王春業(yè) 聶佳龍

論仲裁啟示下行政復(fù)議組織的改造

王春業(yè) 聶佳龍*

當(dāng)下行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的中立性與獨(dú)立性不足以保障復(fù)議結(jié)果的公正性。仲裁通過各種制度的安排保證了仲裁庭與仲裁員秉著中立姿態(tài)，平等對(duì)待當(dāng)事人，獨(dú)立、公正地解決糾紛?？山梃b與參照仲裁制度，建立行政復(fù)議專家組的審查案件模式、設(shè)置具有專業(yè)資格的不同專業(yè)的專家名冊(cè)、明確專家的權(quán)利與義務(wù)等，來加強(qiáng)行政復(fù)議組織建設(shè)，確保行政復(fù)議組織的中立性與獨(dú)立性，從而保障行政復(fù)議結(jié)果的公正性。

行政復(fù)議法修改 行政復(fù)議組織 仲裁庭

行政復(fù)議體制改革是行政復(fù)議法修改過程中關(guān)注度較高的一個(gè)問題，目前，我國行政復(fù)議活動(dòng)中，名義上是行政復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議，實(shí)際上是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在做此工作，行政復(fù)議機(jī)關(guān)只是掛名而已，而許多復(fù)議機(jī)關(guān)沒有真正的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，更缺乏專業(yè)性的行政復(fù)議人員。因此，加強(qiáng)行政復(fù)議組織建設(shè)，是行政復(fù)議體制改革的方向，是行政復(fù)議公正性的必然要求。但對(duì)行政復(fù)議組織該如何設(shè)計(jì)，則需要結(jié)合我國的國情進(jìn)行，同時(shí)，鑒于行政訴訟法仍將復(fù)議機(jī)關(guān)作為可能的被告來對(duì)待，因此，行政復(fù)議組織的改革也要符合既存的行政訴訟法的規(guī)定。

一、現(xiàn)行行政復(fù)議體制的缺陷

行政復(fù)議是一項(xiàng)重要的行政救濟(jì)制度。根據(jù) 《行政復(fù)議法》的規(guī)定，行政復(fù)議是行政復(fù)議機(jī)關(guān)依據(jù)特定的程序?qū)υ唧w行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行復(fù)查并作出相應(yīng)裁決的活動(dòng)。雖然行政復(fù)議機(jī)關(guān)是依法履行行政復(fù)議機(jī)制的機(jī)關(guān)，但具體負(fù)責(zé)辦理行政復(fù)議事務(wù)的則是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。申言之，“復(fù)議機(jī)構(gòu)作出的復(fù)議決定是一種初步裁決，經(jīng)復(fù)議首長或集體討論認(rèn)可、批準(zhǔn)后，要以復(fù)議機(jī)關(guān)的名義作出并送達(dá)?！雹購垬淞x：《行政法與行政訴訟法學(xué) （第二版）》，高等教育出版2007年版，第181頁?，F(xiàn)實(shí)中，復(fù)議機(jī)構(gòu)一般是復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)負(fù)責(zé)法制工作的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。正因這種安排，導(dǎo)致了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)具有如下缺陷：一是獨(dú)立性的缺乏使得行政復(fù)議機(jī)構(gòu)難以作出客觀公正的復(fù)議決定。公正是法治的生命線，解決糾紛機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性同解決糾紛程序以及結(jié)果的公正性密切相關(guān)。但 “行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為被申請(qǐng)人的上級(jí)——無論是同級(jí)人民政府還是上級(jí)主管部門，本身就與被申請(qǐng)人有著 ‘說不清道不明’的關(guān)系”。②楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國行政法基本理論研究》，北京大學(xué)出版2004年版，第538頁。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立的行使行政權(quán)力的資格，從而決定了其對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)具有依附性，這也使得行政復(fù)議機(jī)構(gòu)作出的行政復(fù)議的初步裁決往往被其附屬的行政機(jī)關(guān)及長官意志所左右，在行政機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人存在利害關(guān)系時(shí)體現(xiàn)得更為明顯，從而使得行政復(fù)議結(jié)果的公正性無法得以保證。二是職能的泛化使得行政復(fù)議機(jī)構(gòu)難以集中處理復(fù)議案件。在我國，負(fù)責(zé)法制工作的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)除了負(fù)責(zé)處理行政復(fù)議案例外，還負(fù)責(zé)統(tǒng)籌政府立法、法制宣傳、法制理論研究、指導(dǎo)行政執(zhí)法及行政執(zhí)法監(jiān)督等工作，有行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的職能多達(dá)20多項(xiàng)。而與職能多元化形成對(duì)比的是，受人員編制的限制，負(fù)責(zé)處理行政復(fù)議案件的人員相當(dāng)少，即便被安排為負(fù)責(zé)處理行政復(fù)議案件的人員，也不可能僅僅專門負(fù)責(zé)處理行政復(fù)議案件。在現(xiàn)實(shí)中，上級(jí)以及復(fù)議機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)交辦的事項(xiàng)往往比處理行政復(fù)議案件要重要得多。于是，兩者在人力、精力以及時(shí)間發(fā)生沖突，優(yōu)先處理的肯定是上級(jí)及其領(lǐng)導(dǎo)交辦的事項(xiàng)?？梢哉f，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)職能的多元化弱化了行政復(fù)議的功能，影響了行政復(fù)議質(zhì)量。三是復(fù)議人員的專業(yè)性不強(qiáng)使得行政復(fù)議機(jī)構(gòu)難以作出高質(zhì)量的復(fù)議決定。英國行政法學(xué)家威廉·韋德教授在談到行政裁判所的裁判活動(dòng)時(shí)曾指出，“負(fù)責(zé)審理不服地方裁判所裁決的上訴案件的社會(huì)保障專員都是任命高級(jí)律師專職充任的；需要進(jìn)行醫(yī)療診斷的工傷和退休金等涉及人身損害的案件則是由有資格的醫(yī)生負(fù)責(zé)裁決的；負(fù)責(zé)審理強(qiáng)制征購?fù)恋氐馁r償、利率上訴以及有關(guān)限制性條款的解除問題的土地裁判所，其成員必須是合格的律師或者土地勘測員；所得稅特別專員都是稅務(wù)專家，間或也有例外，有些是政府官員，但他們?cè)跇I(yè)務(wù)上的完全獨(dú)立是得到公認(rèn)的”，③[英]威廉·韋德：《行政法》，徐炳譯，中國大百科全書出版社1997年版，第630頁。強(qiáng)調(diào)了裁判工作專業(yè)性的特點(diǎn)以及與之相適應(yīng)的需要專業(yè)的人才來裁判。反觀我國，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)尤其是縣級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的人員由于缺乏良好的法律素養(yǎng)與必要的管理經(jīng)驗(yàn)而導(dǎo)致專業(yè)性不強(qiáng)，因此，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)性不強(qiáng)是造成行政復(fù)議結(jié)果的公正性無法得以保證又一重要原因。

當(dāng)初行政復(fù)議制度建立之時(shí)，將之主要局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我糾錯(cuò)，同時(shí)也相信行政機(jī)關(guān)也可以公平公正解決對(duì)違法行政行為的糾正和對(duì)受到損害的相對(duì)人權(quán)利進(jìn)行有效救濟(jì)，并可以減少向法院提起行政訴訟案件的數(shù)量、減輕法院的工作負(fù)擔(dān)。但實(shí)踐證明，這種良好的愿望并沒有得到實(shí)現(xiàn)。特別是隨著行政復(fù)議功能的擴(kuò)大，行政復(fù)議制度不再滿足于內(nèi)部糾錯(cuò)功能，而成為權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力制約的重要手段。因行政復(fù)議體制等方面的原因，相對(duì)人對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)并不相信，行政復(fù)議制度的公信力下降，相對(duì)人提起行政復(fù)議案件的積極性不高，復(fù)議案件的數(shù)量非常少；而且，許多經(jīng)過行政復(fù)議的案件又再次提交到了法院，沒有達(dá)到分流行政案件的目的。而這一切的根源與現(xiàn)行的行政復(fù)議體制有很大關(guān)系，在當(dāng)下的行政復(fù)議體制下，難以作出公正的復(fù)議決定。實(shí)際上，行政復(fù)議活動(dòng)與通常的行政行為具有本質(zhì)區(qū)別，后者更多地體現(xiàn)為一種單方性、高權(quán)性的特點(diǎn)，而行政復(fù)議活動(dòng)則體現(xiàn)出一種居中性、公正性、超然性的特點(diǎn)。為此，必須對(duì)行政復(fù)議體制進(jìn)行大刀闊斧的改革，將復(fù)議審查的工作授權(quán)給更為專業(yè)的復(fù)議組織。

對(duì)于行政復(fù)議組織的改造，一些地方有試點(diǎn)，在學(xué)術(shù)界也有各種建議。在各地的試點(diǎn)中多采用行政復(fù)議委員會(huì)的形式。這種復(fù)議委員會(huì)有一半以上的人員是來自于復(fù)議機(jī)關(guān)以外，同時(shí)，行政復(fù)議委員會(huì)雖然隸屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)，但又具有相對(duì)的獨(dú)立性，使行政復(fù)議決定盡量減少來自行政機(jī)關(guān)的直接干預(yù)。然而，這種復(fù)議組織的設(shè)計(jì)卻忽略了一個(gè)問題：作為人數(shù)較多的行政復(fù)議委員會(huì)如果對(duì)每個(gè)案件都實(shí)行委員會(huì)審查，在實(shí)踐中實(shí)際上是非常浪費(fèi)資源的，而且，隨著復(fù)議案件的增多，其運(yùn)作起來會(huì)越來越困難。而在學(xué)術(shù)界的主張中，最為典型的是對(duì)行政復(fù)議進(jìn)行相對(duì)集中，這是由應(yīng)松年教授主持的行政復(fù)議法修改建議中提出的，他建議：對(duì)于非垂直管理的部門，由 “省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)三級(jí)政府統(tǒng)一管轄本轄區(qū)內(nèi)的行政復(fù)議案件”，“對(duì)于實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的部門 (限于全國垂管的)，行政復(fù)議就應(yīng)當(dāng)由其上級(jí)主管機(jī)關(guān)管轄”。④劉莘：《關(guān)于 “行政復(fù)議機(jī)構(gòu)”的修改說明》，載應(yīng)松年主編：《行政訴訟法與行政復(fù)議法的修改和完善》，中國政法大學(xué)出版社2013年版。這種設(shè)計(jì)雖然可以解決了 “行政復(fù)議案件分布不均”“復(fù)議力量過于分散”問題，但卻存在以下問題：首先，龐大的行政復(fù)議委員會(huì)的工作效率問題，行政復(fù)議委員會(huì)動(dòng)輒15人以上，如此多的案件，怎能保證從事復(fù)議工作人員的出席率？其次，實(shí)行縣級(jí)以上的行政復(fù)議相對(duì)集中體制，忽略了各個(gè)不同領(lǐng)域復(fù)議工作的差異性，難以收到好的效果。再次，行政復(fù)議委員會(huì)集中審查一級(jí)政府所有的行政復(fù)議案件，包括職能部門的復(fù)議案件，復(fù)議主體應(yīng)如何認(rèn)定？在行政訴訟法對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)作被告的修改以及行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴要求的情況下，誰作為復(fù)議案件的行政訴訟被告以及出庭應(yīng)訴的負(fù)責(zé)人如何確定等，都遭遇到修改后的行政訴訟法上的尷尬問題。

二、仲裁組織裁判案件的啟示

由于 “人類社會(huì)是一個(gè)自身不斷變化的非平衡系統(tǒng)，隨時(shí)會(huì)產(chǎn)生出對(duì)抗性的不協(xié)調(diào)因素，充斥各種社會(huì)矛盾，這些社會(huì)矛盾來源于社會(huì)結(jié)構(gòu)上的對(duì)立與對(duì)抗，從來都不曾消失”，⑤李卓：《權(quán)利的社會(huì)本原——在社會(huì)沖突與社會(huì)合作的視野下》，載 《法制與社會(huì)發(fā)展》2006年第2期。因此，人類的社會(huì)一直遵循著 “沖突—解決—（新）沖突—解決”這一路徑發(fā)展。而產(chǎn)生沖突的原因主要是利益、愿望實(shí)現(xiàn)方式失當(dāng)和法律上、事實(shí)上認(rèn)識(shí)偏誤。前者體現(xiàn)為主體不恰當(dāng)?shù)刂\求自身利益或者不按法律要求承認(rèn)或尊重他人利益、主體以非正當(dāng)方式謀求自身利益或者規(guī)避或未履行自己應(yīng)盡的法律義務(wù)；后者表現(xiàn)為主體行為事實(shí)上違法、自認(rèn)為合法正當(dāng)、主體有某種法定責(zé)任義務(wù)而缺乏履行的意識(shí)、主體不能正確記憶理解某種已有事實(shí)過程等。由于沖突產(chǎn)生的原因各有千秋，因而，人類在長期實(shí)踐過程中逐漸創(chuàng)造出各種各樣的解決沖突的方式方法。但無論何種解決沖突的方式方法，裁判者都必須公平公正地解決糾紛?！啊仨殎碓从谛湃巍?，在熟人社會(huì)，裁判者的權(quán)威是長期積累和公認(rèn)的，因而無需以具體證明；而在陌生人社會(huì)里，公正就必須是看得見的，須有事實(shí)、證據(jù)和法律才能令人信服?！雹藿瓊ィ骸吨俨梅?（第二版）》，中國人民大學(xué)出版社2012年版，第1-2頁。仲裁由于具有民間性與合意性以及國家干預(yù)性與強(qiáng)制性并存的個(gè)性，從而具有增加裁判正當(dāng)性的價(jià)值。

（一）仲裁委員會(huì)具有相對(duì)獨(dú)立的地位

《仲裁法》規(guī)定，可以設(shè)立仲裁委員會(huì)，仲裁委員會(huì)只在設(shè)區(qū)的市及以上層次設(shè)立，但仲裁委員會(huì)與行政機(jī)關(guān)之間沒有隸屬關(guān)系，這樣，仲裁委員會(huì)就可以不依附于行政機(jī)關(guān)，甚至完全獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，減少了外界不當(dāng)干預(yù)的可能性。仲裁委員會(huì)只按照法律法規(guī)的規(guī)定來明斷是非，只對(duì)法律負(fù)責(zé)，這樣制度的預(yù)設(shè)，在體制上就可以確保各仲裁委員會(huì)獨(dú)立地、不受干預(yù)地、從而可以公正地對(duì)待各類糾紛案件。然而，由于仲裁委員會(huì)人數(shù)較多，一般可由10到16人組成，審理案件極為不便，為此，《仲裁法》對(duì)仲裁委員會(huì)的定位是仲裁事務(wù)的管理，仲裁委員會(huì)無權(quán)審理仲裁案件、無權(quán)變更仲裁裁決等。其具體職責(zé)是聘任仲裁員、設(shè)立仲裁員名冊(cè)、受理和送達(dá)仲裁申請(qǐng)，還負(fù)責(zé)仲裁庭組成等相關(guān)事宜，一伺有案件出現(xiàn)，仲裁委員會(huì)就啟動(dòng)仲裁庭的組成程序。因此，仲裁委員會(huì)是一個(gè)服務(wù)和保障型的工作機(jī)構(gòu)，為仲裁程序的啟動(dòng)以及進(jìn)行提供服務(wù)與保障。當(dāng)然，仲裁委員會(huì)要對(duì)仲裁裁決的效力對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任。

（二）負(fù)責(zé)審查案件的仲裁庭具有專業(yè)性和中立性

有權(quán)審理仲裁案件的是仲裁庭，換言之，仲裁庭是具體負(fù)責(zé)審理和仲裁案件的組織。仲裁庭由仲裁員組成，為確保仲裁組織能公正審查案件，《仲裁法》對(duì)仲裁庭的組成從多個(gè)方面進(jìn)行規(guī)制。

首先，仲裁員來源的專業(yè)性。按照 《仲裁法》的規(guī)定，仲裁員遴選必須符合一定條件，《仲裁法》第十三條規(guī)定，⑦《仲裁法》第十三條：仲裁委員會(huì)應(yīng)當(dāng)從公道正派的人員中聘任仲裁員。仲裁員應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一：（一）從事仲裁工作滿八年的；（二）從事律師工作滿八年的；（三）曾任審判員滿八年的；（四）從事法律研究、教學(xué)工作并具有高級(jí)職稱的； （五）具有法律知識(shí)、從事經(jīng)濟(jì)貿(mào)易等專業(yè)工作并具有高級(jí)職稱或者具有同等專業(yè)水平的。仲裁員主要來源于從事一定年限的仲裁、律師、法官、高校教師或其他具有較高職稱的專業(yè)人員，這是專家的專業(yè)資格要求，專家是對(duì)某種學(xué)術(shù)或技能有一定特長的人，在特定領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)某些問題的看法以及解決方案具有一定的權(quán)威性。這些條件不僅確保了他們淵博的專業(yè)知識(shí)，也保證了其豐富的業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，并由此確保了仲裁的質(zhì)量。其次，仲裁庭的組成充分取得當(dāng)事人的認(rèn)可。仲裁庭不是一個(gè)固定組織，只是在仲裁案件發(fā)生時(shí)才成立，而且，一旦案件作出終局裁決后便自行解散從而具有臨時(shí)性特點(diǎn)。仲裁庭可以由一人組成，也可以由三人組成，為確保仲裁庭組成的公正性，在由三名仲裁員組成的情況下，允許由雙方當(dāng)事人各自或委托仲裁委員會(huì)主任從仲裁員名冊(cè)中選定一名自己信得過的仲裁員，而第三位仲裁員則由雙方共同選定或共同委托仲裁委員會(huì)主任選定作為首席仲裁員；即使由一名仲裁員組成仲裁庭，這一名仲裁員也是由雙方當(dāng)事人共同選定或委托仲裁委員會(huì)主任指定?？梢?，組成仲裁庭的仲裁員主要是由糾紛的當(dāng)事人選出?！敖饧姍C(jī)制的自愿程度越高，糾紛解決過程對(duì)于裁判者個(gè)人權(quán)威的信賴和依賴程度越高”。⑧參見前引⑥，江偉書，第5頁。當(dāng)事人從仲裁員名冊(cè)中選擇仲裁員隱含的潛臺(tái)詞是相信被選的仲裁員能夠秉著中立的姿態(tài)，獨(dú)立、公正地解決爭執(zhí)。再次，仲裁庭的組成實(shí)行有利害關(guān)系的仲裁員回避制度。仲裁員與案件本身以及案件的當(dāng)事人是否存在利害關(guān)系，直接將關(guān)系到仲裁庭能否作出公正的仲裁裁決?！庇谑牵鲊俨昧⒎ㄅc仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁規(guī)則中都規(guī)定了回避制度。有的國家為了解決當(dāng)事人難以查明仲裁員是否存在回避事由的問題，還建立了仲裁員信息披露制度。我國 《仲裁法》規(guī)定，仲裁員自己可以申請(qǐng)回避，也可以應(yīng)當(dāng)事人的要求回避，回避的情形⑨《仲裁法》第三十四條：仲裁員有下列情形之一的，必須回避，當(dāng)事人也有權(quán)提出回避申請(qǐng)：（一）是本案當(dāng)事人或者當(dāng)事人、代理人的近親屬；（二）與本案有利害關(guān)系；（三）與本案當(dāng)事人、代理人有其他關(guān)系，可能影響公正仲裁的；（四）私自會(huì)見當(dāng)事人、代理人，或者接受當(dāng)事人、代理人的請(qǐng)客送禮的。一般包括親屬關(guān)系、利害關(guān)系以及仲裁員出現(xiàn)了可能影響公正的違法或不當(dāng)行為等。

（三）明確規(guī)定了違法裁判的仲裁員的法律責(zé)任

仲裁員的公正是確保仲裁裁決公正的前提，對(duì)仲裁員，除了在遴選條件上嚴(yán)格要求、仲裁庭組成采取回避制度以及要求當(dāng)事人對(duì)仲裁員認(rèn)可外，還有一個(gè)重要的法律責(zé)任的制約?！吨俨梅ā返谌藯l規(guī)定，仲裁員有私下會(huì)見或接受請(qǐng)客送禮情形，或有 “索賄受賄”“徇私舞弊”“枉法裁決”等行為的，不僅要面臨承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的制裁、面臨被仲裁委員會(huì)除名的風(fēng)險(xiǎn)外，還可能由此將導(dǎo)致所作出的仲裁裁決無效。即如果在仲裁案件時(shí)，仲裁員有索賄受賄、徇私舞弊、枉法仲裁的，當(dāng)事人可以申請(qǐng)法院撤銷仲裁裁決。作為有專業(yè)能力和素養(yǎng)的人，仲裁員都會(huì)認(rèn)真對(duì)待所從事的工作，珍惜仲裁員這個(gè)名譽(yù)，更不愿由此承擔(dān)被除名的污名，或承擔(dān)更大的法律責(zé)任。因此，該條對(duì)仲裁員的公正裁決至關(guān)重要。

由上可知，仲裁通過各種制度安排保證了仲裁庭與仲裁員秉著中立的姿態(tài)，平等對(duì)待當(dāng)事人，獨(dú)立、公正地解決糾紛?！叭藗冎赃x擇仲裁作為糾紛解決方式，看中的正是仲裁可以給他們想要的公正結(jié)果，反過來一份公正的仲裁裁決也可以令當(dāng)事人自覺履行義務(wù)，尊重并且維護(hù)仲裁的權(quán)威?！雹恺彸骸墩撐覈h(huán)境糾紛仲裁制度的構(gòu)建》，中南林業(yè)科技大學(xué)2014年碩士論文，第10頁。

三、加強(qiáng)行政復(fù)議組織公正性改造的初步建議

我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)由于中立性、獨(dú)立性不足，加上專業(yè)性的欠缺，使得行政復(fù)議的公正性無法得到保障。雖然仲裁制度的民間性與行政復(fù)議的公權(quán)力特點(diǎn)有所區(qū)別，但我們?nèi)钥梢詮闹俨弥贫戎蝎@得一定啟示以加強(qiáng)行政復(fù)議組織的中立性、獨(dú)立性與專業(yè)性，從而實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議制度為公民、法人和其他社會(huì)組織提供及時(shí)、高效救濟(jì)合法權(quán)益的本真。

(一)建立以獨(dú)立的復(fù)議專家組審查為主的復(fù)議模式

借鑒與參照以仲裁庭審查案件的仲裁制度，可以建立采取復(fù)議專家組的方式來具體審查復(fù)議案件：對(duì)于普通案件實(shí)行每個(gè)案件設(shè)立一個(gè)由3-5人組成的復(fù)議專家組；對(duì)案情簡單、證據(jù)確鑿的案件，也可以由一名專家單獨(dú)復(fù)議。復(fù)議專家組這種復(fù)議組織，一是具有較高的專業(yè)水平，可以保證行政復(fù)議決定的質(zhì)量；二是復(fù)議專家不是行政機(jī)關(guān)的成員或至少不代表行政機(jī)關(guān)來工作，可以一種超脫的態(tài)度來客觀、公正地審查案件；三是與行政復(fù)議委員會(huì)相比，復(fù)議專家組的人數(shù)相對(duì)較少，可以確保案件的高效審查。那要不要成立行政復(fù)議委員會(huì)呢？本人的看法是，行政復(fù)議委員會(huì)是要成立的，一般由行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人、行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、相關(guān)領(lǐng)域法律專家、律師、社會(huì)精英等組成。但對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)要進(jìn)行準(zhǔn)確的定位：一是不能讓行政復(fù)議委員會(huì)像仲裁委員會(huì)那樣對(duì)外承擔(dān)裁決的法律效果，其功能應(yīng)是有限地對(duì)某些復(fù)議案件進(jìn)行復(fù)議，也就是說，不是指望行政復(fù)議委員會(huì)來審查每個(gè)案件，也不是像某些地方那樣，每個(gè)月由行政復(fù)議委員會(huì)集中審查該級(jí)政府所有的行政復(fù)議案件；行政復(fù)議委員會(huì)的成立，只對(duì)某些案件進(jìn)行審查，即只對(duì)某些重大的疑難案件才實(shí)行行政復(fù)議委員會(huì)形式進(jìn)行集體審查，這樣的案件往往涉及面廣、政治性強(qiáng)，需要更多的委員特別是擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)的委員參加。如此看來，對(duì)行政復(fù)議案件實(shí)際上可以采取的審查組織形式有三種：一是絕大多數(shù)案件是由三人組成的復(fù)議專家組來復(fù)議；二是對(duì)于案情簡單的，可采取一名專家獨(dú)任制方式審查；三是對(duì)少數(shù)影響較大且復(fù)雜的案件，采取行政復(fù)議委員會(huì)的形式審查。這種復(fù)議組織的設(shè)計(jì)，解決了公正與效率的問題，也解決了人員不足與復(fù)議質(zhì)量的問題。

值得探討的是，以復(fù)議專家組審查案件的模式下，以誰的名義作出復(fù)議決定呢？本人認(rèn)為，盡管是復(fù)議專家組在復(fù)議案件，但復(fù)議機(jī)關(guān)仍要承擔(dān)復(fù)議結(jié)果的法律責(zé)任；復(fù)議決定最終要由復(fù)議機(jī)關(guān)的行政首長簽署、以復(fù)議機(jī)關(guān)的名義對(duì)外生效，正如仲裁庭裁決要以仲裁委員會(huì)的名義對(duì)外生效一樣。復(fù)議機(jī)關(guān)承擔(dān)復(fù)議決定的法律責(zé)任，不僅可以促進(jìn)其規(guī)范下屬行政機(jī)關(guān)依法行政，還涉及到復(fù)議結(jié)果可能要承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任的問題，專家學(xué)者復(fù)議案件，只是為復(fù)議決定的質(zhì)量把關(guān)而已，但不能讓他們承擔(dān)涉及賠償?shù)呢?zé)任。當(dāng)然，對(duì)參與的復(fù)議專家違法復(fù)議的，自然要承擔(dān)自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。這一制度的設(shè)計(jì)，既促使復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)其所管轄的復(fù)議案件樹立責(zé)任心，也與修改后的行政訴訟法進(jìn)行很好的銜接。

（二）設(shè)置專業(yè)的行政復(fù)議專家名冊(cè)制度為保障

要解決行政復(fù)議的專業(yè)性問題，必須建立與仲裁相類似的專家名冊(cè)制度。進(jìn)入專家名冊(cè)的專家資格要從嚴(yán)把握。參照仲裁員名冊(cè)制度，進(jìn)入行政復(fù)議專家名冊(cè)的專家除了為人公道、正派外，還需滿足以下條件之一：（1）從事行政復(fù)議工作八年以上；（2）從事行政案件律師工作八年以上；（3）曾任行政案件審判員八年以上；（4）從事行政法律研究、教學(xué)工作并具有高級(jí)職稱；（5）具有法律知識(shí)、從事公安等專業(yè)工作并具有高級(jí)職稱。需要說明，由于行政復(fù)議案件主要涉及到行政法制的領(lǐng)域，因此，要求從事的專家能夠熟知行政法制的工作。這些專家既可以來自行政復(fù)議機(jī)關(guān)，也可以來自社會(huì)上的各行各業(yè)，關(guān)鍵是必須辦事公正并具有相應(yīng)的專業(yè)水平。另外，縱觀我國各地的行政復(fù)議情況，行政復(fù)議案件主要集中于公安、土地、勞動(dòng)和社會(huì)保障、工商、林業(yè)、房屋拆遷、藥品監(jiān)督和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，因此，專家名冊(cè)還可以按照上述不同的專業(yè)來進(jìn)一步設(shè)立。與此同時(shí)，對(duì)專家的權(quán)利要作出明確規(guī)定，應(yīng)當(dāng)賦予專家享有：審查行政復(fù)議申請(qǐng)材料的權(quán)利；認(rèn)為在必要時(shí)通知行政復(fù)議申請(qǐng)人、行政復(fù)議被申請(qǐng)人、參加人或利害關(guān)系人所陳述意見的權(quán)利；依行政復(fù)議人、參加人之申請(qǐng)或于必要時(shí)，得依職權(quán)通知行政復(fù)議申請(qǐng)人、參加人或其代理人及行政復(fù)議被申請(qǐng)人等言詞辯論的權(quán)利；依職權(quán)或委托有關(guān)機(jī)關(guān)或人員，實(shí)施調(diào)查、檢驗(yàn)或勘驗(yàn)等權(quán)利；獲得履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)具有之工作條件的權(quán)利等。

（三）明確行政復(fù)議專家義務(wù)與回避責(zé)任促進(jìn)復(fù)議組織良性運(yùn)行

西方法諺有云：“任何人不能作為自己案件的法官”。由于人在本質(zhì)上是一切社會(huì)關(guān)系的總和，從而也就決定了裁判者在一些情形中會(huì)以自己的情感代替理性來處理案件，實(shí)體結(jié)果的公正性將會(huì)難以得到確保。英國哲學(xué)家培根在 《論司法》中指出：“一次不公正的裁判，其惡果遠(yuǎn)超十次犯罪。因?yàn)榉缸飪H僅是冒犯法律——猶如污染了水流，而不公正的審判則會(huì)敗壞法律，猶如污染了水的源泉。”?[英]培根：《培根作品集》，李祥譯，萬卷出版公司2015年版，第154頁。如果行政復(fù)議專家，就不可能秉著中立的姿態(tài)，客觀公正地作出行政復(fù)議決定。為此，一是明確復(fù)議專家的義務(wù)。復(fù)議專家享有權(quán)利的同時(shí)，還要明確其承擔(dān)的義務(wù)，包括：不得私自會(huì)見行政復(fù)議當(dāng)事人、代理人；不得接受行政復(fù)議當(dāng)事人、代理人的請(qǐng)客送禮；自覺披露可能有損中立、獨(dú)立、公正審理的信息并自行回避；不得索賄受賄、徇私舞弊、枉法作出復(fù)議決定。專家違背前述義務(wù)之一的，情節(jié)嚴(yán)重的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將其除名，并依法追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。二是明確規(guī)定復(fù)議專家回避的責(zé)任?；乇苤贫葢?yīng)從回避的緣由、范圍、程序以及違反回避要求所作出的復(fù)議決定的效力等角度來予以構(gòu)建。參照 《仲裁法》的規(guī)定，回避的緣由與范圍是：復(fù)議專家是本案當(dāng)事人或者當(dāng)事人、代理人的近親屬；與本案有利害關(guān)系；與本案當(dāng)事人、代理人有其他關(guān)系，可能影響復(fù)議公正的?；乇艿某绦蚩梢院臀覈_(tái)灣地區(qū)的 《訴愿法》?我國臺(tái)灣地區(qū) “訴愿法”第五十五條規(guī)定：“訴愿審議委員會(huì)主任委員或委員對(duì)于訴愿事件有利害關(guān)系者，應(yīng)自行回避，不得參與審議。 ”一樣，即應(yīng)自行回避，不得參與審議。還應(yīng)建立便于行政復(fù)議當(dāng)事人查明專家是否存在回避事由的信息披露制度。此外，還有規(guī)定，專家違反義務(wù)和回避要求作出行政復(fù)議決定的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)推翻，行政復(fù)議當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)撤銷該決定。

（四）對(duì)作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)進(jìn)行改造

建立了相對(duì)獨(dú)立、中立和專業(yè)化的復(fù)議組織之后，現(xiàn)行的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是否要予以撤銷？本人認(rèn)為，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是要保留的，并仍然讓其參與到行政復(fù)議工作之中，但需要對(duì)之進(jìn)行必要的改造?，F(xiàn)行行政復(fù)議法中對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)賦予了太多的職能，特別是包括了 “審查申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)，擬訂行政復(fù)議決定”。而隨著復(fù)議案件的增多和復(fù)議審查活動(dòng)的專業(yè)化，這種先審查并擬定行政復(fù)議決定的職責(zé)也要從行政復(fù)議機(jī)構(gòu)中剝離出來，交給更為專業(yè)的行政復(fù)議專家組；而且隨著復(fù)議審查活動(dòng)今后可能要開庭和公開審查的趨勢(shì)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)還要適當(dāng)增加一些職責(zé)。為此，對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的功能要進(jìn)行重新定位?？梢园ǎ壕唧w負(fù)責(zé)行政復(fù)議申請(qǐng)的受理、文書的送達(dá)、復(fù)議專家組的組成、重大疑難案件向行政復(fù)議委員會(huì)的提交、相關(guān)調(diào)查取證、案件歸檔、行政訴訟應(yīng)訴等。也就是說，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)日常的行政工作，而不從事具體的復(fù)議審查工作。

（責(zé)任編輯：盧護(hù)鋒）

10.19350/j.cnki.fzsh.2017.06.009

*王春業(yè)，法學(xué)博士 （后），河海大學(xué)法學(xué)院教授；聶佳龍，江西科技師范大學(xué)理工學(xué)院助教。此文為中國法學(xué)會(huì)2015年度部級(jí)法學(xué)研究課題 [項(xiàng)目編號(hào)：CLS（2015）C23]的階段性成果。