傅國云

論行政執(zhí)法檢察監(jiān)督

傅國云*

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是國家法治監(jiān)督體系的重要組成部分，它主要通過監(jiān)督糾正行政機關的行政違法行為，維護國家利益、公共利益，督促行政機關依法行政，促進社會公共治理，實現(xiàn)對行政權的監(jiān)督制約。構建行政執(zhí)法檢察監(jiān)督體系是當前檢察制度改革的熱點，也是完善中國特色檢察制度的重點。目前許多問題還處于探索階段，根據(jù)檢察權的定位，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督應當遵循行政管理和司法的規(guī)律，尊重行政的能動性和行政裁量權，遵循職權法定原則、公益優(yōu)先原則、事后監(jiān)督原則、行政處理先行原則、必要原則五項基本原則，科學界定行政執(zhí)法檢察監(jiān)督公共利益的標準和范圍，設置行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的模式。

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督 基本原則 監(jiān)督范圍 監(jiān)督模式

基于檢察權的法律監(jiān)督和司法屬性，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督應當以公權力監(jiān)督、公共利益救濟為本位，堅持國家利益、公共利益保護優(yōu)先的原則，遵循行政管理和司法的規(guī)律，充分考量行政管理廣泛性與檢察監(jiān)督有限性，結合行政執(zhí)法的特點，尊重行政裁量權，充分發(fā)揮行政的能動性，保持監(jiān)督的謙抑性，構建科學合理的監(jiān)督體系，包括設定行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的基本原則、范圍、模式。

一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的基本原則

法治意義上的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督應當是有限監(jiān)督，是對傳統(tǒng)“一般監(jiān)督”①一般監(jiān)督的概念最早來自前蘇聯(lián)，新中國成立后，開始在檢察工作和法學研究中使用這一概念。它指的是，檢察機關對有關國家機關違反法律的行政決定和措施，以及對國家機關工作人員的違法行為實行的檢察監(jiān)督活動。1949年《中央人民政府組織法》第28條規(guī)定，最高人民檢察署對政府機關、公務人員和全國國民之嚴格遵守法律負最高檢察責任。此后，《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》（第3條）、《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》（第3條）、《各級地方人民檢察署組織通則》（第2條）等三部法律文件也對一般監(jiān)督作出原則性規(guī)定。1954年《憲法》第81條、1978年《憲法》第43條，均對一般監(jiān)督作出規(guī)定。參見王桂五：《王桂五論檢察》，中國檢察出版社2008年版，第189頁。的揚棄，借鑒吸收其合理內核。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督以“公權力監(jiān)督、公共利益救濟”為本位，應當符合憲法法律定位和檢察權的科學配置，這是設定行政執(zhí)法檢察監(jiān)督基本原則的重要基礎。由于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍、程序處于探索階段，明確監(jiān)督基本原則尤為重要。首先，應當遵循行政管理的規(guī)律，不得干預正常的行政管理活動，確保行政的能動和高效。其次，充分尊重行政裁量權，保持監(jiān)督的理性和謙抑。對行政裁量范圍內是否適當問題一般不予評價和監(jiān)督。再次，堅持國家利益、公共利益保護優(yōu)先。原則上不涉及國家利益、公共利益的，檢察機關不宜介入，因為監(jiān)督資源和能力有限。具體應遵循以下基本原則：

1.職權法定原則?！盁o法律即無監(jiān)督”。檢察機關對行政權監(jiān)督符合法律的原則和精神，嚴格依法履行監(jiān)督職責，否則監(jiān)督權會被濫用，最終失去監(jiān)督的正當性。檢察官不是上帝或天使在人間的化身，而是和法官、警官一樣的血肉之軀，同樣會有濫權的問題。顯然，以“濫”易“濫”，以檢察官之“恣意”易警官（行政執(zhí)法者）之“恣意”絕非檢察官制度設立之初衷。②林鈺雄：《檢察官論》，法律出版社2008年版，第134頁。因此，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督探索須在法治框架范圍內進行，于法有據(jù)、依法推進。

2.公益優(yōu)先原則。我國民法、合同法、公司法等私法均將不得損害國家利益、公共利益作為強行性規(guī)范，也是意思自治的一個例外。增進和維護公共利益是社會共同體的價值訴求，也是現(xiàn)代法律的重要目的和基本要求。③高志宏：《“公共利益”：立法梳理與學術反思》，載《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2013年第2期。因為把公共利益和私人利益放到同一個天平上是無法保持平衡的。共同體的每個成員所負有的一項義務就是使共同體的利益優(yōu)先于他的自我利益，不論兩者在什么時候發(fā)生沖突都一樣。④參見［法］勒內·達維：《英國法與法國法》，舒揚等譯，西南政法學院法制史教研室1984年版，第94頁。當行政機關的違法行為嚴重損害國家利益、公共利益時，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關系，從而出現(xiàn)無人起訴的局面，監(jiān)督糾正行政違法，維護國家利益、公共利益成為檢察機關肩負的職責和使命。

3.事后監(jiān)督原則。行政執(zhí)法活動涉及社會諸多領域，面廣量大、事無巨細，行政管理專業(yè)性、技術性強，檢察機關一般不宜介入事中監(jiān)督?，F(xiàn)實中，一些基層檢察院參與工商、稅務、城管等部門聯(lián)合執(zhí)法，顯然越權監(jiān)督，違反行政法治原則，也會造成對行政管理的不當干預。因此，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督應當堅持事后監(jiān)督的原則，只有行政違法已損害或危及國家利益、公共利益的，檢察機關才介入監(jiān)督。由于行政管理面對的問題錯綜復雜、瞬息萬變，行政執(zhí)法必須講究效率，以確保行政目標的實現(xiàn)。檢察機關應當尊重行政的能動性和裁量權，保持監(jiān)督的理性和謙抑，以免影響正常的行政管理秩序。

4.行政處理先行原則。行政處理先行可以減少檢察機關的工作負荷，使檢察資源投入到更重要、更棘手的問題上。同時，可以給有關部門重新審查先前決定或行為的機會，有利于發(fā)揮行政的主動性。當行政違法損害國家利益、公共利益，行政機關內部監(jiān)督缺失時，檢察機關應督促行政機關自行審核和糾正，而不是越俎代庖。堅持“行政處理先行”原則，盡可能由行政機關內部解決。如果行政機關置之不理，或者不采納檢察建議缺乏理由的，檢察機關可以提出公益訴訟，通過法院判令其履行職責。

5.必要原則。必要原則是指行政執(zhí)法檢察監(jiān)督為國家利益、公共利益救濟所必需。尊重行政機關的能動性和行政裁量權，對于一般性行政違法，行政機關自行糾正并無障礙的，或者一般行政瑕疵對國家利益、公共利益影響不大的，檢察機關沒有必要介入監(jiān)督，以免浪費司法資源?？傮w要求：（1）行政違法嚴重損害了國家利益、公共利益。對于輕微的行政違法或行政瑕疵，一般由行政機關內部解決。這是專門法律監(jiān)督與一般監(jiān)督的區(qū)別所在。（2）明確監(jiān)督邊界。以維護國家利益、公共利益為核心，選擇有利于行政管理經(jīng)濟高效、發(fā)揮行政能動性的方式進行。如行政公益訴訟不宜適用“停止執(zhí)行原則”。⑤解志勇：《構建行政公益訴訟需厘清五個問題》，載《檢察日報》2015年7月15日。它不符合行政效率原則，公益訴訟一旦失誤，損失難以彌補。有的基層檢察院對輕微行政違法行為提起公益訴訟，請求法院判令行政機關給予行政相對人警告處罰，小題大做，浪費資源。⑥貴州省金沙縣檢察院為了請求法院判決縣環(huán)保局對逾期繳納排污費的企業(yè)處以警告處罰，竟提起行政公益訴訟，浪費司法資源，不符合必要原則。賈陽：《十大法律監(jiān)督案例解讀:貴州金沙檢察院告環(huán)保局不作為》，載正義網(wǎng)—檢察日報，http://news.jcrb.com/jxsw/201503/t20150301_1481257.html。還有少數(shù)檢察機關在行政機關已經(jīng)采納檢察建議并依法履行職責的情形下，仍然向法院提起公益訴訟，僅僅由法院判決確認行政違法。相當于原告在被告已經(jīng)履行借款合同還本付息的情況下，僅僅請求法院判決確認被告曾經(jīng)借過款，有濫訴之嫌。

二、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督“公共利益”的范圍

基于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督具有公力救濟性質，原則上限于涉及國家利益、公共利益領域，不介入一般的私益救濟。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十二次會議上指出，要牢牢抓住公益這個核心，重點是對生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域造成國家和公共利益受到侵害的案件提起民事或行政公益訴訟，更好維護國家利益和人民利益。⑦習近平：《共同把全面深化改革這篇大文章做好》，載新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-05/05/c_1115187421.htm。顯然，公共利益優(yōu)先是科學設定行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍的重要“界碑”?；谀壳靶姓?zhí)法檢察監(jiān)督“國家利益”的范圍相對集中，主要是國有資產保護，針對行政機關（法律、法規(guī)授權組織）不行使監(jiān)管職責或違法行使監(jiān)管職責，造成國有資產嚴重流失。至于國有公司、國有控股公司及國有銀行等對外民事活動，只要在法人正常經(jīng)營活動范圍內，按照意思自治、契約自由精神，檢察機關的公權力不宜介入監(jiān)督，除非涉及有關國有資產監(jiān)管問題。至于國防、外交需要等國家利益保護主要由國家安全、軍隊機關等部門解決（行政法規(guī)也將該類國家利益作為公共利益⑧參見國務院2011年1月21日發(fā)布的《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條第1項規(guī)定。）。故以下著重探尋行政執(zhí)法檢察監(jiān)督“公共利益”的界定標準和范圍。⑨參見傅國云：《論民事督促起訴》，載《浙江大學學報（人文社會科學版）》2008年第1期。

（一）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的“公共利益”標準界定

公共利益范圍非常寬泛，難以窮盡其內容。2004年憲法修正案、《物權法》、《城市房地產管理法》等均對公共利益優(yōu)先作出規(guī)定。公共利益廣泛存在于憲法、經(jīng)濟法、民商法、行政法、社會法、刑法、訴訟法等法律部門，2012年修改后《民事訴訟法》增加關于“公益訴訟”的規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。但至今沒有一部法律對公共利益概念作出界定，只有行政法規(guī)概括性列舉了“公共利益”范圍。⑩國務院2011年1月21日發(fā)布的《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條規(guī)定：為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：（一）國防和外交的需要；（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

現(xiàn)實中，公共利益具有多層次性、多樣性和主觀性的特點，導致認定標準難以統(tǒng)一。盡管公共利益內容難以窮盡，但其類型可以歸納。尤其在司法實踐中的“公共利益”應當盡可能具體明確，具有操作性。從我國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督和行政公益訴訟情況看，公共利益應從“定量、定性、定型”三個層面去把握界定。

1.定量。公共利益往往是涉及不特定多數(shù)人的利益，包括潛在的多數(shù)人。如環(huán)境污染、食品藥品安全等涉及千家萬戶，受害人數(shù)多，甚至危及最大多數(shù)人的利益，而且受害的群體為不特定性，常常不受地域空間的限制。當然，公共利益界定不能簡單以人數(shù)為標準，公共利益的“量廣”（“受益人的數(shù)量最多”）?德國最著名的“公共利益”學說即“量廣質高”理論，“量廣”指“受益人的數(shù)量最多”，“盡可能地使最大多數(shù)人能均沾福利”；“質高”是指利益的根本性，“以對受益人生活需要的強度而定，凡是受益人生活愈需要的，即是‘質最高’的標準”。參見陳新民：《德國公法學理論基礎（上冊）》，山東人民出版社2001 年版，第185頁。理論存在局限。從權利救濟看，作為公共利益認定標準的“大多數(shù)”并不限于客觀上、結果上的受害人，還包括更大規(guī)模的潛在“受害人”。因為侵害公共利益的行為常常具有隱蔽性、持續(xù)性、復雜性，如企業(yè)違規(guī)排污，作為直接利害關系人的若干受害方提出法律訴求，似乎受害者是特定的，因為“量少”，但其潛在受害人眾多。所以，不能簡單機械地以客觀結果上受害人數(shù)少而否認所涉利益的公益性，須關注危害的持續(xù)性、潛在受害人等因素，即現(xiàn)實中特定人群的不特定性。

2.定質。公共利益應當涉及多數(shù)人的根本利益。公共利益理論的“質高”標準從與民眾生產、生活的關聯(lián)度去把握公共利益，有一定的合理性，可資借鑒。如空氣、水、食品藥品為每個人生命健康所必需，公共交通安全與每個人息息相關，是人類生存發(fā)展的最基本的要求，這種利益帶有根本性，是公共利益的重點。毋庸置疑，與普通民眾生產、生活可能無直接影響，非民眾生產生活所必需的，也會涉及公共利益問題。如涉及不特定多數(shù)人生命健康的高檔消費品、奢侈品質量監(jiān)管就屬于公共利益的范圍。因此，不能簡單以“生活需要的強度”作為公共利益的認定標準，還需充分考慮利益的“根本性”，否則會偏離公共利益的立法初衷。

3.定型。公共利益范圍的界定應當充分考慮公共利益的類型劃分，即需要定型。首先，體現(xiàn)共識。如將長期實踐中形成共識的環(huán)境資源保護、食品藥品安全、交通運輸安全等納入公共利益范疇，為法律界約定俗成，大眾也能理解和接受。其次，適當分類。公共利益的分類在立法上可以概括，其內容雖不能窮盡，但類型可以列舉，可將經(jīng)實踐檢驗形成共識的予以明確列舉，對一些理論上尚未成熟，實踐中界限模糊的領域可在兜底條款中予以概括說明，通過司法實踐不斷豐富“公共利益”的內涵，明確其外延，使得公共利益范圍的界定具有操作性。

（二）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的“公共利益”情形

《民事訴訟法》第55條對民事公益案件范圍的規(guī)定采取不完全列舉式，將污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益兩類突出的侵害公共利益行為納入公益訴訟范圍，并以“損害公共利益的行為”的概括形式予以補充，比較粗略，操作性不強，并且侵害眾多消費者合法權益的情形復雜，有涉及食品藥品安全等多數(shù)人根本利益的，也有涉及產品瑕疵等多數(shù)人非根本性利益，故將所有侵害眾多消費者合法權益的情形均納入行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍不符合必要原則。筆者認為，應當結合行政執(zhí)法檢察監(jiān)督實踐，按照“定量、定質、定型”標準，科學設定“公共利益”的具體情形，以免邏輯上出現(xiàn)類型交叉、混亂。?梁慧星教授組織起草的《物權法草案》第49條將公共利益表述為：“公共道路交通、公共衛(wèi)生、災害防治、科學及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護、文物古跡及風景名勝區(qū)的保護、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè)，以及國家法律法規(guī)規(guī)定的其他公共利益?！?顯然將環(huán)境保護與風景名勝區(qū)的保護、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護、森林保護相并列，難以避免交叉、重復。轉引自柴擁霞：《論物權法中公共利益的界定》，載《法制與社會》2011年第1期。即行政機關不行使職權或違法行使職權造成下列損害：（1）生態(tài)環(huán)境損害；（2）國有土地使用權違法出讓；（3）食品藥品危害；（4）交通安全隱患；（5）消防安全隱患；（6）公共工程質量安全隱患；（7）文物古跡毀損；（8）其他行政執(zhí)法造成公共利益損害的情形。如工業(yè)生產安全、物流快遞安全、社會治安隱患等。龐大的行政執(zhí)法體系涉及公共利益領域非常廣泛，錯綜復雜、千姿百態(tài)，檢察機關只能根據(jù)監(jiān)督的基本原則在有限的范圍進行。如侵害消費者合法權益的，一般由消費者提出法律救濟，包括行政執(zhí)法、民事訴訟途徑。只有重大的侵害消費者合法權益情形，而且行政機關監(jiān)管不力的，檢察機關才介入監(jiān)督。

三、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的模式

（一）對行政行為的檢察監(jiān)督

1.檢察建議。檢察機關針對行政機關違法行為造成國家利益、公共利益嚴重損害的，督促其履行法定職責，保護國家利益、公共利益。如通過檢察建議督促環(huán)保部門履行監(jiān)管職責，依法對污染企業(yè)吊銷許可證、罰款或責令整改等，保護環(huán)境公共利益。通過檢察建議督促國土、環(huán)保、建設等部門加強高鐵線下安全監(jiān)管，消除風險隱患（高鐵線下亂堆垃圾、違法施工等），確保鐵路運輸安全。

2.督促起訴。即督促行政機關提起民事訴訟，對國家利益、公共利益履行法律救濟義務。如國有土地出讓、財政專項資金出借等，行政合同相對方違反合同約定，損害國有資產或公共利益，作為行政合同一方的行政機關應當采取法律救濟手段。如果行政機關不履行法律救濟義務，檢察機關應發(fā)出督促起訴書，督促其提起民事訴訟。

3.公益訴訟。由檢察機關提起行政公益訴訟，通過法院判決被告行政機關履行法定職責，糾正違法的行政行為，保護國家利益、公共利益，實現(xiàn)對行政權的直接監(jiān)督。檢察機關提起行政公益訴訟是對行政執(zhí)法的直接監(jiān)督，是一種公力救濟，即給予受損害的國家利益、公共利益的法律救濟。

（1）訴前程序。原則上在提起行政公益訴訟之前，應督促行政機關依法履行職責。?最高人民檢察院2015年7月2日發(fā)布的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》規(guī)定訴前程序：在提起行政公益訴訟之前，檢察機關應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責。如果行政主體已履行職責，無需提起公益訴訟。但檢察建議、督促履職難以糾正行政違法行為的，檢察機關有權提起公益訴訟。為發(fā)揮訴前監(jiān)督效果，可以在檢察建議等法律文書中作如下提示：“相關行政機關收到本建議后，在規(guī)定期限內拒絕履行法定職責或者超過規(guī)定期限不予回復的，檢察機關將提起公益訴訟?！碑斎辉V前程序應有例外：一是監(jiān)察委員會向檢察機關提出公益訴訟的監(jiān)察建議?；诒O(jiān)察監(jiān)督的全覆蓋，監(jiān)察委員會可以對損害國家利益、公共利益的行政行為進行監(jiān)督，建議有關行政機關糾正，在行政機關拒絕糾正的情形下，監(jiān)察委員會可以建議檢察機關提起公益訴訟。監(jiān)察建議可視為公益訴訟的訴前程序，經(jīng)審查，行政違法損害國家利益、公共利益的，檢察機關應當直接提起行政公益訴訟。二是損害國家利益、公共利益的行政違法事實已經(jīng)刑事判決確認。如動物檢疫工作人員因瀆職造成數(shù)十萬只雞、鴨、豬未經(jīng)檢疫流入市場，其行為已構成犯罪，被法院定罪處罰。?賀俊麗：《為過檢疫關，浙江生豬變成“安徽出品”》，載《檢察日報》2015年9月17日。但動物檢疫所對不法商販未作任何行政處罰，檢察機關可以直接以動物檢疫所為被告提起公益訴訟。因為刑事程序已經(jīng)終結，行政主體仍不作為，對此無須通過檢察建議訴前程序。三是行政違法行為嚴重危害國家利益、公共利益，有必要直接提起公益訴訟的。

（2）提起公益訴訟。行政公益訴訟一旦啟動，行政機關作為被告應當出庭應訴，其他利害關系人也將通過申請或由法院通知參加訴訟，并接受法院裁判，行政公益訴訟具有強制性和震懾作用，有利于將行政違法行為糾正在訴前。人民法院受理行政公益訴訟案件后，檢察機關應當按照法院指定的開庭日期指派檢察人員（行政公益訴訟人）出庭支持公益訴訟，包括宣讀起訴書、參加法庭調查、舉證、質證和辯論，以及對訴訟活動實行監(jiān)督。

（3）訴訟監(jiān)督。一是上訴審程序抗訴。檢察機關不服人民法院第一審行政公訴案件判決、裁定的，有權提出上訴審程序抗訴（被告行政機關不服法院第一審判決、裁定的，可以提出上訴，與之相對應的是檢察機關上訴審程序抗訴），要求通過二審程序糾正一審錯誤判決、裁定。二是審判監(jiān)督程序抗訴（再審檢察建議）。檢察機關認為生效行政公益訴訟判決、裁定確有錯誤，有權按照審判監(jiān)督程序提出抗訴（再審檢察建議）。三是審判程序和執(zhí)行監(jiān)督。如審判程序違法、被告行政機關拒不執(zhí)行、法院拖延執(zhí)行等。

（二）對規(guī)章以外規(guī)范性文件的檢察監(jiān)督

規(guī)章以外規(guī)范性文件往往涉及公共利益，根據(jù)行政訴訟法的有關規(guī)定，其不屬于法院受案范圍。法院只能在審查被告行政機關的行政行為時，對作為該行政行為依據(jù)的規(guī)章以外規(guī)范性文件進行附帶審查。?參見《中華人民共和國行政訴訟法》第53、64條規(guī)定?；趯徟袡嗟谋粍有?，通過法院對規(guī)章以外規(guī)范性文件司法審查，其作用非常有限。而檢察權相對主動，檢察機關在履行職責（包括行政訴訟監(jiān)督、行政公益訴訟）中，發(fā)現(xiàn)規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法時，有權一并附帶審查，向制定機關（制定、發(fā)布該規(guī)章以外規(guī)范性文件的機關）提出檢察建議或糾正意見。在這方面可以借鑒國外行政監(jiān)察專員制度的有關規(guī)定。如英國行政監(jiān)察專員發(fā)現(xiàn)國家法律和衛(wèi)生當局的相關規(guī)定存在明顯不妥，如國家衛(wèi)生服務體系只照顧真正需要接受治療的人而非那些需要提供住宿和護理的長期病號，致使有些需要得到治療和照顧的病人沒有享受相關服務，據(jù)此建議法律和行政規(guī)章進行修改。法國《行政調解專員法》規(guī)定，調解專員在處理自己職責范圍的案件時，不僅可以對個案提出處理建議，而且可以對相關行政機關的行政行為方式提出改進建議，發(fā)現(xiàn)某些法律或規(guī)章導致不公正時，可以提出修改建議。?轉引自陳宏彩：《行政監(jiān)察專員制度比較研究》，學林出版社2009年版，第98～99頁。檢察機關對規(guī)章以外規(guī)范性文件的監(jiān)督主要有兩種方式：

1.向制定機關發(fā)出檢察建議。檢察機關在履行職責中，發(fā)現(xiàn)規(guī)章以外規(guī)范性文件違法的，經(jīng)調查核實，應當向制定機關發(fā)出檢察建議，建議制定機關予以糾正，使其合乎立法的目的和原則。具體而言，檢察機關認為規(guī)章以外規(guī)范性文件部分違法的，應當建議制定機關予以修改；規(guī)章以外規(guī)范性文件整體違法的，應當建議制定機關廢止該規(guī)章以外規(guī)范性文件。如2015年浙江省人民檢察院與省政府法制辦印發(fā)《關于在部分地區(qū)開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與政府法制監(jiān)督協(xié)作機制建設試點工作的通知》規(guī)定：“人民檢察院發(fā)現(xiàn)行政規(guī)范性文件與國家法律、法規(guī)或者規(guī)章相抵觸的，可以將有關情況通報政府法制辦公室，并提出處理建議；政府法制辦公室應當依法進行研究，并及時反饋人民檢察院?！?/p>

2.提請本級人大常委會審議。當制定機關收到檢察建議后，拒絕修改、廢止或者在規(guī)定期限內不予答復的，檢察機關可以提請權力機關審議，由本級人大常委會實施監(jiān)督?檢察機關提請同級人大常委會對行政規(guī)范性文件進行監(jiān)督，已有一定的實踐基礎。如浙江省人民代表大會制定的《浙江省地方立法條例》（2001）第76條規(guī)定：“省高級人民法院、省人民檢察院和設區(qū)的市人民代表大會常務委員會認為省人民政府制定的規(guī)章同憲法、法律、行政法規(guī)、省地方性法規(guī)相抵觸的，可以向省人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送法制委員會和有關的專門委員會進行審查、提出意見?！眳⒁姀堊棵鳎骸墩摲ㄒ?guī)合法性審查建議權》，載北京市東方公益法律援助律師事務所編：《公益訴訟》（第一輯），中國檢察出版社2006年版，第42～43頁。。規(guī)章以外規(guī)范性文件與上位法相抵觸的，人大常委會應當撤銷該規(guī)章以外規(guī)范性文件的決定，并予以公告；規(guī)章以外規(guī)范性文件并無不當，應當維持該規(guī)章以外規(guī)范性文件，并書面通知提請審議的檢察機關；規(guī)章以外規(guī)范性文件部分內容存在不當?shù)?，人大常委會應當責令制定機關及時修改，并予以公告。

此外，行政行為違法與公職人員不履行職責或違法履行職責往往相互依存，侵害國家利益、公共利益的行政違法，可能涉及行政機關主管人員、直接責任人員違法違紀。檢察機關對行政違法行為進行審查，發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法人員違法違紀的，可以將案件線索移交監(jiān)察委員會調查、處置，也可以經(jīng)調查核實，向監(jiān)察委員會提出懲戒建議，由監(jiān)察委員會依法依紀處理。

傅國云，全國檢察業(yè)務專家，浙江省人民檢察院檢察委員會專職委員，法學博士。