栗燕杰

我國行政審批制度改革的評估與展望

栗燕杰*

行政審批制度改革作為我國行政體制改革與政府職能轉(zhuǎn)變的重要組成部分，經(jīng)過多輪改革，制度及其運行已明顯改良優(yōu)化。行政審批事項大幅精簡，流程再造優(yōu)化，活動標準化、結果透明化，監(jiān)督機制成效初見。但我國行政審批制度改革仍未到位。缺乏統(tǒng)一主管機構、政府自身阻力、審批流程繁瑣復雜、配套支撐較為缺失、法律瓶頸障礙都構成嚴重阻礙因素。為此，有必要在服務政府與法治理念的引領下，啟動《行政許可法》的修訂，通過加強頂層設計理順改革體制，嚴格實施目錄管理，規(guī)范相關中介機構及其服務，審批流程標準化，避免溢出審批等舉措，推動行政審批制度以適應治理體系現(xiàn)代化需求，并充分釋放經(jīng)濟社會活力。

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行政審批制度改革是落實簡政放權和政府職能轉(zhuǎn)變的關鍵，對于打造服務型政府具有重要意義。近年來，中央和地方在行政審批制度改革方面形成合力，成效顯著。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理”，并作為全面正確履行政府職能的組成部分。筆者參與的中國社科院法學研究所的法治國情項目組自2012年到2017年間對廣東、浙江、四川、安徽、陜西、重慶、上海等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)對行政審批制度改革進行了持續(xù)探索創(chuàng)新，取得了有益的經(jīng)驗。但也應注意到，在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，行政審批制度與經(jīng)濟社會發(fā)展需求仍存在一定距離，其深層次的問題值得發(fā)掘梳理，并積極應對，以進一步釋放市場社會活力，完善現(xiàn)代治理體系。

一、行政審批制度改革的成效

較高級別政府、部門的自上而下部署落實與較低層級地方政府的自發(fā)改革相呼應，是我國行政審批制度改革的重要特征。一方面，中央有原則理念、部署安排，各級地方政府有類似的改革時間表、任務書，提出“壓縮行政審批事項1/3以上”等剛性要求，表現(xiàn)出運動式改革的高效率。另一方面，一些較低層級的政府基于當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要，在提升營商環(huán)境競爭力的考慮下，著力實施行政審批的流程再造、綠色通道等機制創(chuàng)新，并有意識地與其他地方展開競爭。如浙江省針對以往行政審批制度改革上下級之間缺乏對接協(xié)調(diào)、上改下不改等問題，省市縣三級聯(lián)動整體推進行政審批制度改革，由省政府及其部門身先示范，市縣政府跟進并嚴格按照省政府安排的時間表、路線圖推進。①參見蔡延東、王法碩：《行政審批制度碎片化與其治理——浙江省級政府行政審批制度的整體化改革》，載《中共浙江省委黨校學報》2017年第1期。綜觀近年行政審批改革取得的巨大成效，突出表現(xiàn)在以下方面。

（一）行政審批事項大幅精簡

行政審批事項過多曾經(jīng)是各地政府的普遍性問題，這與政府管得過多、手伸得過長有著內(nèi)在關聯(lián)。過多過濫的行政審批事項，勢必抑制經(jīng)濟活力，不利于社會發(fā)展。經(jīng)過多輪清理，各級政府的行政審批事項均已大幅削減。2013年，國務院分批取消和下放了416項行政審批等事項；2014年國務院取消和下放行政審批事項247項；2015年國務院取消和下放行政審批事項311項；2016年則取消165項行政審批事項。②參見2014年、2015年、2016年的《國務院政府工作報告》。除直接數(shù)字的表現(xiàn)外，“非許可審批”的終結也可謂典型?！胺窃S可審批”，系“非行政許可審批”的簡稱，來自于《國務院辦公廳關于保留部分非行政許可審批項目的通知》（國辦發(fā)［2004］62號）。非許可行政審批事項由于不受《行政許可法》規(guī)范，在實施中較為混亂。2014年，國務院下文要求在通知印發(fā)之日起一年內(nèi)國務院部門取消非行政許可審批事項。③參見《國務院關于清理國務院部門非行政許可審批事項的通知》（國發(fā)［2014］16號）。2015年明確不再保留“非行政許可行政審批”這一審批類別。④參見《關于取消非行政許可審批事項的決定》（國發(fā)［2015］27號）。2016年3月國務院正式宣布“徹底終結了非行政許可審批”。⑤參見2016年《國務院政府工作報告》。一些地方政府也相繼宣布取消了非行政許可審批。至此，非行政許可審批徹底成為歷史。

各地也紛紛加大行政審批事項的清理力度，進行多輪清理。2012年湖北省宣稱成為全國行政審批事項最少的省份。⑥參見《我省成為全國行政審批事項最少省份 摘掉“之一”彰顯優(yōu)化軟環(huán)境決心》，載《湖北日報》2012年5月10日。昆明市通過取消、下放，現(xiàn)有市級行政審批事項從一千多項縮減至75項，內(nèi)部審批事項59項，宣布成為全國省會城市中行政審批事項最少的城市。⑦參見《行政審批事項由1016項縮減至75項 昆明市在深化改革中緊扣民生熱點和社會焦點問題除頑瘴克痼疾》，載《云南日報》2015年1月11日第2版。青海也將“打造成全國行政審批事項最少”省份之一作為改革重要目標，并宣布已成為全國保留行政審批事項較少的省份，西北地區(qū)最少的省份。⑧《青海成為全國保留行政審批事項較少省份西北地區(qū)最少省份》，載青海黨建網(wǎng)，http://www.qhsdj.gov.cn/html/97/n-7197.html，2017年3月15日訪問。2013年，鄭州市已完成了第十輪的行政審批事項清理，鄭州市的行政審批事項從2001年的2308項縮減至2013年的141項。⑨參見《鄭州市第十輪行政審批制度改革白皮書》。在各級清理行政審批事項的基礎上，許多地方及時修訂完善《市直部門行政許可項目目錄》和《縣（區(qū)）行政許可項目目錄》。這些都表明，清理行政審批事項，已不再是個別地區(qū)、領域的零散做法，“應減盡減、能減則減”已成為各級政府的普遍共識。由此，行政審批事項清理的自上而下與自下而上交互展開，地方之間形成良性競爭態(tài)勢，成為改善營商環(huán)境、提升軟實力的重要考慮因素。

（二）行政審批流程明顯簡化

許多政府機關推進審批流程的整合再造。在《行政許可法》等法律規(guī)定的空間內(nèi)，從分別受理變?yōu)榻y(tǒng)一受理，變實地現(xiàn)場受理為網(wǎng)上受理網(wǎng)上審查，變“串聯(lián)審批”為“并聯(lián)審批”，變拖拖拉拉為限時辦結并不斷縮短審批時間。⑩這方面地方的經(jīng)驗做法很多。典型如《廣州市建設工程項目優(yōu)化審批流程試行方案》（穗府［2013］8號），載廣州市政府官網(wǎng)，http://www.gz.gov.cn/gzgov/s2811/201303/2132140.shtml，2016年12月2日訪問。不少地方大量取消前置審批。對于互為前置的情況更是著力理順，大幅提高了審批效能。為徹底克服部門扯皮、權責不清等問題，浦東新區(qū)通過整合行政審批事項，構建“大窗口”服務模式，推進市場轉(zhuǎn)入的“單一窗口”建設，將所有相關行政審批事項集中辦理。在四川省宜賓市，改變以往政務服務中心按部門分項目的傳統(tǒng)工作模式，對進駐中心的各部門辦理事項和窗口進行歸并整合，行政審批對外統(tǒng)一接受咨詢、接件取件串口，實施“跨部門、一窗式”審批服務模式，做到行政審批固定前臺窗口工作人員、統(tǒng)一要件標準、流程標準。遼寧省沈陽市也出臺了《沈陽市行政審批標準化規(guī)范》《沈陽市行政審批事中事后監(jiān)督管理辦法》等一系列文件。

提升審批效率與便利當事人，是審批流程簡化創(chuàng)新的重要指向。在壓縮辦理時限的審批提速“基本動作”的基礎上，許多地方積極探索新機制，如容缺預審、超期默認等等。泰州市住房和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃局出臺《關于推行行政審批項目容缺受理的通知》，將容缺受理予以制度化，對于基本條件具備、主要申報材料齊全且符合法定條件，但次要條件或手續(xù)存在欠缺的行政審批申請，予以受理并啟動實質(zhì)審查。海南省三亞市于2013年出臺《三亞市行政審批超時默許和缺席默認實施辦法》，行政審批部門受理申請人的申請后，在公開承諾的時限內(nèi)，既不決定又無法定事由準許延長時限的，即視為該審批單位批準該事項；行政審批單位如不按要求在規(guī)定的時限、地點參加聯(lián)合審批工作的，視為該缺席單位批準申請人的申請事項，適用于聯(lián)合審批中市本級具有決定權并已建立聯(lián)合審批工作機制的審批事項。同時，超時或缺席審批的單位要承擔相應的法律責任。從全國范圍看，四川省瀘州市、江西省宜春市、內(nèi)蒙古通遼市等許多地方，也先后復制該制度。

（三）行政審批走向全程公開

行政審批的依據(jù)、流程和結果的陽光透明，既是便民原則的體現(xiàn)，有利于方便企業(yè)、公眾前來辦理行政審批事項，也有利于倒逼依法規(guī)范行使審批權力。行政審批的公開化，成為從中央到地方的普遍共識和通行做法。2014年，國務院審改辦在中國機構編制網(wǎng)集中公開了各部門行政審批事項匯總清單。?網(wǎng)址為：http://spgk.scopsr.gov.cn/，2016年11月12日訪問。同年，廣東省政府也公布了《廣東省政府各部門行政審批事項目錄》，并匯總統(tǒng)一上網(wǎng)公開。?《廣東省政府各部門行政審批事項目錄》，載廣東省人民政府官網(wǎng)，http://www.gd.gov.cn/wsbs/bmspml/201405/t20140526_198580.htm，2017年2月27日訪問。其他地方將行政審批事項目錄并進一步將權力清單公開上網(wǎng)的，也逐步普及。如山東省向社會公開了《山東省省級行政許可事項目錄》，并要求“未列入目錄管理的行政許可事項一律不得實施”。?網(wǎng)址為：http://www.sdbb.gov.cn:8003/gspt/eps/spml/xzspindex.jsp，2017年3月24日訪問。但也需注意到，此類行政審批事項目錄、行政許可事項清單，也存在一定問題。筆者曾以2016年出臺的《慈善法》中所設置的慈善組織登記、公開募捐資格，在許多地方的審批事項目錄乃至權力清單中均未提及。這從一個側面表明，權力清單的內(nèi)容不夠完整，是值得關注的問題。

（四）政務服務中心直達基層

成立政務服務中心（或行政服務中心、行政審批中心、市民大廳等），搭建實體或網(wǎng)上辦事大廳，這是近年來許多地方優(yōu)化審批服務的普遍做法。如四川省推進省市縣三級聯(lián)審機制，建構“審批部門—政務服務中心—政府”之間的協(xié)調(diào)機制。在網(wǎng)上政務大廳方面，浙江省在已有省、市、縣政務大廳基礎上，進行網(wǎng)上平臺整合構建統(tǒng)一的“浙江政務服務網(wǎng)”（http://www.zjzwfw.gov.cn/），匯集四千多家政務服務機構的新型電子政務網(wǎng)絡平臺，并專門設置“行政審批”的專欄。該電子政府平臺全省統(tǒng)一架構并實現(xiàn)了五級聯(lián)動，其中省、市、縣（市、區(qū)）設置服務窗口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村居（社區(qū)）設置服務站點，被譽為“政務淘寶”，從一個側面表現(xiàn)出“客戶需求為導向”的改革思路。在原理上，行政審批作為“依申請的行政行為”，一般需要許可申請人先行到行政機關提出申請，許可機關再啟動審查程序。為更好服務經(jīng)濟發(fā)展，四川省一些市州進行了進一步改革。變坐等申請為上門提供服務辦理審批事項。成都市還探索建立以企業(yè)和公眾為中心的政務服務流程。根據(jù)企業(yè)注冊登記、投資建設、生產(chǎn)經(jīng)營和申請破產(chǎn)等不同階段，梳理涉及相應的審批事項、監(jiān)管事項和服務事項、支持政策等，不斷提高服務企業(yè)的便利化水平；根據(jù)公民出生、成長、死亡等不同階段，梳理相應審批事項、服務事項和惠民政策，為公眾提供更加貼心和高效的服務。?參見《成都市人民政府關于深化行政審批制度改革的意見》（成府發(fā)［2014］22號）。

（五）規(guī)范監(jiān)督機制成效初見

不少地方政府在積極推進行政審批改革的基礎上，探索通過規(guī)范監(jiān)督行政審批權，來固化改革成果。比如，廣東省政府于2012年以地方政府規(guī)章形式出臺《廣東省行政審批事項目錄管理辦法》（粵府令第176號），于2014年以地方性法規(guī)形式出臺《廣東省行政許可監(jiān)督管理條例》。

二、行政審批制度改革面臨的挑戰(zhàn)

行政審批制度改革取得的成效不可謂不顯著，但新形勢下面臨的瓶頸障礙與新挑戰(zhàn)也不容忽視。事實上，一些地方、部門的改革體制尚未理順，動力缺乏持續(xù)，做法存在表面化、形式化嫌疑，且變相審批侵蝕改革成果等，這些現(xiàn)象，值得警惕。

（一）改革推進缺乏統(tǒng)一機構

各地區(qū)、各部門的行政審批改革主管機構并不統(tǒng)一，且經(jīng)常發(fā)生變動。比如，2001年《國務院辦公廳關于成立國務院行政審批制度改革工作領導小組的通知》（國辦發(fā)［2001］71號）決定成立國務院行政審批制度改革工作領導小組，其辦事機構設在監(jiān)察部，承擔日常工作。?需說明的是，該文件已被《國務院關于宣布失效一批國務院文件的決定》（國發(fā)［2015］68號）宣布失效。在地方，由于缺乏統(tǒng)一權威的改革機構，行政審批改革主導權或者在政務中心，或設在發(fā)展改革委，或設在編制委員會辦公室，缺乏統(tǒng)一機構卻經(jīng)常變動。不少地方的行政審批制度改革小組為臨時性議事協(xié)調(diào)機構，往往由政府主要領導、各相關監(jiān)督部門、行政機關的主要領導組成。?參見張杰：《解困行政審批改革的新路徑》，載《河南財經(jīng)政法大學學報》2015年第5期。其必然結果是，一則，被改革者對改革具有強烈的主導作用，改革勢必缺乏徹底性。二則，在特定地區(qū)特定領域，行政審批制度改革缺乏持續(xù)推進。三則，地方之間的不統(tǒng)一和領域之間的不協(xié)調(diào)日漸突出，有的事項在這個地方削減了，在其他地方還保留著，直接損害到改革成效，并不利于社會主義法制的統(tǒng)一性。

（二）政府自身阻力不容忽視

行政審批制度改革作為政府的一場自我革命，一些部門改革的自主性和主動性自然不高，甚至在改革中采取或明或暗的措施加以阻撓。其表現(xiàn)包括：

一是改革空轉(zhuǎn)玩弄文字游戲。行政審批的事項清理，各級政府采取了很多措施,取得的成效非常明顯。但仍存在一些問題，本文的總體判斷是，我國行政審批的事項清理、精簡，依然任重道遠。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方的行政審批事項精簡存在著以文對文的現(xiàn)象，或者被取消的所謂審批項目并非均為實質(zhì)意義上的行政審批，或者簡單歸并表面上審批事項總量減少。一些審批事項被中央政府強力掃除后，下級政府卻以“事前備案”“登記”“注冊”“核準”等形態(tài)死灰復燃，變相審批暗藏巨大空間。此類變相審批需要特別警惕，可謂換湯不換藥，嚴重侵蝕改革成果。

二是審批事項的清理回避重點。政府主導的行政審批制度改革，在“自我革命”方面雖然勇氣可嘉，但也存在不同程度的心慈手軟。從外在看，企業(yè)呼聲較大的審批事項，改革進度較為遲緩。一些無足輕重的審批事項，由于政府部門利益較少，容易清理下放。而行政機關尋租空間較大的審批事項，則想方設法不放緩放。放小不放大、放虛不放實、放輕不放重的問題，并未得到徹底解決。

三是個別領域不無反彈。政府部門的阻力不僅體現(xiàn)在對行政審批事項本身的清理不到位，而且體現(xiàn)在既有改革成果的缺乏保障。行政審批制度改革的可能反彈，是中央政府關注的事項，曾專門下文要求嚴格控制新設行政許可和新設其他行政審批。?參見《國務院關于嚴格控制新設行政許可的通知》（國發(fā)［2013］39號）。《國務院關于清理國務院部門非行政許可審批事項的通知》（國發(fā)［2014］16號）也明確：“今后，任何部門或單位不得在法律、行政法規(guī)和國務院決定之外，設定面向公民、法人或其他組織的審批事項?！?/p>

（三）流程優(yōu)化依然任重道遠

行政審批制度改革成效如何，當事人和普通民眾的“用戶體驗”至關重要。但實施中，不少企業(yè)、個人仍未享受足夠“改革紅利”，而有程序繁瑣、辦理拖延之感。投資項目類行政審批，在各地都以周期長、效率低而飽受詬病。在一些地方，審批流程甚至有復雜化的趨勢。河北有企業(yè)反映在20世紀90年代蓋5個章能辦起加油站，現(xiàn)在卻需要60多個公章，這導致很多加油站甚至無證經(jīng)營，嚴重影響到市場秩序。?參見河北省工商聯(lián)：《我省行政審批改革中存在問題與建議》，載《河北省社會主義學院學報》2016年第3期。另外，網(wǎng)上辦理現(xiàn)場重復的現(xiàn)象值得關注。網(wǎng)上審批已經(jīng)是許多地方改革的重要內(nèi)容。網(wǎng)上申報本可以突破上下班時間和地域限制，提高效率方便群眾并全程留痕便于監(jiān)督。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少地方的網(wǎng)上審批走向反面，一面強制要求申請人網(wǎng)上提交申請，一面大量申報文件又要求現(xiàn)場原件審核。其結果是原先只需到主管部門或政務大廳跑一趟即可完成的申請，變成網(wǎng)上申報加上現(xiàn)場辦理的雙重環(huán)節(jié)，改革的良情美意落到冰冷現(xiàn)實讓企業(yè)民眾多承擔了一道負擔。

（四）配套保障機制不夠健全

行政審批制度改革的順利推進，需要一系列的保障機制。但是，現(xiàn)在的行政審批改革，其配套保障機制，人財物的結構調(diào)整，并未到位。隨著政府職能轉(zhuǎn)移與行政審批制度改革的推進，機構設置與人員編制分配的不均衡、不合理問題凸顯。其表現(xiàn)包括“上肥下瘦”，以及官僚機構多、執(zhí)行機構少；管理人員多、服務人員少；后臺人員多，一線人員少等。行政審批權下放、轉(zhuǎn)移后，原來機構、人員并未及時削減，勢必導致人浮于事；而承接上級政府職能的下級機關，機構、人員、經(jīng)費缺乏必要轉(zhuǎn)移，難免捉襟見肘，導致轉(zhuǎn)移承接效果不盡如人意。行政審批制度改革過程中，放松管制、降低門檻是重要舉措。但審批取消下放的同時，理應加強監(jiān)管。但主觀上一些政府機關在傳統(tǒng)的重審批、輕監(jiān)管的管制思維下未能做到守土盡責，客觀上監(jiān)管任務強化而監(jiān)管力量相對不足，監(jiān)管機構焦頭爛額，監(jiān)管效果低下，違法行為得不到追究，甚至導致社會公眾質(zhì)疑降低準入門檻、放松管制的正當性。

（五）繼續(xù)改革面臨法律障礙

《行政許可法》對于法律、行政法規(guī)創(chuàng)設的行政許可，地方要在本區(qū)域內(nèi)停止實施的規(guī)范，適用范圍過窄：僅限于通過行政法規(guī)設定關于經(jīng)濟事務的許可，能夠停止實施的也只有省、自治區(qū)、直轄市人民政府。?參見《行政許可法》第21條。因此，無論是法律設定的許可，還是經(jīng)濟事務以外的許可，在地方均無法停止實施；除省級政府以外的其他層級的地方政府，也無權通過報批程序停止實施；地方人大及其常委會，也無法介入到行政許可的停止實施機制中。圍繞某一審批制度的削減、調(diào)整，必須先行修改相關的法律制度，否則就會造成雖然一些行政審批事項被宣布取消或者下放了，但配套的法律制度跟不上，導致改革難以落地，也不利于保障行政審批制度改革在法治軌道上進行。另外，容缺辦理、超時默認等創(chuàng)新，或于《行政許可法》條文無據(jù)，甚至不無抵觸嫌疑，其推廣實施的法律障礙有待消除。

（六）公眾獲得感有待增強

改革的根本宗旨與最終目標，是通過更完善的治理體系提供更好的公共服務，讓公眾共享改革成果。衡量改革成效的關鍵標尺，是看投資創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的成本下降還是上升，是企業(yè)、民眾的感受度和認可度，是消費者、勞動者的切身權益保障水平。但觀諸不少地方、領域的行政審批制度改革，面上看轟轟烈烈，但民眾感知并不盡如人意。

三、行政審批制度改革的應有理念

行政審批制度改革的今后發(fā)展效果如何，與改革所秉持理念具有密切關聯(lián)。

（一）兼顧制度完善與民眾得益

行政審批制度改革，既要“改制度體制機制”，提升制度及其運行的科學性合理性，又要產(chǎn)生實際效能，讓企業(yè)從改革中受益，增進獲得感。

就制度完善而言，消除制度瓶頸障礙，是改革的關鍵所在。改革行政審批，是要通過調(diào)整制度、形塑制度，固化改革成果，并提煉出可復制可推廣的制度模板，而非朝令夕改，并且要杜絕反彈倒退。

就民眾得益而言，衡量行政審批改革成敗得失的關鍵標尺，是看投資創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的成本下降還是上升，是企業(yè)、民眾的感受度和認可度，是消費者、勞動者的切身權益保障水平。行政審批改革的最終目標，是完善政府治理體系以提供更好的公共服務，讓公眾享受到改革成果。正如英國自2014年啟動的整體政府文化變革“挑戰(zhàn)文牘運動”（RTC）的目標，通過清理、審查、廢除、挑戰(zhàn)已經(jīng)過時、負擔沉重或過于復雜的監(jiān)管規(guī)定，以營造寬松、和諧、高效、經(jīng)濟的市場環(huán)境，繼而激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)造力，提升市場競爭力。

（二）兼顧國際趨勢與本土需求

國際視野、國際趨勢是我國行政審批制度改革的重要背景因素。以行政審批制度改革為契機，構筑與國際通行規(guī)則相銜接的制度體系，行政審批乃至整個行政管理制度應充分體現(xiàn)國家治理面向現(xiàn)代化、面向全球化的趨勢。也因此，行政審批制度的改造完善不應固步自封，而應秉持充分的國際視野，有必要將當代各國政府治理的發(fā)展趨勢考慮在內(nèi)，系統(tǒng)梳理總結先發(fā)國家、地區(qū)的經(jīng)驗做法，本著“洋為中用”的理念廣泛學習借鑒。比如，美國聯(lián)邦政府在2010年評估執(zhí)照監(jiān)管政策，將原來分屬于商務部、國務院和財政部的執(zhí)照審批業(yè)務合并至集中控制機構（SCA），并統(tǒng)一出口執(zhí)照申請表格，更新執(zhí)照申請名單，對出口執(zhí)照審批提供“一站式服務”。?參見中國行政管理學會課題組：《部分發(fā)達國家行政審批改革的制度設計和工具選擇》，載《中國行政管理》2015年第1期。這對我國行政審批改革不無鏡鑒意義。

本土需求導向是我國行政審批制度改革的另一核心驅(qū)動力與方向指引。我們需要何種行政審批制度？行政審批制度改革應向何處去？首先應當考慮的是所在區(qū)域、所屬行業(yè)的自身規(guī)律與監(jiān)管需求，是給市場主體、社會組織“松綁”進而釋放市場社會活力的目標。必須明確，行政審批改革并非單向度的削減政府權力，簡單減少行政審批事項的數(shù)量，簡化審批程序，而是通過改革讓制度安排及其運行與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應，進而為解放生產(chǎn)力、促進科學技術發(fā)展提供動能。否則，即便看上去再領先、再光鮮的制度機制，如果水土不服也不可能發(fā)揮預期效果，甚至還發(fā)生“橘生淮北則為枳”的后果。

（三）兼顧自我改革與外部驅(qū)動

我國行政審批制度改革長期表現(xiàn)出政府自身主導的特征，也由此被稱為“政府自身的一場革命”。必須承認，政府自我改革不無優(yōu)勢?！叭玺~飲水、冷暖自知”，行政審批制度在規(guī)范層面和運行層面存在哪些問題，哪些行政審批事項已陷入“僵尸”狀態(tài)多年未曾辦理，哪些材料提交毫無必要，政府自身有較強的發(fā)言權。但與此同時也需認識到，行政審批的政府自我改革模式，也存在其瓶頸弊病。突出表現(xiàn)在：第一，自我改革模式的動力缺乏持續(xù)性與穩(wěn)定性。依靠政府自我改革，表層弊病尚可克服，但一方面向縱深邁進必然面對下級政府、部門的博弈對抗，另一方面難免出現(xiàn)強力推進改革的個別官員干部“人一走茶就涼”的倒退反復。第二，自我改革存在嚴重的“天花板”效應，難以觸及更不可能消除法律層面的過時滯后的制度安排。無論是行政許可事項清理，還是流程再造，還是需提交材料的精簡，抑或一些地方推行的容缺辦理等創(chuàng)新，一旦面對強制性法律規(guī)范，則不僅風險重重而且存在“違法改革”的嫌疑。

有必要強調(diào)，外部驅(qū)動力具有日漸重要的作用。在此，無論是企業(yè)、民眾對行政審批的需求驅(qū)動，還是立法機關對行政審批改革的法律制度安排調(diào)整完善，司法機關在相關行政訴訟中的判決等，都構成必須充分考慮的外部因素，也構成改革的重要驅(qū)動力，自外而內(nèi)、自上而下、自權力機關導向行政機關，推動行政審批制度規(guī)范及其運行的科學化、規(guī)范化和服務效能。

四、行政審批制度改革的建議對策

從世界各國看，行政審批都是非常重要的政府規(guī)制手段。相應的，我國政府必然在相當長時期依然將行政審批作為政治社會經(jīng)濟的治理方式之一。行政審批制度的改革、優(yōu)化與完善，仍是值得關注的重要問題。而我國行政審批制度改革的包袱重，路徑依賴性強，冰凍三尺非一日之寒。特別是隨著已有改革的進行，“按下葫蘆浮起瓢”，一些弊病變異繼續(xù)存在。為此，許多地方政府將行政審批制度改革作為行政體制改革乃至治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，加以部署安排。21比如，湖北省政府辦公廳出臺《省人民政府關于湖北省“十三五”期間深化行政審批制度改革的意見》（鄂政發(fā)［2016］15號），謀劃十三五時期行政審批制度改革的主要任務和部署安排。成都市政府則出臺《成都市人民政府關于深化行政審批制度改革的意見》（成府發(fā)[2014]22號）。從全國范圍看，今后的改革應特別注重以下方面。

（一）健全行政審批制度改革的體制機制

在行政審批制度改革的體制層面，鑒于行政審批制度改革與政府職能轉(zhuǎn)變、釋放市場社會活力都有著密切關聯(lián)，為推進縱深改革并避免反彈，克服既得利益集團的阻力，應從以往的政府自我改革轉(zhuǎn)變?yōu)闄嗔C關主導改革。從行政審批改革的長期性、復雜性和重要性出發(fā)，本著依法改革的思路，建議考慮由全國人大常委會牽頭，設置統(tǒng)一的行政審批改革機構。由該機構集中相關權力和人力資源，主導、統(tǒng)籌、推進、監(jiān)督行政審批制度改革。從外部驅(qū)動導向出發(fā)，行政審批制度改革應本著群眾路線，給民意表達以充分的空間平臺。以往行政審批事項的清理，以審批事項清理為例，有必要從行政機關傳統(tǒng)的內(nèi)部清理模式走向各方參與的開放清理模式。進而，將公眾的意見建議體現(xiàn)在行政審批的事項清理、流程優(yōu)化、效果評估的過程與結果中來。22在此需要提及，筆者在四川、廣東一些地方調(diào)研，當?shù)卣硎拘姓徟陌磿r辦結率為百分之百，提前辦結率也超過百分之九十以上，但在企業(yè)訪談時對審批效率卻往往不無微詞。這表明，行政審批改革的成效評估，不能僅看一面之詞，而應秉持開門開放原則，特別是應用充分搜集聽取行政審批辦理者的意見。

（二）強化立法對行政審批制度改革的引領與保障作用

權力機關立法對行政審批制度改革的引領與保障作用并非空中樓閣，而是有著實實在在的內(nèi)容指向。首先，行政審批制度改革的已有成果，應通過法律法規(guī)的制定、修改、廢止加以鞏固，避免遭到侵蝕乃至反彈。其次，行政審批制度改革的先行先試，同樣需要立法保障。在我國已有對自貿(mào)區(qū)改革先行試點提供保障的基礎上，23典型如《國務院關于在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整有關行政法規(guī)和國務院文件規(guī)定的行政審批或者準入特別管理措施的決定》（國發(fā)［2013］51號），《全國人大常委會關于授權國務院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關法律規(guī)定的行政審批的決定》等。應將其經(jīng)驗予以全面推廣。第三，行政審批制度改革縱深推進，需要法律修訂、廢止等活動予以支持配套。比如，依據(jù)法律、行政法規(guī)設定的行政許可事項，其廢止并非政府自身推動的行政審批事項清理所可實現(xiàn)。24由此，以行政審批的主要內(nèi)容行政許可為例，鑒于依據(jù)《行政許可法》，有權設定行政許可的法律文件不過有法律、行政法規(guī)、國務院決定、地方性法規(guī)、省級政府規(guī)章寥寥數(shù)種。（而且，由于省級政府規(guī)章設定許可的實施期限僅為1年，現(xiàn)實中依據(jù)省級政府規(guī)章設定行政許可的情形也由此極為罕見。）有兩點值得關注。第一，地方（包括地方政府、也包括地方人大）在行政許可事項清理、削減中的作為空間極小。無論是法律、行政法規(guī)、國務院的決定設定的行政許可，地方均無權予以取消、廢止。事實上，地方能夠削減的不過是地方性法規(guī)、省級政府規(guī)章創(chuàng)設的行政許可。第二，政府主導的行政許可事項削減，存在天花板。即便是地方性法規(guī)設定的行政許可，政府也無權自行削減清理。在實踐中導致的結果是，地方政府主導的行政許可事項清理或縱深推進空間極為有限，僅能將自身或其部門、下級擅自設定、缺乏《行政許可法》依據(jù)的行政許可事項予以清理；或冒著一定的合法性風險縱深推進，一旦遭遇質(zhì)疑或訴訟則后果不堪設想。只有通過法律修訂、廢止等活動，才能將行政審批事項的削減、調(diào)整，在法治框架內(nèi)不斷向縱深推進。最后，行政審批的后續(xù)監(jiān)督檢查的強化落實，也需要法律規(guī)范為支撐。

在具體做法上，要把行政審批改革與立法活動相同步。在此，應將《行政許可法》的修訂提上議事日程。《行政許可法》自2013年通過以來對中國行政審批制度改革起到積極效果，但經(jīng)過十多年時間后也不可否認其中部分內(nèi)容存在部分滯后和缺漏，不能適應經(jīng)濟社會的新常態(tài)。有必要在行政審批制度改革的已有成效基礎上，將一系列行之有效、可復制可推廣的新理念、新制度、新機制納入《行政許可法》中來。比如，各地廣泛實施的超時默許、缺席默認、容缺辦理、網(wǎng)上審批乃至電子批件等，都需要在《行政許可法》的修改中予以體現(xiàn)。

其次，依法鼓勵各地依法開展先行先試。為消除法律障礙，考慮對《行政許可法》第21條省級政府停止實施行政許可的規(guī)定予以調(diào)整完善。具體內(nèi)容包括：一是擴大可以停止實施的許可事項范圍，法律、行政法規(guī)、上級地方性法規(guī)設定的許可，均應屬于可被暫停實施的范圍；二是豐富能夠啟動該程序的主體，至少應考慮與修改后的《立法法》相對接，賦予設區(qū)的市政府、市人大及其常委會在當?shù)赝Ｖ箤嵤┰S可的啟動權；三是在已有廣東等地試點基礎上，將全國人大常委會授權調(diào)整、暫停行政審批的做法上升到法律規(guī)范，使得地方改革試點有法可依。

（三）建立完善行政審批事項的目錄管理與清理機制

不斷清理并精簡行政審批事項，是行政審批制度改革的源頭活水。必須清醒意識到，一些本來就沒有存在依據(jù)或存在必要的行政審批，如果不能連根拔除，而是優(yōu)化審批流程，或者向社會轉(zhuǎn)移，或者予以規(guī)范化、標準化改革，或者進行網(wǎng)上審批，這些做法都無法徹底杜絕其負面影響，至多治標而絕不可能起到治本效果。在內(nèi)容上，行政審批事項應當涵蓋對象全面廣泛，既包括傳統(tǒng)的行政許可，也應將定位相對含混、事實上帶有準入門檻色彩的各類行政登記、事先備案、核準、批準、同意、注冊、認可、檢驗、年檢等，統(tǒng)統(tǒng)納入在內(nèi)，進行全面性的審查清理。否則，將大量事實上存在、給民眾生產(chǎn)生活帶來巨大影響的形式上不冠以審批之名而客觀上具有審批之實的管理事項納入在內(nèi)，勢必導致一方面改革中許多行政審批事項采取“遁入”備案、核準、檢驗等機制的方式規(guī)避行政審批改革；另一方面現(xiàn)有行政審批改革也無法向縱深邁進。最終導致行政審批改革看起來轟轟烈烈“雷聲很大”，而民眾受益“雨點極小”。在機制上，行政審批事項清理應當以定期清理與動態(tài)清理相結合，清理與法律法規(guī)修訂相同步。傳統(tǒng)的審批事項清理帶有運動式色彩，往往是一陣風，死灰復燃以“事前備案”“登記”為名的變相審批并非罕見，極大侵蝕了改革成果。為此，應當通過法律制定、修改工作，實施全面的目錄管理，使得被取消的審批事項徹底退出歷史舞臺；在《行政許可法》第20條確立的行政許可后評價機制上，建立完善審批事項的定期清理機制。

（四）依托信息技術推進行政審批流程優(yōu)化

行政審批流程是否合理順暢，對于企業(yè)、個人的申請獲取具有重要意義。而信息技術的發(fā)展與網(wǎng)上政務的普及，給行政審批的流程優(yōu)化提供空前契機。從世界范圍看，以用戶為中心的實體與虛擬相結合的政府辦事大廳，已成為許多國家政府的共識與改革方向。為此，有必要在地方已有探索實踐基礎上，充分吸收淘寶、京東等商業(yè)網(wǎng)站的經(jīng)驗做法，依托“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，將網(wǎng)上預約、手機APP掌上辦理、電子印鑒與電子批件、評價機制等納入行政審批流程再造中去。在信息化背景下，還應考慮建立完善行政審批大數(shù)據(jù)平臺，以大數(shù)據(jù)的整合運用推進行政審批陽光化、規(guī)范化、標準化，并將行政審批與事中事后監(jiān)管無縫銜接。

（五）完善行政審批改革的第三方評價機制

行政審批制度改革效果如何？亟待建立完善改革成效的評價機制。雖然《行政許可法》中已明確建立了行政許可的評價機制，但實踐中無論是制度運行還是制度改革，其評價數(shù)量稀少、質(zhì)量不高。突出表現(xiàn)在，評價機制并未按照法律要求定期實施，且以行政系統(tǒng)內(nèi)部自我評價為主，評價的指標主要限于保留、下放的行政審批項目數(shù)量、辦理時限提速率、按時辦結率、現(xiàn)場辦結率等數(shù)據(jù)，雖然近年來許多地方實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的平臺生成提取，但由于錄入的準確性不夠，導致整個評價的客觀性、準確性、全面性均遠遠不夠。為此，建議建立由中立第三方實施的行政審批運行及改革的評價機制。評價主體應當與行政機關脫鉤且無利害關系，充分吸收專家學者、企業(yè)單位、社會組織參與；在指標設計上，應突出依法，兼顧定性與定量，目標與行為，標準與效果；進而形成相對中立、客觀的評價報告，客觀總結改革成敗得失，為進一步推動改革提供指引。

（六）加強配套機構與編制改革

其內(nèi)容包括，一是對于下放到下級機關部門、轉(zhuǎn)移給社會組織、中介機構行使的相關職能，原機

關并不能“一放了之”，而應給予必要的監(jiān)督控制。對于轉(zhuǎn)移給中介機構、行業(yè)協(xié)會的職能服務，也應當規(guī)定其標準、程序。二是人員、經(jīng)費的結構性調(diào)整，加強對重點領域環(huán)節(jié)的監(jiān)管。在一些前置審批被取消調(diào)整、不少行政審批門檻降低的背景下，對于獲得批件的企業(yè)、組織，應注重加強后續(xù)運行過程中的監(jiān)管。為此，行政機關的機構設置與編制資源應當進行結構性調(diào)整，推動編制資源向接受轉(zhuǎn)移下放行政審批職權的下級政府、部門傾斜，向負責審批監(jiān)管的職能部門傾斜。

栗燕杰，中國社會科學院法學研究所副研究員，法學博士。