摘 要 隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)建設(shè)的需要，越來(lái)越多的農(nóng)田、房屋被征收，由此而引發(fā)的諸如征收補(bǔ)償、農(nóng)民就業(yè)等一系列問(wèn)題。如果不能及時(shí)有效的處理這些矛盾，將產(chǎn)生很?chē)?yán)重的社會(huì)問(wèn)題。本文從“賈敬龍”一案出發(fā)，揭示農(nóng)村土地征收過(guò)程中存在的矛盾，并試圖提出相應(yīng)的解決辦法。

關(guān)鍵詞 征地制度 拆遷 農(nóng)村

作者簡(jiǎn)介：胡紅寶，華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院國(guó)際經(jīng)濟(jì)法專(zhuān)業(yè)，研究方向：國(guó)際經(jīng)濟(jì)法。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.328

關(guān)于賈敬龍一案，基本的案件事實(shí)是：被告人賈敬龍是河北省石家莊市長(zhǎng)安區(qū)北高營(yíng)村村民，該村為了進(jìn)行拆遷改造遂于村名簽訂征地拆遷協(xié)議。賈敬龍因?yàn)椴煌馄涓改负团笥训囊?guī)勸，死死守住剛裝修好的新婚房，不同意搬遷。2013年5月7日，北高營(yíng)村委會(huì)按照事先同賈父簽訂好的拆遷協(xié)議對(duì)賈家舊房進(jìn)行拆除，賈敬龍和村委會(huì)發(fā)生沖突，賈敬龍遂對(duì)拆遷負(fù)責(zé)人即村委會(huì)主任產(chǎn)生怨恨心理，并與2015年2月19日用自己購(gòu)買(mǎi)并改裝過(guò)的射釘槍當(dāng)眾將何建華射死。該案件經(jīng)過(guò)一審、二審判決，并且最終經(jīng)過(guò)最高人民法院的復(fù)核后，依法對(duì)賈敬龍執(zhí)行了死刑。

賈敬龍一案引起了社會(huì)的廣泛熱議，刑法學(xué)者有其刑法學(xué)上的“可殺可不殺的情況下應(yīng)當(dāng)不殺”、“犯罪手段極其殘忍，社會(huì)影響極其惡劣”等觀(guān)點(diǎn)；但是筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)看到在賈敬龍犯罪背后的根源性問(wèn)題。賈敬龍的犯罪行為是因?yàn)槠浠榉勘淮逯?shū)領(lǐng)導(dǎo)的一行人征地強(qiáng)拆導(dǎo)致的。這其中有一個(gè)很刺眼的詞語(yǔ)——征地拆遷。談到征地拆遷，在大多數(shù)人的腦海中會(huì)浮現(xiàn)出這樣兩個(gè)場(chǎng)景：一是有的人因?yàn)檎鞯夭疬w而一夜暴富；二是失地農(nóng)民逐漸淪為“失地失業(yè)、低保無(wú)門(mén)、生活艱難”的悲慘境況。而賈敬龍就是第二種情況的代表。從賈敬龍案反觀(guān)我國(guó)的農(nóng)村征地拆遷制度，有很多問(wèn)題值得我們深思。比如存在著我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬，征地的用途和理由，對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償?shù)纫幌盗袉?wèn)題。關(guān)于我國(guó)的農(nóng)村征地拆遷制度，筆者從以下三個(gè)方面進(jìn)行闡述，探求土地征收的和平解決之道。

一、健全土地征收制度的四要素

土地不僅是農(nóng)民用以謀生的主要手段，也是農(nóng)民進(jìn)行財(cái)富積累的主要途徑。農(nóng)村的土地制度不僅對(duì)土地資源的配置起到巨大的作用，而且對(duì)社會(huì)的公平和正義起到重大的影響。而土地征收制度就是關(guān)系到農(nóng)民生死存亡的重大問(wèn)題。土地征收是指國(guó)家基于公共利益的需要，代表國(guó)家行使行政權(quán)利的行政機(jī)關(guān)，基于公共利益的需要，通過(guò)強(qiáng)制性的手段取得人民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，并且給予相應(yīng)的補(bǔ)償?shù)男袨椤Ｒ虼?，從這個(gè)定義來(lái)看，合法的土地征收必須滿(mǎn)足四個(gè)要素：一是征收必須是要以公共利益為目的，而且這個(gè)公共利益，必須是要經(jīng)過(guò)選擇的，有利于民生福利、國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)建設(shè)等經(jīng)過(guò)選擇的重大的公共利益。二是征收事前必須要有一系列配套的法律制度。也就是說(shuō)，在那些方面可以實(shí)施征收、征收過(guò)程中出現(xiàn)的矛盾該如何解決、征收后的農(nóng)民的生活如何保障等問(wèn)題必須有法律的明確規(guī)定。三是要對(duì)被征收者給予合理的、及時(shí)的、有效的補(bǔ)償。這一點(diǎn)在農(nóng)村征地過(guò)程中尤為重要。因?yàn)檗r(nóng)村主要是依靠農(nóng)業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)生活，一旦農(nóng)民賴(lài)以生存的土地被征收，又得不到合理地補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候，難免就會(huì)發(fā)生一些暴動(dòng)，影響社會(huì)的穩(wěn)定和秩序。四是征收要符合比例原則，征收應(yīng)當(dāng)以必要范圍為限，不得將公權(quán)力肆意擴(kuò)張，同時(shí)也能防止在征地過(guò)程中出現(xiàn)的貪污的腐敗現(xiàn)象。

二、我國(guó)土地征收過(guò)程中出現(xiàn)的亂象及其產(chǎn)生的原因

（一）地方政府為了自己的利益而犧牲農(nóng)民的利益

政府在征地拆遷的過(guò)程中是主要的參與者和決策機(jī)關(guān)，在征地過(guò)程中必然會(huì)為了自己的利益而做出有失偏頗的決定。在目前的法律體系下，土地先征收再出讓的情況大量出現(xiàn)。在這種情況下產(chǎn)生的收益應(yīng)當(dāng)歸國(guó)家所有。但是，政府作為征地的組織者和決策者，在征地的過(guò)程中必定會(huì)做出有利于本級(jí)政府的決定。相對(duì)的，政府在征地過(guò)程中獲得的收益必定是平攤在每一個(gè)失地農(nóng)民身上的。失地農(nóng)民作為征地過(guò)程中的弱勢(shì)群體，很多情況下是被政府蒙在鼓里的。

究其原因，是我國(guó)土地所有制度本身的缺陷。我國(guó)《憲法》第十條第二款規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除有法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。因此，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，可是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為廣大農(nóng)民的代理人，其界定模糊不清，特別是作為集體經(jīng)濟(jì)組織的一把手的村干部，極其容易為了自己的利益做出有害于集體利益的事情。更加嚴(yán)重的情況是，法律規(guī)定在必要的時(shí)候，國(guó)家有權(quán)征用集體經(jīng)濟(jì)組織的土地。因此，在法律規(guī)定不明，監(jiān)督制度缺失的情況下，農(nóng)民的利益受損也就更加的不足為奇了。

（二）土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十七條規(guī)定：作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民府對(duì)被征收人給予的補(bǔ)償包括：

1.被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償。

2.因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償。

3.因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。

市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)辦法，對(duì)被征收人給予補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。

而《土地管理法》規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)，都是按照被征收土地三年前的平均年產(chǎn)值計(jì)算的，而與土地所在對(duì)的區(qū)位、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、土地供求狀況等因素?zé)o關(guān)。

由以上兩條規(guī)定可以看出，我國(guó)目前實(shí)行的征地拆遷制度是補(bǔ)償制度而非賠償制度。農(nóng)民對(duì)集體土地的使用權(quán)在土地被征收后消滅，根據(jù)調(diào)查：征地補(bǔ)償費(fèi)不足以維持農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。失地農(nóng)民得到的補(bǔ)助費(fèi)用加起來(lái)一般只夠維持6-7年的基本生活。土地征用補(bǔ)償不能替代原有的功能性土地，所以一旦失去土地，對(duì)農(nóng)戶(hù)的打擊一定是非常大的，而沒(méi)有后續(xù)的保障措施的話(huà)很可能會(huì)引起社會(huì)沖突等各種問(wèn)題。

究其原因，是因?yàn)槲覈?guó)土地征收制度的不完善和征地配套制度不健全。我國(guó)《憲法》第110條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”。但是對(duì)于何為 “公共利益”的界定不是很清晰，同時(shí)土地征用缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，致使現(xiàn)行土地法律制度存在很大的法律漏洞。

（三）失業(yè)農(nóng)民就業(yè)困難，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)沒(méi)有保障

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和急速的城市建設(shè)，征地?cái)?shù)量越來(lái)越多?？墒俏覈?guó)農(nóng)民的文化程度普遍不高，缺乏從事非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的技能，失地農(nóng)民若想自謀出路，無(wú)疑是處于很劣勢(shì)的地位。而且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，勞動(dòng)力市場(chǎng)逐漸的從體力型轉(zhuǎn)型向?qū)I(yè)性方向發(fā)展，這就使得職業(yè)技能底下的農(nóng)民，尤其是那些中老年的農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題變得更加的嚴(yán)峻。即使是那些從事體力勞動(dòng)的人，也因?yàn)闆](méi)有專(zhuān)業(yè)的技能可能面臨著失業(yè)的危險(xiǎn)。

究其原因，是因?yàn)檗r(nóng)民文化程度低，缺乏職業(yè)技能，國(guó)家相關(guān)再就業(yè)教育培訓(xùn)體系不夠完善。只有完善失地農(nóng)民再教育制度，保證失地農(nóng)民能夠成功就業(yè)，才能從根本上解決各種失地農(nóng)民的就業(yè)生活保障問(wèn)題，從根本上給廣大農(nóng)戶(hù)一個(gè)交代。

三、解決辦法

（一）明確公共利益之范圍

征收土地必須是基于公共利益的目的，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家所普遍遵循的法則，也是本文一開(kāi)始表述的四要素之一。至于如何界定公共利益是否符合征收之目的，筆者認(rèn)為可以從一下兩點(diǎn)來(lái)判斷，其一，土地所有權(quán)人對(duì)土地所擁有的利益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于要保護(hù)的公共利益；其二，征收土地給土地所有權(quán)人造成的損害要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于要保護(hù)的公共利益。如果不滿(mǎn)足以上兩條，那么要保護(hù)的公共利益實(shí)際上實(shí)不可取的。至于到底何為公共利益，筆者認(rèn)為可以參照梁慧星教授主持起草的《物權(quán)法草案建議稿》第48條之內(nèi)容：所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)保、文物古跡及風(fēng)景名勝的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)以及國(guó)家法律規(guī)定的其他公共利益。只有明確了公共利益之范圍，才能夠很好的限制政府的權(quán)利，防止其濫用公共利益之名義肆意的征收土地。

（二）明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，健全對(duì)村干部的監(jiān)督管理機(jī)制

目前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清、集體土體被農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代理，導(dǎo)致土地征收補(bǔ)償金在分配環(huán)節(jié)產(chǎn)生諸多問(wèn)題，常常出現(xiàn)利益競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)不清也導(dǎo)致了一些村干部在對(duì)集體的資產(chǎn)進(jìn)行處置的時(shí)候，出現(xiàn)貪污、挪用等侵犯廣大農(nóng)民土地權(quán)益的行為。因此，盡快分清農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，明晰個(gè)權(quán)利主體之間的關(guān)系才能有效的改變補(bǔ)償金分配不均的境況。要從根本上做到土地產(chǎn)權(quán)明確，就急需對(duì)相關(guān)的法律進(jìn)行修改。筆者認(rèn)為可以建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的征地拆遷監(jiān)督委員會(huì)，由中央直接領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)地方政府的征地拆遷工作進(jìn)行全程的監(jiān)督與指導(dǎo)，一旦發(fā)現(xiàn)地方政府在征地拆遷過(guò)程中有任何違反法律法規(guī)所規(guī)定的程序性事項(xiàng)或者損害廣大被征用者利益的事項(xiàng)，及時(shí)作出批評(píng)指正或者處罰，從根本上保護(hù)最廣大被征用者的利益不被侵犯。

（三）提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大土地征收補(bǔ)償范圍

現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償范圍十分的狹窄。實(shí)際直接到農(nóng)民手中的只是青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，安置補(bǔ)助費(fèi)是給安置單位的，只有在農(nóng)民自謀出路的情況下，才會(huì)給到農(nóng)民手中。并且，給集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償費(fèi)還要高于安置補(bǔ)助費(fèi)。因此，筆者認(rèn)為，必須提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于補(bǔ)償額的確定，筆者認(rèn)為可以參考我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定。臺(tái)灣地區(qū)補(bǔ)償額的確定是根據(jù)土地征收時(shí)造成的實(shí)際影響，補(bǔ)償包括土地、土地改良物補(bǔ)償費(fèi)、土地改良費(fèi)用、營(yíng)業(yè)損失、遷移費(fèi)等。與大陸不同的是，臺(tái)灣地區(qū)的補(bǔ)償額中多出了土地改良費(fèi)用、合法營(yíng)業(yè)損失和遷移費(fèi)。所謂的土地改良費(fèi)用，是指征收的土地公告前已領(lǐng)有建筑執(zhí)照以及在農(nóng)地上進(jìn)行合法改良的部分，其已經(jīng)支付額合法改良費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)予以支持。所謂的合法營(yíng)業(yè)損失，是指改良建筑物原供合法經(jīng)營(yíng)只用，征收后導(dǎo)致的營(yíng)業(yè)停止或者營(yíng)業(yè)損失應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用。所謂的遷移費(fèi)，是指包括因遷移人口、動(dòng)力機(jī)具、生產(chǎn)原料等各種設(shè)備而產(chǎn)生的費(fèi)用。

（四）健全社會(huì)保障體系、再就業(yè)培訓(xùn)

要積極推進(jìn)和擴(kuò)大社會(huì)保障體系的覆蓋面。在對(duì)農(nóng)民進(jìn)行征地之后，所有的失地農(nóng)民就要盡快的裝入社會(huì)保障體系。對(duì)于那些已經(jīng)具備轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的農(nóng)民，政府要主動(dòng)出擊，促使其加入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系；對(duì)于那些還沒(méi)有達(dá)到城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的農(nóng)民，可以使其進(jìn)入保障標(biāo)準(zhǔn)低一點(diǎn)的農(nóng)民社會(huì)保障制度。同時(shí)，要留出農(nóng)民社會(huì)保障體系向城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系轉(zhuǎn)變的通道，確保農(nóng)民可以在達(dá)到條件后向城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系進(jìn)行轉(zhuǎn)化。健全社會(huì)保障體系只是治標(biāo)不治本的方法，要想真正的解決失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活問(wèn)題，就要想方設(shè)法的促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，以便其能自食其力。因此，政府要對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。對(duì)于自主就業(yè)的，要給予相應(yīng)的鼓勵(lì)金，鼓勵(lì)其自主就業(yè)；對(duì)于自主創(chuàng)業(yè)的，政府要給予相應(yīng)的小額貸款，在稅收、工商方面給予支持，比如減免稅收，簡(jiǎn)化工商事登記手續(xù)等。

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