王奇才

論司法承包責(zé)任制

王奇才*

司法責(zé)任制是當(dāng)下中國新一輪司法改革的核心概念。在理解和解釋司法改革實踐進程的意義上，司法承包責(zé)任制作為一種解釋性的概念，能夠為中國本輪司法改革的行動邏輯與治理風(fēng)險提供一種分析框架。司法承包責(zé)任制的主要特征體現(xiàn)在其責(zé)任主體、考核方式和激勵機制等，其治理風(fēng)險與司法公信力、司法現(xiàn)代化、司法需求和司法隊伍穩(wěn)定等方面有著密切關(guān)聯(lián)。

司法改革 司法責(zé)任制 司法承包責(zé)任制

一、問題的提出

在當(dāng)下中國進行的新一輪司法改革中，司法責(zé)任制是核心概念和中心線索，被稱為本輪司法改革的“牛鼻子”。[1]習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二十一次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)：“要緊緊牽住司法責(zé)任制這個牛鼻子，凡是進入法官、檢察官員額的，要在司法一線辦案，對案件質(zhì)量終身負責(zé)。”參見《習(xí)近平：以提高司法公信力為根本尺度 堅定不移深化司法體制改革》，載“新華網(wǎng)”，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-03/25/c_1114763477.htm，最后訪問時間：2015年3月25日。關(guān)于司法改革，官方表述有比較清晰的脈絡(luò)。2013年11月，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立公正高效權(quán)威的中國特色社會主義司法制度，健全司法權(quán)力運行機制，“完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負責(zé)”。2014年10月，中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步提出要保證公正司法、提高司法公信力，“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實誰辦案誰負責(zé)”，“明確各類司法人員工作職責(zé)、工作流程、工作標準，實行辦案質(zhì)量終身負責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗”。自中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組2014年1月22日第一次會議以來，由中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過或原則通過，繼而由相關(guān)部門發(fā)布的有關(guān)司法改革的一系列文件，[2]其中公開發(fā)布的代表性文件主要有：中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》（2015年3月30日）；《最高人民法院、司法部關(guān)于印發(fā)〈人民陪審員制度改革試點方案〉的通知》（2015年4月24日）；最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部《關(guān)于進一步規(guī)范司法人員與當(dāng)事人、律師、特殊關(guān)系人、中介組織接觸交往行為的若干規(guī)定》（2015年9月6日）；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見》（2015年12月20日）；《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》（2015年9月21日）；《最高人民檢察院關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》（2015年9月28日）；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《保護司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》（2016年7月28日）；《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部印發(fā)〈關(guān)于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見〉的通知》（2016年8月2日）；《最高人民法院、最高人民檢察院〈關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）〉的通知》（法發(fā)〔2016〕24號）等。以司法責(zé)任制為線索和核心，將司法責(zé)任制改革予以細化和制度化，明確了司法責(zé)任制改革的具體方案。

從本輪司法改革的進程來看，從2014年6月到2016年1月，我國除港澳臺地區(qū)之外，所有省份均已啟動司法體制改革試點。本輪司法改革主要包括司法人員分類管理制度、司法責(zé)任制、司法人員職業(yè)保障制度和省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理四項改革。[3]《全國所有省份均啟動司法改革》，載《新京報》2016年1月22日。上述四項任務(wù)中，司法責(zé)任制改革處于核心地位：司法人員分類管理制度的重心和主要任務(wù)是法官、檢察官員額制，其目的是確定承擔(dān)司法責(zé)任的主體，為確立主審法官制和主任檢察官制度提供人事制度的支撐，在此基礎(chǔ)上實施辦案質(zhì)量終身負責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制等司法責(zé)任制的主要追責(zé)模式；提高進入員額制的法官、檢察官的薪酬待遇水平，建立相關(guān)保障制度，以期提升司法人員的職業(yè)榮譽感和經(jīng)濟待遇，穩(wěn)定人員隊伍、增強一線辦案力量；審判權(quán)、檢察權(quán)依法獨立行使是司法責(zé)任制的前提，省級以下法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理是司法去地方化的重要舉措，力圖通過建立符合司法責(zé)任制要求的經(jīng)費分配體系、收入分配格局，為司法責(zé)任制的落實提供人財物方面的保障條件。

然而，司法責(zé)任制也引發(fā)了不少反思、質(zhì)疑和追問。首先，司法體制改革是國家政治體制改革和治理體制改革的組成部分，也是全面深化改革和全面依法治國的“先行部分”，但司法改革又高度依賴于國家政治體制改革和治理體制改革的其他重要方面，[4]龍宗智：《加強司法責(zé)任制：新一輪司法改革及檢察改革的重心》，載《人民檢察》2014年第12期。例如黨法關(guān)系改革、中央地方關(guān)系改革、國家人事制度改革等，目前的司法責(zé)任制改革主要是司法體制內(nèi)部人與人之間、人與司法機構(gòu)之間關(guān)系的改革。因而可能產(chǎn)生的疑問是：是不是只有在推進國家政治體制改革和治理體制改革的基礎(chǔ)上，將司法責(zé)任制改革作為新辦法，才能發(fā)揮出頂層設(shè)計者期望的作用，而不是被尚未開始改革或者改革處于滯后狀態(tài)的政治體制和國家治理體制其他方面所制約。

其次，司法責(zé)任制尚未建立起足夠清晰的現(xiàn)代化問責(zé)體系，司法責(zé)任制改革的目標能否如愿實現(xiàn)面臨著挑戰(zhàn)。其中比較突出的一點是，在賦予法官、檢察官自主權(quán)的同時，司法責(zé)任制改革后的審判質(zhì)量能否得到保證，司法職業(yè)保障體系是否有明顯進展。由于本輪司法改革正處于進行時，嚴格來說，司法責(zé)任制改革還處于試點運行之中，因此司法責(zé)任制改革從規(guī)范意義上來說還是一種未完成狀態(tài)，上述關(guān)于司法責(zé)任制與審判質(zhì)量、職業(yè)保障之間的問題尚需要時間來回答，司法責(zé)任制改革的一系列制度還有待以立法和修改法律的方式法制化。但同時，司法責(zé)任制是現(xiàn)代司法權(quán)運行的題中應(yīng)有之義，在當(dāng)下司法改革中提出和如此強調(diào)司法責(zé)任制，除了回歸司法權(quán)運行本身的內(nèi)在要求之外，改革設(shè)計者是否還有別的治理體制變革上的考量？

再次，應(yīng)當(dāng)考慮司法責(zé)任制改革的“倫理責(zé)任”和公平性。本輪司法責(zé)任制改革在賦予法官、檢察官更大自主權(quán)的同時，也加大了法官、檢察官的職業(yè)風(fēng)險。有學(xué)者認為，司法責(zé)任制改革導(dǎo)致了法官“離職潮”和法律職業(yè)共同體內(nèi)部的分裂（例如資深司法機關(guān)工作人員與資淺司法機關(guān)工作人員之間、法官與律師之間）。[5]姚建宗：《司法改革款款行，民法典制定慢慢來》，載微信公眾號“法匠學(xué)堂”，http://www.aiweibang.com/yuedu/128308720. html，最后訪問時間：2016年6月29日。參見姚建宗：《認真對待司法改革》，載《法制與社會發(fā)展》2014年第4期。這實際上是一個改革的倫理責(zé)任問題，即司法改革能否有效地解決改革的倫理成本和職業(yè)發(fā)展機會方面的問題。盡管隨著司法改革系列措施的逐步推進，法官、檢察官薪酬待遇等方面的改革正在推進和落地，部分關(guān)于上述問題的擔(dān)心得到了初步回應(yīng)，但正是這些逐步施行的改革措施更加促使我們思考，在司法責(zé)任制改革的實踐進程中，責(zé)任與激勵之間是一種什么樣的關(guān)系？在司法責(zé)任制改革中處于何種位置？反映了決策者（頂層制度設(shè)計者）一種什么樣的考慮？

上述反思和質(zhì)疑的出現(xiàn)，所關(guān)聯(lián)的問題是：司法責(zé)任制是一個規(guī)范性概念，可以借此牽引梳理本輪司法改革的其他主要方面，理清司法改革的主要邏輯和思路。落實司法責(zé)任制是本輪司法改革的規(guī)范性目標，但司法責(zé)任制作為一個規(guī)范性框架，并不能完全體現(xiàn)和表達決策者關(guān)于司法改革的治理思路和改革邏輯。司法責(zé)任制雖然也已成為法律實務(wù)界和法學(xué)界描述司法方案和“路線圖”的語匯，卻并不能為司法改革實踐進程及其出現(xiàn)的問題提供一種有效的解釋分析框架。

更為重要的是，本輪司法改革是一種問題導(dǎo)向的改革，“問題導(dǎo)向”意味著是要針對司法實踐中存在的問題進行改革，例如司法腐敗、司法公共產(chǎn)品供給不足等。從這個視角來看，司法改革不僅是要“改革司法”，也是要“治理司法”。而正是在“治理司法”的意義上，本輪司法改革才從領(lǐng)導(dǎo)體制、配套措施、社會影響力等方面，超出了此前歷次司法改革領(lǐng)導(dǎo)決策體制只限于司法系統(tǒng)內(nèi)部的局限，上升成為全面深化改革的重要組成部分。因此，本輪司法改革也應(yīng)當(dāng)被視為1978年以來中國改革開放和治理變革脈絡(luò)的組成部分之一。[6]2000年，龍宗智認為：“從社會實踐的角度肯定主訴檢察官辦案責(zé)任制，首先是因為它與中國改革開放的總體戰(zhàn)略與進程合拍。改革開放，是‘以人為本’，尊重和發(fā)展人的健康個性的宏大的社會運動。從農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革，到國企改革培養(yǎng)現(xiàn)代企業(yè)家并建立現(xiàn)代企業(yè)制度，都是走的一條尊重人的主體性和解放、發(fā)展人的個性的道路。實行主訴檢察官辦案責(zé)任制，是一種‘放權(quán)檢察官’的改革，它使檢察官成為檢察權(quán)行使的相對獨立的主體，通過權(quán)責(zé)利的結(jié)合，有效地調(diào)動辦案檢察官的積極性和創(chuàng)造性，并能通過這種精英遴選和精英激勵機制培養(yǎng)出中國新一代的具有較高素質(zhì)的檢察官?！眳⒁婟堊谥牵骸稙槭裁匆獙嵭兄髟V檢察官辦案責(zé)任制—— 一論主訴檢察官辦案責(zé)任制》，載《人民檢察》2000年第1期。關(guān)于改革開放以來治理脈絡(luò)的梳理，參見渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析》，載《中國社會科學(xué)》2009年第6期。

關(guān)于如何審視本輪司法改革或者是“司法治理”的實踐進程和具體做法，我們可能需要提出一個基于司法責(zé)任制的解釋性概念，用以解釋司法改革實踐中的經(jīng)驗現(xiàn)象，特別是用以揭示司法改革從制度設(shè)計到經(jīng)驗實踐的過程中那些需要具體把握的行動邏輯。本文擬提出“司法承包責(zé)任制”作為一種解釋性的概念，分析檢視本輪司法改革中的相關(guān)問題和現(xiàn)象。

二、司法責(zé)任制與治理變革

在媒體和網(wǎng)民的討論中，類似“辦案承包責(zé)任制”[7]也有自稱司法機關(guān)工作人員的網(wǎng)友，對司法改革提出了類似的概念和設(shè)想。Jelingsgu（網(wǎng)絡(luò)ID）：《如果是“辦案承包責(zé)任制”，會是什么景象》，載“法律博客”，http://jelingsgu.fyfz.cn/b/870991，最后訪問時間：2016年7月26日?！鞍讣邪綉簟盵8]許聰、張貴：《內(nèi)蒙古巴彥淖爾法院審判權(quán)運行機制改革 案件“承包到戶” 責(zé)任明確到人》，載“中國法院網(wǎng)”，http:// www.chinacourt.org/article/detail/2016/08/id/2056806.shtml，最后訪問時間：2016年8月14日。的概念或話語時有出現(xiàn)，季衛(wèi)東教授曾指出目前的司法責(zé)任制改革受到了傳統(tǒng)承包責(zé)任制的影響。[9]季衛(wèi)東教授認為：“現(xiàn)在試點單位的司法責(zé)任制實踐，明顯受到傳統(tǒng)的承包責(zé)任制影響，過分側(cè)重結(jié)果責(zé)任而不是說明義務(wù)，過分側(cè)重對社會效果的政治性考量而不是法理標準，過分側(cè)重制裁的威懾力量而不是職業(yè)保障?！彼J為，“現(xiàn)代問責(zé)要求責(zé)任主體很清晰、問責(zé)的標準和事實關(guān)系都公開透明，同時允許自我辯解，對于因果關(guān)系和免責(zé)事由，必須履行充分的說明義務(wù)。如果忽視了這些因素，改革中導(dǎo)入的司法問責(zé)舉措，很可能落入傳統(tǒng)承包責(zé)任制的窠臼”。參見季衛(wèi)東：《責(zé)任制改革應(yīng)符合司法規(guī)律》，載《人民法院報》2016年4月17日。一如本文分析的，可能正是通過“司法承包責(zé)任制”這個概念，我們可能更能看清本輪司法改革經(jīng)由“司法責(zé)任制”這一核心線索所表達的治理邏輯是什么。上述思考和質(zhì)疑，表明了本輪司法改革在某些方面可能與改革開放以來中國治理方式的變革脈絡(luò)具有可比性和相似性，或者說我們至少可以追問，本輪司法改革是否在某些方面借鑒了改革開放以來其他領(lǐng)域治理變革的某些經(jīng)驗、做法和思路？因此，在筆者看來，要想闡發(fā)“司法承包責(zé)任制”這一概念，站在上文指出的“治理司法”的視角，需要將其放置在改革開放以來當(dāng)代中國治理變革的話語脈絡(luò)中加以考察，并通過下述兩種參照性的概念來了解其背景和解釋力：一是家庭承包責(zé)任制和企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制；二是近年來以社會學(xué)和經(jīng)濟學(xué)研究者為主導(dǎo)的“行政發(fā)包制”。

（一）家庭承包責(zé)任制和企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是中國人廣為熟知的概念。改革開放以來，從帶有農(nóng)民自發(fā)色彩的“包產(chǎn)到戶”，發(fā)展到在中國執(zhí)政黨綱領(lǐng)性文件和中國法律體系中有牢固依據(jù)的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，概念變遷既反映了中國社會生產(chǎn)模式的變遷，更反映了中國社會治理模式和治理理念的變化。2002年8月29日通過、2003年3月1日起施行的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，對家庭承包責(zé)任制有著清晰界定。該法律的第二章對家庭承包所涉及的諸方面都作了規(guī)定，包括發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務(wù)、承包的原則和程序、承包期限和承包合同、土地承包經(jīng)營權(quán)的保護、土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。其特征和內(nèi)容主要體現(xiàn)在：依據(jù)土地的所有權(quán)性質(zhì)和類型，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者村民小組等集體性組織是發(fā)包方；承包方是相應(yīng)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶；發(fā)包方和承包方根據(jù)法定原則和程序進行承包，簽訂承包合同。家庭承包責(zé)任制明確了產(chǎn)權(quán)關(guān)系，變革了社會組織模式，調(diào)動了農(nóng)民的積極性，解放了生產(chǎn)力。

在改革進程中，家庭承包責(zé)任制也是不斷前進的，是中共十八屆三中全會以來“全面深化改革”的核心內(nèi)容之一。中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組討論并通過的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》中提出，“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，就是要依法公正地將集體土地的承包經(jīng)營權(quán)落實到本集體組織的每個農(nóng)戶。放活土地經(jīng)營權(quán)，就是允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。這些規(guī)定是對家庭承包責(zé)任制語境下產(chǎn)權(quán)還不夠明晰、農(nóng)戶分散經(jīng)營不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展等問題的政策因應(yīng)。家庭承包責(zé)任制的出現(xiàn)和階段性演進，反映了家庭承包責(zé)任制不僅僅是在生產(chǎn)性的層面具有改革意義，還是在社會組織和治理模式上的一種變革。

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實行家庭承包責(zé)任制、“包產(chǎn)到戶”的過程中，農(nóng)村集體企業(yè)也出現(xiàn)了承包經(jīng)營的模式，并很快被引入全民所有制企業(yè)。與家庭承包責(zé)任制相比，企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制同樣經(jīng)歷了一個從“地方試點”、形成實踐經(jīng)驗到法律制度規(guī)范的過程，而企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制的階段性色彩更濃。1988年2月27日，國務(wù)院發(fā)布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制暫行條例》。[10]1988年2月27日，中國國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家體改委提出的《1988年深化經(jīng)濟體制改革的總體方案》，其中“落實和完善企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制，深化企業(yè)經(jīng)營機制改革”是該方案的重點和主要任務(wù)。同日，國務(wù)院發(fā)布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制暫行條例》，其目的是“發(fā)展和完善全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制，轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營機制，增強企業(yè)活力，提高經(jīng)濟效益”。1990年2月24日和2011年1月8日，國務(wù)院對該條例先后做了兩次修訂。參見《中國共產(chǎn)黨大事記（1988年）》，載“中國政府網(wǎng)”，http://www.gov.cn/test/2007-09/04/content_736910.htm，最后訪問時間：2016年10月20日。根據(jù)該條例的規(guī)定，承包經(jīng)營責(zé)任制，是在堅持企業(yè)的社會主義全民所有制的基礎(chǔ)上，按照所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則，以承包經(jīng)營合同形式，確定國家與企業(yè)的責(zé)權(quán)利關(guān)系，使企業(yè)做到自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)營管理制度；按照包死基數(shù)、確保上交、超收多留、歉收自補的原則，確定國家與企業(yè)的分配關(guān)系；包上交國家利潤，包完成技術(shù)改造任務(wù)，實行工資總額與經(jīng)濟效益掛鉤。但隨著中共十五大以來國有企業(yè)改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度，企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制已經(jīng)不再是國有企業(yè)的主要經(jīng)營模式。

家庭承包責(zé)任制和企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制都是中國改革開放新時期的產(chǎn)物。改革意味著集體與農(nóng)戶（家庭）、國家與企業(yè)、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的變革，要求明確發(fā)包方和承包方各自的責(zé)權(quán)利。這種改革既是生產(chǎn)性的、注重效率的，又是治理性的、社會性的，既是開創(chuàng)性的，又是階段性演進的，既是經(jīng)驗性的，又通過政策化和法律化的方式成為規(guī)范性的。承包制改革所取得的成功經(jīng)驗以及推動改革的內(nèi)在思路和政策考量，使其具有了移植到其他社會領(lǐng)域的可能性。司法活動所提供的訴訟服務(wù)和司法產(chǎn)品作為一種全國性的公共產(chǎn)品，司法責(zé)任制改革需要考慮其“效率”和“質(zhì)量”問題，但司法責(zé)任制又與家庭承包責(zé)任制和企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制相關(guān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和企業(yè)經(jīng)營有著明顯區(qū)別?；蛘哒f，在生產(chǎn)性和治理變革的方面，司法責(zé)任制改革與家庭承包責(zé)任制和企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制具有可比性，但在司法權(quán)的國家強制性、公權(quán)力屬性等方面，司法責(zé)任制改革又不能與家庭承包責(zé)任制和企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制等而視之。

（二）行政發(fā)包制

司法改革、法治政府，均是中共十八屆三中全會確立的“全面深化改革”的重要組成部分，而“全面深化改革”的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。如何把握中國國家治理的實踐和制度邏輯成為一個重要的理論問題。[11]例如周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學(xué)研究》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2017年版；蔡禾：《國家治理的有效性與合法性——對周雪光、馮仕政二文的再思考》，載《開放時代》2012年第2期；林尚立：《在有效性中累積合法性:中國政治發(fā)展的路徑選擇》，載《復(fù)旦學(xué)報》（社會科學(xué)版）2009年第2期；渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析》，載《中國社會科學(xué)》2009年第6期。在近年來關(guān)于中國國家治理的研究中，周黎安等人提出和發(fā)展的“行政發(fā)包制”是一個引人注意的研究進路。

“行政發(fā)包制”是一種分析中國政府間關(guān)系和行政治理的特征的理論分析框架，經(jīng)濟學(xué)者周黎安在2008年提出了這一分析框架。在周黎安看來，“以任務(wù)下達和指標分解為特征的行政事務(wù)層層發(fā)包、高度依賴各級地方政府和相關(guān)部門單位自籌資金的財政分成和預(yù)算包干、以結(jié)果導(dǎo)向為特征的考核和檢查，這三個方面恰好構(gòu)成了中國政府間關(guān)系和行政治理的基本特征。三者相互聯(lián)系，內(nèi)在一致，呈現(xiàn)為一個系統(tǒng)的三個側(cè)面，而這正是行政發(fā)包制的核心內(nèi)涵”。與科層制不同，行政發(fā)包制“以層層整體性發(fā)包代替專業(yè)化分工和一體化協(xié)調(diào)，最小化總部協(xié)調(diào)功能。除了控制一些核心的權(quán)力（如人事權(quán)和干預(yù)權(quán)），發(fā)包人的常態(tài)治理是試圖將跨地區(qū)的協(xié)調(diào)性和整合性功能維持到最低水平；它是以整體性問責(zé)代替各司其職，以承包人的無限責(zé)任代替代理人的有限責(zé)任，以結(jié)果考核代替過程控制和程序控制，以人格化問責(zé)代替職業(yè)主義要求”。[12]周黎安：《行政發(fā)包制》，載《社會》2014年第6期。行政發(fā)包制是一種理想類型，其解釋對象是中國國家治理體制特別是行政治理體制的實際運作，尤其針對的是官僚體制中的“委托—代理關(guān)系”。這種分析模式不能被視為是對中國治理經(jīng)驗的簡單歸納總結(jié)。在行政發(fā)包制的解釋邏輯中，目標責(zé)任制、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任包干制是行政發(fā)包制的有效解釋對象，也能夠用來解釋“司法行政化”現(xiàn)象。

（三）“司法發(fā)包制”

在司法行政化傳統(tǒng)中，行政發(fā)包制也可用于解釋司法機關(guān)的活動，或可以認為存在一種行政化“司法發(fā)包制”的模式。在“司法發(fā)包制”模式下，地方司法機關(guān)除了履行司法職能這一“本職工作”之外，還作為承包人，承擔(dān)著相應(yīng)的社會維穩(wěn)、應(yīng)對金融危機、抗洪搶險、扶貧幫困、創(chuàng)建文明城市、創(chuàng)建衛(wèi)生城市等各種行政化的任務(wù)，這種“司法發(fā)包制”本質(zhì)上是“行政發(fā)包制”的一種變形和發(fā)展，也可以說是司法行政化的一種體現(xiàn)。以司法機關(guān)為主體承包上述行政化的任務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，是司法機關(guān)政治績效的重要組成部分，在表現(xiàn)形式和社會后果等方面也符合“錦標賽體制”和“維穩(wěn)淘汰賽模式”[13]關(guān)于錦標賽體制的討論，參見周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，載《經(jīng)濟研究》2007年第7期；周飛舟：《錦標賽體制》，載《社會學(xué)研究》2009年第3期。關(guān)于淘汰賽模式，參見李國強：《地方政府維穩(wěn)績效的前期考核——以T縣“矛盾糾紛排查調(diào)處”機制為例》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2012年第1期。關(guān)于政績合法性，參見趙鼎新：《“天命觀”及政績合法性在古代和當(dāng)代中國的體現(xiàn)》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2012年第1期。的解釋框架，司法機關(guān)及其工作人員通過“司法發(fā)包制”參與到“行政發(fā)包制”體制下的績效競爭之中。[14]作為司法改革之組成部分的人民調(diào)解改革，也體現(xiàn)了績效競爭的特點。參見王奇才：《地方法治建設(shè)競爭與購買人民調(diào)解服務(wù)》，載《南京社會科學(xué)》2014年第12期。

在筆者看來，司法責(zé)任制改革的主要目的之一，就是聚焦司法機關(guān)的核心職能亦即司法裁判活動本身，強調(diào)維護司法公正、提升司法公信力，本輪司法改革所采取的很多措施也都是針對那些歪曲甚至扭曲司法機關(guān)的核心職能、違背司法規(guī)律的現(xiàn)象而出臺的。[15]例如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2015年3月30日印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2016年7月28日印發(fā)的《保護司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》；中央政法委2015年3月26日印發(fā)的《司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》。地方司法機關(guān)與地方政府之間的那種行政化的“發(fā)包”關(guān)系，從表面上看是司法機關(guān)承擔(dān)了司法職能之外的仍然對于地方經(jīng)濟社會具有重要意義的職能，但從更深層次來看，地方司法機關(guān)參與政治績效競爭，結(jié)果是在治理體制上形成并強化了地方政府對司法機關(guān)的實際控制權(quán)，或者說，在地方政府與司法機關(guān)之間形成了一種有悖于司法公正、妨礙司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)的支配關(guān)系，而本輪司法改革將這種弊端稱為“司法地方化”。因而，“司法發(fā)包制”并不符合本輪司法改革官方論述將司法權(quán)界定為“中央事權(quán)”[16]“我國是單一制國家，司法權(quán)從根本上說是中央事權(quán)。各地法院不是地方的法院，而是國家設(shè)在地方代表國家行使審判權(quán)的法院。推動省以下法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，對減少外部干擾、促進司法公正具有重要意義?！眳⒁姟都涌焐罨痉w制改革——五論學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平同志在中央政法工作會議重要講話》，載《人民日報》2014年1月22日。將司法權(quán)界定為“中央事權(quán)”本身所具有的概念含混性，參見楊清望：《司法權(quán)中央事權(quán)化：法理內(nèi)涵與政法語境的混同》，載《法制與社會發(fā)展》2015年第1期。所欲表達的目的和邏輯。[17]本輪司法改革提出探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，其原因在于：“隨著社會主義市場經(jīng)濟深入發(fā)展和行政訴訟出現(xiàn)，跨行政區(qū)劃乃至跨境案件越來越多，涉案金額越來越大，導(dǎo)致法院所在地有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)越來越關(guān)注案件處理，甚至利用職權(quán)和關(guān)系插手案件處理，造成相關(guān)訴訟出現(xiàn)‘主客場’現(xiàn)象，不利于平等保護外地當(dāng)事人合法權(quán)益、保障法院獨立審判、監(jiān)督政府依法行政、維護法律公正實施?！眳⒁娏?xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，載《求是》2014年第21期。應(yīng)當(dāng)說，“司法發(fā)包制”所關(guān)聯(lián)的司法行政化和司法地方化，就是本輪司法責(zé)任制改革的改革對象。

盡管“司法發(fā)包制”在當(dāng)代中國國家治理體制的脈絡(luò)中具有強烈的“行政發(fā)包制”的色彩，但本文認為，司法責(zé)任制改革在把“司法發(fā)包制”作為改革和治理的對象、提出司法去行政化和司法去地方化的同時，也延續(xù)了家庭承包責(zé)任制、企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制、行政發(fā)包制所具有的治理改革的某些思路和考量。對比家庭承包責(zé)任制和企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制、行政發(fā)包制這三類治理和責(zé)任體制，司法責(zé)任制與它們有著相同的關(guān)注點，包括但不限于以下方面：（責(zé)任）主體的性質(zhì)及塑造；權(quán)力分配的體制與方式；激勵方式或激勵制度；責(zé)任的考核方式；相應(yīng)的治理風(fēng)險。具體而言，在1978年改革開放以來當(dāng)代中國治理改革或者說治理變革的脈絡(luò)中看本輪司法改革，司法責(zé)任制改革與家庭承包責(zé)任制、企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制、行政發(fā)包制這三類概念相比，有一脈相承的方面，甚至結(jié)合司法權(quán)的特性有所發(fā)展，從而構(gòu)成了本文提出和分析“司法承包責(zé)任制”概念的基本實踐背景脈絡(luò)。這些方面至少包括：（1）追求績效合法性與意識形態(tài)合法性的統(tǒng)一，亦即改革要有實效與堅持改革發(fā)展中國特色社會主義制度的辯證統(tǒng)一；（2）注重調(diào)整平衡中央與地方、集權(quán)與分權(quán)、“放”與“收”之間的關(guān)系，也就是通過改革權(quán)力/權(quán)利的配置，明確責(zé)任主體，從而調(diào)動“生產(chǎn)”主體的積極性；（3）人格化的激勵方式，以及同樣人格化的責(zé)任考核評估方式即“責(zé)任到人”，上述兩方面亦是辯證統(tǒng)一的；（4）注意治理風(fēng)險的綜合考量，為改革留有余地，維持社會穩(wěn)定。

基于上述分析，下文將先依照司法責(zé)任制改革與家庭承包責(zé)任制、企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制、行政發(fā)包制具有可比性的方面，討論司法承包責(zé)任制的主要特點，論證和闡釋司法承包責(zé)任制這一概念的解釋力；然后，根據(jù)司法責(zé)任制所關(guān)系的司法權(quán)性質(zhì)和司法權(quán)運行特性，討論司法承包責(zé)任制在司法權(quán)問題上的特點，由此揭示司法承包責(zé)任制主要特征背后的更深層次問題，例如司法承包責(zé)任制的治理風(fēng)險。

三、司法承包責(zé)任制的主要特征

司法承包責(zé)任制作為一種理想類型，其主要特征有三個方面。

（一）責(zé)任主體的變化和權(quán)力分配

司法承包責(zé)任制有一套程序化、符號化的主體確定方式，即一整套單獨設(shè)定的、具備儀式化特征的進入員額制的主體形塑方式。這一點體現(xiàn)在：整套遴選程序除了筆試、面試、考核、遴選委員會審議等各項程序之外，[18]例如《北京司法體制改革 首批遴選員額比控制在30%內(nèi)》，載“搜狐網(wǎng)”，http://news.sohu.com/20160311/n440049711. shtml，最后訪問日期：2016年10月20日；《吉林首批126名員額內(nèi)法官正式產(chǎn)生》，載“新文化網(wǎng)”，http://news.xwh. cn/2015/0605/331465.shtml，最后訪問日期：2016年10月20日；《揭秘：四川首批員額制法官檢察官如何產(chǎn)生 遴選分三步》，載“四川新聞網(wǎng)”，http://scnews.newssc.org/system/20160718/000690905.html，最后訪問日期：2016年10月20日。還有一個重要的符號性事件是進入員額制的法官、檢察官要身著法袍或檢察制服，向憲法或國旗宣誓、簽署相應(yīng)的崗位承諾書。[19]《（四川省樂山）市中級人民法院55名員額制法官宣誓》，載“樂山市人民政府網(wǎng)”，http://www.leshan.gov.cn/lsszww/lsyw/ 201608/1447324e43464b3a894376ae1fa7ace3.shtml，最后訪問日期：2016年10月20日。向憲法或國旗宣誓是為了明確使命和擔(dān)當(dāng)，簽署承諾書是為了明確進入員額制之后的權(quán)責(zé)，這在一定意義上相當(dāng)于崗位“承包責(zé)任書”或者說“承包合同”。通過這種儀式化的事件，進入員額制的法官、檢察官的主體身份將區(qū)分于員額制之外的司法機關(guān)工作人員，一種具有單獨職務(wù)序列的、新的“司法活動”的主體產(chǎn)生了。

以“可問責(zé)性”為核心，通過實行主審法官制和主任檢察官制，司法權(quán)行使主體由司法機關(guān)集體行使轉(zhuǎn)向以主審法官和主任檢察官為責(zé)任主體的“個體化”組織行使，“司法生產(chǎn)”的主體由“集體生產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“個體生產(chǎn)”，責(zé)任承擔(dān)主體由集體負責(zé)轉(zhuǎn)向個體（不等于個人，例如在合議庭中由合議庭成員共同負責(zé)）負責(zé)，責(zé)任邊界相應(yīng)地也發(fā)生了變化。通過建立嚴格的案件質(zhì)量終身負責(zé)制、違法審判責(zé)任追究機制等，實現(xiàn)了責(zé)任的“包干化”——雖然責(zé)任的“包干化”并不意味著沒有責(zé)任豁免或者責(zé)任免責(zé)機制。

以法官責(zé)任制為例，在本輪司法改革中，審判組織雖然仍然主要為三類，即獨任庭、合議庭和審判委員會，但突出了法官獨任審理案件和合議庭審理案件時承辦法官的責(zé)任。按照《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制改革的若干意見》的規(guī)定，“審判委員會只討論涉及國家外交、安全和社會穩(wěn)定的重大復(fù)雜案件，以及重大、疑難、復(fù)雜案件的法律適用問題”。而在合議庭審理案件時，承辦法官應(yīng)當(dāng)履行以下審判職責(zé)：（1）主持或者指導(dǎo)法官助理做好庭前會議、庭前調(diào)解、證據(jù)交換等庭前準備工作及其他審判輔助工作；（2）就當(dāng)事人提出的管轄權(quán)異議及保全、司法鑒定、非法證據(jù)排除申請等提請合議庭評議；（3）對當(dāng)事人提交的證據(jù)進行全面審核，提出審查意見；（4）擬定庭審提綱，制作閱卷筆錄；（5）自己擔(dān)任審判長時，主持、指揮庭審活動；不擔(dān)任審判長時，協(xié)助審判長開展庭審活動；（6）參與案件評議，并先行提出處理意見；（7）根據(jù)合議庭評議意見制作裁判文書或者指導(dǎo)法官助理起草裁判文書；（8）依法行使其他審判權(quán)力。[20]《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》（2015年9月21日）中分別規(guī)定：17.合議庭審理案件時，合議庭其他法官應(yīng)當(dāng)認真履行審判職責(zé)，共同參與閱卷、庭審、評議等審判活動，獨立發(fā)表意見，復(fù)核并在裁判文書上簽名。18.合議庭審理案件時，審判長除承擔(dān)由合議庭成員共同承擔(dān)的審判職責(zé)外，還應(yīng)當(dāng)履行以下審判職責(zé)：（1）確定案件審理方案、庭審提綱、協(xié)調(diào)合議庭成員庭審分工以及指導(dǎo)做好其他必要的庭審準備工作；（2）主持、指揮庭審活動；（3）主持合議庭評議；（4）依照有關(guān)規(guī)定和程序?qū)⒑献h庭處理意見分歧較大的案件提交專業(yè)法官會議討論，或者按程序建議將案件提交審判委員會討論決定；（5）依法行使其他審判權(quán)力。審判長自己承辦案件時，應(yīng)當(dāng)同時履行承辦法官的職責(zé)。而上述改革的目的，是“實行主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，首先要在審判權(quán)力運行機制上保證主審法官、合議庭能夠依法獨立公正行使審判權(quán)、履行職責(zé)”。[21]李少平：《深刻把握司法責(zé)任制內(nèi)涵 全面、準確抓好〈意見〉的貫徹落實》，載《人民法院報》2015年9月25日。依照上述規(guī)定，也就意味著個體化的審判組織特別是承辦法官，獨立承擔(dān)辦案責(zé)任，改變此前案件層層審批、層層請示、權(quán)責(zé)不明、責(zé)任難定的情況。

（二）激勵方式的人格化

隨著責(zé)任承擔(dān)主體由集體負責(zé)轉(zhuǎn)向個體負責(zé)，與之相應(yīng)的是績效考核主體也由以集體為主轉(zhuǎn)向以個體為主，特別是與績效考核相對應(yīng)的激勵措施也逐步趨向?qū)崿F(xiàn)單獨序列化、個體化。進入員額序列、實現(xiàn)責(zé)任“包干化”是落實激勵措施的基礎(chǔ)，單獨職務(wù)序列的明確化、規(guī)范化、個體化是員額制法官、檢察官保障措施和激勵制度的前提性條件之一。

“進入員額”本身就是一種激勵?！斑M入員額”一般意味著相應(yīng)的職業(yè)待遇、職業(yè)保障乃至職業(yè)地位的提升，“進入員額”與否成為法官、檢察官對自己的身份認同。正因如此，在本輪司法改革實踐進程中，從司法員額制提出開始，員額制的比例就成了各界關(guān)注的焦點，其相關(guān)的問題例如39%的員額比例是否合理、是否應(yīng)該考慮地區(qū)差異、領(lǐng)導(dǎo)干部入額問題、部分司法機關(guān)招聘的事業(yè)編制和聘用編制的人員如何對待等，在司法改革推進的過程中也促使司法改革政策方案做了對應(yīng)的微調(diào)。[22]孟建柱：《堅定不移推動司法責(zé)任制改革全面開展》，載《長安》2016年第10期。該文節(jié)選自中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱2016年7月18日在全國司法體制改革推進會上的講話。

在司法承包責(zé)任制的語境下，從事“司法生產(chǎn)活動”的報酬，是以政治待遇的差別化處理和職業(yè)單獨序列中的等級提升來給予司法榮譽和職業(yè)聲譽上的回報，通過提高薪酬待遇給予經(jīng)濟利益上的回報和激勵，[23]盡管關(guān)于本輪司法責(zé)任制改革的討論，相當(dāng)多地集中于法官經(jīng)濟待遇和經(jīng)濟激勵的改善，但是經(jīng)濟激勵只是司法改革激勵措施中的一種，其作用也有局限性。參見豐霏：《法官員額制的改革目標與策略》，載《當(dāng)代法學(xué)》2015年第5期。通過建立健全司法免責(zé)制度給予人身自由和安全方面的保障。例如就可能受社會關(guān)注最多的經(jīng)濟待遇問題而言，2015年，人力資源和社會保障部、財政部出臺了《法官、檢察官工資制度改革試點方案》，該方案確定了法官、檢察官、司法輔助人員、司法行政人員工資水平分別高于當(dāng)?shù)仄渌珓?wù)員一定比例的政策。[24]前引[22] ，孟建柱文。而就職業(yè)發(fā)展空間而言，根據(jù)《法官、檢察官單獨職務(wù)序列改革試點方案》《法官助理、檢察官助理和書記員職務(wù)序列改革試點方案》等文件，按照向基層和一線辦案崗位傾斜的原則，在市、縣兩級法院、檢察院提升了高等級職務(wù)比例，意圖打破職務(wù)晉升的“天花板”。[25]法官、檢察官單獨序列與法官、檢察官單獨的等級制度是相關(guān)聯(lián)的。關(guān)于本輪司法改革前我國法官等級制度，參見侯學(xué)賓：《我國法官等級制度之檢討——以大法官群體為例》，載《法商研究》2013年第4期。[26]“以縣級法院檢察院為例，法官檢察官可晉升為三級、四級高級法官檢察官，個別在基層長期任職、工作特別優(yōu)秀的法官檢察官還可晉升為二級高級法官檢察官。晉升年限也比其他公務(wù)員縮短。同時，在縣級法院檢察院，司法輔助人員可以晉升三級、四級法官助理、檢察官助理和書記員?！眳⒁娗耙齕22] ，孟建柱文。

（三）責(zé)任追究的人格化

隨著“司法活動生產(chǎn)主體”也就是辦案責(zé)任主體的明確，激勵方式和責(zé)任追求的人格化也就有了確定的對象。相較于科層體制非人格化、“集體責(zé)任”的承擔(dān)方式，以中國人耳熟能詳?shù)谋硎鰜碚f，司法責(zé)任制依舊意味著“責(zé)任到人”。司法責(zé)任制體系下的法官享有較高的自由裁量權(quán)，這是司法活動規(guī)律性特點的體現(xiàn)，例如司法親歷性原則要求法官親自參與審理、對裁判結(jié)果負責(zé)，也就是“審理者裁判、裁判者負責(zé)”。但同時，由于法官享有較高自由裁量權(quán)，由此可能產(chǎn)生的司法風(fēng)險，使得司法責(zé)任制改革高度強調(diào)“司法問責(zé)”、審判監(jiān)督管理、績效考核，重視結(jié)果導(dǎo)向、人格化的終身責(zé)任制、整體性的責(zé)任。[27]《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》（2015年9月21日），《最高人民檢察院關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》（2015年9月28日）。

不同于一般的生產(chǎn)責(zé)任、經(jīng)濟責(zé)任，由于司法責(zé)任制所涉及的責(zé)任包括政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任、經(jīng)濟責(zé)任和道德責(zé)任等，在本輪司法改革中也就出現(xiàn)了“司法責(zé)任包干化”的可能。在本輪司法改革啟動初始，司法責(zé)任制改革提出所引發(fā)的“司法責(zé)任包干化”的擔(dān)憂，主要是指想在司法責(zé)任邊界的規(guī)定和列舉上采取一種以“包干是基礎(chǔ)，免責(zé)是例外（特定情形）”為原則的制度安排，而非“以司法免責(zé)原則為基礎(chǔ)，嚴格追究法官的違法、違紀或犯罪行為”。[28]參見鄭成良：《司法改革四問》，載《法制與社會發(fā)展》2014年第6期。隨著司法改革進程的推進，2015年9月，最高人民法院、最高人民檢察院分別制定了《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》和《最高人民檢察院關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》，兩個文件明確規(guī)定了問責(zé)范圍和免責(zé)條件，回應(yīng)了社會對“司法責(zé)任包干化”的疑問和擔(dān)憂。而在2016年7月召開的全國司法體制改革推進會上，中央政法委書記孟建柱同志又指出：“人的認知能力、科技發(fā)展水平往往受制于特定的社會歷史條件。根據(jù)司法職業(yè)特點，對辦案中存在的瑕疵，如果不影響案件結(jié)論正確性的，不宜追究司法責(zé)任。由于司法是衡平和裁斷的藝術(shù)，因?qū)Ψ傻睦斫饣驅(qū)Π讣聦嵉呐袛嗖灰恢略斐慑e案的，也不宜輕易追究司法責(zé)任。各級政法機關(guān)要加強政策解讀、宣傳引導(dǎo)，讓廣大司法人員全面、正確理解這些政策，防止影響辦案積極性?！盵29]前引[22] ，孟建柱文。上述表述，進一步回應(yīng)了對于本輪司法改革強調(diào)辦案質(zhì)量終身責(zé)任制等原則的疑慮，也表明了責(zé)任追究方式在司法責(zé)任制改革中的重要性。

四、司法權(quán)運行的承包化

司法責(zé)任制關(guān)涉的是司法權(quán)的運作體制，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合司法權(quán)作為國家權(quán)力之組成部分的特殊性質(zhì)來加以考察。在馮仕政看來，引入經(jīng)濟學(xué)的方法和視角考察國家治理問題，包括前文提及的“行政發(fā)包制”分析框架，是建立在對國家的“政治市場想象”之上的，而行政發(fā)包制的理論限度則在于對國家的政治性的分析仍嫌薄弱。[30]馮仕政：《政治市場想象與中國國家治理分析——兼評周黎安的行政發(fā)包制理論》，載《社會》2014年第6期。正是司法權(quán)作為國家權(quán)力組成部分的特殊性質(zhì)，決定了司法責(zé)任制改革的內(nèi)在邏輯和具體改革措施，既與家庭承包責(zé)任制、企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制、行政發(fā)包制具有可比性、相似性，又理應(yīng)且實際也有著顯著的甚至根本性的差異性和不同點。從更深層次來看，司法責(zé)任制改革還涉及如何界定司法功能，也關(guān)系到司法權(quán)合法性的來源。

在筆者看來，正是司法權(quán)在中國國家權(quán)力體系中的地位、司法機關(guān)在中國國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的位置，決定了司法責(zé)任制改革或者說本輪“治理司法”的思路，既要堅持中華人民共和國憲法所確立的根本原則和基本規(guī)定，又要能夠以問題導(dǎo)向回應(yīng)和解決司法實踐中存在的諸多問題，還包括把司法實踐中存在的有效做法和經(jīng)驗予以規(guī)范化。正是不限于上述幾個方面之間存在著緊張、沖突甚至矛盾，使得治理司法必須以改革的方式進行，司法改革又必須有理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。

因此，司法責(zé)任制改革借鑒了改革開放以來中國治理變革的一些思路和經(jīng)驗，例如如何承認甚至“合法化”基層司法中業(yè)已存在、具有生命力的實踐做法，如何通過明晰權(quán)力/權(quán)利配置來調(diào)動主體積極性，如何在治理變革的過程中堅持中國特色社會主義制度的根本性政治原則，如何通過治理變革增強執(zhí)政黨的合法性和制度的活力，同時又能夠有效地控制治理風(fēng)險，等等。

具體而言，“治理司法”所必然面對的問題之一就是司法自由裁量權(quán)和控制司法風(fēng)險、維護司法公正。根據(jù)中華人民共和國憲法規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！薄叭嗣駲z察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！币来?，審判權(quán)的主體是人民法院，檢察權(quán)的主體是人民檢察院。然而，一如上文指出的，由于司法行政化所導(dǎo)致的集體無責(zé)任、集體無意識，[31]關(guān)于美國“司法官僚化”中所導(dǎo)致的集體無意識，參見［美］歐文·費斯：《司法的官僚化》，載［美］歐文·費斯：《如法所能》，師帥譯，中國政法大學(xué)出版社2008年版。Owen Fiss, The Bureaucratization of the Judiciary, in 92 Yale Law Journal 1442 (1983).以及由此所引發(fā)的司法不公、司法公信力下降，使得回歸司法規(guī)律、回歸司法責(zé)任制成了必然。與家庭承包責(zé)任制區(qū)分了土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，行政發(fā)包制區(qū)分了行政管理權(quán)和行政工具所有權(quán)[32]周黎安：《行政發(fā)包的組織邊界——兼論“官吏分途”與“層級分流”現(xiàn)象》，載《社會》2016年第1期。相比，司法承包責(zé)任制區(qū)分了法定意義上司法機關(guān)對司法權(quán)的“所有權(quán)”和司法實踐運行中法官、檢察官對案件的“辦案權(quán)”。相對于等級制、科層化的行政機關(guān)組織體制，司法權(quán)由于其自由裁量權(quán)范圍和審判組織模式，似乎具有更明顯的適合于承包化的特點，因此成為替代行政化的“司法科層制”的備選方案之一。張靜在研究“行政包干的組織基礎(chǔ)”時指出，科層體系“由存在等級界限但不具有獨立權(quán)屬的組織構(gòu)成”，“科層組織理論上是一個責(zé)任整體，其中的各個部門權(quán)限有別，但共享一致的利益、目標和使命”。[33]張靜：《行政包干的組織基礎(chǔ)》，載《社會》2014年第6期。也就是說，在司法去行政化的過程中，承包化的制度設(shè)計模式作為區(qū)分于科層制的一種模式，具備了被改革設(shè)計者采納的可能性，特別是在獨立性相對更強、上下隸屬關(guān)系被認為將影響公正審判的法院系統(tǒng)中似乎具有更廣泛的可采性。

在司法責(zé)任制改革之前，在中國司法體制運行的實際過程中，承辦法官、承辦檢察官在普通案件中所享有的獨立性，實際上已經(jīng)具備了個人承包化的色彩，當(dāng)然也引發(fā)了對法官、檢察官自由裁量權(quán)可能被濫用的擔(dān)憂。而在司法責(zé)任制改革模式下，辦案實踐中原有的承辦法官“個人承包”模式可以逐步明確界定為主審法官和合議庭“個體化承包”的模式，[34]檢察改革中也存在類似的思路，例如在本輪司法改革中，謝鵬程認為：“本輪檢察改革就是要把‘檢察長辦案責(zé)任制’轉(zhuǎn)變?yōu)椤畽z察官辦案責(zé)任制’，如同把集體生產(chǎn)責(zé)任制轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，要逐步地把檢察長的權(quán)力下放給檢察官，讓檢察官成為檢察權(quán)的行使主體而不是檢察長行使檢察權(quán)的工具?！眳⒁婈愋l(wèi)東、龍宗智、謝鵬程、曾國東、夏陽：《抓住改革的“牛鼻子”——檢察院司法責(zé)任制改革的理論與實踐》，載《中國法律評論》2016年第4期。承辦法官所實際享有的“辦案模式”可能將被逐步制度化、規(guī)范化。當(dāng)然，在這個過程中，制度設(shè)計者同時也附加了嚴格的限制措施，如辦案質(zhì)量終身負責(zé)制等，希望以此促進嚴格公正司法。問題在于，這樣一種轉(zhuǎn)變使得承辦法官與所在法院之間的相互關(guān)系發(fā)生了改變，從非規(guī)范化的、實際做法中的“個人承包”并行于法官隸屬于人民法院，變?yōu)樵谌嗣穹ㄔ阂婪í毩⑿惺箤徟袡?quán)，法院是獨立行使審判權(quán)主體的憲法前提下，法官從法院那里“承包”了“辦案權(quán)”的具體行使，法官以個體的身份獨立承擔(dān)司法責(zé)任，這是一種新的“委托—代理”關(guān)系。

也就是說，類似于家庭承包責(zé)任制和企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制實現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)改革、把所有權(quán)和使用權(quán)或者所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)進行分離的改革，司法承包責(zé)任制在司法職權(quán)憲法屬性和政治屬性堅持不變的基礎(chǔ)上，對司法權(quán)特別是審判權(quán)做了至少是兩個層次的二元化處理：一是審判權(quán)由人民法院獨立行使，重大案件由人民法院審判委員會集體行使；二是大部分案件審判權(quán)的具體行使是由主審法官和合議庭行使，主審法官和合議庭組成法官以“個體化”的方式承擔(dān)司法責(zé)任。盡管目前這種二元劃分主要是依據(jù)案件類型來劃分的，[35]例如《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》（2015年9月21日）規(guī)定，“審判委員會只討論涉及國家外交、安全和社會穩(wěn)定的重大復(fù)雜案件，以及重大、疑難、復(fù)雜案件的法律適用問題”。但與家庭承包責(zé)任制和企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制改革初期相比，“承包”式改革也是從具體的、類型化的領(lǐng)域開始，進而逐步發(fā)展成為更為完善的、宏觀的、規(guī)范化的概念。換言之，我們稱為“司法承包責(zé)任制”的這種轉(zhuǎn)變，實際上是把司法權(quán)實際行使過程中法官個人行動上的獨立性，轉(zhuǎn)化為一種司法權(quán)運行過程中的個體獨立性，并使之有了正式的制度化根據(jù)。

因此，司法承包責(zé)任制是在堅持中國特色社會主義司法權(quán)性質(zhì)定位的前提下，將司法權(quán)的“所有權(quán)”與司法權(quán)的具體行使（“運用權(quán)”）部分地加以分離和改善配置方案的一種改革嘗試。依據(jù)上文的討論，本文所說的“司法承包責(zé)任制”，既不同于西方意義上強調(diào)“司法獨立”的司法組織體制，也不同于“司法獨裁”。在司法權(quán)的“所有權(quán)”屬于司法機關(guān)的基礎(chǔ)上，司法機關(guān)作為發(fā)包方保留著隨時收回其發(fā)包出去的司法權(quán)“運用權(quán)”的可能，并且司法機關(guān)通過人事權(quán)、審判監(jiān)督管理權(quán)、考核權(quán)和紀律檢查權(quán)等權(quán)力，對“承包方”構(gòu)成了一種強約束。

五、司法承包責(zé)任制的可能后果

以司法承包責(zé)任制這個概念為線索，就司法責(zé)任制改革的后續(xù)發(fā)展和可能后果而言，至少有以下相互聯(lián)系、值得重視的治理風(fēng)險觀測點。

（一）司法公信力是否得到較為明顯的提升

司法責(zé)任制改革對提升司法公信力、鞏固執(zhí)政合法性將會發(fā)揮什么樣的作用？司法責(zé)任制改革的目標是保證司法公正、提升司法公信力，從而贏得并增強人民群眾對司法的高度信賴，鞏固和加強執(zhí)政合法性。通過明確司法個案裁判的責(zé)任主體，嚴格施行責(zé)任追究和承擔(dān)機制，司法公信力問題有可能從一種影響執(zhí)政合法性的整體性公共信任問題，轉(zhuǎn)為一個個具體的、個別性的、可問責(zé)的司法公信力個案，“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”，并通過糾正和追責(zé)司法個案責(zé)任來增強整體上的執(zhí)政合法性。

司法承包責(zé)任制實際上是一種治理風(fēng)險控制方式。通過司法承包責(zé)任制，中央政權(quán)試圖控制司法權(quán)行使中所存在的地方干預(yù)、領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)、內(nèi)部人員干預(yù)所帶來的冤假錯案、司法不公的風(fēng)險及其對政權(quán)合法性的危害。在這種意義上，司法承包責(zé)任制的治理風(fēng)險防范，不僅在于司法產(chǎn)品的“質(zhì)量”和“效率”自身的問題，還在于與司法產(chǎn)品的質(zhì)量和效益相關(guān)但不完全一一對應(yīng)的司法公信力與民眾可能的抗議、反對和對抗。[36]和“行政發(fā)包制”一樣，這實際上是控制治理風(fēng)險的問題。關(guān)于“行政發(fā)包制”與治理風(fēng)險控制，參見曹正漢：《統(tǒng)治風(fēng)險與地方分權(quán)》，載《社會》2014年第6期。因此，在司法責(zé)任制改革的實踐中，不同類型的案件適用不同的審判組織，改革設(shè)計者需要在案件的質(zhì)量、效益和社會影響方面作出權(quán)衡。不同類型的案件在可能引發(fā)的社會風(fēng)險上有著不同可能，司法公信力能否得到較為明顯的提升也存在著不確定因素。

（二）司法制度現(xiàn)代化是否得到有效推進

建設(shè)公正高效權(quán)威的中國特色社會主義司法制度，是中國國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和應(yīng)有之義。司法責(zé)任制是司法制度發(fā)展層面的一種改革嘗試，司法責(zé)任制的“可問責(zé)性”是制度改革頂層設(shè)計的核心，而“可問責(zé)性”也被視為現(xiàn)代民族國家的國家建設(shè)和制度發(fā)展的一項核心內(nèi)容。圍繞“可問責(zé)性”所進行的諸項改革措施和制度設(shè)計，如何實現(xiàn)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一、“可問責(zé)性”與激勵機制相匹配、司法去行政化與完善司法機關(guān)管理體制相協(xié)調(diào)，仍有待司法改革措施的進一步完善、豐富和創(chuàng)新。[37]前引[22] ，孟建柱文。

（三）司法供給與司法需求之間的矛盾是否得到有效緩解

司法責(zé)任制改革的目標之一，是提升司法效益，回應(yīng)日益增長的司法需求，[38]關(guān)于司法需求，例如蔣惠嶺：《司法改革須準確回應(yīng)人民群眾司法需求（上）》，載《人民法院報》2012年4月6日；蔣惠嶺：《司法改革須準確回應(yīng)人民群眾司法需求（下）》，載《人民法院報》2012年4月7日。使司法更加高效、便捷和經(jīng)濟。司法責(zé)任制改革意味著“司法生產(chǎn)模式”的轉(zhuǎn)變，“生產(chǎn)主體”承包化包含著辦案責(zé)任人準入門檻、司法輔助人員隊伍建設(shè)、辦案質(zhì)量的監(jiān)控考核追究機制等方面的變化。這種轉(zhuǎn)變能否化解司法供需不平衡、司法公共產(chǎn)品質(zhì)量不高的問題，需要較長時段的動態(tài)觀測，[39]劉忠對中國法院編制的研究指出，中國法院編制從1978—2008年擴展了5.5倍，而導(dǎo)致法院規(guī)模擴大的實際原因是法院事權(quán)的擴大。參見劉忠：《規(guī)模與內(nèi)部治理——中國法院編制變遷三十年（1978—2008）》，載《法制與社會發(fā)展》2012年第5期。在改革進程中總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題、調(diào)整相關(guān)制度設(shè)計。

（四）司法機關(guān)和司法機關(guān)工作人員的合理訴求是否得到有效回應(yīng)

回應(yīng)司法機關(guān)特別是司法機關(guān)工作人員的合理訴求，實際上是司法改革的一種倫理責(zé)任。司法機關(guān)和司法機關(guān)工作人員對自身社會聲譽的合理訴求，司法機關(guān)對其在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮更加重要作用、增強自身合法性和話語權(quán)的合理訴求，司法機關(guān)工作人員（無論是否進入員額）對更具前景的職業(yè)規(guī)劃和發(fā)展機會的合理訴求，以及司法機關(guān)工作人員對經(jīng)濟待遇和人身安全保障的合理訴求，應(yīng)當(dāng)通過司法責(zé)任制改革，得到積極有效的回應(yīng)。以法官為例，在本輪司法改革中，司法承包責(zé)任制在建立法院與法官之間縱向管理的“發(fā)包方—承包方”關(guān)系之外，在法官之間、法官與行政機關(guān)公務(wù)員之間建立了一種橫向的競爭關(guān)系，因此，實行法官職務(wù)單獨序列制，打破市、縣級法院法官職務(wù)晉升的“天花板”，就是對法官職業(yè)發(fā)展機會和空間的一種積極回應(yīng)。同時也要注意的是，司法責(zé)任的結(jié)果導(dǎo)向、整體性終身性責(zé)任的考核方式，又使法官、檢察官有著明顯的風(fēng)險規(guī)避傾向。法官離職潮[40]關(guān)于是否出現(xiàn)法官離職潮，新聞媒體從肯定和否定兩方面都有報道和評論。參見周群峰：《那些“下?！钡姆ü賯儭罚d《中國新聞周刊》2016年第26期；何帆：《讓深化改革成為法官“定心石”》，載《人民日報》2015年7月28日；《一位年輕檢察官的辭職自述：上升通道漫長，產(chǎn)生了職業(yè)倦怠感》，載“澎湃新聞”，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1482587，最后訪問時間：2016年6月14日。不僅僅是薪酬待遇的問題，也應(yīng)被視為法官個人風(fēng)險規(guī)避的一種方式和選擇。

六、結(jié) 語

本文通過提出“司法承包責(zé)任制”概念，對中國本輪司法改革的治理理念和改革邏輯作了解讀和闡述，重點討論了“司法承包責(zé)任制”的主要特征，以及體現(xiàn)為司法權(quán)運行承包化的治理變革。由于司法責(zé)任制改革尚處于試點階段，對本輪司法改革背后的制度設(shè)計邏輯和治理理念，還需要有更長時段觀察和更深入思考，“司法承包責(zé)任制”的解釋力還需要結(jié)合司法責(zé)任制改革的實踐進程作進一步檢視和深入研究。

［學(xué)科編輯：豐 霏 責(zé)任編輯：龐 昊］

The judicial accountability system is a core concept of China's current judicial reform. In order to understand and interpret the process of judicial reform, we propose the notion of contracted judicial accountability system, hoping to offer a framework for analyzing the logic of action and the risks in governance involved in the current judicial reform. The contracted judicial accountability system is characterized by its clear definitions of who will take responsibility, how the performance is evaluated and what incentives are available. Its capacity of managing the risks in governance is determined by such factors as the judicial credibility, modernization, demand and the availability of a contingent of competent judicial professionals.

judicial reform; judicial accountability; contracted judicial accountability system

* 上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院副教授，國家“2011計劃”·司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員，法學(xué)博士。