陳洪宛

促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，是全面小康社會(huì)惠及更多人口的內(nèi)在要求，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的首要任務(wù)。外來(lái)人口數(shù)量多、占比高的地區(qū)，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的經(jīng)驗(yàn)做法尤其值得重視。福建晉江市戶籍人口約110萬(wàn)，外來(lái)人口最高峰達(dá)到128萬(wàn)，近年來(lái)基本穩(wěn)定在100—110萬(wàn)。2015年，全市常住人口207.8萬(wàn)。晉江是制造業(yè)大市，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為1.1∶66.9∶32.0，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)占比很高，其中制鞋、紡織、食品等五大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)用工量達(dá)到65.8萬(wàn)人，外來(lái)人口在制鞋等行業(yè)，比例超過(guò)70%。近年來(lái)，晉江市堅(jiān)持“同城同待遇，保障全覆蓋”，不斷豐富居住證市民化待遇內(nèi)涵，深化戶籍制度改革，提高基本公共服務(wù)均等化水平，既要人手，也要人口，讓外來(lái)人口“進(jìn)得來(lái)、住得下、融得入”，穩(wěn)定了勞動(dòng)者隊(duì)伍，有力支撐了經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。

一、主要做法

（一）取消落戶門檻，確保外來(lái)人口“進(jìn)得來(lái)”

1、率先實(shí)行居住證制度，不斷豐富居住證服務(wù)內(nèi)涵

2011年7月，晉江在全省率先實(shí)行居住證制度，2014年8月，進(jìn)一步修訂居住證管理制度，規(guī)定流動(dòng)人口只要年滿16周歲、擬在晉江居住1個(gè)月以上，可以就地在“市、鎮(zhèn)、村、企”四級(jí)流動(dòng)人口服務(wù)管理所（站）申領(lǐng)居住證。居住證持有享有的市民化待遇由2011年的22項(xiàng)，增加到2012年的28項(xiàng)，并進(jìn)一步增加到2014年的30項(xiàng)。到目前，累計(jì)申領(lǐng)居住證260多萬(wàn)張，有效期內(nèi)超過(guò)150萬(wàn)張。

2、全面放開落戶限制，多方面方便外來(lái)人口落戶

晉江市2012年出臺(tái)、2014年修訂《流動(dòng)人口落戶管理實(shí)施意見》，實(shí)行“無(wú)房也可落戶”、“先落戶后管理”政策。2015年晉江再次對(duì)落戶政策進(jìn)行調(diào)整：對(duì)有合法穩(wěn)定住所的人員及其配偶、子女、父母，均可將戶口遷入居住地；對(duì)于居住在出租私房的流動(dòng)人口，可在房東同意的情況下將戶口遷入租住房屋；房東不同意的，可遷入社區(qū)公共地址。目前，晉江在19個(gè)鎮(zhèn)（街道）、392個(gè)村（社區(qū)）和300多家規(guī)模以上企業(yè)設(shè)立集體戶，用以解決流動(dòng)人口符合落戶條件又沒(méi)地方落戶的問(wèn)題，讓流動(dòng)人口“落戶無(wú)門檻，轉(zhuǎn)入無(wú)障礙”。在行政審批服務(wù)中心增設(shè)流動(dòng)人口落戶專用窗口。來(lái)自吉林的盧某，雖未買房，但從申報(bào)材料到正式落戶晉江，只花了不到5天的時(shí)間。2012年到2016年7月，全市已辦理市外流動(dòng)人口落戶26195人。

（二）解決后顧之憂，確保外來(lái)人口“住得下”

1、保障外來(lái)人口隨遷子女平等就學(xué)

“不讓一名來(lái)晉務(wù)工人員子女上不了學(xué)”，確保外來(lái)人口享有“同等免費(fèi)權(quán)、同等就學(xué)權(quán)”。2015年，晉江外地學(xué)生20.93萬(wàn)人，全市學(xué)生數(shù)的占59.6%；其中，93.2%的外地學(xué)生就讀公辦學(xué)校。探索開展了異地高考，在全國(guó)率先開辦“川渝皖贛湘鄂貴六省一市籍學(xué)生”高中班和初中班，異地高考人數(shù)從2013年的211人，增加到2016年的2195人。2015年，全市投入生均公用經(jīng)費(fèi)2.43億元，其中，外來(lái)務(wù)工人員子女生均公用經(jīng)費(fèi)1.46億元，約占59.92%。

2、加強(qiáng)外來(lái)人口社會(huì)保障

外來(lái)人口在晉江參加職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)保險(xiǎn)的參保人數(shù)占到72.8%、62%、72.8%、65%和72.8%。持續(xù)推動(dòng)跨省新晉江人新農(nóng)合異地結(jié)報(bào)服務(wù)和跨地市縣級(jí)新農(nóng)合異地雙向即時(shí)結(jié)報(bào)服務(wù)，目前新晉江人異地結(jié)報(bào)點(diǎn)已有重慶市墊江縣、豐都縣，福建漳浦縣、安徽省阜陽(yáng)市潁泉區(qū)、江西省石城縣等5地。允許持有居住證且未參加社會(huì)醫(yī)療保障的外來(lái)人員及其16周歲以下子女自愿參加晉江市新農(nóng)合，與本地居民享受同等待遇。

3、加強(qiáng)外來(lái)人口住房保障

從廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、企業(yè)員工宿舍、安置房、人才房和積分優(yōu)待住房等7方面構(gòu)筑多元化流動(dòng)人口住房保障體系，讓流動(dòng)人口“有房住”。目前已累計(jì)向流動(dòng)人口提供保障性住房3836套、占全市配售配租總數(shù)的59.8%。

（三）促進(jìn)融入融合，確保外來(lái)人口“過(guò)得好”

實(shí)施一系列措施，促進(jìn)外來(lái)人口在工作、生活、情感、政治等全面融入晉江市，確保外來(lái)人口留得住、過(guò)得好。

1、促進(jìn)工作上融入

外來(lái)人口同等享受公共就業(yè)服務(wù)。每年舉辦近百場(chǎng)各類招聘會(huì)，幫助4萬(wàn)名以上外來(lái)人口找到工作。維護(hù)外來(lái)人口合法權(quán)益，投入2720萬(wàn)元，率先建立企業(yè)欠薪保障調(diào)劑金，通過(guò)在企業(yè)建立“勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解室”等，維護(hù)流動(dòng)人口合法工作權(quán)益，讓流動(dòng)人口“安心工作”。

2、促進(jìn)生活上融入

成立市級(jí)流動(dòng)人口服務(wù)專門機(jī)構(gòu)，形成市、鎮(zhèn)、村、企外來(lái)人口綜合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；在新型社區(qū)、安置社區(qū)中推行街道、社區(qū)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司“四位一體”物業(yè)管理模式，將矛盾化解于基層；推進(jìn)社區(qū)網(wǎng)格化管理，網(wǎng)格化管理模式已覆蓋全市98.5%的村居。

3、促進(jìn)情感上融入

對(duì)外來(lái)人口“高看一眼，厚愛一分”。2014年8月，出臺(tái)《流動(dòng)人口積分優(yōu)待管理辦法》，每年推出1000個(gè)公辦學(xué)校起始學(xué)位、1000個(gè)安置房購(gòu)房（或自行購(gòu)房補(bǔ)助）資格優(yōu)待，2014—2015年度，全市參加市民化積分排名管理的人數(shù)8128人；2015—2016年度，44261人。排名靠前的人員，可優(yōu)先享受高水平學(xué)校學(xué)位和購(gòu)買安置房。安置房?jī)r(jià)格比市場(chǎng)價(jià)平均低2000元左右，購(gòu)買商品房可享受5萬(wàn)元補(bǔ)助。

此外，全市有341名外來(lái)流動(dòng)人口擔(dān)任市、鎮(zhèn)兩級(jí)的“兩代表一委員”，占全市總量的31.7%。居住證包含的30項(xiàng)市民待遇中，包括“參加我市公務(wù)員考試錄用和事業(yè)單位公開招聘的，享有與晉江戶籍人口同等待遇”。

二、主要成效

（一）落戶數(shù)量明顯增加，落戶帶動(dòng)示范效應(yīng)逐步顯現(xiàn)

2012年9—12月，晉江外來(lái)人口落戶1321人；2013—2015年，分別落戶5402、6451、7571人；2016年1—7月，已落戶7451，預(yù)計(jì)到年底前完成超過(guò)9000人。落戶外來(lái)人口的帶動(dòng)效應(yīng)逐步顯現(xiàn)出來(lái)，來(lái)自湖南永州雙牌縣農(nóng)村的鄧某，39歲，大專文化，2001年到晉江，是一個(gè)有10多人的小企業(yè)的企業(yè)主，今年一家四口將戶口正式轉(zhuǎn)入晉江，在他的帶動(dòng)下，五六個(gè)親戚（都是1980—1985年出生）計(jì)劃或正在辦理戶口遷入。

（二）增強(qiáng)了外來(lái)人口歸屬感，穩(wěn)定了勞動(dòng)隊(duì)伍

多年來(lái)晉江龍頭企業(yè)的工人返工率都在95%以上。例如，來(lái)自福建建甌的葉某自2002年起在晉江開了小吃店，2009年女兒憑居住證上了當(dāng)?shù)氐墓⑿W(xué)，2015年將戶口從福建小城鎮(zhèn)遷到晉江，她表示“晉江環(huán)境很好，不排外，在這里有歸屬感”。很多自小在晉江上學(xué)的孩子已經(jīng)都把自己當(dāng)作晉江人，湖南永州雙牌縣的鄧某提到，大孩子10歲，在晉江出生，自己雖然還對(duì)湖南老家有眷戀，但孩子已經(jīng)把自己當(dāng)作晉江人。

（三）優(yōu)化了人口結(jié)構(gòu)

外來(lái)人口落戶優(yōu)化了晉江人口年齡結(jié)構(gòu)，晉江市常住人口中，60歲以上的老人占6.21%，65歲以上占4.17%，老齡人口比重不到全國(guó)的一半。戶籍人口中，60歲以上的老人占12%，與全國(guó)相當(dāng)。從落戶人口的年齡結(jié)構(gòu)看，2016年以來(lái)落戶人口的5451人中，40歲以下的占91.9%，其中16—40歲的人口占56.7%，60歲以上的85人。

三、啟示

（一）即使放開落戶限制，流動(dòng)人口落戶也并未井噴

一是居住證附帶的公共服務(wù)已經(jīng)基本能夠滿足外來(lái)人口的需求。二是外來(lái)人口會(huì)綜合權(quán)衡自己在本地扎根的能力，他們通常以自己能夠擁有住房、擁有相對(duì)較為穩(wěn)定的工作為標(biāo)準(zhǔn)，落戶的26915人，屬于購(gòu)房和投靠落戶的占88.2%，憑居住證落戶的有196人。調(diào)研訪談到的四位落戶人員，到晉江都已超過(guò)10年。三是農(nóng)村相關(guān)權(quán)益仍是外來(lái)人口的重要“牽掛”，已經(jīng)遷戶的外來(lái)人口中，基本可分兩類，一類從其他城鎮(zhèn)遷入，不涉及農(nóng)村相關(guān)權(quán)益；或者從較為偏遠(yuǎn)的農(nóng)村遷入，農(nóng)村相關(guān)資產(chǎn)由父母或兄弟代為持有。

（二）對(duì)外來(lái)人口多的地區(qū)，要妥善處理本地人口和外來(lái)人口的關(guān)系，特別是本地農(nóng)村資產(chǎn)問(wèn)題

晉江實(shí)行流動(dòng)人口落戶“先接收、后管理”辦法，不需要經(jīng)村（社區(qū)）同意，即可辦理落戶，針對(duì)村（社區(qū)）怕增加計(jì)劃生育、社會(huì)治安等管理難度，擔(dān)心集體資產(chǎn)分紅、集體承包地等福利被新落戶的人員分?jǐn)偟葐?wèn)題，著力推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快農(nóng)村資產(chǎn)確權(quán)頒證登記，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定，明確和固化農(nóng)村集體資產(chǎn)。

（三）讓外來(lái)人口同等享有更好的基本公共服務(wù)需要堅(jiān)持不懈的努力和長(zhǎng)期投入

2011年，晉江小學(xué)平均班額達(dá)到51人，其中超大班額占31%，特大班額占6.4%；之后逐步下降到2015年的平均47人，超大班額11.8%，特大班額0.2%。晉江經(jīng)過(guò)多年來(lái)持續(xù)增加投入，較好地解決了教育大班額的問(wèn)題。

四、政策建議

（一）進(jìn)一步明確進(jìn)城務(wù)工人員農(nóng)村權(quán)益的規(guī)定

外來(lái)人口牽掛的農(nóng)村權(quán)益問(wèn)題，不是僅靠流入地政府的規(guī)定能解決，需要國(guó)家層面盡快出臺(tái)相關(guān)政策文件予以明確。要加強(qiáng)農(nóng)村“三權(quán)”保護(hù)，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出機(jī)制，特別是要進(jìn)一步擴(kuò)大和拓寬農(nóng)村土地制度改革各項(xiàng)試點(diǎn)工作的范圍和內(nèi)容。探索建立農(nóng)村“三權(quán)”維護(hù)和自愿有償退出機(jī)制。盡快搭建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口建設(shè)用地（宅基地及房屋）、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、退出的統(tǒng)一平臺(tái)，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)村土地資產(chǎn)和農(nóng)村權(quán)益能夠自由交易，并轉(zhuǎn)化為進(jìn)城資本。

（二）加快社保制度改革步伐，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城無(wú)憂

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社保征繳工作，地方政府要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)繳納社保的監(jiān)管，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社保參保率。鼓勵(lì)各級(jí)積極探索城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工社保體系銜接置換，允許進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將城鄉(xiāng)居民社保置換為城鎮(zhèn)社保。加大跨地區(qū)社保轉(zhuǎn)移接續(xù)力度，盡快推動(dòng)省級(jí)社保統(tǒng)籌，在省域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)社保轉(zhuǎn)移接續(xù)，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶更加便利。

（三）加快制定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口支持政策細(xì)則

明確各級(jí)政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方面的支出責(zé)任。國(guó)家層面要繼續(xù)細(xì)化落實(shí)“人地錢掛鉤”政策，出臺(tái)具體實(shí)施意見和辦法，在省級(jí)層面要按照國(guó)家要求完善和落實(shí)省級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任，市縣政府在嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家市民化政策的同時(shí)要切實(shí)承擔(dān)本級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的支出。對(duì)外來(lái)人口較多地區(qū)的相關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)，要有一定的彈性，比如對(duì)外來(lái)人口較多的地區(qū)，允許地方逐步解決大班額和外來(lái)人口參加社會(huì)保障率不高等問(wèn)題?！?