董紅民 唐曄旎（浙江省杭州市法律援助中心）

關(guān)于擴(kuò)大法律援助范圍的若干問(wèn)題研究
——以杭州市為例

董紅民 唐曄旎（浙江省杭州市法律援助中心）

黨的十八屆四中全會(huì)提出，要擴(kuò)大法律援助范圍。中辦、國(guó)辦《關(guān)于完善法律援助制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱兩辦《意見(jiàn)》）也將擴(kuò)大法律援助范圍作為首要任務(wù)。兩辦《意見(jiàn)》就擴(kuò)大法律援助范圍提出了指導(dǎo)性的框架要求，至于各地究竟將法律援助范圍擴(kuò)到多大，各地做法不一。本文擬通過(guò)實(shí)證研究和比較研究等方式，對(duì)目前如何擴(kuò)大法律援助范圍問(wèn)題作一個(gè)探討。

一、存在的問(wèn)題

法律援助的范圍，是指根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，確定法律援助可以向具有什么條件的、因什么事項(xiàng)的哪類主體提供。簡(jiǎn)單的說(shuō)，就是什么樣的主體在哪些事項(xiàng)范圍內(nèi)享有法律援助的權(quán)利，概括起來(lái)包括經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)和事項(xiàng)范圍兩個(gè)問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，從法律援助機(jī)構(gòu)成立以來(lái)，各地都逐步放寬經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，增加可援助事項(xiàng)，法律援助范圍不斷擴(kuò)大，直觀的體現(xiàn)在法律援助案件（人）的數(shù)量上，以杭州為例，從1997年的337件法律援助案件到2015年16927件，案件數(shù)量增加了近50倍。

雖然法律援助范圍不斷擴(kuò)大，但是人民群眾的需求還有不少差距，達(dá)不到讓所有“普通群眾打得起官司”的要求。在實(shí)踐中，法律援助范圍還存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

（一）法律援助覆蓋面有待進(jìn)一步擴(kuò)大

2010年，杭州市常住人口為87 0萬(wàn)，當(dāng)年共辦理法律援助案件7 141件，受援人合計(jì)7 168人，受援人占全市人口的0.08%；2015年全市常住人口為901萬(wàn)，2015年共辦理法律援助案件16927件，受援人共計(jì)16991人，受援人占全市人口的0.19%。雖然從縱向的受援人數(shù)上看，2015年比2010年的受援人數(shù)有了大幅的增加，增加了137%。但是，從受援人占全市人口比例上看，實(shí)際獲得法律援助的人數(shù)是很低的。究其原因，主要在于經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)偏低。在杭州市兩辦《意見(jiàn)》出臺(tái)前，杭州的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ系膬杀?，還有大量低收入人群沒(méi)有被納入法律援助的覆蓋范圍。

（二）經(jīng)濟(jì)困難審查運(yùn)行不佳

雖然相關(guān)規(guī)定對(duì)經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)做了明確的規(guī)定，但是在實(shí)踐中經(jīng)濟(jì)困難審查運(yùn)行不佳。我國(guó)目前尚未建立起全國(guó)統(tǒng)一的個(gè)人征信系統(tǒng)和完善的納稅申報(bào)制度，在評(píng)估收入水平上依賴有關(guān)部門出具的證明。在實(shí)踐中，這些證明主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦和民政部門出具的關(guān)于申請(qǐng)人經(jīng)濟(jì)條件困難的證明，普遍的做法是先由村（社區(qū)）完成初步審查。雖然從理論上講，村（社區(qū)）有貼近轄區(qū)群眾的特點(diǎn)，對(duì)本居住區(qū)域內(nèi)的公民的經(jīng)濟(jì)狀況更容易掌握。但事實(shí)上，由于個(gè)人財(cái)產(chǎn)登記制度的不健全，村（社區(qū)）不可能對(duì)轄區(qū)內(nèi)所有公民或家庭的經(jīng)濟(jì)狀況一清二楚，這就導(dǎo)致實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦出具的經(jīng)濟(jì)困難證明并不能如實(shí)反映申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)狀況。一些持有經(jīng)濟(jì)困難證明的申請(qǐng)人，其收入很有可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中也發(fā)生過(guò)開好車前來(lái)申請(qǐng)法律援助的申請(qǐng)人。經(jīng)濟(jì)困難一方面決定著申請(qǐng)人能否得到相應(yīng)的法律援助權(quán)力，另一方面決定著政府責(zé)任的大小，影響著政府對(duì)法律援助資源的投入。政府資源的投入是有限的，對(duì)不符合條件的申請(qǐng)人給予法律援助，就意味著擠占了本應(yīng)給予符合條件的申請(qǐng)人的資源，這也是一種不公。因此，在個(gè)人征信體系和納稅申報(bào)制度健全之前，如何完善經(jīng)濟(jì)困難審查模式，需要我們研究解決。

（三）事項(xiàng)范圍偏窄

1.刑事法律援助范圍有限。刑事法律援助是“最低限度的也是最重要的法律援助，在現(xiàn)代法律援助制度中處于最基礎(chǔ)的地位”①賈午光主編：《國(guó)外境外法律援助制度新編》，中國(guó)方正出版社2008年版，第6頁(yè)。。從法律援助制度產(chǎn)生發(fā)展歷史來(lái)看，最初很多國(guó)家的法律援助僅限于刑事法律援助。如西班牙1771年創(chuàng)設(shè)的“窮人律師”輪換制度和美國(guó)19世紀(jì)末各州律師協(xié)會(huì)的道德行為規(guī)范，都只要求律師為刑事訴訟中貧窮的囚犯辯護(hù)。從目前大多數(shù)國(guó)家通行做法看，基于保障人權(quán)和促進(jìn)司法公正的制度目標(biāo)，刑事法律援助也是被置于優(yōu)先的位置，刑事法律援助不斷得以加強(qiáng)②浙江省法律援助中心課題組：《淺談?dòng)?guó)德國(guó)西班牙的法律援助制度》，《浙江法律援助》，2014年第2期。。而在我國(guó)，雖然新《刑事訴訟法》擴(kuò)大了刑事法律援助范圍，但是總體上來(lái)說(shuō)，刑事法律援助的范圍偏窄。

從不同援助案件類型比較看，2014年、2015年，杭州市刑事法律援助案件分別為4434件、4932件，分別占全部案件的27.8%和29.1%，民事法律援助案件分別為11512件、11964件，分別占全部案件的72.1%、70.7%，相比民事案件，刑事法援案件數(shù)量明顯偏少。

與全市刑事案件數(shù)量比較看，2014年全市刑事案件數(shù)13411件，刑事法律援助案件4434件，占33%；自行委托辯護(hù)（不含法院通知指定辯護(hù)）3892件，占29%，刑事案件沒(méi)有辯護(hù)人的5065件，占38%。也就是說(shuō)還有近四成的刑事案件的被告人沒(méi)有辯護(hù)人，刑事法律援助的范圍還可以進(jìn)一步擴(kuò)大。

從刑事案件類型看，新《刑事訴訟法》擴(kuò)大的范圍極為有限。新《刑事訴訟法》在通知辯護(hù)案件類型中，除了原有的未成年人、盲聾啞人和可能判處死刑的人的案件外，新增加了“尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人”和“可能判處無(wú)期徒刑的人”的案件。但是從實(shí)踐情況看，增加這兩類案件，實(shí)際擴(kuò)大的范圍非常有限，應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任的精神病人和可能被判處無(wú)期徒刑而適用法律援助的案件比例僅占很小一部分。2014年，杭州市精神病人的刑事法律援助案件為87件，占全年刑事法律援助案件的2%，占全年法律援助案件的0.5%；2014年杭州市可能判處無(wú)期徒刑、死刑的法律援助案件為347件，占全年刑事法律援助案件的7.8%，占全年法律援助案件的2%。因此，實(shí)際上，因刑訴法條文修訂而受益的人群比例很低。

2.民事、行政法律援助事項(xiàng)范圍較窄。在市兩辦《意見(jiàn)》和新條例出臺(tái)之前，杭州市關(guān)于民事、行政法律援助范圍雖然比國(guó)務(wù)院《法律援助條例》擴(kuò)大了離婚、繼承訴訟等七類事項(xiàng)范圍，并設(shè)立了“政府指定”的事項(xiàng)，其他地方性法規(guī)、行政規(guī)章也增加了16個(gè)具體事項(xiàng)，但具體實(shí)踐中，還有很多經(jīng)濟(jì)困難但由于事項(xiàng)不在法定范圍內(nèi)而不能獲得法律援助。如：與“請(qǐng)求給予社會(huì)保險(xiǎn)待遇或者給予最低生活保障待遇”相關(guān)資格及事實(shí)認(rèn)定的事項(xiàng)；除殘疾人或未成年人、婦女、老年人以外其他經(jīng)濟(jì)困難的公民的侵權(quán)案件；因參與民間借貸導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)困難的案件等。由于事項(xiàng)范圍的限制過(guò)大，導(dǎo)致目前法律援助覆蓋面偏小，不能滿足困難群眾的實(shí)際需求。

（四）公共財(cái)政投入不足對(duì)擴(kuò)大法律援助范圍的制約

雖然，市兩級(jí)政府財(cái)政部門已經(jīng)將法律援助機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，并實(shí)現(xiàn)了逐年增長(zhǎng)，2011年-2015年全市法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算分別為635.31萬(wàn)元、869.6萬(wàn)元、1027.15萬(wàn)元、1185.06萬(wàn)元、1214.49萬(wàn)元。

但是，從法律援助占財(cái)政支出比例，以及與其他國(guó)家比較看，公共財(cái)政在法律援助的投入還需進(jìn)一步加大。

城市（2015年）人均法律援助支出（元）杭州 0.9 1205.48 1214.49 1.3人口（百萬(wàn)）財(cái)政支出（億元人民幣）法律援助預(yù)算（萬(wàn)元）

2012年，不同國(guó)家公共財(cái)政在法律援助的投入③相關(guān)國(guó)家的數(shù)據(jù)來(lái)源于2016年中歐法律援助立法研討會(huì)會(huì)議材料。如下：

國(guó)家（2012年）人均法律援助支出（歐元）英格蘭 53.7 822040 3020.1 56.24德國(guó) 82.4 697 211 557.0 6.7 5荷蘭 16.3 408647 344.6 21.14人口（百萬(wàn)）公共財(cái)政支出（百萬(wàn)歐元）法律援助預(yù)算（百萬(wàn)歐元）

從上面兩個(gè)圖表比較可以看出，與國(guó)外一些國(guó)家比較，我國(guó)的人均法律援助支出偏低。由于公共財(cái)政對(duì)法律援助投入相對(duì)不足，導(dǎo)致法律援助的范圍擴(kuò)大受到一定的限制。

二、杭州市在擴(kuò)大法律援助范圍上的實(shí)踐

針對(duì)上述問(wèn)題，杭州市通過(guò)下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)法律援助工作的意見(jiàn)》和修訂《杭州市法律援助條例》，降低經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)和放寬事項(xiàng)范圍，在擴(kuò)大法律援助的范圍上邁出了一大步，使更多的弱勢(shì)、困難群眾可以享受到公共法律服務(wù)，切實(shí)幫助其維護(hù)合法權(quán)益。

（一）進(jìn)一步放寬經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)

《杭州市法律援助條例》（2008年）第13條第二款規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)參照當(dāng)?shù)厝嗣裾_定的城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的兩倍執(zhí)行”。因此，在2008年~2015年，杭州市經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)都是根據(jù)低保標(biāo)準(zhǔn)的兩倍執(zhí)行。根據(jù)每年低保標(biāo)準(zhǔn)不同，經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)每年有所不同，2015年經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)為1488元。為貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)關(guān)于“擴(kuò)大法律援助范圍”的精神以及中央兩辦《意見(jiàn)》，2016年，杭州市兩辦下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)法律援助工作的意見(jiàn)》，同時(shí)修訂原《條例》，“逐步將經(jīng)濟(jì)困難認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)從最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的兩倍調(diào)整為低收入家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”。市兩辦《意見(jiàn)》及新修訂的《杭州市法律援助條例》規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)按照申請(qǐng)人住所地或者受理申請(qǐng)的法律援助機(jī)構(gòu)所在地人民政府確定的低收入家庭標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?！币虼?，目前杭州市執(zhí)行的法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)是低收入家庭人均收入標(biāo)準(zhǔn)即2415元/月④根據(jù)2016年5月24日市政府發(fā)布的《2016年杭州市城市低收入家庭收入認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的通知（征求意見(jiàn)稿）》，杭州市城市低收入家庭人均年收入限額為28990元（月均2415元）；家庭成員人均擁有的金融財(cái)產(chǎn)限額為48316元；家庭自有住房建筑面積3人以下（含3人）戶按60平方米為上限，3人以上（不含3人）戶按家庭人均住房建筑面積20平方米為上限，其中高層、小高層自有住房，單套住房建筑面積上限均增加10平方米，富陽(yáng)區(qū)和各縣（市）參照該標(biāo)準(zhǔn)確定。2015年11月1日起杭州市區(qū)（不含富陽(yáng)區(qū)）城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每月744元，富陽(yáng)區(qū)及各縣（市）參照該標(biāo)準(zhǔn)確定。。從最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的兩倍到低收入家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，杭州的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)門檻大幅降低，降低幅度達(dá)63%。從應(yīng)然角度講，這意味著有很大一批低收入人士可以據(jù)此獲得申請(qǐng)法律援助的權(quán)利。

2016年各類標(biāo)準(zhǔn)金額最低生活保障7 44 1488 2415 2415 63%原經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)注（最低生活保障2倍）低收入家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)門檻降低幅度

（二）增加免予審查經(jīng)濟(jì)困難狀況的規(guī)定

2014年9月國(guó)務(wù)院、中央軍委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)軍人軍屬法律援助工作的意見(jiàn)》，浙江省委辦、省府辦《關(guān)于進(jìn)一步完善法律援助制度的實(shí)施意見(jiàn)》等文件中規(guī)定了申請(qǐng)法律援助時(shí)免予審查經(jīng)濟(jì)困難狀況的一些情形，實(shí)踐中杭州市法律援助機(jī)構(gòu)也執(zhí)行了相關(guān)規(guī)定，新修訂《條例》對(duì)相關(guān)規(guī)定予以吸納，規(guī)定了六種情形申請(qǐng)法律援助免予審查經(jīng)濟(jì)狀況。

（一）患有重大疾病的7 0周歲以上老年人；

（二）軍人、軍屬；

（三）見(jiàn)義勇為人員及其近親屬因見(jiàn)義勇為行為權(quán)益受損需要維權(quán)的；

（四）農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員請(qǐng)求支付勞動(dòng)報(bào)酬、工傷賠償以及解決勞動(dòng)保障、社會(huì)保障、勞動(dòng)合同糾紛等事項(xiàng)的；

（五）婦女、老年人、殘疾人、未成年人、患有重大疾病的人員因家庭暴力、虐待、遺棄和其他嚴(yán)重侵權(quán)行為主張權(quán)利的；

（六）請(qǐng)求給付贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)的。

符合下列條件的人員或者情形之一的，申請(qǐng)法律援助免予審查經(jīng)濟(jì)狀況：（一）患有重大疾病的7 0周歲以上老年人；（二）軍人、軍屬；(三)見(jiàn)義勇為人員及其近親屬因見(jiàn)義勇為行為權(quán)益受損需要維權(quán)的；（四）農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員請(qǐng)求支付勞動(dòng)報(bào)酬、工傷賠償以及解決勞動(dòng)保障、社會(huì)保障、勞動(dòng)合同糾紛等事項(xiàng)的；（五）婦女、老年人、殘疾人、未成年人、患有重大疾病的人員因家庭暴力、虐待、遺棄和其他嚴(yán)重侵權(quán)行為主張權(quán)利的；（六）請(qǐng)求給付贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)的。

（三）增加視為經(jīng)濟(jì)困難的規(guī)定

為增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)困難認(rèn)定的可操作性，進(jìn)一步放寬法律援助申請(qǐng)的材料要求，參照2012年4月司法部《辦理法律援助案件程序規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，新修訂《條例》規(guī)定具有九種證件、證明材料之一的申請(qǐng)人申請(qǐng)法律援助時(shí)無(wú)需提供經(jīng)濟(jì)狀況證明。

申請(qǐng)人具有下列證件、證明材料之一的，無(wú)需提交本條例第二十二條第一款第二項(xiàng)規(guī)定的資料：

（一）城鄉(xiāng)居民最低生活保障證；

（二）困難家庭救助證；

（三）特困人員證明；

（四）人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、司法行政部門給予申請(qǐng)人司法救助的決定；

（五）在社會(huì)福利機(jī)構(gòu)中由政府出資供養(yǎng)或者由慈善機(jī)構(gòu)出資供養(yǎng)的證明材料；

（六）殘疾證及申請(qǐng)人住所地的村民委員會(huì)、居民委員會(huì)出具的無(wú)固定生活來(lái)源的證明材料，或者殘疾人基本生活保障證；

（七）依靠政府或者單位給付撫恤金生活的證明材料；

（八）因自然災(zāi)害等原因?qū)е律畛霈F(xiàn)暫時(shí)困難，正在接受政府臨時(shí)救濟(jì)的證明材料；

（九）法律、法規(guī)及省人民政府規(guī)定的能夠證明法律援助申請(qǐng)人經(jīng)濟(jì)困難的其他證件、證明材料。

符合下列條件的人員或者情形之一的，申請(qǐng)法律援助免予審查經(jīng)濟(jì)狀況：(一)城鄉(xiāng)居民最低生活保障證；(二)困難家庭救助證；(三)特困人員證明；(四)人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、司法行政部門給予申請(qǐng)人司法救助的決定；(五)在社會(huì)福利機(jī)構(gòu)中由政府出資供養(yǎng)或者由慈善機(jī)構(gòu)出資供養(yǎng)的證明材料；(六)殘疾證及申請(qǐng)人住所地的村民委員會(huì)、居民委員會(huì)出具的無(wú)固定生活來(lái)源的證明材料，或者殘疾人基本生活保障證；(七)依靠政府或者單位給付撫恤金生活的證明材料；(八)因自然災(zāi)害等原因?qū)е律畛霈F(xiàn)暫時(shí)困難，正在接受政府臨時(shí)救濟(jì)的證明材料；(九)法律、法規(guī)及省人民政府規(guī)定的能夠證明法律援助申請(qǐng)人經(jīng)濟(jì)困難的其他證件、證明材料。

（四）取消法律援助事項(xiàng)范圍限制

為確實(shí)做到應(yīng)援盡援，參照廣東省的做法，刪除原《條例》第十四條關(guān)于法律援助事項(xiàng)范圍的列舉性規(guī)定。

（五）進(jìn)一步擴(kuò)大刑事法律援助范圍

為與《刑事訴訟法》以及最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》相銜接，杭州進(jìn)一步擴(kuò)大通知辯護(hù)對(duì)象，擴(kuò)大申請(qǐng)刑事法律援助的情形，增加強(qiáng)制醫(yī)療通知代理的規(guī)定。

三、進(jìn)一步擴(kuò)大法律援助范圍的若干思考和建議

（一）現(xiàn)階段法律援助范圍界定應(yīng)遵循的理念和原則——權(quán)衡好兩種利益

國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家法律援助范圍經(jīng)歷了由小到大再到縮小的過(guò)程，那么現(xiàn)階段我國(guó)法律援助范圍應(yīng)遵循何種理念和原則？這就需要權(quán)衡好兩種利益，即人權(quán)保障的利益和公共財(cái)政支出的利益。但是任何一個(gè)國(guó)家在權(quán)衡這兩種利益時(shí)都是受這個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和相關(guān)因素的制約，換句話說(shuō)會(huì)因歷史發(fā)展階段和國(guó)家國(guó)情不同的而變化。以英格蘭為例，1950年，有80%的人口通過(guò)經(jīng)濟(jì)困難條件審查獲得法律援助，后由于不堪財(cái)政負(fù)擔(dān)，197 3年降至40%，2008年，占人口的29%，到2009年，由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，比例又上升到36%⑤參見(jiàn)2016年中歐法律援助立法研討會(huì)會(huì)議材料。?？梢钥吹剑S著經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化，不同時(shí)期的英格蘭，其法律援助范圍不斷調(diào)整。我國(guó)的法律援助范圍從法律援助制度誕生以來(lái)，呈逐年擴(kuò)大的趨勢(shì)，這與我國(guó)所處階段有關(guān)，在法律援助制度建立發(fā)展的這十幾年，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷增長(zhǎng)、法治日益健全、人權(quán)保障意識(shí)逐漸濃厚的一個(gè)時(shí)期。對(duì)照世界法律援助發(fā)展歷史，可以發(fā)現(xiàn)，我們目前尚處于發(fā)達(dá)國(guó)家曾走過(guò)的第二階段，即法律援助發(fā)展階段，“保障公民訴訟權(quán)利、促進(jìn)公民在法律面前人人平等”是我國(guó)現(xiàn)階段建設(shè)法治國(guó)家的一個(gè)重要目標(biāo)。為此，我們?cè)跈?quán)衡兩者利益時(shí)，應(yīng)更加注重人權(quán)的保障。這就奠定了現(xiàn)階段法律援助范圍界定時(shí)應(yīng)遵循的理念和原則，即在當(dāng)?shù)卣?cái)政允許的情況下，盡可能的擴(kuò)大法律援助的范圍 。

（二）無(wú)償化觀念的轉(zhuǎn)變——權(quán)衡上述兩種利益的出路

根據(jù)國(guó)務(wù)院2003年《法律援助條例》規(guī)定，目前，我國(guó)受援人享受法律援助是無(wú)償、免費(fèi)的。當(dāng)時(shí)的立法者主要是考慮在法律援助制度建立之初，一些法律援助機(jī)構(gòu)由于經(jīng)費(fèi)不足而辦理有償案件，借機(jī)收取當(dāng)事人財(cái)物，影響了法律援助的聲譽(yù)，為杜絕此類現(xiàn)象，遂規(guī)定取消了減收費(fèi)用的法律援助方式，要求法律援助案件全部免費(fèi)辦理⑥洪篤凱：《我國(guó)法律援助范圍研究》，中山大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009年。。但是目前我國(guó)法律援助現(xiàn)狀已與建立之初的情況有所不同。既然現(xiàn)階段，我國(guó)法律援助范圍界定時(shí)應(yīng)遵循的理念和原則是盡可能的擴(kuò)大法律援助的范圍，但同時(shí)公共財(cái)政支出的增長(zhǎng)不是一蹴而就的，也不是能一步到位的，是個(gè)逐步增長(zhǎng)的過(guò)程。目前我國(guó)在法律援助上的財(cái)政投入遠(yuǎn)低于國(guó)外很多國(guó)家，2012年，我國(guó)為公民提供代理和辯護(hù)服務(wù)的法律援助案件超過(guò)了100萬(wàn)件，是英國(guó)年平均提供代理服務(wù)數(shù)量的10倍，但我國(guó)政府對(duì)法律援助的財(cái)政投入不足英國(guó)的十分之一⑦桑寧：《論中國(guó)法律援助的創(chuàng)新與發(fā)展》，《中國(guó)司法》，2013年第10期。。因此，在財(cái)政投入有限的前提下，我們就應(yīng)尋找權(quán)衡兩種利益的出路，這個(gè)出路在于無(wú)償化觀念的轉(zhuǎn)變。綜觀部分國(guó)家和地區(qū)的法律援助實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)，一些國(guó)家通過(guò)建立受援人分擔(dān)法律援助辦案費(fèi)用的制度，一方面可以補(bǔ)充增加法律援助資金，另一方面又達(dá)到了擴(kuò)大法律援助范圍的目的，在實(shí)踐中取得了較好的社會(huì)效果，這一做法值得我國(guó)參考借鑒。如法國(guó)在其法律援助制度中，根據(jù)申請(qǐng)人的資產(chǎn)狀況規(guī)定了七個(gè)不同檔次的情況，并明確每一個(gè)檔次政府和受援當(dāng)事人各自應(yīng)承擔(dān)費(fèi)用的比例。如果申請(qǐng)人每月凈收入在4400—4600法朗之問(wèn)，則政府負(fù)擔(dān)法律援助費(fèi)用的比例為85%；如果申請(qǐng)人每月凈收入在4601—4850法朗之間，則政府負(fù)擔(dān)法律援助費(fèi)用的比例為7 0%；如果申請(qǐng)人每月凈收入在485l—5200法朗之間，則政府負(fù)擔(dān)法律援助費(fèi)用的比例為55%；如果申請(qǐng)人每月凈收入在5201—5600法朗之間，則政府負(fù)擔(dān)法律援助費(fèi)用的比例為40%；如果申請(qǐng)人每月凈收入在5601—6100法朗之間，則政府負(fù)擔(dān)法律援助費(fèi)用的比例為25%；如果申請(qǐng)人每月凈收入在6101—6599法朗之間，則政府負(fù)擔(dān)法律援助費(fèi)用的比例為15%；如果申請(qǐng)人每月凈收入超過(guò)6600法朗，則政府不負(fù)擔(dān)任何法律服務(wù)費(fèi)用。如果申請(qǐng)人有供養(yǎng)者，則應(yīng)在各基數(shù)上加500法朗，并由此確定政府應(yīng)負(fù)擔(dān)的比例。法國(guó)在其法律援助制度中，根據(jù)申請(qǐng)人的資產(chǎn)狀況規(guī)定了七個(gè)不同檔次的情況，并明確每一個(gè)檔次政府和受援當(dāng)事人各自應(yīng)承擔(dān)費(fèi)用的比例⑧賈午光主編、王軍益、桑寧等副主編：《國(guó)外境外法律援助制度新編》中國(guó)方正出版社2008年第1版。。我國(guó)可以借鑒這種分類付費(fèi)的方式，規(guī)定收入額在某一標(biāo)準(zhǔn)線以下的，全免費(fèi)；收入在某一標(biāo)準(zhǔn)線以上，而又未超過(guò)一定限定的，承擔(dān)一定比例的費(fèi)用。這種分類援助的另一個(gè)好處在于，要求受援人支付合理的費(fèi)用，可以鼓勵(lì)受援人權(quán)衡利弊，避免毫無(wú)價(jià)值的案件。這樣既能兼顧公共財(cái)政有限的利益又能進(jìn)一步擴(kuò)大法律援助范圍，真正實(shí)現(xiàn)“決不讓普通群眾打不起官司”目標(biāo)。

（三）加強(qiáng)大數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)困難審查上的運(yùn)用

如前所述，經(jīng)濟(jì)困難證明一般由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）出具，但由于沒(méi)有建立個(gè)人財(cái)產(chǎn)登記制等制度，實(shí)踐中審查難度大，難免會(huì)出現(xiàn)審查不規(guī)范、不嚴(yán)肅的問(wèn)題。杭州市新的《條例》把低收入家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的人均年收入作為經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，一方面擴(kuò)大了法律援助的范圍，另一方面也能在一定程度上解決經(jīng)濟(jì)困難審查不規(guī)范的問(wèn)題。因?yàn)樵谏鐣?huì)救助類的證明材料中，低收入認(rèn)定證明有嚴(yán)格、規(guī)范的程序，可以避免上述問(wèn)題。在嚴(yán)格程序的同時(shí)，要強(qiáng)化大數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)困難審查上的運(yùn)用，要通過(guò)信息化手段，把法律援助機(jī)構(gòu)的管理系統(tǒng)與民政部門的數(shù)據(jù)系統(tǒng)對(duì)接，從而方便法律援助申請(qǐng)人，法律援助機(jī)構(gòu)只要通過(guò)識(shí)別申請(qǐng)人的二代身份證，就能判別是否符合經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)。在國(guó)外，經(jīng)濟(jì)困難條件的核查已經(jīng)實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)的應(yīng)運(yùn)，例如荷蘭在2006年與稅務(wù)部門進(jìn)行電子聯(lián)網(wǎng)，以便核查法律援助經(jīng)濟(jì)困難條件⑨參見(jiàn)2016年中歐法律援助立法研討會(huì)會(huì)議材料。。

（四）加強(qiáng)法律援助咨詢服務(wù)

擴(kuò)大法律援助范圍，不僅包括擴(kuò)大法律援助的訴訟范圍，也包括非訴訟的范圍。我國(guó)目前處于法治社會(huì)建設(shè)的初期階段，對(duì)法律服務(wù)的訴求很大，很大一部分群眾缺乏法律知識(shí)和法律意識(shí)，因此人們遇到日常法律問(wèn)題，更需要專業(yè)人士來(lái)幫助解答相關(guān)的法律問(wèn)題，為其提供法律信息，培養(yǎng)公民自助解決爭(zhēng)議的能力，而并非首選訴訟這種高成本的方式解決問(wèn)題?！斑^(guò)去三十年的實(shí)證研究告訴我們，當(dāng)今西方社會(huì)的普通公民會(huì)遇到范圍相當(dāng)廣泛的法律問(wèn)題，而只有一小部分付諸于訴訟?！@些研究啟示我們理想的法律援助政策應(yīng)由兩種服務(wù)組成——一種為進(jìn)行訴訟的人提供幫助，另一種為法庭之外的人們遇到的日常法律問(wèn)題提供幫助。⑩司法部法律援助中心組織編譯：《國(guó)外法律援助資料匯編》（第一輯），2010年?！崩绾商m，建立了以法律援助服務(wù)窗口（柜臺(tái)）為一線基礎(chǔ)咨詢服務(wù)接待主體，以律師和其他法律工作者為二線服務(wù)（即深入服務(wù)）主體的法律援助服務(wù)模式。在荷蘭，只有在當(dāng)事人自己不能解決問(wèn)題，亦不能選擇采用其他方式來(lái)解決爭(zhēng)端，且法律服務(wù)柜臺(tái)接待員不能提供解決方案時(shí)，才可以申請(qǐng)律師提供深入服務(wù)?同⑩。。因此，我們可以借鑒荷蘭法律援助的模式，進(jìn)一步加強(qiáng)法律援助咨詢服務(wù)，強(qiáng)化法律咨詢服務(wù)人員的專業(yè)性和針對(duì)性，針對(duì)一些常見(jiàn)的法律問(wèn)題提供多種援助方式，對(duì)于法律咨詢服務(wù)不能解決的，才能申請(qǐng)律師提供訴訟服務(wù)，這樣一方面可以培養(yǎng)民眾自主解決爭(zhēng)議的能力，另一方面，也可以把有限的資源用在最有需要的人身上。

（責(zé)任編輯 朱騰飛）