宋林叢

(華北理工大學 河北 唐山 063200)

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發(fā)達型國家治理轉型模式及對我國的啟示

宋林叢

(華北理工大學 河北 唐山 063200)

隨著全球化和信息化催生的新的治理時代，西方國家掀起了改革的浪潮，都在進行著不同形式的跨部門合作，在西方發(fā)達資本主義國家轟轟烈烈的發(fā)生了。“協(xié)同政府”一詞是英國首相布萊爾在1997提到電子政府戰(zhàn)略時首次使用的。主要進行描述政府整合的服務過程和系統(tǒng)，以便完成一個無縫隙的、堅持以民為本的政府。此后，美、加、日等西方國家紛紛進行了類似的研究和政府改革，并相繼衍化了不同的政府改革模式，這對我國進行協(xié)同政府構建具有重要意義。我國當前邁向工業(yè)化和現(xiàn)代化的治理進程中，政府的工作變得日益復雜，政府行政體制迫切需要改革。

協(xié)同政府;橫向治理;全面治理

一、英國的“協(xié)同政府”模式

英國是開展“新公共管理”活動的發(fā)源地，是跨部門協(xié)同改革的開端，它具有以下主要內容：

(一)決策統(tǒng)一。一個全面的決策機構和設立總理或內閣辦公室的特別委員會，其職責是在政府間建立部門間的聯(lián)系和合作關系。建立的委員會并不是常設機構，它們經常是為了某一類特殊的戰(zhàn)略性難題而特別成立，就是是獲取各方的反應的意見。全面處理一些跨部門問題或探討如何進行跨部門合作的決策。

(二)目標整合。簽頂一些公共性的服務協(xié)議，明確戰(zhàn)略方向還有組織目標，確保政府提供高質量的公共服務，前提就是對各部門的職能和目的進行明確界定，政府再進行決策必須呈現(xiàn)出統(tǒng)一性以及戰(zhàn)略性。詳細做法便是政府各部們與執(zhí)行機構之間簽署公共服務性協(xié)定，達成目標及方向上的共識，肯定一致的政策方向與組織機構目標。

(三)組織整合。框架文件、保證人(sponsor)與非執(zhí)行董事框架文件是針對主管部長、主管部門和執(zhí)行主管的具體規(guī)定，主要規(guī)定它們各自的責任以及相互之間的合作關系、工作匯報制度和績效評價方法等方面，組織整合的方式多種多樣，這樣就加強了部門合作和在組織上的整合。

(四)文化整合?！皡f(xié)同政府”務必需要有統(tǒng)一的文化作為支撐，目的是為了打破以前人們的認識，決策“高于”服務，重新樹立在位置上服務與決策一樣緊要的認識。

二、加拿大橫向治理模式

加拿大橫向治理模式是指依據合作的特定政策目標，整合相互獨立的各種組織來實現(xiàn)所追求的共同的目標，同時考慮各部門利益和不取消部門邊界的跨部門合作。具有以下主要內容：

(一)在綜合治理中有理事會協(xié)調機制。加拿大再進行跨部門治理中，一致采用理事會進行協(xié)調機制。2001年加拿大創(chuàng)建了一個橫跨政府很多部門、范圍更大的協(xié)調機構—加拿大資源部長理事會。在重大事件上進行磋商，當然這些協(xié)調機構里的很多職員享有一定程度的自主權，通過協(xié)商一致從而達成共識，并在協(xié)商一致的前提下開展行動。

(二)跨部門合作的基礎：決策共識與利益協(xié)調。加拿大進行跨部門互助合作，充分體現(xiàn)出了尊重參與者以及參與各方的利益，通過平等協(xié)商，實現(xiàn)決策計劃的共鳴。

(三)非政府組織積極參與跨部門合作。加拿大在環(huán)境事務上進行的跨部門合作，注重政府間合作的同時，也關注政府在內部機構間上的參與合作，可以促使多種非政府組織參與活動。政府當局同非政府組織營造成密切合作的關系,為公眾提供更多的政策咨詢服務,有助于協(xié)助項目的開展。

(四)服務網絡或共享目標。通過聯(lián)邦政府在內的多方合作，和意向某個特定的行業(yè)提出聯(lián)合服務，追求共同目標，由聯(lián)邦政府提供領導和協(xié)調。

三、日本整合治理

20世紀九十年代中后期，隨著日本政治、經濟、社會環(huán)境的變化，其在戰(zhàn)后確定的各省廳之間嚴格分工、責任明確的分割治理模式呈現(xiàn)出越來越嚴重的弊端。政府各部門各自為政、相互推諉，決策缺乏透明度，執(zhí)行效率低下，監(jiān)督評估機制陷入癱瘓，反饋機制也無法發(fā)揮作用，整個政府的協(xié)調體系已然處于崩潰的邊緣。在這種嚴峻的大環(huán)境下，協(xié)調治理改革已經刻不容緩。

在這種背景之下，時任日本首相的橋本龍?zhí)?，采取了一系列措施，把協(xié)同政府的理念貫徹到行政改革之中，同時借鑒歐美國家整體政府改革的成果，從結構性協(xié)同和程序性協(xié)同兩種機制同步著手構建協(xié)同政府。

結構性協(xié)同機制上，通過進行“大部制”改革、建立多層次的中央省廳協(xié)調機制、建設綜合協(xié)調中心等措施，合并相似或相同職能，轉化部門間沖突，化解內部沖突；建立中央部委與自上而下的多層次協(xié)調機制，最大程度地協(xié)調不同的協(xié)調方式和內容，協(xié)調協(xié)調，促進協(xié)調的針對性。內閣的創(chuàng)建加強了內閣的作用，增強了內閣總理支持系統(tǒng)的建立，內閣進行事前建議，并不是過后的協(xié)調，強化組織戰(zhàn)略上的協(xié)調，也明確了內閣中央協(xié)調中心的位置。

程序性協(xié)同機制上，通過構建部際協(xié)調系統(tǒng)和政策評估系統(tǒng)、建立電子政府等措施。建立政策評價體系，有助于加強部門之間的協(xié)調和整合，提升各部委內部整合的水平和公共管理的協(xié)同性；電子政府的構建，大大縮短了辦理手續(xù)的時間，減少了相關審批流程，為公民提供了便利，提高了公眾對政府提供的公共服務的滿意度。

四、對我國的啟示

盡管就經濟發(fā)展狀況與政治制度而言，英國、加拿大、日本與我國存在很大的不同，但在協(xié)作治理上，世界上很多國家有很多相似之處。在政府的內部里的結構和運行機制上，開展一站式地服務還有大部門制變革等一些措施，努力讓政府各個部門由獨立走向整合。中國目前的政府跨部門協(xié)調治理區(qū)域分工問題，部門分割、條塊分割，以及尚未建立協(xié)同治理機制。應吸取英國協(xié)同政府、加拿大得橫向治理模式以及日本整合治理模式中有益我國發(fā)展的有點，盡快創(chuàng)建和加強政府之間跨部門協(xié)同機制。

(一)推動政府的變革，加強整體政府的建設。當代政府部門分割，碎片化嚴重，難以滿足服務的個性化需求，所以政府應該作為一個整體采取行動。與發(fā)達國家相比，中國的主要差別是管理的細致化不足，應當明確全責，依法行事;加強管制的細致化，明確機構的層次職責。

(二)建立政府跨部門協(xié)同機制的建立。與發(fā)達國家相比，中國有大量的部門和大量的部門，但它缺乏整合與標準化操作。從發(fā)達國家的治理模式來看，要致力于頂層設計，著眼于國家全面的發(fā)展戰(zhàn)略，制定各部門的協(xié)調機制，使各部門協(xié)調發(fā)展，加強橫向部門和縱向部門之間的合作，達到最優(yōu)的治理效果。

(三)促進參與主體的多元化。沒有一個單獨的行動者有足夠的能力單獨地主導一個特定的環(huán)境下所產生的特殊問題。協(xié)同性質的政府主張多元化的治理主體綜合治理，從政府的親自上陣、獨自管理轉變成與其他參與者進行合作治理。要尋求合作，要發(fā)揮各方主體的能動功能，滿足多方需求與利益。

(四)建立完善的信息服務系統(tǒng)。建立信息化治理結構，明確政府跨部門信息管理和服務的目標、任務、職能和職責，制定明確有效的信息治理框架和監(jiān)管方針。開發(fā)精細化管理工具。建立消息互通平臺，科學定制信息管理與開展服務的標準，充分促進開展的靈活性以包容大容量的信息，促進管理多樣化，提升政府在開展管理和服務上的跨部門信息化水平。

它既需要政府內部首先形成府際間縱橫立體的有效協(xié)同,也需要地方政府在公共治理過程中與市場、非營利組織和公民等進行合力,共同行動。這將涉及政府公共治理系統(tǒng)內外部的復雜交錯的關系變化與重組,需要有完備的制度作為保障。對協(xié)同治理的后設治理極為重要和必要,需要從體制、網絡、發(fā)展及問責等多重層面進行規(guī)范和引導。但是,經由政府跨部門協(xié)同治理的實踐，我國公共治理的模式將更為完善,公共治理的績效將不斷提升,而我國的民主政治將更為成熟。

[1]何新華.改革官僚制:政府治理模式的新趨勢[J],東南亞研究,2005.4.

[2]鄧漩.論新時期中國政府治理模式的改革方向[J],理論導刊,2004.12.

宋林叢(1990-)，女，漢族,河北唐山人，研究生就讀于華北理工大學，公共管理專業(yè)。