兩者的關(guān)系上，一般主張案件辦理與案件管理相分離，業(yè)務(wù)部門從事的是案件辦理活動(dòng)，案件管理部門從事的是案件管理行為，兩者之間涇渭分明，從而達(dá)到異體監(jiān)督的目的。⑨申云天：《檢察機(jī)關(guān)案件管理工作中的十個(gè)關(guān)系》，載《人民檢察》2012年第10期。但是，單從案件辦理的概念上分析，案件管理部門同樣從事著案件辦理的活動(dòng)，最典型的辦案活動(dòng)就是案件受理。案件受理通過對案件的程序、實(shí)體及法律文書齊備性進(jìn)行審查，決定是否受理案件，這一行為決定案件程序的走向，是對案件程序或?qū)嶓w方面作出的處理決定，是一種案件辦理行為。實(shí)踐中案件管理部門履行的案件辦理行為包括涉案財(cái)物的統(tǒng)一管理、接待辯護(hù)人訴訟代理人、案件信息公開等，這些職能從本質(zhì)上講是案件管理部門與業(yè)務(wù)部門共同行使相應(yīng)的案件辦理職能。而流程監(jiān)控、統(tǒng)計(jì)分析、質(zhì)量評查、業(yè)務(wù)考評等行為是典型的案件管理行為，對案件從宏觀和微觀的角度進(jìn)行管理，管理行為不涉及案件本身，也不構(gòu)成辦理案件的一個(gè)基本環(huán)節(jié)。但實(shí)踐中把以上的行為全部定位為案件管理，既不能客觀反映案件管理部門從事案件辦理的事實(shí)，也不能科學(xué)地把案件管理部門職能進(jìn)行準(zhǔn)確定位及分類管理。

2．程序監(jiān)督與實(shí)體監(jiān)督交織在一起實(shí)際監(jiān)督不到位。案件管理部門成立的一個(gè)重要理論依據(jù)是加強(qiáng)對案件及辦案活動(dòng)的監(jiān)督，因此對辦案活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督是案件管理部門職能定位的應(yīng)有之義。特別是當(dāng)把案件作為一種“司法產(chǎn)品”來看待，在“過程控制”理論的指導(dǎo)下，由案件管理部門對案件實(shí)現(xiàn)“全過程、全方位”監(jiān)督也就理所當(dāng)然。而這種過程監(jiān)督中，不僅監(jiān)督程序是否合法，而且監(jiān)督實(shí)體是否合法、合理。按照流程監(jiān)控的要求，案件管理部門發(fā)現(xiàn)辦案部門有以下情形的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出糾正意見：查封涉案財(cái)物不符合規(guī)定、法律文書使用不當(dāng)、侵害當(dāng)事人辯護(hù)人權(quán)益、未履行法律監(jiān)督職責(zé)、其他違法辦案情形。這種監(jiān)督程序設(shè)計(jì)既包含程序內(nèi)容，也包含部分實(shí)體內(nèi)容，卻忽視了辦理案件的司法性特點(diǎn)。對案件程序性監(jiān)督可以通過一定的審查程序進(jìn)行，甚至通過統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督功能。對案件的實(shí)體性監(jiān)督必須對案件實(shí)體進(jìn)行深入審查才能做出是否合法合理的判斷。而案件管理部門無法做到在辦案過程中對案件實(shí)體進(jìn)行深入審查，不能滿足司法活動(dòng)“親歷性”的特點(diǎn)，實(shí)體性監(jiān)督也無從談起，實(shí)際的效果形同虛設(shè)。因此這種程序監(jiān)督與實(shí)體監(jiān)督交織在一起的過程監(jiān)督模式看起來很好，實(shí)際執(zhí)行起來并不能達(dá)到預(yù)期的效果。

3．案件辦結(jié)前對實(shí)體進(jìn)行監(jiān)督難以分清司法責(zé)任。案件質(zhì)量是檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的生命線，案件管理部門作為案件質(zhì)量的檢驗(yàn)部門，在案件辦結(jié)后對案件著重從證據(jù)的采信、事實(shí)的認(rèn)定、法律的適用、程序的規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)的評估、文書的使用和制作、涉案款物的處理、辦案的效果等方面進(jìn)行評查，并給予評價(jià)判斷，以此來保證和提高案件質(zhì)量。案件質(zhì)量評查是案件管理部門一項(xiàng)重要的職能，也是對案件辦理影響最為全面、最為深刻的一項(xiàng)行為。在現(xiàn)行模式下對法律文書進(jìn)行監(jiān)管，事實(shí)上是把對法律文書使用和制作的評價(jià)提前到案件辦結(jié)前，即是辦案過程中對法律文書進(jìn)行評價(jià)性判斷，把本應(yīng)該在案后進(jìn)行評價(jià)的行為提前至案前進(jìn)行處理。這種評價(jià)性判斷使業(yè)務(wù)部門無所適從，并且容易出現(xiàn)責(zé)任不清。如對某一份法律文書的運(yùn)用，辦案部門擬采用某種法律文書，案件管理部門經(jīng)審查后認(rèn)為用另一種法律文書，辦案部門按照案件管理部門意見使用另一種文書，最后因使用該種文書而侵害了當(dāng)事人的權(quán)益，甚至造成錯(cuò)案。這個(gè)責(zé)任由哪個(gè)部門承擔(dān)，業(yè)務(wù)部門和案件管理部門將出現(xiàn)職責(zé)不清的情況。在現(xiàn)行模式的流程監(jiān)控中對強(qiáng)制措施的監(jiān)督同樣出現(xiàn)這樣的問題，該不該采取強(qiáng)制措施，采取何種強(qiáng)制措施既有程序因素也有實(shí)體因素，一旦有爭議將難以分清司法責(zé)任。因此，案件管理部門對案件的實(shí)體性評價(jià)應(yīng)當(dāng)在案件辦結(jié)以后，案前一般不安排這種實(shí)體性評價(jià)。

4．案件管理權(quán)過度擴(kuò)張對檢察官獨(dú)立辦案造成影響。檢察官獨(dú)立辦案是現(xiàn)代刑事法治的重要原則，強(qiáng)調(diào)檢察官的獨(dú)立主體地位和作用，檢察官在行使決定立案、審查逮捕、不批準(zhǔn)逮捕、決定起訴、不起訴等司法性權(quán)力時(shí)，必須依據(jù)對法律的理解和對事實(shí)的判斷去執(zhí)行法律，不受上級檢察機(jī)關(guān)和上級檢察官的不當(dāng)影響和干預(yù)。但是，從目前案件管理模式來看，無論是案件流程監(jiān)督還是案件質(zhì)量評查，如果不對案件管理權(quán)進(jìn)行規(guī)制，有多方面對檢察官的獨(dú)立辦案造成影響。其一，在對案件進(jìn)行實(shí)體監(jiān)督時(shí)，案件管理部門對案件的審查結(jié)果與業(yè)務(wù)部門意見不一致時(shí)，可能挫傷檢察官獨(dú)立辦案的積極性，也難以分清司法責(zé)任的認(rèn)定。其二，案件管理過程中對案件的監(jiān)督和評查，主要是一種文本性審查，不符合司法活動(dòng)中親歷性的要求，對經(jīng)辦檢察官來說缺乏說服力。其三，如果不對案件管理部門介入案件的方式和監(jiān)督審查的范圍作出明確而嚴(yán)格的規(guī)定，可能會(huì)出現(xiàn)干預(yù)業(yè)務(wù)部門辦案甚至代替業(yè)務(wù)部門辦案的情況。⑩肖濱：《案件管理與檢察官獨(dú)立的沖突與消解》，載《河南工程學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第2期。

三、新一輪司法改革對案件管理工作的影響

我國的司法制度是政治制度的重要組成部分，司法公正是社會(huì)公正的重要保障。新中國成立特別是改革開放以來，我國經(jīng)過多次的改革，不斷探索和完善中國特色社會(huì)主義司法制度。從2008年開始，中國啟動(dòng)了又一輪的司法改革，司法改革進(jìn)入重點(diǎn)深化、系統(tǒng)推進(jìn)的新階段。改革以加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約為重點(diǎn)，從優(yōu)化司法職權(quán)配置、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)司法經(jīng)費(fèi)保障等四個(gè)方面提出具體改革任務(wù)。①國務(wù)院新聞辦公室：《中國的司法改革》白皮書，http://news.xinhuanet.com/legal/2012-10/09/c_113306016.htm，2016年9月30日訪問。我國檢察機(jī)關(guān)就是在這一輪司法改革末期建立了統(tǒng)一的案件管理制度，在全國3000多家檢察院設(shè)立了專門的案件管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)辦案流程管理和質(zhì)量管理。

2014年10月，十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》從全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略高度，提出了以“完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”為重要任務(wù)的新一輪司法改革。本輪司法改革通過一系列的機(jī)制改革和制度構(gòu)建，著力解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問題，實(shí)現(xiàn)“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”的目標(biāo)。隨著本輪司法改革的不斷推進(jìn)，對檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)工作的影響逐漸顯露出來。案件管理是檢察工作的重要職能與工作內(nèi)容，新一輪司法改革從機(jī)構(gòu)改革、職能定位、工作重點(diǎn)都對案件管理工作產(chǎn)生重大影響。其中對案件管理工作影響較大的改革措施有檢察人員分類管理、檢察官職業(yè)保障、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革、司法責(zé)任制、司法公開制度、加強(qiáng)人權(quán)保障制度、刑事速裁程序、刑事訴訟中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度、以審判為中心的訴訟制度改革等等。

1．檢察人員的分類管理逐步實(shí)現(xiàn)檢察官的職業(yè)化和精英化，檢察官的自由裁量權(quán)將大大增加。加強(qiáng)對檢察權(quán)行使的監(jiān)督和制約將成為案件管理部門重要的任務(wù)。本輪司法改革一項(xiàng)重頭戲就是將現(xiàn)有的檢察人員分為檢察官、檢察官輔助人員和司法行政人員，檢察官的比例控制在39%以下，逐步實(shí)現(xiàn)檢察官的職業(yè)化和精英化。而對于入額檢察官賦予了較大的權(quán)力，根據(jù)檢察官的權(quán)力清單，一般的權(quán)力由檢察官行使，具有程序性決定意義的權(quán)力才由檢察長（副檢察長）行使，檢察官的自由裁量權(quán)將進(jìn)一步擴(kuò)大。檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的案件審批和監(jiān)管模式將被打破，檢察官自主辦案的獨(dú)立性和裁量權(quán)將得到增強(qiáng)。為確保司法辦案的結(jié)果公正，就必須在檢察官依法行使檢察權(quán)前提下建立有效的監(jiān)督制約機(jī)制。案件管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對司法辦案活動(dòng)的統(tǒng)一集中管理，改革完善檢察委員會(huì)、檢察長、辦案部門負(fù)責(zé)人線性的管理機(jī)制，逐步從以個(gè)案審批、文書簽發(fā)為重點(diǎn)的管理模式，逐步過渡為全院、全員、全過程的案件監(jiān)督管理模式。借助統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)建立健全案件流程監(jiān)控制度，強(qiáng)化對檢察官行使檢察權(quán)的監(jiān)督將是案件管理部門在司法改革中的首要任務(wù)。

2．司法責(zé)任制使檢察官辦案的責(zé)任分擔(dān)更加明晰，檢察官的業(yè)績考核是檢察官晉升和獎(jiǎng)懲的主要依據(jù)。由案件管理部門主導(dǎo)的案件質(zhì)量評查將是貫徹落實(shí)司法責(zé)任制的重要抓手。落實(shí)檢察官司法責(zé)任制是這次改革的核心，也是改革的一個(gè)重要目標(biāo)。司法要求的依法獨(dú)立、客觀公正、直接親歷是司法工作的規(guī)律，檢察工作的發(fā)展必須遵守這些規(guī)律。這次改革就是要改變長期以來不遵循司法規(guī)律帶來的司法行政化、檢察官執(zhí)法主體地位不落實(shí)、辦案責(zé)任機(jī)制模糊等一系列弊端，真正將辦案的決定權(quán)落實(shí)到檢察官身上，使檢察官成為辦案主體。②陳輻寬：《檢察改革的問題、使命與前景》，載《中國法學(xué)》2015年第9期。而檢察官成為辦案主體后，隨之而來就是檢察官司法責(zé)任認(rèn)定和執(zhí)法辦案業(yè)績考核的問題。案件管理部門應(yīng)當(dāng)加快建立與完善案件質(zhì)量評查機(jī)制，著重對檢察官辦案的數(shù)量、質(zhì)量、效果、效率、安全等作出考核與評價(jià)，使司法責(zé)任制能真正落到實(shí)處。

3．以審判為中心的刑事訴訟制度改革，對辦理刑事案件的程序公正和效率提出了新的要求。案件管理部門要充分發(fā)揮案件分流機(jī)制和流程預(yù)警措施，推動(dòng)刑事訴訟中“公正與效率”兩個(gè)核心價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。以審判為中心的刑事訴訟有利于充分實(shí)現(xiàn)程序正義，但其對訴訟資源和時(shí)間上的投入有很高的要求，這必然會(huì)在一定程度上影響效率?！斑t到的正義是非正義”，公正和效率是現(xiàn)代訴訟的兩大價(jià)值追求，為了更充分地實(shí)現(xiàn)程序正義，對刑事案件在審前進(jìn)行科學(xué)分流、完善多元化的案件處理機(jī)制，是以審判為中心訴訟制度改革應(yīng)有之義。③王守安：《以審判為中心的訴訟制度改革對檢察工作的影響》，載《人民檢察》2014年第22期。這就要求案件管理部門在案件受理環(huán)節(jié)中充分發(fā)揮案件繁簡分流和科學(xué)管理的作用，讓案件能夠快速、準(zhǔn)確、公平地分派到經(jīng)辦檢察官手上，提高辦案效率。同時(shí)，為了加快案件流轉(zhuǎn)速度，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，檢察機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照期限來控制辦案的進(jìn)度。統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)的使用，從技術(shù)上保證準(zhǔn)確對每一個(gè)案件辦案期限的計(jì)算與分析。案件管理部門可以借助統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)的功能，對可能超期或違法的情形及時(shí)進(jìn)行預(yù)警，對已經(jīng)發(fā)生超期或者違法的情形發(fā)出糾正違法通知，以此促進(jìn)程序公正，規(guī)范執(zhí)法行為。

4．司法改革中關(guān)于加強(qiáng)人權(quán)司法保障的目標(biāo)，特別是強(qiáng)化訴訟過程中當(dāng)事人和其他訴訟參與人的知情權(quán)、陳述權(quán)、辯護(hù)辯論權(quán)、申請權(quán)、申訴權(quán)等權(quán)利的制度保障，將對案件管理部門的律師接待工作和司法公開工作提出更高的要求。本輪的司法改革，從落實(shí)罪刑法定、疑罪從無、非法證據(jù)排除等法律原則和強(qiáng)化律師辯護(hù)、申訴案件代理、司法公開等制度，突出強(qiáng)調(diào)對當(dāng)事人合法權(quán)益和律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的保障。十八屆四中全會(huì)第一次鮮明提出“法治工作隊(duì)伍”的概念，以正式文件形式明確提出律師是我國法治工作隊(duì)伍的重要組成部分，而律師在刑事訴訟中以其專業(yè)知識為被告人提供幫助或辯護(hù)，能夠最大地維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。對辦案機(jī)關(guān)的辦案活動(dòng)提出意見或質(zhì)疑，可以防止出現(xiàn)辦案瑕疵甚至是錯(cuò)誤。律師是防范冤錯(cuò)案件的一支重要力量。④高飛、王幼君：《以審判為中心的訴訟制度改革對檢察工作的影響》，載《河南警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第4期。案件管理部門作為檢察機(jī)關(guān)專門接待律師的窗口，既要發(fā)揮“防火墻”的作用，有效解決執(zhí)法辦案過程中經(jīng)辦檢察官與律師接觸過密問題，確保案件能夠得到公正的處理。也要發(fā)揮“保障門”的作用，通過優(yōu)化律師接待流程、監(jiān)督落實(shí)律師執(zhí)業(yè)權(quán)利和案件信息公開等，保障律師等訴訟參與人對檢察工作的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和相關(guān)執(zhí)業(yè)權(quán)利，發(fā)揮律師在依法保護(hù)公民和法人合法權(quán)益和維護(hù)公平正義的重要作用。

四、檢察機(jī)關(guān)案件管理的改革與發(fā)展

我國檢察機(jī)關(guān)案件管理工作經(jīng)過近多年的發(fā)展，初步建立了“管理、監(jiān)督、參謀、服務(wù)、評價(jià)”五位一體的案件管理機(jī)制，案件管理部門的職能定位從原來的業(yè)務(wù)部門的“大內(nèi)勤”“大總管”逐步發(fā)展為檢察業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)的“樞紐中心”和檢察業(yè)務(wù)管理的“參謀部”，但在實(shí)踐中仍存在著職能定位不合理、職能履行不全面、履行方式不科學(xué)和履職效果差強(qiáng)人意的問題。本輪司法改革為案件管理提供了一次加快發(fā)展的機(jī)遇，需要從思想層面和操作層面進(jìn)行變革，全面推進(jìn)案件管理工作的發(fā)展。首先要明確案件管理的基本原則，指引開展案件管理工作方向，只有符合基本原則行為的才能更科學(xué)準(zhǔn)確地履行職責(zé)。

（一）案件管理的基本原則

1．合法性原則。合法性原則是指案件管理權(quán)的權(quán)力配置和運(yùn)作模式應(yīng)該符合法律、法規(guī)和相關(guān)司法解釋的要求，不得違反法治的基本精神。合法性原則有兩個(gè)方面的內(nèi)容:一是案件管理權(quán)應(yīng)當(dāng)在法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)范性文件的范圍內(nèi)行使。換句話說，在履行對案件進(jìn)行管理的職權(quán)時(shí)，涉及到的實(shí)體性問題和程序性問題，應(yīng)該嚴(yán)格依照法律、法規(guī)及規(guī)范性文件進(jìn)行，做到有理有據(jù)。二是檢察機(jī)關(guān)的案件管理部門應(yīng)當(dāng)全面履行職責(zé)，積極探索職能工作。案件管理權(quán)的運(yùn)行要按照法定的程序，全面履行相應(yīng)的權(quán)限。最高人民檢察院通過的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》及《檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范》系統(tǒng)規(guī)范了案件管理的職能、管理流程、方式，各地檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守并執(zhí)行。但是案件管理仍處于發(fā)展探索階段，可以允許在不違反法治原則的基礎(chǔ)上，在職能、流程、方法、方式等方面對案件管理工作做一定改革與發(fā)展。

2．司法性原則。司法性指案件管理部門在進(jìn)行案件管理工作時(shí)，雖然采取了某些行政管理的方法與手段，但是本身具有司法屬性，其工作基本職能必須符合司法辦案的基本原則和規(guī)律。⑤王禮飛：《案件管理職能的確立原則》，載《人民檢察》2012年第21期。案件管理工作是對現(xiàn)有辦案流程體系的整合和補(bǔ)充，有的工作本身就是辦案流程的一個(gè)或多個(gè)訴訟辦案節(jié)點(diǎn)，行使的仍然是檢察職能中偵查權(quán)、批捕權(quán)、起訴權(quán)等權(quán)力，如案件受理、結(jié)案審查、涉案財(cái)物管理、接待辯護(hù)人、案件信息公開，這些工作作為訴訟過程中的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，案件管理部門除了履行某些輔助的職能外，在某些程序上具有一定的決定權(quán)。有些工作本身不是辦案流程中的節(jié)點(diǎn)，而是對案件和辦案活動(dòng)的管理、監(jiān)督、評價(jià)，從辦案體系上看在流程之外的工作，如辦案期限監(jiān)督、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督、辦案效率監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)分析、案件質(zhì)量評查、業(yè)務(wù)考評等，這部分工作具有行政管理的屬性，按照行政管理的方式、方法開展工作，但在管理中也必須依附于辦案的司法屬性，應(yīng)當(dāng)尊重辦案的司法規(guī)律來進(jìn)行有效管理。

3．謙抑性原則。謙抑性原則一般應(yīng)用于刑事實(shí)體法領(lǐng)域，指立法機(jī)關(guān)認(rèn)為該法律規(guī)范確屬必不可少，且沒有可以代替刑罰的其他適當(dāng)方法存在，才能將某種違反法律秩序的行為設(shè)定成犯罪行為。⑥刑法的“謙抑性”用語最早見于日本法學(xué)家宮本英修1935年由東京弘文堂出版社出版的《刑法綱要（總論）》，隨后他在《刑法學(xué)粹》一書中又表達(dá)同樣的思想。它作為刑法價(jià)值理念的一種，既為眾多學(xué)者所呼吁與倡導(dǎo)，也在現(xiàn)代刑法制度中逐步得到體現(xiàn)。該原則主要是說明案件管理職權(quán)應(yīng)當(dāng)控制在合理的范圍之內(nèi)，不能因?yàn)樾惺拱讣芾頇?quán)影響辦案部門依法辦案的權(quán)力。案件管理權(quán)對案件辦理權(quán)的影響是一種單向性的，為了管理效率并不設(shè)置救濟(jì)途徑，這就要求案件管理部門應(yīng)本著謙抑性原則，科學(xué)界定案件管理的范圍和方式，尊重辦案活動(dòng)的親歷性、判斷性、獨(dú)立性，把握好案件管理的具體形式和介入程度，除非必要不應(yīng)過度擴(kuò)張案件管理權(quán)。案件管理部門對于發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法辦案過程中的實(shí)體或程序問題，要通過業(yè)務(wù)部門依照法定程序和手段去處理，而不能干預(yù)辦案檢察官獨(dú)立行使職權(quán)，更不能包辦代替業(yè)務(wù)部門履行職能。

4．公正與效率并重原則。公正與效率是一對相互對立又相互依存的價(jià)值范疇，公正具有主觀性，效率具有客觀性，兩者都是訴訟活動(dòng)的價(jià)值目標(biāo)，也是理性訴訟活動(dòng)所必須具備的基本要素，因而有和諧統(tǒng)一的一面。⑦賈有治、程琳：《論我國刑事訴訟的公正與效率》，載《探索與爭鳴》2004年第7期。公正是訴訟過程和結(jié)果在整體上為當(dāng)事人和社會(huì)所接受和認(rèn)同信賴和支持的性質(zhì)。⑧陳建軍：《評新刑事訴訟法的價(jià)值取向及其實(shí)現(xiàn)的可能性》，載《求索》1998年第5期。案件管理部門從成立之初就強(qiáng)調(diào)對檢察官行使各種檢察權(quán)能的管理和監(jiān)督，從而保證案件質(zhì)量的提升，達(dá)到實(shí)體公正和程序公正的目的。而訴訟效率是當(dāng)代法律制度追求的基本價(jià)值之一，簡單來講就是司法機(jī)關(guān)在單位的時(shí)間內(nèi)的辦案量，并以此取得的社會(huì)效果。⑨王敏遠(yuǎn)主編：《刑事訴訟法學(xué)》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2013年版，第177頁。近年來檢察機(jī)關(guān)辦理案件急劇增多，案多人少的矛盾在基層檢察院中表現(xiàn)尤為突出。檢察機(jī)關(guān)辦理案件程序不合理導(dǎo)致大量司法資源的浪費(fèi)，而且案件久拖不決也不利于對當(dāng)事人權(quán)益的保障。案件管理制度的建立使效率的價(jià)值得以有效實(shí)現(xiàn)。案件管理通過對司法資源分配方式的改進(jìn)，利用分案階段的繁簡分流和專業(yè)化分工相結(jié)合提升了案件處理的效率。同時(shí)，案件管理利用程序化運(yùn)作的模式設(shè)計(jì)了更為合理的案件辦理流程監(jiān)控機(jī)制，通過辦案流程中一系列提醒和監(jiān)控手段，確保了訴訟時(shí)效和程序合法，提升了辦案效率。因此，檢察機(jī)關(guān)案件管理的目的，應(yīng)把公正和效率作為永恒追求的價(jià)值目標(biāo)，兩者不可偏廢。

（二）案件管理改革與發(fā)展

新一輪司法改革對檢察機(jī)關(guān)案件管理工作來說是一種發(fā)展機(jī)遇。經(jīng)過多年的探索，檢察機(jī)關(guān)逐步建立了案件流程處理機(jī)制、案件動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制、決策分析機(jī)制、業(yè)務(wù)評價(jià)機(jī)制等工作機(jī)制，有效實(shí)現(xiàn)了案件管理的初步目標(biāo)。為了進(jìn)一步深入開展案件管理工作，結(jié)合新一輪司法改革的要求，借鑒域外國家的做法，本文提出以下幾點(diǎn)案件管理機(jī)制改革措施和發(fā)展方向。

1．明確案件管理部門的職能定位及業(yè)務(wù)屬性。在本輪司法改革初期，對于案件管理部門的業(yè)務(wù)屬性定位一直存在爭議。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為案件管理部門屬于綜合管理部門，對辦案活動(dòng)實(shí)行統(tǒng)一受理、全程管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)督、案后評查和統(tǒng)合考評的專門活動(dòng)，其實(shí)質(zhì)是依照法律規(guī)定和流程，對案件進(jìn)行規(guī)范、保障、監(jiān)督和控制的管理活動(dòng)，本身并沒有涉及到檢察權(quán)的行使，因此定位上屬于綜合管理部門。這種觀點(diǎn)在案件管理部門成立初期比較流行，隨著案管工作的深入開展和司法改革的推進(jìn)，對案件管理部門的定位也在逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變。本文認(rèn)為，從案件管理部門的職能定位上來看，既有歸屬于行政管理的流程監(jiān)控、統(tǒng)計(jì)分析、質(zhì)量評查、業(yè)務(wù)考評等權(quán)能，也有歸屬于檢察權(quán)行使的案件受理、涉案財(cái)物統(tǒng)一管理、接待辯護(hù)人、訴訟代理人和案件信息公開等工作，特別是案件受理及案件分流，是典型的檢察業(yè)務(wù)職能。同時(shí)，從案件管理工作開展的對象、方式、方法來看，具有一定的特殊性，既區(qū)別于一般的檢察行政管理，也不同于其他業(yè)務(wù)部門，形成自身的案管業(yè)務(wù)特性，因此把案件管理部門定位為綜合業(yè)務(wù)部門較為妥當(dāng)，這也是今后案件管理部門發(fā)展的方向與重點(diǎn)。

2．正確處理好案件處理與案件監(jiān)督職能的關(guān)系。案件管理部門在案件辦理過程中對程序性問題進(jìn)行處理或協(xié)助處理的權(quán)力，為了與其他業(yè)務(wù)部門區(qū)別，可以稱為案件處理權(quán)。具體體現(xiàn)為案件的受理權(quán)及分配權(quán)、涉案財(cái)物的統(tǒng)一管理權(quán)、辯護(hù)人、訴訟代理人接待權(quán)和案件信息公開權(quán)等，以上幾種案件處理權(quán)除了案件受理權(quán)及分配權(quán)是獨(dú)立的權(quán)力外，其余均為依附于各個(gè)業(yè)務(wù)部門的協(xié)助處理權(quán)。獨(dú)立的案件處理權(quán)可以由案件管理部門在程序上作出處理，如不予受理決定或受理?xiàng)l件不符合要求更正或補(bǔ)送材料的通知。協(xié)助流程處理權(quán)由業(yè)務(wù)部門做出實(shí)體或程序上的決定，案件管理部門只是做事務(wù)性的工作，不作出實(shí)質(zhì)意義的決定。而案件監(jiān)督權(quán)是通過統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)對辦案整個(gè)過程實(shí)時(shí)進(jìn)行全程監(jiān)控，從程序上監(jiān)督案件辦理及相關(guān)辦案活動(dòng)是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定及程序的要求。對違反法律規(guī)定或不符合辦案程序要求，可以向辦案部門發(fā)送流程監(jiān)控通知書，要求其限期改正或說明情況。監(jiān)督權(quán)是案件管理部門選擇性權(quán)力，不是每一個(gè)案件都需要?jiǎng)佑么藱?quán)力，只有當(dāng)某個(gè)案件辦理過程中違反法律、法規(guī)或程序要求，觸發(fā)了監(jiān)督權(quán)力使用的條件，案件管理部門方可使用此權(quán)力對業(yè)務(wù)部門進(jìn)行監(jiān)督。辦案期限監(jiān)督、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督、辦案效率監(jiān)督以及在流程處理中針對業(yè)務(wù)部門不規(guī)范辦理案件時(shí)而行使的流程監(jiān)控就是監(jiān)督權(quán)。在實(shí)踐中需要對案件處理與案件監(jiān)督這兩種職能作區(qū)分，兩種職能行使的方式、形式和要求不盡一致，有的可以作統(tǒng)一的規(guī)定，有的需要作分別作出規(guī)定，這樣才能更有效地履行職能。

3．加強(qiáng)案件管理部門在案件程序分流中的作用。域外的案件管理是20世紀(jì)70年代后西方國家為根治民事司法“堵塞”和“拖延”的癥結(jié)而推行的司法改革措施，主要是解決司法程序中的效率問題。⑩陳桂明、吳如巧：《美國民事訴訟中的案件管理制度對中國的啟示》，載《政治與法律》2009年第7期。我國檢察機(jī)關(guān)案件管理部門作為案件受理的部門，承擔(dān)了案件分配的職權(quán)，只是從形式保證了案件分配的公正性，但并沒有從流程處理的角度主導(dǎo)案件的走向，從而達(dá)到加快案件流轉(zhuǎn)和司法效率的目的。因此，可以借鑒域外的做法，在案件受理時(shí)確定案件的處理程序、管轄單位和具體經(jīng)辦人，從而達(dá)到案件管理的目標(biāo)。主要從以下三方面進(jìn)行改革：一是管轄識別分流。案件管轄原則是案件審查是否受理的基本條件，也是案件分流的基本原則。無論是地域、級別管轄，或是指定、交辦管轄，均由案件管理部門辦理。根據(jù)案件管轄的規(guī)則，對需要改變管轄如上調(diào)、下放的案件直接作出管轄的決定，并將案件直接送達(dá)有管轄權(quán)的辦案單位。對需要上級檢察機(jī)關(guān)決定的案件管轄，經(jīng)請示后將案件直接送達(dá)有管轄權(quán)的辦案單位。①馬明林、董興建：《案件管理的內(nèi)容配置》，載《檢察機(jī)關(guān)案件管理理論與實(shí)務(wù)》，法律出版社2013年版，第125頁。二是繁簡程序分流。對通過管轄審查后符合受理?xiàng)l件的案件，應(yīng)立即進(jìn)行個(gè)案難易程度的初步判斷，選擇是否適用集中辦理或者優(yōu)先處置，預(yù)計(jì)適用速裁程序、簡易程序或者普通程序，從而明確是否適用快速辦理方式，并確定相應(yīng)的流程配置，提高辦案程序適用的針對性。三是案件經(jīng)辦分流。在統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)上根據(jù)案件性質(zhì)、難易程度、專業(yè)分工按一定的規(guī)則將案件分配到具體的經(jīng)辦人，以電腦自動(dòng)分配為主、人工分配為輔的形式進(jìn)行，確保案件辦理的專業(yè)性，防止關(guān)系案和人情案。

4．強(qiáng)調(diào)案件辦理過程中的程序性監(jiān)控而非實(shí)體監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)辦案是流水線作業(yè)，每一個(gè)環(huán)節(jié)的每一個(gè)程序都有相應(yīng)的規(guī)定進(jìn)行規(guī)范。統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)正是利用這種特點(diǎn)，設(shè)計(jì)出每一個(gè)案件辦理的流程節(jié)點(diǎn)，如自偵案件有辦案流程節(jié)點(diǎn)18個(gè)、偵查監(jiān)督案件有流程節(jié)點(diǎn)6個(gè)，公訴案件有流程節(jié)點(diǎn)20個(gè)，每一個(gè)流程節(jié)點(diǎn)具有前后的遞進(jìn)關(guān)系，前面一個(gè)流程沒有按規(guī)定執(zhí)行，后面的流程就走不通。案件管理部門可以利用這個(gè)流程的設(shè)計(jì)功能，對辦案的程序性工作進(jìn)行監(jiān)督，確保辦案流程的規(guī)范性。辦案部門違反辦案流程，案件管理部門可以發(fā)流程監(jiān)督通知書予以糾正，辦案部門因特殊原因需要改變流程，由案件管理部門審批后方能執(zhí)行。在流程監(jiān)控中，明確案管職能是對程序性問題進(jìn)行管理而不是對實(shí)體性問題進(jìn)行管理，所關(guān)注的是檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作在辦案過程中能否都得到了有效地控制，各個(gè)崗位的職能能否得到了充分地履行。取消在案件辦結(jié)前對法律文書和使用強(qiáng)制措施的監(jiān)管，改為案后的質(zhì)量評查，這樣才能在確保檢察官辦案獨(dú)立性的同時(shí)，保證和促進(jìn)規(guī)范司法行為。另外，在案件受理時(shí)，如果經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)存在案卷文書材料缺失、強(qiáng)制措施表述有誤、卷宗裝訂不符合要求等情況時(shí)，案件就會(huì)因?yàn)椴环鲜馨笜?biāo)準(zhǔn)而被擋在“進(jìn)口”外，此時(shí)僅對程序性的內(nèi)容進(jìn)行審查，不對實(shí)體進(jìn)行審查；在結(jié)案審查時(shí)，對有明顯瑕疵的法律文書，以及裝訂不規(guī)范的案卷，及時(shí)建議相關(guān)辦案部門予以糾正，把錯(cuò)誤堵在“出口”內(nèi)，②孫牯昌：《案件管理的價(jià)值追求與實(shí)現(xiàn)路徑——以江西省人民檢察院案件管理工作實(shí)踐為視角》，載《檢察機(jī)關(guān)案件管理理論與實(shí)務(wù)》，法律出版社2013年版，第68頁。此時(shí)只審查顯性的程序性問題，不涉及其他程序或?qū)嶓w問題，確保檢察官辦案的獨(dú)立性不受影響。

5．重點(diǎn)健全完善案件質(zhì)量評查機(jī)制。案件質(zhì)量評查是案件管理工作的核心職能，也是司法改革后落實(shí)檢察官司法責(zé)任制主要的配套制度。案件管理部門對檢察機(jī)關(guān)相關(guān)業(yè)務(wù)部門辦理的案件從實(shí)體、程序、質(zhì)量、效率等方面開展全方位的評查，重點(diǎn)評查撤銷、不起訴、無罪的職務(wù)犯罪偵查案件，不捕或者捕后撤銷、不起訴的偵查監(jiān)督案件，撤回起訴、撤回抗訴、無罪的公訴案件，民事行政案件提出抗訴后法院沒有改判的案件。③《廣州市檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量評查辦法（試行）》（意見稿）。2014年5月廣州市檢察院制定了案件質(zhì)量評查辦法，對案件質(zhì)量評查的對象、范圍、方式和程序及結(jié)果運(yùn)用做了詳細(xì)規(guī)定，部分基層院也是按此規(guī)定開展評查工作。2016年9月最高人民檢察院征求《人民檢察院案件質(zhì)量評查工作規(guī)定》的意見，吸納了廣州檢察機(jī)關(guān)的部分做法。案件管理部門還可以依據(jù)一定時(shí)段的檢察工作動(dòng)態(tài)抽查一定比例的案件進(jìn)行評查，或者是根據(jù)執(zhí)法檢查重點(diǎn)對法律文書、強(qiáng)制措施、涉案財(cái)物管理、案件檔案等事項(xiàng)作專門的評查活動(dòng)。案件質(zhì)量評查是案件管理部門唯一對案件的實(shí)體及內(nèi)容產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的工作機(jī)制，評查的結(jié)果直接記入檢察官個(gè)人執(zhí)法檔案，作為個(gè)人業(yè)務(wù)考評和晉升的重要依據(jù)，這對提高執(zhí)法辦案質(zhì)量和檢察官業(yè)務(wù)能力將產(chǎn)生重大的影響。為了避免對檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)的影響，采取事后評查的方式，即只有在檢察機(jī)關(guān)辦結(jié)的案件才能進(jìn)入到案件評查的范圍。對法律文書的監(jiān)管，全部改為案后的評查，作為衡量案件質(zhì)量的一項(xiàng)重要指標(biāo)。

（責(zé)任編輯：葉海波）

*廣州市人民檢察院案件管理中心副主任，武漢大學(xué)法學(xué)院訴訟法專業(yè)博士生。本文系廣州市檢察機(jī)關(guān)2015-2016年檢察理論研究重點(diǎn)課題的研究成果。