曾旭暉

近年來，改革農村土地產權制度促進土地適度規(guī)模經營成為推動我國農業(yè)現(xiàn)代化的重要路徑。十八屆三中全會明確提出要“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營”。

截至2015年底，全國家庭承包經營耕地流轉面積4.47億畝，占家庭承包耕地總面積的33.3%。隨著規(guī)模的擴大，土地流轉也呈現(xiàn)出主體多元、形式多樣的發(fā)展態(tài)勢。如何進一步引導農村土地經營權有序流轉，發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營，是新一輪農村集體產權制度改革試驗與試點的重點內容。本文研究分析在農村土地利用方面存在的問題，并提出相應的政策建議。

農村土地流轉存在的主要問題

——土地流轉過程中農民利益保護問題。一是簡單化的行政干預手段來推進土地流轉和適度規(guī)模經營，農民的主體地位沒有得到體現(xiàn)。從根本上看，土地流轉是路徑而不是目的，不能為流轉而流轉。在工作推動過程中，地方政府存在急于求成的現(xiàn)象，以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農戶承包地集中對外招商經營，從而損害了部分農戶的切身利益。特別是有的地方定任務、下指標，或將流轉面積、流轉比例納入績效考核等行政方式推進土地流轉。這種“越位”式行政干預往往導致農民土地權益受到其他利益主體的剝奪，甚至形成農民群體被大規(guī)模地擠出農業(yè)生產過程的嚴重現(xiàn)象。

二是土地流轉收益以簡單的租金支付為主，農民失去與農業(yè)產業(yè)發(fā)展的聯(lián)系。大量調查顯示，雖然土地流轉形式多樣，但是“長期出租、固定租金（實物）、每年支付”仍然是當前土地流轉的主導模式。多數(shù)采取的按實物當年價格計算租金的方式，雖然基本保證了土地流轉收益的安全性，但農民仍然難以充分參與農業(yè)規(guī)模經營過程和分享產業(yè)增值收益。

三是發(fā)展規(guī)模經營中工商企業(yè)對農戶的排擠。在地方政府大力推動的土地流轉中，基于利益驅動的城市工商資本大舉進入農業(yè)，所形成的公司農業(yè)模式以更快的速度擴張。但是工商企業(yè)長期、大面積租賃農戶承包地，存在浪費農地資源、套取政府支持資金、損害農民土地權益的現(xiàn)象。一旦出現(xiàn)經營風險，工商企業(yè)往往一走了之，留下難解決的經濟矛盾和社會矛盾。

——適度規(guī)模經營支持政策適應性問題。一是原有的普惠式農業(yè)補貼缺乏激勵效應。由于補貼是直接劃撥給農戶，導致補貼與農業(yè)生產經營脫節(jié)，從而失去了鼓勵農業(yè)生產的激勵效應，相關部門也缺乏抑止土地拋荒的必要手段。針對種糧大戶的政策性補貼相對于非種糧農戶來說也缺乏激勵效應。此外，針對新型農業(yè)經營主體生產特征的農業(yè)補貼還不明確。比如農機補貼的范圍太小，許多家庭農場適用的農機不能適用。

二是基礎設施建設偏向龍頭企業(yè)，忽視專業(yè)大戶、家庭農場等的現(xiàn)實需求。為了吸引企業(yè)進入，地方政府往往根據(jù)企業(yè)生產需求進行農村基礎設施建設，家庭農場對農田水利設施、機耕道路、農產品倉儲、晾曬場、機具庫等生產經營性基礎設施的各類需求往往得不到滿足，從而嚴重影響了其生產效率。

三是針對農業(yè)社會化服務的扶持政策有待完善。由于“三權分置”可能導致產權進一步細分，從而提高交易成本，阻礙分工深化，對農業(yè)服務規(guī)模經營的需求更為迫切。但是相對農業(yè)生產環(huán)節(jié)而言，對農業(yè)社會化服務的政策支持尤為薄弱，不適應的矛盾更為突出。

——“三權分置”下土地經營權抵押問題。一是相關法律法規(guī)沒有體現(xiàn)承包權與經營權相分離的產改成果。把經營權同承包權分離，明確了抵押物為一定期限的預期經營收益，從而有效地解決了土地抵押中的法律法規(guī)問題。但是現(xiàn)有法律法規(guī)都是以“承包經營權”為對象，如《物權法》規(guī)定土地承包經營權可以采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。如何修改現(xiàn)有的描述，體現(xiàn)“三權分置”的土地制度創(chuàng)新，是一個亟待解決的問題。

二是農業(yè)風險分擔機制有待完善。農村經濟抗自然災害的脆弱性及農產品受經濟周期影響的復雜性，基于預期收益的土地經營權抵押貸款的風險較大。由于相配套的自然災害保險和農業(yè)風險分擔機制還不健全，金融機構在涉足相關業(yè)務時不敢有大的突破。在制度設計上就必須要考慮經營失利情況下處置農戶抵押物的問題。

三是農村產權自身的特點引發(fā)潛在抵押風險。首先，農村產權權屬的多重性導致農村產權一權多抵風險。例如，有些水面既有水域灘涂養(yǎng)殖權證，也有土地承包經營權證。其次，農村產權構成復雜、多樣，難以形成一個規(guī)范和權威的指標體系，實際操作中存在評估失準的風險。第三，抵押物權利再次流轉的受權主體模糊，可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會或者村民集體，一旦發(fā)生不良貸款，銀行很難實現(xiàn)獲得債權處置權。

推動農村土地流轉的政策建議

——堅持農民的主體性地位，健全農地流轉保障機制。土地問題涉及億萬農民切身利益，在土地權屬界定和土地利用等體制機制創(chuàng)新上，都要以農民為主體，以不損害農民權益為原則。首先，要保證農民的土地收益權主體地位。讓要從程序上確保農民有行使土地產權權能的能力，自主決定流轉形式和獲得收益的方式，不能以少數(shù)服從多數(shù)或集體組織的名義侵犯農戶利益。其次，建立土地流轉農戶的社保制度。弱化土地對農民的福利功能、保障功能，通過財政資金提升相關人群公共服務水平，如增加社保繳費檔次和財政補貼比例，在農村社區(qū)設立集中供養(yǎng)點等。第三，探索耕地保護經濟補償機制。對于土地利用現(xiàn)狀為耕地的保護主體，應當加大補貼力度。

——調整支持政策向適度規(guī)模經營傾斜。推動適度規(guī)模經營符合我國當前農業(yè)發(fā)展的實際，應充分利用農村土地產權改革的時機，完善政策體系，校準政策目標，將發(fā)展適度規(guī)模經營的家庭農場、專業(yè)大戶等新型主體作為政策扶持的核心。應調整農業(yè)補貼、基礎設施建設、連片高標準農田建設等政策的投入方向，支持新型農業(yè)經營主體建設糧食烘干、農機場庫棚和倉儲物流等配套基礎設施。鼓勵新型農業(yè)經營主體開展農業(yè)社會化服務，通過托管、代耕、集中防控等多種形式，為分散主體產前、產中和產后的田間工作提供高效、便捷的專業(yè)服務。通過財政累加補貼提高對新型經營主體購買農機的補貼，拓展農機補貼目錄，增加丘區(qū)、山地等地適用的中小型農機具所占比例。

——創(chuàng)新支持農村土地流轉的金融政策。對于轉入土地、發(fā)展規(guī)模經營的專業(yè)大戶或農業(yè)企業(yè)來說，在土地經營權融資方面需要有針對性的政策支持。應進一步增強農村土地等資產的抵押融資能力，賦予承包土地經營權、農村土地收益權等的金融抵押權能；建立農村土地價值評估系統(tǒng)，引進土地評估中介機構，以立法形式賦予其合格的評估資質。探索合理的農村土地抵押貸款風險擔保機制，可采取“機構或資金擔保+土地承包經營權”模式，重點支持農業(yè)龍頭企業(yè)、農業(yè)行業(yè)協(xié)會、農民專業(yè)合作社等組建農業(yè)擔保公司或設立農業(yè)擔保基金，開展第三方反擔保中介服務。在農戶不能如期償還貸款時，保留其原有的土地承包經營權，探索通過讓渡抵押物收益權的方式，待清償債務以后恢復行使權利。

——構建基于市場機制的土地流轉體系。在我國農村土地承包關系長久不變的現(xiàn)實下，建立健全農村土地經營權流轉體系是實現(xiàn)農村土地權能的有效路徑。土地流轉體系建設應體現(xiàn)市場配置資源的基礎性作用。應完善產權平臺交易機制，制定統(tǒng)一的農村產權交易管理辦法和交易規(guī)則，拓展交易平臺服務；在農戶自行流轉較多的地區(qū)設立村級農地流轉服務點，將其納入流轉平臺體系中來。建立農村土地流轉價格評估體系。參照城鎮(zhèn)土地估價流程，對農村承包地進行分等定級，并制定基準地價，作為土地流轉的政府指導價，但是最終價格由市場決定。建設和完善省級農村土地流轉信息平臺建設，拓展農村承包地流轉信息的傳播范圍，使農戶和各類新型經營主體能夠公開發(fā)布和獲得土地的供求信息，降低流轉主體的信息成本。增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)產權服務中心職能，擴充鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村產權流轉綜合服務中心職能范圍和人員編制，使其具備流轉合同的擬定、審核和公證的資質，并拓展其服務范圍。