摘 要 2016年10月1日，《湖北省土壤污染防治條例》（以下簡稱《條例》）正式開始實(shí)施。該條例是我國第一次對土壤保護(hù)的專門立法，也是我國土壤保護(hù)工作的一項重大進(jìn)步。其中關(guān)于土壤污染防治區(qū)劃的規(guī)定未明確提出，卻規(guī)定于各個章節(jié)之中。本文通過對《條例》中土壤污染防治區(qū)劃制度的總結(jié)介紹，引出《條例》中該項制度的合理之處以及不足之處，然后對全國性土壤讓污染防治法的制定提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞 土壤 污染 防治 區(qū)劃 保護(hù)

作者簡介：牛思維，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，研究方向：環(huán)境資源與保護(hù)法學(xué)。

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.311

一、土壤污染防治區(qū)劃的內(nèi)容概述

我國目前對于土壤污染區(qū)劃的側(cè)重點(diǎn)是根據(jù)土壤環(huán)境的功能進(jìn)行劃分。土壤環(huán)境功能區(qū)的劃分是依據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和不同地區(qū)在土壤類型、土壤環(huán)境質(zhì)量和使用功能上的差異對區(qū)域進(jìn)行合理劃分。當(dāng)前土壤污染防治區(qū)劃在我國存在相關(guān)的實(shí)踐，沈陽市的土壤環(huán)境總共劃分為三個功能分區(qū)，其中一級功能分區(qū)為四個，并且在一級功能分區(qū)的基礎(chǔ)上，根據(jù)土壤環(huán)境的污染現(xiàn)狀以及其生態(tài)敏感性的評價，結(jié)合不同區(qū)域的生態(tài)服務(wù)性功能差異以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，劃分土壤環(huán)境的二級功能分區(qū)，根據(jù)二級功能分區(qū)，按照土壤環(huán)境的空間和地理的分布差異，劃分三級功能分區(qū)。在國內(nèi)的理論研究上，吳運(yùn)金等人提出了土壤環(huán)境功能區(qū)劃的體系和方法，其立足于土壤功能定位和土壤環(huán)境的管理，提出了一個三級區(qū)劃體系，在土壤環(huán)境功能區(qū)和土壤環(huán)境功能亞區(qū)的基礎(chǔ)上劃分出一個土壤環(huán)境功能管理區(qū)，管理區(qū)內(nèi)分別為監(jiān)控區(qū)、保護(hù)區(qū)和整治區(qū)。筆者從《條例》中得出城市土壤污染防治區(qū)劃大致分為監(jiān)測、調(diào)查評估、公告、風(fēng)險評估和分區(qū)管理等幾個方面，這些規(guī)定從具體和條理方面梳理了《條例》中對城市土壤污染防治區(qū)劃的步驟和內(nèi)容，從而對城市土壤污染的預(yù)防和治理提供了更為切實(shí)可操作的范例。

二、《條例》中關(guān)于土壤污染防治區(qū)劃的內(nèi)容解析

通過閱讀《條例》相關(guān)內(nèi)容，筆者對土壤污染區(qū)劃的內(nèi)容做如下梳理：

（一）土壤污染的監(jiān)測

土壤污染的監(jiān)測，是指對土壤環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測的方法與標(biāo)準(zhǔn)，具體是指對特定地區(qū)土壤里污染物的類型、數(shù)量、污染的程度和范圍、污染物的來源和轉(zhuǎn)移途徑進(jìn)行監(jiān)測的一系列手段，其最終目標(biāo)是檢測各種污染物對土壤環(huán)境的影響，從而達(dá)到預(yù)防和整治土壤污染的目的。 土壤污染監(jiān)測貫穿于整個《條例》中，監(jiān)測的主體和時機(jī)主要包括兩種：一種是縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)部門對土壤污染高風(fēng)險行業(yè)的三廢處理情況等進(jìn)行監(jiān)測，并對建設(shè)項目可能對土壤污染的狀況進(jìn)行環(huán)境影響評價。第二種是有土壤污染高風(fēng)險的企業(yè)每年開展自身和周邊土壤污染監(jiān)測，將監(jiān)測結(jié)果報告給環(huán)保部門備案。同時引入和鼓勵第三方機(jī)構(gòu)開展土壤污染的監(jiān)測服務(wù)。

（二）土壤污染的調(diào)查與評估

為掌握土壤污染的狀況，《條例》規(guī)定應(yīng)該對存在污染可能性的土地進(jìn)行土壤污染調(diào)查。其中縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門會同有關(guān)部門，每五年至少組織開展一次土壤環(huán)境質(zhì)量狀況普查，對于修復(fù)后的地塊每三年展開一次土壤環(huán)境質(zhì)量狀況調(diào)查。而調(diào)查的主體和對象主要包括兩種類型：負(fù)有土壤污染監(jiān)督管理職責(zé)的部門對于可能造成污染的場所和修復(fù)后的污染地塊等重點(diǎn)區(qū)域土壤環(huán)境狀況進(jìn)行調(diào)查。第二種狀況是縣級以上人民政府鼓勵第三方機(jī)構(gòu)開展土壤污染狀況調(diào)查。對于作為居住、公共管理與服務(wù)、商業(yè)服務(wù)用地等建設(shè)用地使用的，未評估或者評估不合格的，不得投入使用。

（三）土壤污染狀況公告

土壤污染狀況公告是實(shí)現(xiàn)公眾知情權(quán)的一項內(nèi)容。對于土壤污染的調(diào)查與初步評估的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)向社會公開并建立土壤環(huán)境質(zhì)量檔案，并向社會公開。質(zhì)量檔案的內(nèi)容會隨著土壤使用過程中污染事件的變化而變化。而對于已經(jīng)污染的土壤，應(yīng)當(dāng)建立污染者地塊名單，并向社會公布，公眾有權(quán)利對于污染地塊的權(quán)屬登記事項進(jìn)行查詢。而土地質(zhì)量狀況的好壞也直接決定了土地轉(zhuǎn)讓時的價值，這就用經(jīng)濟(jì)手段促使土地所有者來改善土壤環(huán)境狀況。

（四）風(fēng)險評估進(jìn)而指定污染區(qū)

所謂的場地土壤污染風(fēng)險評估，是污染場地健康風(fēng)險評估中對土壤的評估部分。 風(fēng)險評估工作的啟動是緊隨于經(jīng)調(diào)查確定存在污染之后，但該工作往往不是一次就可以完成的。調(diào)查之后一般需要初步評估，以確定是否需要對場地污染進(jìn)行控制或者修復(fù)，如果確定需要修復(fù)，則需要確定是否需要進(jìn)行人體健康風(fēng)險評估和生態(tài)風(fēng)險評估等詳盡的評估。評估的目的與修復(fù)的定位緊密相連，風(fēng)險評估是評估生態(tài)暴露于污染的環(huán)境下或毒性物質(zhì)中所承受的風(fēng)險度，而最嚴(yán)格的修復(fù)制度是發(fā)現(xiàn)污染就需要進(jìn)行修復(fù)，并且完全徹底地清除土地污染。 在《條例》中，規(guī)定相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)開展土壤環(huán)境風(fēng)險評估，根據(jù)評估報告來要求土壤污染的責(zé)任人對污染地塊進(jìn)行控制和修復(fù)。

（五）污染土壤的管理

土壤污染的管理是指為了控制或者修復(fù)污染土地，以此來恢復(fù)土壤功能，是對污染土壤進(jìn)行的預(yù)防、治理和修復(fù)活動。 《條例》中，對污染土壤的管理分成兩個部分，一個部分是土壤污染控制區(qū)，是指已經(jīng)造成了污染，但根據(jù)風(fēng)險評估又未列入修復(fù)地塊名單的一類，在該區(qū)域內(nèi)采取調(diào)整土地用途、設(shè)置圍欄等表明土壤污染的情況、以及責(zé)令停止排放污染物、限制生產(chǎn)或者停產(chǎn)等措施來減輕土壤污染危害或者避免危害擴(kuò)大。但其只是“治標(biāo)”的過程。第二部分是土壤污染修復(fù)區(qū)，對于那些可能損害人體健康并影響土地可持續(xù)利用，以及不適合單純控制的污染土地，要劃定修復(fù)區(qū)進(jìn)行修復(fù)治理，從而使受污染的土壤盡量恢復(fù)到滿足后續(xù)土地用途所需要的狀態(tài)才是“標(biāo)本兼治”的解決之道。

三、《條例》關(guān)于土壤污染防治區(qū)劃的不足之處

《條例》作為首部土壤污染防治專門法，其中土壤污染防治區(qū)劃制度的規(guī)定對于更好的實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境保護(hù)規(guī)劃；并且針對目前我國尚缺少區(qū)域尺度的土壤污染控制與修復(fù)區(qū)劃。 從而有利于開展全國性的土壤污染控制與修復(fù)整體區(qū)劃；基于土壤環(huán)境功能區(qū)劃是實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境“分類分區(qū)”管理的重要前提。 從而有利于污染土壤的分級分類管理等諸多合理之處，自身也存在著不足：

（一）土壤污染調(diào)查的主體受到限制

在《條例》中，土壤污染調(diào)查的主體是縣級以上的環(huán)境保護(hù)主管部門，還有一部分是有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)。一方面環(huán)保主管部門有能力和技術(shù)進(jìn)行污染調(diào)查、第三方機(jī)構(gòu)也可以在一定程度上獨(dú)立于污染者之外實(shí)現(xiàn)公平。但這種主體設(shè)定會使環(huán)保部門任務(wù)艱巨并難以獨(dú)善其身。因此將土地的使用者或污染者納入到調(diào)查主體中來對于減輕政府壓力，提高企業(yè)的責(zé)任意識產(chǎn)生重要影響。

（二）環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系不完善

1996年開始實(shí)施的《土壤污染質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中的污染物種類比較少，并且在對象、范圍、程序等方面的標(biāo)準(zhǔn)并不完善。 這就需要構(gòu)建一整套土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，其中包含農(nóng)用地土壤環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、場地土壤環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、土壤環(huán)境分析方法標(biāo)準(zhǔn)、土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)樣品和土壤環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)等標(biāo)準(zhǔn)體系。

（三）修復(fù)資金缺乏明確來源

土壤污染的預(yù)防與治理的資金需求量非常大，在《條例》中對于土壤污染的控制與修復(fù)資金來源沒有提及。在目前我國的法律之中，也并無類似超級基金法規(guī)定的專門用于修復(fù)棕色地塊的資金渠道；對于明確責(zé)任主體的污染地塊，目前沒有專門的配套資金用于這些污染場地的修復(fù)與綜合整治；對于那些污染者不明的地塊，《條例》中規(guī)定由縣級以上人民政府承擔(dān)土壤污染的修復(fù)和控制工作，但是承擔(dān)這項工作的資金來源仍然需要解決。

四、城市土壤污染防治區(qū)劃制度的完善

（一）明確立法重點(diǎn)

于調(diào)整對象而言，將農(nóng)用地和城市用地分開立法，再輔以其他相關(guān)的外圍法律，《條例》是一部土壤污染的“防治法”而非“整治法”；在對象方面，也是包羅萬象，包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城市建筑用地等等。筆者認(rèn)為，由于土壤污染的污染源非常廣，制定法律只需要一些原則性的預(yù)防條款，具體的內(nèi)容則要在相關(guān)專項法律里面給予規(guī)定。在國家層面立法中，要著重進(jìn)行已污染土壤的整治和修復(fù)的制度設(shè)計。 對以 “防治為主”、“農(nóng)工分離”的原則作為國家層面土壤污染防治法的立法重點(diǎn)。

（二）完善調(diào)查主體

《條例》中土壤污染調(diào)查主體，主要是縣級以上人民政府的環(huán)境保護(hù)主管部門，行政命令式的調(diào)查方式使政府在調(diào)查過程中擔(dān)負(fù)著主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，土壤污染者更容易逃避污染責(zé)任。筆者認(rèn)為在全國性立法中應(yīng)明確規(guī)定調(diào)查主體以及調(diào)查費(fèi)用須污染者自行承擔(dān)，政府部門只能是調(diào)查結(jié)果的監(jiān)督者和計劃者，并且調(diào)查的結(jié)果受公眾監(jiān)督，這樣不僅能夠保證土壤污染者的調(diào)查行為真實(shí)性、并且有利于政府監(jiān)督的合理和公平。

（三）建立完善的土壤環(huán)境配套法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)

《條例》出臺時，我國進(jìn)行土壤監(jiān)測的標(biāo)準(zhǔn)大概采用兩種方法，一種是以土地背景值為基礎(chǔ)，只要超過了這個值的上限就會產(chǎn)生污染，以這個為基準(zhǔn)產(chǎn)生的污染面積會大一些，還有一個是采用《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中的8種重金屬，這樣產(chǎn)生的污染面積會小。 兩種方式監(jiān)測的結(jié)果不盡相同。因此，在《條例》出臺后，應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)放在土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定上，并制定相應(yīng)的法律實(shí)施細(xì)則，一方面有利于《條例》的實(shí)施，另一方面為全國性土壤污染防治法制定提供條件。

（四）確立治理和修復(fù)基金的來源

日本有關(guān)土壤污染治理規(guī)定有污染原因者的，污染原因者承擔(dān)污染治理費(fèi)用。政府向土地所有者下達(dá)治污命令時，土地所有者承擔(dān)治理責(zé)任。當(dāng)沒有污染原因者或原因者不明時，費(fèi)用由土地所有者負(fù)擔(dān)。 除此之外，對于負(fù)有治理責(zé)任而能力不足的主體，設(shè)立指定支援法人基金，在污染原因者不存在時幫助土地所有者修復(fù)土壤。基金主要包括國家的補(bǔ)助金、來自政府以外的個人、組織捐贈的資金。在國家土壤污染防治法制定之時可借鑒該項制度，實(shí)現(xiàn)政府與社會主體共同治理，社會資金廣泛注入的基金模式。

五、結(jié)論

《湖北省土壤污染防治條例》的頒布為國家層面土壤污染防治法的出臺奠定了基礎(chǔ)。在治理土壤污染的呼聲越來越強(qiáng)烈的背景下。土壤污染防治區(qū)劃不僅實(shí)現(xiàn)了污染者對土壤污染的治理責(zé)任，也實(shí)現(xiàn)了政府對土壤的監(jiān)督，最重要的是實(shí)現(xiàn)了土壤污染“控制與修復(fù)”的結(jié)合。通過分析《湖北省土壤污染防治條例》關(guān)于土壤污染防治區(qū)劃的規(guī)定，借鑒其經(jīng)驗(yàn)和不足，最終為全國性的土壤污染防治法律提供完美的借鑒。

注釋：

劉功文.論我國土壤污染防治法的基本制度.求索.2009（1）.

李晨.中外比較：污染場地土壤修復(fù)制度研究.法律出版社.2013.

陳同斌，等.關(guān)于重金屬污染土壤風(fēng)險控制區(qū)劃的研究與建議.土壤重金屬污染治理.2014（3）.

賈琳，等.土壤環(huán)境功能區(qū)劃研究進(jìn)展淺析.中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃.2015（1）.

朱靜.美、日土壤污染防治法律制度對中國土壤污染立法的啟示.環(huán)境科學(xué)與管理.2011（11）.

夏家淇，等.我國土壤環(huán)境質(zhì)量研究幾個值得探討的問題.生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境學(xué)報.2007（1）.

史丹、吳仲斌.美日兩國政府在土壤污染治理中的作用及啟示.中國財政.2014（18）.