肖曉明

【摘要】實踐中，PPP模式應用的適切性、合法性、有效性等遭受諸多質疑。如何把握重點，有效實施績效審計，對推動PPP模式的高效開展具有重要意義。

【關鍵詞】PPP模式 績效審計 適切性 合法性 有效性

PPP（public-private partnership）模式，即政府與社會資本合作模式。隨著PPP模式廣泛應用，相關項目是否嚴格遵循相關政策、法律規(guī)定，是否有達到了效果，所應用的項目是否需要進一步延續(xù)等問題，都需要通過績效審計進行監(jiān)督和評價，而要準確回答上述問題，關鍵在于把握PPP模式績效審計的重點。

一、當前PPP模式應用存在的問題

（一）PPP模式應用存在“水土不服”的問題

PPP模式應用的一大原則是實現公共利益最大化，這也是PPP模式應用的終極目標。然而在目前的PPP模式應用過程中卻存在決策錯誤、模式濫用的現象，結果所謂的PPP項目并沒有提高公共產品或服務的效率，最終帶來的是公共利益的損害。以天津市某垃圾焚燒發(fā)電廠項目為例，該項目特許經營期為30年，但是在目前的運營狀況并不客觀，一方面因為焚燒垃圾帶來的環(huán)境問題導致群體性事件不斷發(fā)生，另外一方面因為合同約定不清，政府補貼不到位，導致項目開展進退兩難。像這樣的案例隨著PPP模式的廣泛應用有上升的趨勢。

（二）PPP項目存在招投標程序不合法、不合規(guī)問題

PPP項目之所以能夠提高公共產品或服務質量，一方面是引入社會資本能夠有效補充政府財政財力的不足，另外一方面是通過招投標引入競爭機制，能夠有效整合優(yōu)質的社會資源。但是在實踐中，PPP項目招投標也出現了一些問題。比如，某些項目在招投標的標準設定上，首先根據意向合作對象進行“私人訂制”，這些項目的招投標行為看似公開、透明，但很大程度上已經排除了其他有意愿參與的公司。因為監(jiān)管不到位，PPP項目模式的招投標環(huán)節(jié)有可能成為滋生貪腐、謀取私利的隱形空間和灰色地帶。

（三）PPP項目成效沒能達到既定目標

首先，在成本控制方面，引入社會資本減輕政府財政壓力。但是從整體資源的投入上來說，相比單純的以國有單位為項目業(yè)主實施的傳統(tǒng)政府投資項目，PPP項目在溝通成本、監(jiān)控成本、評估成本等方面的費用會增加。其次，在風險防控方面，PPP模式一定程度上分散了項目風險，但是因為PPP模式作為一種新興模式及其本身的復雜性，又會給項目開展帶來新的風險——合同制定、管理實踐等新的風險。最后，在成效評估上，因為目前多采取結果評估、事后監(jiān)督的方式，加上私營企業(yè)以保護商業(yè)秘密等為投資談判條件，導致成效評估難、監(jiān)督追蹤難和事后問責難。

二、PPP模式應用績效審計的重點

（一）適切性：PPP模式的應用是否更有利于公共產品或服務提供

PPP模式的績效審計首先應該考慮的就是PPP項目的適切性。如果在提供公共產品或服務方面不能夠更加具有優(yōu)勢甚至實施的效果更差，那么這樣的PPP模式應用就是失敗的。需要明確的是，并非在任何狀況下引入PPP模式都是最佳選擇。如果僅以引入社會資本增加資金來源渠道為目的，過分追求私營企業(yè)的經濟利益，而不去考慮實施的主客觀條件、操作的難度、目標達成的可能性，而只是“東施效顰”的進行“生搬硬套”，就會增加項目風險。所以，績效審計的重點之一，就是以“更有利于公共服務或產品提供”為基本衡量標準，去客觀評估PPP項目的適切性。

（二）合法性：PPP模式招投標過程中是否符合相關規(guī)定

招投標是PPP模式推行的重要步驟，也是PPP模式優(yōu)越性的重要體現，更是創(chuàng)新公共產品或服務提供的重要機制，同時也是PPP項目重要風險點。所以也是PPP模式應用績效審計的重點之一，就是要考察招投標是否合法合規(guī)、公開透明。只有保證招投標的合法性，不去打法律的“擦邊球”，才能確保PPP項目在實施過程中有法可依；只有保證招投標的公開性，才能吸引到最優(yōu)的私營部門作為合作伙伴，從而為PPP項目成功實施打下合作的基礎。比如，在招投標過程中可以考慮成立第三方評估委員會，以獨立的利益立場、專業(yè)權威的技術支撐作為保障，強化招投標工作的獨立性、公開性、透明性，同時也能夠在客觀上形成合理分工、責任到位的招投標工作機制。

（三）有效性：PPP模式項目實施過程中是否達到相應的成效

首先，要評估成本投入的有效性。既包括公共資源的投入是否減少，也包括整個項目的產出是否與投入相匹配，特別是對于不同模式的成本投入與產出要有一個橫向的比較，進而評估PPP模式在成本節(jié)約方面的優(yōu)勢。其次，要評估風險防控的有效性。“風險共擔”是PPP模式的重要特征，也是重要的目標。PPP項目一般來說涉及資金量較大、服務周期較長、實施程序較復雜，所以蘊含的風險也比較大。特別是因為采取PPP模式而出現的合同制定、管理實踐等新的風險，更是需要科學、合理的在政府與私營部門之間進行恰當的分配，即按照政府、私營部門各自擅長應對的風險分別承擔，才能有效地維護合作雙方的共同利益，推動項目順利、高效地開展。最后，要評估項目結果的有效性。PPP項目順利完成不代表實施過程沒有問題，PPP項目的產出不等于項目的成效（產出的質量及與需求的匹配度），所以需要采取過程評估與結果評價相結合的方式，制定PPP項目成效評估標準，以客觀、全面地反映項目成效，從而推動PPP項目提質增效。

三、結語

PPP模式的應用，有利于有效利用資源、維護公共利益，有利于優(yōu)化公共產品或服務提供方式。雖然在實施中會出現問題，但是只要通過有效手段，特別是PPP項目績效審計，PPP模式的應用就會更加規(guī)范、科學、高效。

參考文獻

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