策劃/執(zhí)行本刊編輯部

本刊特稿

三權(quán)分置：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的另一個(gè)拐角

策劃/執(zhí)行本刊編輯部

去年年底，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十七次會(huì)議召開，會(huì)議上的一項(xiàng)重要內(nèi)容即審議通過了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，將農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”。這是中國(guó)土地制度的重大改革，土地權(quán)利在不斷細(xì)分中帶來土地生產(chǎn)力的不斷提高，與此同時(shí)，改革所帶來的影響也將史無前例。

近日，就“三權(quán)分置”相關(guān)問題，本刊編輯部發(fā)掘和梳理了土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、難點(diǎn)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展方向等問題，向讀者呈現(xiàn)出一個(gè)較為清晰的脈絡(luò)。

從困局中看差距

改革開放后，我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了由“禁止流轉(zhuǎn)”到“放開流轉(zhuǎn)”，再到“支持流轉(zhuǎn)”，“規(guī)范流轉(zhuǎn)”的制度變遷，取得重大進(jìn)步。雖然農(nóng)地流轉(zhuǎn)的面積和比重在增加，但進(jìn)展十分緩慢，而且相對(duì)于中國(guó)1.5億農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模而言，流轉(zhuǎn)的比例仍然很小。

六十年代，國(guó)家明確了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地所有權(quán)制度，除給農(nóng)民保留一點(diǎn)自留地外，一切生產(chǎn)資料屬于集體，集體勞動(dòng)，評(píng)工記分，集中經(jīng)營(yíng)，按照人口和工分兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一分配。在那個(gè)吃大鍋飯的年代里，掙工分成為了每個(gè)勞動(dòng)者每天都必須去要面對(duì)的事情，然而平均主義的分配制度，嚴(yán)重打擊了農(nóng)民們的勞動(dòng)積極性，降低了勞動(dòng)效率。

包產(chǎn)到戶作為家庭承包經(jīng)營(yíng)的一種形式，在全國(guó)農(nóng)村迅速地采用和推廣。“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的第一步，突破了“一大二公”、“大鍋飯”的舊體制。隨著承包制的推行，個(gè)人付出與收入掛勾，農(nóng)民生產(chǎn)的積極性大增，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。農(nóng)民可以將多余的糧食賣出去，農(nóng)民手上的現(xiàn)金多了起來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也逐漸好轉(zhuǎn)了。

在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)村廣袤大地上的改革熱潮沒有停歇過，一種全新的激活土地生命力的行為——流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，正在隴原大地上如火如荼地進(jìn)行著，我們相信土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，一定能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收益和土地效益的雙贏。

歷年來，美國(guó)單位面積大豆產(chǎn)量高于我國(guó)單產(chǎn)30%～80%。而2015年11月USDA的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)月美國(guó)大豆單產(chǎn)是2.65噸/公頃，而我國(guó)為1.78噸/公頃，單位產(chǎn)量比為1.66：1。

中美大豆、玉米單位面積產(chǎn)量的巨大差距，一部分是由于美國(guó)農(nóng)場(chǎng)主模式在作物種植過程中較國(guó)內(nèi)農(nóng)戶具備更加專業(yè)的種植技術(shù)和合理的種植管理，同樣有很大一部分原因是得益于美國(guó)大豆、玉米作物品種的生物育種技術(shù)（通過轉(zhuǎn)基因技術(shù)對(duì)作物進(jìn)行改性，提高產(chǎn)量，提升抗性）。目前，轉(zhuǎn)基因育種技術(shù)在美國(guó)大豆、玉米種植的應(yīng)用率高達(dá)90%和93%。

我國(guó)目前大豆、玉米等作物種植成本主要由三大部分組成：物質(zhì)費(fèi)用、人工費(fèi)用以及綜合管理費(fèi)用，三部分占比接近。相比之下，美國(guó)大豆、玉米種植成本主要由物質(zhì)費(fèi)用和綜合管理費(fèi)用構(gòu)成，單位人工費(fèi)用低廉（美國(guó)每畝大豆、玉米種植過程中的人工費(fèi)用僅為我國(guó)的16%和8%）。也正是主要由于在人工費(fèi)用上明顯的差距，我國(guó)大豆、玉米每畝種植成本要高于美國(guó)。

面對(duì)這樣的困局，今后作物種植過程中替代勞動(dòng)力的技術(shù)大規(guī)模應(yīng)用將會(huì)比過去任何一段時(shí)期更具有商業(yè)化前景。包括植保無人機(jī)、種肥同播機(jī)、滴管等農(nóng)業(yè)機(jī)械化的推廣將提高耕種效率、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中勞動(dòng)力的投入，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

由于糧食最低收購(gòu)價(jià)格的存在，國(guó)內(nèi)外主要糧食價(jià)格嚴(yán)重倒掛。隨之而來的就是作物加工企業(yè)青睞進(jìn)口國(guó)外作物，國(guó)內(nèi)作物收儲(chǔ)后大量積壓，推高國(guó)家糧食庫(kù)存。

如今，較高的糧食收購(gòu)價(jià)已經(jīng)對(duì)國(guó)家財(cái)政造成了一定的壓力并且也在一定程度上抑制了我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升，而且我國(guó)近年來糧食產(chǎn)量、進(jìn)口量以及庫(kù)存都在快速增長(zhǎng)，已出現(xiàn)明顯的供過于求。

在單位面積產(chǎn)量提升緩慢、人工費(fèi)用持續(xù)上漲、進(jìn)口作物價(jià)格不斷走低三大因素情況的影響下，近年來我國(guó)部分作物種植基本已無收益。我國(guó)大豆種植平均收益113.51元/畝（考慮家庭用工折價(jià)后為229.45元/畝），與此同時(shí)，玉米種植平均收益-86.91元/畝（考慮家庭用工折價(jià)后為236.55元/畝），而我國(guó)承包農(nóng)戶平均經(jīng)營(yíng)耕地面積僅5.65畝，以大豆或玉米平均收益計(jì)，戶均收益僅1300元。農(nóng)戶單靠農(nóng)業(yè)種植，顯然已無法保障其正常生活。美國(guó)大豆、玉米種植收益與我國(guó)類似，但其戶均種植規(guī)模百倍于我國(guó)，其收益還是較為可觀的。

近幾年，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的加快，國(guó)家推進(jìn)新的土地制度改革，從2009年起，農(nóng)業(yè)部開始推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)。目前全國(guó)已有2300多個(gè)縣(市、區(qū)、旗)開展了試點(diǎn)，涉及2.4萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、38.5萬(wàn)個(gè)村，完成承包耕地確權(quán)登記面積4.7億畝。確權(quán)頒證以后，農(nóng)戶承包土地的權(quán)能擴(kuò)大就成為可能。

截至2015年6月底，全國(guó)農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積4.3億畝，占32.3%;轉(zhuǎn)包和出租占80.4%;轉(zhuǎn)出農(nóng)戶6542.1萬(wàn)戶，占家庭承包農(nóng)戶總數(shù)的28.4%。截至2015年底，全國(guó)已形成家庭農(nóng)場(chǎng)超過87萬(wàn)家，農(nóng)民合作社超過150萬(wàn)家，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)超過12萬(wàn)家，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體已逐步成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的生力軍且呈現(xiàn)年輕化趨勢(shì)。

在曲折中前進(jìn)

隨著農(nóng)村改革的不斷深化，家庭承包經(jīng)營(yíng)深層次的一些矛盾也逐漸暴露出來，千家萬(wàn)戶的小生產(chǎn)和千變?nèi)f化的大市場(chǎng)之間的矛盾突出，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)正是在這樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生的。

改革開放近四十年來，中國(guó)農(nóng)村形成了“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”的基本經(jīng)營(yíng)制度，且“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”或“家庭承包經(jīng)營(yíng)”還被正式載入憲法。

相對(duì)于人民公社“大鍋飯”，“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”的勞動(dòng)分配方式顯然更加吸引農(nóng)民。就有第一次的權(quán)利分離，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地集體所有權(quán)上分離出來，實(shí)現(xiàn)“一權(quán)變兩權(quán)”。

“兩權(quán)分離”后，由于土地的承包經(jīng)營(yíng)主體和實(shí)際的經(jīng)營(yíng)者是高度統(tǒng)一的，弊端并沒有暴露出來。但是，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，農(nóng)民大量轉(zhuǎn)移，承包主體和經(jīng)營(yíng)主體不斷分離，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新日趨迫切。為了更好地適應(yīng)承包主體和經(jīng)營(yíng)主體不斷分離的客觀趨勢(shì)，就有必要“兩權(quán)變?nèi)龣?quán)”，即第二次的權(quán)利分離，土地的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。

這其實(shí)是為了解決提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和保障農(nóng)民集體土地承包權(quán)之間的難題，而承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離起到的正是這種兼顧作用，具體來說，第三方得到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后僅得到從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，承包權(quán)仍然為原先集體經(jīng)濟(jì)組織成員所享有。抵押、擔(dān)保、流轉(zhuǎn)的客體僅是經(jīng)營(yíng)權(quán)，而非承包權(quán)。

而三權(quán)分離的現(xiàn)象，早前就已經(jīng)發(fā)生。1984年，中央“1號(hào)文件”首次明確“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中”，允許承包地流轉(zhuǎn)。這已經(jīng)是經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)的分離。

2013年年末，中央農(nóng)村工作會(huì)議提出“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，已經(jīng)具備“三權(quán)分置”的雛形。在完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)之上，這可謂中央不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式所進(jìn)行的制度創(chuàng)新。

關(guān)于集體土地，第一輪土地承包時(shí)，中央提出承包期15年不變。1998年起，各地第一輪承包陸續(xù)到期，中央決定賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而穩(wěn)定的土地承包權(quán)，決定在原承包期15年的基礎(chǔ)上再延長(zhǎng)30年。

2003年，《土地承包法》出臺(tái)，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由原來農(nóng)民和集體之間的合同關(guān)系上升為國(guó)家的賦權(quán)關(guān)系。2007年，《物權(quán)法》頒布，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)。

由此可以看出，過去30多年來很明顯的政策脈絡(luò)，即在政策層面，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)分割不斷從集體所有權(quán)向農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)傾斜，這代表著中央將保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為重要的政策傾向。其中的原因，在于防止村干部、村集體以各種名義侵犯農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利。

脫胎于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，其實(shí)面臨著法律上以及學(xué)術(shù)理論上的尷尬，2007年頒布的《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)，但分離出來的經(jīng)營(yíng)權(quán)在法律層面是應(yīng)該被視為物權(quán)，還是債權(quán)，尚未明確。

承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，從本質(zhì)上說都是為了解決使用權(quán)的問題。如果經(jīng)營(yíng)權(quán)還是物權(quán)的話，那么一物一權(quán)，一個(gè)物上不能設(shè)兩個(gè)物權(quán)。如果是債權(quán)的話，那么意義不大。當(dāng)初改革的目的就是為了將資源配置給生產(chǎn)者，但是生產(chǎn)者現(xiàn)在擁有的只是一個(gè)債權(quán)，實(shí)際上仍然面臨著投資沒有積極性的難題，而且債權(quán)容易違約。

此外，《意見》提到，推行“三權(quán)分置”要尊重農(nóng)民意愿，不搞強(qiáng)迫命令、不搞一刀切，把選擇權(quán)交給農(nóng)民。但在實(shí)踐中，各地差別很大。土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)通過土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)從分散走向集中，流轉(zhuǎn)到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體手中，但是這樣做的成本是很高的。

較高的交易成本自然就限制了農(nóng)戶的大規(guī)模經(jīng)營(yíng)。而大規(guī)模租賃一般由政府或村委會(huì)介入，但這又難以避免土地流轉(zhuǎn)一定的強(qiáng)制性，有可能損壞農(nóng)民利益。如果再考慮租賃合同可能隨時(shí)由某一方撕毀，困難就更大了。

《意見》對(duì)完善農(nóng)地“三權(quán)分置”提出了基本原則，其中包括“充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地制度改革的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，保持足夠歷史耐心，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)改革，由點(diǎn)及面開展，不操之過急，逐步將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為制度安排。

此次文件更強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民集體的作用。比如“農(nóng)民集體……有權(quán)因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損等特殊情形依法調(diào)整承包地；有權(quán)對(duì)承包農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體使用承包地進(jìn)行監(jiān)督，并采取措施防止和糾正長(zhǎng)期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為……確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán)，防止少數(shù)人私相授受、謀取私利?！?/p>

落腳到“三權(quán)分置”，跟過去比較，應(yīng)該肯定這是一項(xiàng)比過去有進(jìn)步的制度安排，但是這種寄希望于建立在土地集體所有制基礎(chǔ)之上，通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，可謂是世界農(nóng)業(yè)發(fā)展史上前所未有的制度安排，問題在所難免。

產(chǎn)生上述問題的一個(gè)重要原因是我國(guó)土地缺乏有效的流轉(zhuǎn)制度，農(nóng)村土地?zé)o法集約化管理和規(guī)?；N植，導(dǎo)致生產(chǎn)成本較高，農(nóng)產(chǎn)品不具備競(jìng)爭(zhēng)力。而針對(duì)這一問題，中央在十八屆三中全會(huì)公報(bào)、《進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》等一系列農(nóng)業(yè)政策中明確提出要對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)、登記和頒證，并最終使土地能夠有效流轉(zhuǎn)。土地確權(quán)工作的展開不僅為土地流轉(zhuǎn)奠定了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，更為我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化打開了發(fā)展空間。

從目前來看，我國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化可能要經(jīng)歷三個(gè)階段。

第一階段是建立土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，這個(gè)平臺(tái)主要解決土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的買賣問題，我國(guó)目前土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)率僅為17%左右，與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比落后30年以上。目前土地流轉(zhuǎn)遇到的問題在于買方數(shù)據(jù)庫(kù)的不全面、信息化程度低、不準(zhǔn)確、流轉(zhuǎn)難度大，土地確權(quán)就是準(zhǔn)確界定農(nóng)民和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，最終生成數(shù)據(jù)庫(kù)。

第二階段是土地流轉(zhuǎn)到一定程度后，包括農(nóng)場(chǎng)主、企業(yè)主、金融企業(yè)在內(nèi)的大資金介入，這些企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)，土地生產(chǎn)效率得到提升，同時(shí)農(nóng)民獲得較大的收益，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格也日益提升。

第三階段是在解決規(guī)?；?jīng)營(yíng)之后，大企業(yè)會(huì)考慮如何更為順暢、更低成本低將產(chǎn)品賣出，電子商務(wù)、物流業(yè)興起。在打通生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)之后，農(nóng)業(yè)企業(yè)會(huì)考慮精細(xì)化生產(chǎn)，提升土壤質(zhì)量，監(jiān)控作物生產(chǎn)環(huán)境，進(jìn)一步提高生產(chǎn)效率。在此之上電子政務(wù)、農(nóng)民征信、土地金融、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等相關(guān)業(yè)務(wù)順利推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)真正的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

在這三個(gè)階段中，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的第一步，而土地確權(quán)則是土地流轉(zhuǎn)的起點(diǎn)和支撐點(diǎn)，這涉及到農(nóng)民的切身利益和后續(xù)的規(guī)模化生產(chǎn)，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。

所謂土地確權(quán)，是指解決農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分立的問題，并為土地流轉(zhuǎn)的順利實(shí)施奠定基礎(chǔ)。根據(jù)2013年中央一號(hào)文件，我國(guó)政府明確提出要用5年的時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，事實(shí)上，我國(guó)政府早在2011年便開始部署開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的試點(diǎn)工作，目前包括山東、四川、海南、廣西等地在內(nèi)的試點(diǎn)推廣工作已經(jīng)全面鋪開。在中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀和政策指引的大背景下，土地確權(quán)工作有望加速推進(jìn)，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推開市場(chǎng)空間。

順勢(shì)而為謀發(fā)展

實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制30多年來，農(nóng)村土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分設(shè)”，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民積極性，也為我國(guó)農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)足進(jìn)步提供了制度保障。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象日益普遍，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式發(fā)生深刻變化。

“三權(quán)分置”就是一種適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展、適應(yīng)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)的制度安排。需要注意的是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象早已出現(xiàn)，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的實(shí)踐極為豐富。在政策層面需要厘清的，是進(jìn)一步完善“三權(quán)分置”的具體辦法，把農(nóng)民集體的所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)權(quán)界定清楚，真正做到承包戶能放心流轉(zhuǎn)土地、經(jīng)營(yíng)者能放心投資土地。

農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”，受到兩個(gè)現(xiàn)實(shí)因素的推動(dòng)，一個(gè)是城鎮(zhèn)化，一個(gè)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。從歷史進(jìn)程看，城鎮(zhèn)化的推力更大一些，許多地方尚未實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)村就已經(jīng)空心化了。然而，人的流動(dòng)需要各個(gè)方面的社會(huì)體系作支撐，當(dāng)前戶籍、教育、醫(yī)療等方面的路障正在打開，但基礎(chǔ)不夠穩(wěn)固，因此農(nóng)村土地權(quán)益的調(diào)整，在很長(zhǎng)的一個(gè)歷史時(shí)期內(nèi)還需要為農(nóng)民留下退路。穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，允許農(nóng)民進(jìn)城落戶不必退承包地，是正確而理性的選擇。

從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的未來看，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化將是推動(dòng)農(nóng)村土地權(quán)益調(diào)整最重要的力量。在“三權(quán)分置”問題上，有一點(diǎn)必須十分清醒：土地流轉(zhuǎn)不是目的，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化才是。這個(gè)過程很難一蹴而就。引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)合理流轉(zhuǎn)、推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是完善“三權(quán)分置”辦法的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中有不少通過流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者抱怨，簽訂的流轉(zhuǎn)合同期限很短，而農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資回報(bào)期較長(zhǎng)，不敢作長(zhǎng)期投入；需要的資金量大，而經(jīng)營(yíng)的土地不能用于抵押融資。然而，仍有必要把當(dāng)前土地交易制度成本的問題，放到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的整個(gè)歷史過程中來考量。方向?qū)α?，慢一點(diǎn)問題不至于太大；過于心急的話，恐怕就有走偏的風(fēng)險(xiǎn)。

以甘肅省徽縣為例，2016年，徽縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作不斷創(chuàng)新機(jī)制，嚴(yán)格程序，強(qiáng)化監(jiān)管，以及采用靈活多樣的形式，積極穩(wěn)妥地開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作，取得了明顯成效。截至2016年9月，徽縣農(nóng)村土地承包耕地面積41.5萬(wàn)畝，承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶4.4萬(wàn)戶，參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶2.82萬(wàn)戶，占土地承包經(jīng)營(yíng)總農(nóng)戶的64%，涉及15鄉(xiāng)鎮(zhèn)198村916個(gè)社。全縣土地流轉(zhuǎn)面積累計(jì)達(dá)到16.8萬(wàn)畝，占承包耕地總面積的38.9%，全縣培育形成了50畝以上規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體139個(gè)，規(guī)模流轉(zhuǎn)面積4.3萬(wàn)畝，土地規(guī)模流轉(zhuǎn)成效明顯。

盡管國(guó)家關(guān)于土地“三權(quán)分置”的正式文件是2016年10月30日才出臺(tái)。但早在此之前，在廣大的農(nóng)村，基于對(duì)收入更多、管理更好的渴望，農(nóng)民早已經(jīng)開始琢磨，如何把自己手中的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去。

一份統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，在全國(guó)2.3億戶承包土地的農(nóng)民中，就有6600多萬(wàn)戶或多或少地流轉(zhuǎn)了土地。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，土地流轉(zhuǎn)比例在40%左右，但是甘肅省這一比例為20%。

此次“三權(quán)分置”政策的核心和目的在于搞活“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化的前提是擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民和期待土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)者之間所簽訂的合約關(guān)系。

一個(gè)普遍的共識(shí)是，“合約”或者“合同”是市場(chǎng)運(yùn)行的基礎(chǔ)，我們買菜是這樣，流轉(zhuǎn)土地更是這樣。然而傳統(tǒng)農(nóng)民對(duì)于“合同”的概念非常模糊。曾有租賃土地搞蘋果種植的經(jīng)營(yíng)者這樣吐槽，他簽訂的合同是每畝流轉(zhuǎn)費(fèi)為500元，可是當(dāng)收獲時(shí)，農(nóng)民一看到他種的果子賣得價(jià)高，掙得錢多，就不管合同立刻要求漲價(jià)，直接影響企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展。另一方面，企業(yè)通常在合同簽訂方面是“老手”，而生澀的合同條款往往讓農(nóng)民在糊里糊涂中就把合同簽了，這樣就很可能侵占農(nóng)民的權(quán)利。可見“契約精神”在土地權(quán)利分置過程中至關(guān)重要。

政策層面的一些問題也讓土地契約打上問號(hào)?，F(xiàn)行的土地承包關(guān)系普遍將于2030年或2033年到期。二輪承包期滿后耕地的延包辦法，以及新的承包期限成為土地合約中的難點(diǎn)。農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓給他人的經(jīng)營(yíng)權(quán)，往往期限短，不具有長(zhǎng)久不變的性質(zhì)。而農(nóng)業(yè)投資回報(bào)周期長(zhǎng)，讓經(jīng)營(yíng)者不肯對(duì)土地做長(zhǎng)期投入。

顯然，土地“三權(quán)分置”過程中還會(huì)遇到各種問題，但是這次重大制度創(chuàng)新無疑是最為農(nóng)民著想的。農(nóng)民工對(duì)進(jìn)城定居熱情很高，但對(duì)“放棄土地”卻顧慮重重。農(nóng)村有承包地和宅基地，進(jìn)城落戶則丟失原有土地承包權(quán)是導(dǎo)致部分農(nóng)民不愿進(jìn)城的主要原因。同時(shí)，農(nóng)民落葉歸根、故土難離的觀念難以消除，覺得在農(nóng)村起碼能做到“餓了有飯吃、冷了有衣穿、困了有床睡”。還有部分農(nóng)民工由于工作不穩(wěn)定，害怕放棄宅基地和責(zé)任田后，今后一旦失業(yè)，在城市無法生存，想再回農(nóng)村時(shí)又沒有退路。此次“三權(quán)分置”，較好解決了農(nóng)民擔(dān)心的主要問題。