羅超++高鵬

摘 要

國(guó)際難民問(wèn)題由來(lái)已久，歐洲難民危機(jī)的發(fā)生暴露了難民問(wèn)題的嚴(yán)重性。對(duì)“難民”的界定相對(duì)滯后，現(xiàn)行國(guó)際立法不足以調(diào)整新型難民、難民與原住國(guó)內(nèi)因的“標(biāo)與本困境”、目的國(guó)的移民融入構(gòu)成當(dāng)前國(guó)際難民問(wèn)題的主要挑戰(zhàn)。根源因素、地緣因素、法律與政策因素、后果因素分別制約著國(guó)際難民問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施。在國(guó)際層面，以人權(quán)、人道主義保障作為宗旨和原則，制定具有普遍效力的法律規(guī)則與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，采用整體治理方法，擴(kuò)大不同層次的合作，從根源上管理和保護(hù)國(guó)際難民。中國(guó)的積極參與，優(yōu)化國(guó)內(nèi)法律政策，強(qiáng)化與國(guó)際移民組織的合作，將為國(guó)際難民有效治理提供中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞 難民危機(jī) 難民治理 國(guó)際移民組織

2015至今，歐洲正經(jīng)歷著二戰(zhàn)之后最嚴(yán)重的難民危機(jī)，主要來(lái)自敘利亞、阿富汗和伊拉克的難民，通過(guò)地中海、巴爾干半島西側(cè)進(jìn)入歐洲希臘、保加利亞、西班牙、意大利、馬耳他和塞浦路斯等國(guó)家。當(dāng)年這一人數(shù)已突破100萬(wàn)，至少有3770人在橫渡地中海途中喪生或失蹤，其中包括大量的婦女和兒童。International Organization for Migration： Annual Report for 2015， available at https：//governingbodies.iom.int/system/files/en/council/107/C1074%20%20Annual%20Report%20for%202015.pdf.

其實(shí)，難民問(wèn)題由來(lái)已久，全球無(wú)家可歸的人數(shù)已突破6500萬(wàn)，導(dǎo)致難民的因素日趨復(fù)雜化，難民的跨國(guó)管理、接收和保護(hù)也面臨著新挑戰(zhàn)，亟需國(guó)際社會(huì)共同應(yīng)對(duì)。2016年6月，中國(guó)正式加入國(guó)際移民組織（International Organization for Migration） 1951年12月，時(shí)值二戰(zhàn)結(jié)束不久，遭受戰(zhàn)爭(zhēng)禍殃的人們通過(guò)移居追求更加穩(wěn)定的生活。為了援助移民安全、有序遷徙，促進(jìn)目的國(guó)的管理，歐洲移民政府間委員會(huì)（Intergovernmental Committee for European Migration）正式成立，即為國(guó)際移民組織的前身。該委員會(huì)于1952年開(kāi)始正式運(yùn)轉(zhuǎn)，1953年10月通過(guò)了憲章性文件。該文件經(jīng)過(guò)兩次修改，1989年11月，歐洲移民政府間委員會(huì)正式更名為國(guó)際移民組織。除了國(guó)家作為正式成員加入之外，國(guó)際移民組織還可以接受與移民、難民、人力資源有關(guān)的國(guó)際組織、其他國(guó)家成為觀察員，觀察員不享有投票權(quán)。2016年6月30日，國(guó)際移民組織理事會(huì)召開(kāi)特別會(huì)議，通過(guò)了中國(guó)加入該組織的申請(qǐng)，中國(guó)正式成為其第165個(gè)成員國(guó)。在此之前，自2001年起中國(guó)便是其觀察國(guó)之一。目前，該組織已擁有165個(gè)成員國(guó)和8個(gè)觀察國(guó)，成員覆蓋世界大多數(shù)國(guó)家。，為中國(guó)進(jìn)一步參與難民管理提供了新契機(jī)。

一、國(guó)際難民問(wèn)題的主要挑戰(zhàn)

國(guó)際難民問(wèn)題產(chǎn)生于二戰(zhàn)之后，一直是國(guó)際社會(huì)共同應(yīng)對(duì)的重點(diǎn)事項(xiàng)之一。近年世界不同地區(qū)出現(xiàn)了新的形勢(shì)，戰(zhàn)亂動(dòng)蕩、恐怖主義、氣候變化、環(huán)境惡化、貧窮饑餓、疾病蔓延等新型因素的涌現(xiàn)，使得這一傳統(tǒng)國(guó)際性難題面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。

（一）“難民”的界定與范圍相對(duì)滯后

對(duì)于哪些遷徙他國(guó)的民眾屬于法律上的“難民”，從而能夠得到國(guó)際公約、組織的保護(hù)，國(guó)際社會(huì)并無(wú)一致觀點(diǎn)。這導(dǎo)致了不同國(guó)家、國(guó)際組織難以統(tǒng)一、有序地規(guī)范傳統(tǒng)難民、新型難民以及其他遷徙民眾的行為，尤其是形成合力有效地應(yīng)對(duì)新型難民問(wèn)題。

“難民”作為一類(lèi)特殊的群體，有關(guān)國(guó)際法明確了其法律地位。根據(jù)1951年《關(guān)于難民地位的公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《難民公約》”）和1967年《關(guān)于難民地位的議定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《難民議定書(shū)》”）的規(guī)定，難民包括兩部分，一部分是由《難民公約》生效之前的國(guó)際條約、協(xié)定所確認(rèn)具有難民身份的人； 這些國(guó)際條約、協(xié)定包括：1926年《關(guān)于向俄國(guó)和亞美尼亞難民頒發(fā)身份證件的協(xié)議》、1928年《關(guān)于將俄國(guó)和亞美尼亞難民享有的特定便利措施擴(kuò)展到其他種類(lèi)難民的協(xié)議》、1933年《關(guān)于難民國(guó)際地位的公約》、1938年《關(guān)于來(lái)自德國(guó)難民地位的公約》、1939年《關(guān)于來(lái)自德國(guó)難民地位的公約附加議定書(shū)》與1946年《國(guó)際難民組織章程》。另一部分則是“因有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國(guó)籍、屬于某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見(jiàn)解的原因留在其本國(guó)之外，并且由于此項(xiàng)畏懼而不能或不愿受該國(guó)保護(hù)的人；或者不具有國(guó)籍并由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國(guó)家以外而現(xiàn)在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國(guó)的人” 。《難民公約》第1條（1）（乙）。該公約又將難民產(chǎn)生限制在“由于1951年1月1日以前發(fā)生的事情“，即“1951年1月1日以前在歐洲發(fā)生的事情”或者“1951年1月1日以前在歐洲或其他地方發(fā)生的事情”。締約各國(guó)應(yīng)于簽字、批準(zhǔn)、或加入時(shí)聲明這一用語(yǔ)應(yīng)作何解釋?zhuān)猿袚?dān)公約義務(wù)。顯然，《難民公約》這一限制不足以保護(hù)1951年1月1日以后其他國(guó)家和地區(qū)出現(xiàn)的難民，《難民議定書(shū)》取消了上述限制，同時(shí)保留了對(duì)于“難民”的界定以及《難民公約》大部分實(shí)質(zhì)性條款。資料來(lái)源：http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/200012/26/content_1325.htm， 20160715.因此，《難民公約》和《難民議定書(shū)》規(guī)定的都是因“畏懼迫害”產(chǎn)生的傳統(tǒng)難民。

但是，世界許多地區(qū)出現(xiàn)了不同類(lèi)型的新型難民，他們由于“畏懼迫害”之外的因素，被迫離開(kāi)本國(guó)。例如，因原住國(guó)（countries of origin）遭受地震、海嘯等自然災(zāi)害，在原住國(guó)長(zhǎng)期遭受?chē)?yán)重的饑餓、疾病、失業(yè)，原住國(guó)發(fā)生戰(zhàn)亂、武裝沖突、局勢(shì)動(dòng)蕩等，這些均會(huì)導(dǎo)致新型難民的涌現(xiàn)。此次歐洲難民危機(jī)，主要源于敘利亞、伊拉克等國(guó)家的長(zhǎng)期戰(zhàn)亂，導(dǎo)致大批原住國(guó)民眾流離失所，被迫遷徙他國(guó)，屬于典型的新型難民問(wèn)題。當(dāng)今大部分難民并非“畏懼迫害”，而是為了躲避沖突、暴力等不利因素被迫遷徙至目的國(guó)（host countries），原住國(guó)未能給予他們充分的保護(hù)。 [美]哈立德·科澤：《國(guó)際移民》，吳周放譯，江蘇：譯林出版社，2015年，第6970頁(yè)。

可見(jiàn)，在傳統(tǒng)“難民”之外，新型難民已成為難民群體的主流，然而國(guó)際社會(huì)對(duì)于其范圍的界定滯后于現(xiàn)實(shí)的需要，各國(guó)在認(rèn)定其身份或給予保護(hù)方面也有不少分歧。

（二）現(xiàn)行國(guó)際立法不足以調(diào)整新型難民

由于歐洲戰(zhàn)爭(zhēng)歷史原因，現(xiàn)行國(guó)際法主要調(diào)整、保護(hù)的是傳統(tǒng)移民，集中體現(xiàn)在《難民公約》和《難民議定書(shū)》兩個(gè)國(guó)際公約中；對(duì)于新型難民的調(diào)整，既不存在專(zhuān)門(mén)性國(guó)際公約，也未將其與傳統(tǒng)難民同等保護(hù)。僅有一些規(guī)范散見(jiàn)于國(guó)際人權(quán)保護(hù)、國(guó)際人道主義的法律文件中，例如，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第1條第1款規(guī)定，每一締約國(guó)承擔(dān)尊重和保證在其領(lǐng)土內(nèi)和受其管轄的一切個(gè)人享有本公約所承認(rèn)的權(quán)利，不分種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教、政治或其他見(jiàn)解、國(guó)籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他身份等任何區(qū)別。該公約第12條第1款規(guī)定，合法處在一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的每一個(gè)人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享受遷徙自由和選擇住所的自由?！督?jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)權(quán)利國(guó)際公約》第2條第2款也有類(lèi)似平等權(quán)的規(guī)定。上述這些規(guī)范不僅適用于移民權(quán)利保障，拯救移民生命，減輕其疾苦，優(yōu)先保護(hù)移民的生命、健康、人格尊嚴(yán)、生活待遇，都是保障人權(quán)、落實(shí)人道主義精神的應(yīng)有之意。國(guó)際移民組織將人道主義精神作為其開(kāi)展救助移民行動(dòng)重要的原則之一。

盡管移民的類(lèi)型、范圍越來(lái)越廣，甚至出現(xiàn)了“混合移民”（Mixed Migration）的概念，應(yīng)對(duì)形勢(shì)不斷復(fù)雜化，但有關(guān)國(guó)際立法卻十分滯后。無(wú)論是哪種類(lèi)型的難民群體，既存在一些共同點(diǎn)，也有較大差異。例如，他們都是遷徙他國(guó)，都存在融入目的國(guó)的問(wèn)題；但難民在生存方面的緊迫性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他類(lèi)型的遷徙民眾，他們?cè)谒枷霊B(tài)度、專(zhuān)業(yè)技能方面往往準(zhǔn)備不足。

國(guó)際社會(huì)有必要針對(duì)不同類(lèi)型的移民，有的放矢地制定覆蓋新型難民、混合移民等群體的專(zhuān)門(mén)性法律文件，以擴(kuò)充國(guó)際難民法、移民法的體系和內(nèi)容，達(dá)到規(guī)范、調(diào)整和保護(hù)各種難民的實(shí)際效果。

（三）難民與原住國(guó)內(nèi)因的“標(biāo)與本困境”

歷史上大規(guī)模難民潮的出現(xiàn)，多與長(zhǎng)期的、大規(guī)模的戰(zhàn)爭(zhēng)或者地區(qū)性武裝沖突有關(guān)。國(guó)際移民組織建立的歷史背景是幫助遭受二戰(zhàn)禍殃的人們通過(guò)移居追求更加穩(wěn)定的生活，《難民公約》生效之前的有關(guān)條約、協(xié)定也是如此。然而，20世紀(jì)末以來(lái)，導(dǎo)致難民潮的因素逐漸復(fù)雜化、綜合化，由單一的戰(zhàn)爭(zhēng)、武裝沖突根源擴(kuò)大至自然災(zāi)害、人道主義危機(jī)等多重因素。因此，應(yīng)對(duì)難民問(wèn)題應(yīng)當(dāng)力求“標(biāo)本兼治”，要從根源上予以消除就必須著手于難民原住國(guó)內(nèi)部，顯然困難重重。

一方面，由于地震、海嘯、氣候變化等自然災(zāi)害引發(fā)的難民問(wèn)題，帶有偶然性、突然性，基本屬于不能預(yù)見(jiàn)、不能避免并不能克服的“不可抗力”范疇，不僅難以預(yù)防和控制，其破壞力也極大；另一方面，長(zhǎng)期饑餓、局勢(shì)動(dòng)蕩，大規(guī)模疾病等人道主義危機(jī)，源于原住國(guó)深層次的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)矛盾，甚至是歷史上長(zhǎng)期的宗教、民族、部落、派別和地區(qū)沖突，此類(lèi)矛盾沖突不僅內(nèi)部難以調(diào)和，國(guó)際社會(huì)作為外因也難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，短時(shí)間內(nèi)根本無(wú)法徹底改變上述情勢(shì)。

可見(jiàn)，如何防止國(guó)際社會(huì)對(duì)于難民的援助和保護(hù)流于“治標(biāo)不治本”的形式，真正從根源上預(yù)防、減少難民危機(jī)的出現(xiàn)，正是當(dāng)下國(guó)際社會(huì)面臨的挑戰(zhàn)之一。難民問(wèn)題涉及地區(qū)和平與安全、公共醫(yī)療衛(wèi)生、消滅極端貧窮和饑餓、婦女和兒童權(quán)利保護(hù)、國(guó)際人道主義援助等多重復(fù)雜因素。

2014-2015年，幾內(nèi)亞、利比里亞、塞拉利昂等西非諸國(guó)“埃博拉”疫情大規(guī)模蔓延，難民的遷徙流動(dòng)也是導(dǎo)致疾病傳播的重要因素之一，上述國(guó)家的交界地區(qū)也是疫情重災(zāi)區(qū)。對(duì)此，國(guó)際移民組織幫助有關(guān)國(guó)家、組織積極采取疫情應(yīng)對(duì)措施，包括在主要國(guó)際機(jī)場(chǎng)設(shè)立健康監(jiān)測(cè)點(diǎn)，建立疫情國(guó)家人員流動(dòng)跟蹤監(jiān)測(cè)機(jī)制，在有關(guān)國(guó)家邊境強(qiáng)化邊檢控制措施，預(yù)防疫情的擴(kuò)散，幫助當(dāng)?shù)卣?、機(jī)構(gòu)培訓(xùn)醫(yī)療人員和志愿者等?！鞍２├币咔樽罱K得以消滅，沒(méi)有造成全球擴(kuò)散的嚴(yán)重后果。這也是難民管理與疫情“標(biāo)本兼治”的一個(gè)典型案例。

（四）目的國(guó)的難民融入正經(jīng)受巨大考驗(yàn)

難民脫離原住國(guó)，遷徙到新的國(guó)家，是為了能夠安居樂(lè)業(yè)，追求更加穩(wěn)定、理想和幸福的生活。毫無(wú)疑問(wèn)，這些目標(biāo)都以難民能否被目的國(guó)真正“接受”而非“接收”，能否融入當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)關(guān)系作為前提。

首先，在國(guó)際法層面，目的國(guó)應(yīng)當(dāng)給予難民權(quán)利和待遇的規(guī)定并不全面?！峨y民公約》具體規(guī)定了傳統(tǒng)難民出入境、居留和待遇方面的權(quán)利，包括著名的“不推回原則”，即除了特定情形外，任何締約國(guó)不得以任何方式將難民驅(qū)逐或送回（“推回”）至其生命或自由因?yàn)樗姆N族、宗教、國(guó)籍、參加某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見(jiàn)解而受威脅的領(lǐng)土邊界。 《難民公約》第33條第1款的規(guī)定；該條第2款規(guī)定了例外情形，即“但如有正當(dāng)理由認(rèn)為難民足以危害所在國(guó)的安全，或者難民已被確定判決認(rèn)為犯過(guò)特別嚴(yán)重罪行從而構(gòu)成對(duì)該國(guó)社會(huì)的危險(xiǎn)，則該難民不得要求本條規(guī)定的利益”。資料來(lái)源：http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/200012/26/content_1325.htm， 20160715.在目的國(guó)境內(nèi)，難民享有個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利、藝術(shù)和工業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)利、結(jié)社、出席法院、勞動(dòng)并獲得報(bào)酬、從事自營(yíng)職業(yè)和自由職業(yè)等廣泛權(quán)利。 《難民公約》第13條至第19條。資料來(lái)源：http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/200012/26/content_1325.htm， 20160715.此外，難民在定額供應(yīng)、房屋、公共教育、公共救濟(jì)、勞動(dòng)立法和社會(huì)安全方面享有福利保障?！峨y民公約》第20條至第24條。資料來(lái)源：http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/200012/26/content_1325.htm， 20160715. 對(duì)于新型難民的權(quán)利、待遇和福利，尚無(wú)完善的國(guó)際法規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，二者本身也有較大差異，究竟是類(lèi)比傳統(tǒng)難民做出類(lèi)似的規(guī)定，還是針對(duì)其差別區(qū)別對(duì)待尚存爭(zhēng)議。

其次，目的國(guó)在社會(huì)秩序、教育就業(yè)、文化傳統(tǒng)、民眾態(tài)度等方面，仍要經(jīng)受較大的考驗(yàn)。大規(guī)模難民進(jìn)入目的國(guó)境內(nèi)，對(duì)其固有的社會(huì)秩序、教育就業(yè)、文化傳統(tǒng)、民眾態(tài)度等都會(huì)帶來(lái)一定的影響和沖擊。為了幫助難民能夠長(zhǎng)期生存，目的國(guó)需要對(duì)其提供必要的教育就業(yè)條件。一方面，目的國(guó)在短期內(nèi)能否及時(shí)消化這些外來(lái)勞動(dòng)力，本身就是對(duì)其就業(yè)市場(chǎng)的一種考驗(yàn)；另一方面，大批難民的就業(yè)也給當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力市場(chǎng)帶來(lái)沖擊，影響、減少當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)而導(dǎo)致后者的抗議。在經(jīng)濟(jì)不景氣、就業(yè)市場(chǎng)低迷的情形下，更是如此。在德國(guó)、法國(guó)等地，都曾爆發(fā)抗議難民入境的活動(dòng)，政府不得不迫于民眾壓力，修改移民政策和法律，力促社會(huì)恢復(fù)穩(wěn)定，但這又可能觸發(fā)移民群體的不滿(mǎn)，造成社會(huì)民眾之間的巨大隔閡。

再次，難民如何提高自身的生存、發(fā)展技能，自覺(jué)遵守當(dāng)?shù)胤芍刃?，需要多方主體的共同努力，以逐漸融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)生活之中。為此，當(dāng)?shù)卣?、社?huì)組織和國(guó)際組織應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的項(xiàng)目計(jì)劃、資金支持，幫助難民盡快獲得自立。難民也應(yīng)接受政府、組織的引導(dǎo)，自覺(jué)遵守當(dāng)?shù)胤芍刃?，否則不僅有損目的國(guó)的和平、穩(wěn)定與安寧，更會(huì)損及難民群體的集體權(quán)益，引發(fā)極大的負(fù)面效果。2016年7月，發(fā)生在德國(guó)的一系列難民惡性犯罪事件，讓人觸目驚心，德國(guó)正在經(jīng)歷難民之觴，當(dāng)?shù)孛癖娕u(píng)、抵觸之聲高漲。 近期的惡性犯罪事件包括：2016年7月18日，17歲阿富汗難民在列車(chē)上砍傷21人；7月22日，18歲伊朗移民在購(gòu)物中心槍殺9人；7月24日，27歲敘難民在餐廳引爆炸彈致1死12傷；7月24日，21歲敘難民在街頭持刀砍人致1死2傷。《難民涌入德國(guó)之殤》，載《華商報(bào)》，2016年7月26日B1版。針對(duì)科隆大規(guī)模性侵案， 德國(guó)西部城市科隆跨年夜發(fā)生上百起針對(duì)女性的性侵和搶劫案件，大約1000名肇事者被目擊者描述為“長(zhǎng)相像阿拉伯人和北非人”。截至2016年1月8日，警方已接到200多起報(bào)案，其中多數(shù)涉及性犯罪。德國(guó)許多政要開(kāi)始考慮修改法律，以便降低驅(qū)逐難民出境的“門(mén)檻”。按照德國(guó)現(xiàn)行法律，當(dāng)尋求避難者在德國(guó)被判處3年或以上監(jiān)禁且他們?nèi)舯凰突卦葒?guó)家不會(huì)面臨生命危險(xiǎn)的情況下，德國(guó)可將尋求避難者驅(qū)逐出境。

最后，難民危機(jī)的應(yīng)對(duì)在不同國(guó)家、地區(qū)和國(guó)際層面還存在較大分歧、差異甚至是矛盾。針對(duì)歐洲難民潮的涌入，此前態(tài)度積極的德國(guó)、法國(guó)自2015年開(kāi)始也不得不采取恢復(fù)邊境管控措施。法國(guó)有政要提出，應(yīng)給予部分申請(qǐng)避難者“戰(zhàn)時(shí)難民”身份，待其原籍國(guó)恢復(fù)和平后再將他們遣返回國(guó)，并要求重新審視申根協(xié)定有關(guān)政策，必要時(shí)予以修改。有些國(guó)家正在考慮或者已經(jīng)實(shí)施了更為嚴(yán)厲的難民控制法律與政策。同屬歐盟的丹麥正制定法律規(guī)定，難民應(yīng)當(dāng)上繳現(xiàn)金和貴重物品，其門(mén)檻大約在1萬(wàn)克朗（約合人民幣9600元），獎(jiǎng)牌、婚戒等有情感價(jià)值的東西和金牙、手機(jī)、手表、電腦等必不可少的物品免于被沒(méi)收，政府將這些上繳所得用于難民居住和食物方面的支出。瑞士對(duì)待難民也有類(lèi)似的法律規(guī)定。奧地利在嚴(yán)控邊境的同時(shí)，不惜降低社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn)，以減少對(duì)于難民的吸引力。如果說(shuō)一定時(shí)期內(nèi)，難民潮存在比較恒定的總量，那么不同國(guó)家、地區(qū)接受這些難民的數(shù)量便是一種此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。因此，具有地緣關(guān)系的國(guó)家對(duì)待難民問(wèn)題態(tài)度、法律與政策的差異，極易導(dǎo)致它們之間的分歧、隔閡與矛盾，移民問(wèn)題同樣涉及國(guó)家之間的博弈。

二、影響國(guó)際難民問(wèn)題應(yīng)對(duì)的主要因素

正如難民問(wèn)題本身具有復(fù)雜性一樣，其應(yīng)對(duì)策略也要受到根源因素、地緣因素、法律與政策因素、后果因素、文化傳統(tǒng)因素等多重因素的影響。它們有的構(gòu)成主要因素，直接制約應(yīng)對(duì)措施的設(shè)置，有的與其他因素相互交織，共同影響應(yīng)對(duì)策略方向。

（一）根源因素

難民問(wèn)題的根源在于其原住國(guó)國(guó)內(nèi)，包括不可抗力、人為和綜合因素三類(lèi)，決定了應(yīng)對(duì)移民問(wèn)題的思路和重點(diǎn)，以及能否真正從源頭上解決這一問(wèn)題。

1.不可抗力因素

對(duì)于地震、海嘯、颶風(fēng)、氣候變化等自然災(zāi)害，除了有限的預(yù)防措施，這些因素大都無(wú)法避免和克服，應(yīng)對(duì)重點(diǎn)在于及時(shí)、有效地援助、安置由此產(chǎn)生的難民，盡可能減少災(zāi)害給人員生命、健康帶來(lái)的負(fù)面影響。針對(duì)環(huán)境、氣候變化產(chǎn)生的難民，國(guó)際移民組織專(zhuān)門(mén)成立了“移民、環(huán)境與氣候變化工作組”，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)研究和應(yīng)對(duì)計(jì)劃，積極參與聯(lián)合國(guó)氣候變化巴黎大會(huì)等，實(shí)地援助難民移民采取有效措施預(yù)防災(zāi)害。

2.人為因素

政局動(dòng)蕩、戰(zhàn)亂、恐怖主義、極端組織活動(dòng)等，盡管其深層次原因十分復(fù)雜，人為因素一般都處于主導(dǎo)地位或者造成直接后果，具有一定的可控性，包括恢復(fù)和平、預(yù)防和懲治恐怖主義、極端行為等。但是，一旦此類(lèi)因素相互交織，持續(xù)產(chǎn)生消極影響，則必然導(dǎo)致難民問(wèn)題進(jìn)一步惡化。美英主導(dǎo)的伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)便是實(shí)例，推翻薩達(dá)姆政權(quán)未給當(dāng)?shù)貛?lái)和平，政局動(dòng)蕩、教派沖突、長(zhǎng)年內(nèi)戰(zhàn)，難以消除的恐怖主義襲擊，導(dǎo)致當(dāng)?shù)孛癫涣纳Ｗ?006年至2012年，伊拉克產(chǎn)生的難民總數(shù)連續(xù)居于全球第二至第五位， United Nations High Commissioner for Refugees： Global Trends，available at http：//www.unhcr.org/enus/globaltrends2015.html， 20160810.其負(fù)面后果持續(xù)至今，深刻影響了有關(guān)地區(qū)的和平與安全。

3.綜合因素

此類(lèi)因素介于不可抗力和人為因素二者之間，夾雜了二者的成分，極端貧窮和饑餓、疾病蔓延等屬于此類(lèi)因素。長(zhǎng)期以來(lái)，聯(lián)合國(guó)將極端貧窮饑餓的消除、疾病防控納入可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)中，力爭(zhēng)在2015年年底前，使世界上每日收入低于一美元的人口比例和挨餓人口比例降低一半，屆時(shí)制止并開(kāi)始扭轉(zhuǎn)艾滋病毒/艾滋病的蔓延、消滅瘧疾及其他折磨人類(lèi)的主要疾病的禍害。聯(lián)合國(guó)大會(huì)：《聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展宣言》，資料來(lái)源：http：//www.un.org/zh/millenniumgoals/reports.shtml， 20160810. 事實(shí)上，此類(lèi)因素大多短期內(nèi)難以徹底消除，只能采取適當(dāng)措施予以減少和控制，由此產(chǎn)生的難民問(wèn)題可能曠日持久。

（二）地緣因素

一個(gè)國(guó)家的人口、資源、地形、氣候、區(qū)位等地理情況，與移民的產(chǎn)生和接受相互作用，對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的地緣政治、地緣經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生廣泛的影響。冷戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)家之間競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)從傳統(tǒng)的政治、軍事實(shí)力轉(zhuǎn)移至經(jīng)濟(jì)利益層面，“地緣經(jīng)濟(jì)學(xué)”在地緣政治的基礎(chǔ)上更加強(qiáng)調(diào)國(guó)家間經(jīng)濟(jì)實(shí)力、安全的競(jìng)爭(zhēng)，以及如何從地緣因素出發(fā)，在競(jìng)爭(zhēng)中維護(hù)國(guó)家利益。 倪世雄：《當(dāng)代西方國(guó)際關(guān)系理論》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2006年，第400403頁(yè)。如何從地緣因素層面考慮保障國(guó)家政治權(quán)力與安全、尋求更有優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)利益和相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力，也是難民目的國(guó)必須面對(duì)的一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題。

歐洲難民危機(jī)中，來(lái)自敘利亞、阿富汗和伊拉克的大批難民，正是利用地緣優(yōu)勢(shì)，先經(jīng)地中海、巴爾干半島西側(cè)進(jìn)入沿岸歐洲國(guó)家，再通過(guò)申根協(xié)定項(xiàng)下寬松的邊境管控，而后遷徙至地處西歐、北歐的法國(guó)、德國(guó)、瑞典等國(guó)家尋求定居。一方面，難民的接受和融入將改變目的國(guó)原有的人口、民族、宗教、文化傳統(tǒng)格局，通過(guò)選舉、立法、參與就業(yè)等途徑，對(duì)目的國(guó)產(chǎn)生政治、經(jīng)濟(jì)上的影響；另一方面，難民問(wèn)題的應(yīng)對(duì)將直接促使具有地緣關(guān)系的國(guó)家、地區(qū)之間，在政治主張、法律政策協(xié)調(diào)、改善勞動(dòng)力市場(chǎng)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的聯(lián)系合作亦或是矛盾沖突。

可見(jiàn)，通過(guò)地緣因素，難民問(wèn)題背后國(guó)家間多層次、微妙復(fù)雜的關(guān)系得以充分體現(xiàn)，甚至對(duì)未來(lái)整個(gè)地區(qū)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。2013-2015年，德國(guó)、瑞典受理難民首次庇護(hù)申請(qǐng)的數(shù)量占整個(gè)歐洲總數(shù)量的43.8%，歐洲11國(guó)的受理數(shù)也占到九成以上，難民責(zé)任分?jǐn)偛痪鶎?dǎo)致歐洲難以協(xié)調(diào)行動(dòng)。 這11個(gè)國(guó)家是德國(guó)、瑞典、瑞士、挪威、匈牙利、法國(guó)、意大利、奧地利、英國(guó)、比利時(shí)與荷蘭。參見(jiàn)趙俊杰：《歐洲難民危機(jī)專(zhuān)題研究報(bào)告》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2016年，第5860頁(yè)。

（三）法律與政策因素

一個(gè)國(guó)家現(xiàn)行的法律與政策在很大程度上決定了其當(dāng)局對(duì)待難民問(wèn)題的態(tài)度與可能采取的措施，當(dāng)然也直接決定著難民可能獲得的權(quán)利和待遇。在國(guó)際社會(huì)尚未建構(gòu)完成一整套難民法律體系之前，其法律與政策一般由各國(guó)國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定。

目前，難民法律政策在世界上不同地區(qū)、不同國(guó)家呈現(xiàn)出發(fā)展不平衡的特點(diǎn)，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家作為難民理想的目的國(guó)，擁有比較健全的法律政策體系?！稓W盟運(yùn)行條約》集中規(guī)定了有關(guān)邊境檢查、難民庇護(hù)和移民的規(guī)范，要求歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)采取必要措施，保證歐盟內(nèi)部人員的自由流動(dòng)，逐步建立統(tǒng)一的歐盟邊境制度，管理外部邊境；對(duì)于第三國(guó)難民，歐盟將建立統(tǒng)一的難民應(yīng)對(duì)政策，包括輔助性保護(hù)、臨時(shí)性保護(hù)政策，并根據(jù)《難民公約》和《難民議定書(shū)》的規(guī)定，落實(shí)“不推回”原則，給予難民國(guó)際保護(hù)；移民政策方面，歐盟公平對(duì)待任何第三國(guó)合法居住的移民，采取統(tǒng)一的移民政策應(yīng)對(duì)移民遷徙的管理，同時(shí)將采取有力措施預(yù)防和制止非法移民、販賣(mài)人口的行為。 European Union： Article 77， 78， 79， Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union， available at http：//eurlex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/PDF/？uri=OJ：C：2016：202：FULL&from=EN， 20160815. 歐盟《都柏林公約》強(qiáng)調(diào)了難民首次抵達(dá)的成員國(guó)有義務(wù)收容難民，受理其申請(qǐng)合法的居住權(quán)。上述法律與政策貫穿于歐盟應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的過(guò)程中。

難民法律與政策在一個(gè)國(guó)家不同時(shí)期，根據(jù)實(shí)際需要也會(huì)不斷發(fā)生變化。政黨、國(guó)家機(jī)構(gòu)和民眾通過(guò)修改原有法律政策，制定新的法律政策，將直接影響該國(guó)的應(yīng)對(duì)態(tài)度、制度設(shè)置和具體措施，難民權(quán)利和待遇也會(huì)隨之調(diào)整，甚至出現(xiàn)制度“外溢”效果，對(duì)于鄰國(guó)也會(huì)產(chǎn)生一定影響。

（四）后果因素

“后果因素”是指難民問(wèn)題的應(yīng)對(duì)可能引發(fā)的其他后果，包括積極后果與消極后果兩個(gè)方面。難民的融入及其帶來(lái)的后果形成一對(duì)因果關(guān)系，目的國(guó)有關(guān)法律政策措施決定著難民后果的發(fā)展方向，反之，難民后果的性質(zhì)也將制約該國(guó)的法律政策。

從積極的一面看，難民可以為目的國(guó)帶來(lái)族群、文化的多元化，通過(guò)選民結(jié)構(gòu)、選票取向的改變，影響目的國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化格局。美國(guó)作為最典型的“移民國(guó)家”正不斷經(jīng)歷著這樣的變化。自20世紀(jì)70年代開(kāi)始，美國(guó)前總統(tǒng)卡特消除了美國(guó)社會(huì)對(duì)于非洲裔美國(guó)人的隔閡，克林頓又在執(zhí)政期間強(qiáng)化了“平權(quán)法案”，促使民主黨贏得了這一廣大族群的支持和“票倉(cāng)”，有力地促成奧巴馬總統(tǒng)的當(dāng)選，其影響力還將在未來(lái)美國(guó)大選中一直延續(xù)。

外國(guó)難民也是歐洲新生勞動(dòng)力的重要來(lái)源，對(duì)于老齡化日益嚴(yán)重的國(guó)家更是如此。德國(guó)默克爾政府力排眾議，堅(jiān)持寬容對(duì)待此次難民潮，也是出于增加本國(guó)勞動(dòng)力和未來(lái)選舉情勢(shì)的考慮。反之，限制移民也需要付出代價(jià)，包括采取限制措施的直接財(cái)政支出、是現(xiàn)存移民社區(qū)進(jìn)一步疏遠(yuǎn)的社會(huì)代價(jià)，以及由于勞動(dòng)力短缺和低出生率造成的潛在的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)代價(jià)。[美]塞繆爾·亨廷頓：《文明的沖突與世界秩序的重建》，周琪等譯，北京：新華出版社，2002年，第225頁(yè)。

消極的一面后果同樣明顯，社會(huì)治安、犯罪問(wèn)題，與當(dāng)?shù)鼐用竦娜诤蠁?wèn)題，民族、宗教、文化所帶來(lái)的“文明沖突”問(wèn)題等，對(duì)于目的國(guó)制度、政策的不滿(mǎn)還是滋生恐怖主義活動(dòng)的潛在動(dòng)因。這些后果已經(jīng)在法國(guó)、德國(guó)社會(huì)中顯現(xiàn)；“9·11事件”后小布什政府大幅收緊移民政策，嚴(yán)控非法移民入境美國(guó)，以配合其全球反恐戰(zhàn)略的需要。

此外，文化傳統(tǒng)因素也影響著難民接受與安置。本身文化比較多元的國(guó)家更易于接納外國(guó)移民，而具有特定歷史聯(lián)系國(guó)家之間的民眾更加熟悉彼此制度，難民也更容易融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)關(guān)系中。

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，難民應(yīng)對(duì)的各種因素在不同國(guó)家、不同時(shí)期總是此起彼伏、交錯(cuò)顯現(xiàn)?；诙喾矫嬉蛩氐目紤]，目的國(guó)當(dāng)局也必然適時(shí)調(diào)整其難民法律政策，引導(dǎo)難民管理向著對(duì)其有利的方向發(fā)展。

三、難民問(wèn)題的國(guó)際應(yīng)對(duì)

國(guó)際社會(huì)只有針對(duì)國(guó)際難民問(wèn)題的主要挑戰(zhàn)和影響因素，協(xié)調(diào)一致采取行動(dòng)，共同應(yīng)對(duì)這一跨國(guó)性難題，包括宗旨原則的設(shè)立、規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的制定、整體治理方法的采用、強(qiáng)化不同層次的合作等多個(gè)層面。

（一）以人權(quán)、人道主義保障作為宗旨和原則

難民問(wèn)題與人權(quán)保障、人道主義援助具有天然的聯(lián)系，應(yīng)將人權(quán)、人道主義有關(guān)原則、精神貫穿于難民問(wèn)題的應(yīng)對(duì)過(guò)程中，以此作為制定難民法律政策、開(kāi)展難民救助行動(dòng)的宗旨和準(zhǔn)則。

出于對(duì)外國(guó)難民個(gè)人人權(quán)的關(guān)注，聯(lián)合國(guó)大會(huì)于1985年通過(guò)的《非居住國(guó)公民個(gè)人人權(quán)宣言》確認(rèn)，國(guó)際文件中有關(guān)人權(quán)和基本自由的保護(hù)原則、規(guī)范適用于外國(guó)難民，并規(guī)定了難民在目的國(guó)享有的人身、財(cái)產(chǎn)以及其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利。即使難民目的國(guó)有權(quán)頒布有關(guān)外僑入境及其居留條件的法律規(guī)章或者對(duì)其國(guó)民和外僑加以區(qū)別，但此種法律規(guī)章不應(yīng)違背該國(guó)所負(fù)包括在人權(quán)領(lǐng)域的國(guó)際法律義務(wù)?！稓W盟基本權(quán)利憲章》則明確禁止集體驅(qū)逐，同時(shí)規(guī)定任何人都不應(yīng)當(dāng)被移除、驅(qū)逐、引渡至面臨嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)家，這些風(fēng)險(xiǎn)包括死刑、酷刑以及其他不人道的或有辱人格的待遇或處罰。 European Union： Article 19， Charter of Fundamental Rights of the European Union， available at http：//eurlex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/PDF/？uri=OJ：C：2016：202：FULL&from=EN， 20160815.

對(duì)于難民基本人權(quán)的強(qiáng)調(diào)，一方面應(yīng)以難民遵守目的國(guó)的法律、當(dāng)?shù)鼐用耧L(fēng)俗習(xí)慣為前提，另一方面也不應(yīng)當(dāng)影響、妨礙目的國(guó)本國(guó)公民的權(quán)利及其國(guó)家、公共安全、公序良俗等。 《非居住國(guó)公民個(gè)人人權(quán)宣言》第4條、第5條第2款。資料來(lái)源：http：//jpkc.znufe.edu.cn/2007/fxy/gjgf/info/info_76.html， 20160715.為此，目的國(guó)政府可以制定相應(yīng)的法律政策，在難民、本國(guó)公民和社會(huì)公共利益三者之間尋求法律、道義上的平衡。

國(guó)際移民組織也將人性、公正、中立和獨(dú)立作為其開(kāi)展人道主義援助活動(dòng)的四項(xiàng)內(nèi)在準(zhǔn)則。作為一個(gè)國(guó)際性組織，該組織在全球155個(gè)國(guó)家設(shè)有超過(guò)400個(gè)辦公室，以應(yīng)對(duì)世界各地涉及難民群體的人道主義危機(jī)，遍布南蘇丹、敘利亞、也門(mén)、尼泊爾、瓦努阿圖、馬拉維以及西非“埃博拉”病毒疫情地區(qū)。

（二）制定具有普遍效力的法律規(guī)則與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)

一個(gè)外國(guó)人進(jìn)入一個(gè)國(guó)家時(shí)，就立即處于該國(guó)的屬地最高權(quán)之下，雖然他仍然處于其本國(guó)的屬人最高權(quán)之下，外國(guó)難民在取得目的國(guó)國(guó)籍之前，應(yīng)當(dāng)受到目的國(guó)屬地管轄權(quán)和原住國(guó)屬人管轄權(quán)的雙重管轄，尤其是應(yīng)當(dāng)對(duì)自己在目的國(guó)的行為承擔(dān)法律責(zé)任。 〔英〕詹寧斯，瓦茨：《奧本海國(guó)際法》第一卷第二分冊(cè)，王鐵崖等譯，北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1995，第321頁(yè)。在聯(lián)合國(guó)或者國(guó)際移民組織的框架內(nèi)，通過(guò)具有普遍效力的法律規(guī)則與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，既有利于難民的有序管理，也有利于保障難民本身、目的國(guó)和原住國(guó)等多方權(quán)益。

首先，難民的雙重管轄容易造成目的國(guó)與原住國(guó)之間的管轄權(quán)沖突，要么導(dǎo)致移民負(fù)擔(dān)過(guò)重，要么則會(huì)留下管轄“真空”，尤其是當(dāng)難民尚未加入目的國(guó)國(guó)籍時(shí)，涉及勞工、福利、稅收、貨幣方面的雙重管轄的弊端一時(shí)難以調(diào)和。 Ian Brownlie， Principles of Public International Law， Oxford： Oxford University Press， 2003， pp. 498503. 由此涉及的引渡、庇護(hù)、外交保護(hù)問(wèn)題又會(huì)引發(fā)國(guó)家、地區(qū)之間政治、外交甚至軍事等一系列連鎖反應(yīng)。在難民身份認(rèn)定、首次庇護(hù)申請(qǐng)、基本權(quán)利保障等方面制定統(tǒng)一的實(shí)體法標(biāo)準(zhǔn)，使得其直接享有國(guó)際法上的權(quán)利義務(wù)，有效地克服雙重管轄弊端。

其次，制定具有普遍效力的法律規(guī)則與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)可以彌補(bǔ)國(guó)家、地區(qū)之間難民法律政策的差異與不平衡，促進(jìn)難民權(quán)利義務(wù)的明晰化和統(tǒng)一化，保障難民權(quán)益，落實(shí)目的國(guó)在難民管理方面的權(quán)力和責(zé)任，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)以規(guī)則為基礎(chǔ)的難民問(wèn)題全球治理。 畢海東、紐維敢：《全球治理轉(zhuǎn)型與中國(guó)責(zé)任》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》，2016年第4期，第131頁(yè)。具體而言，一方面整合現(xiàn)行有關(guān)難民、非居住國(guó)公民、人權(quán)保護(hù)、人道主義援助方面的國(guó)際公約原則、規(guī)則，積極考慮將新型難民納入其中，通過(guò)國(guó)際法的發(fā)展使其能夠調(diào)整覆蓋所有類(lèi)型的難民。另一方面，許多難民問(wèn)題需要國(guó)際規(guī)則予以具體化，可考慮由國(guó)際移民組織制定專(zhuān)門(mén)的建議文件，供不同國(guó)家、地區(qū)借鑒采用，如難民援助的待遇標(biāo)準(zhǔn)，還有一些一時(shí)難以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，仍應(yīng)交由各國(guó)解決，但國(guó)際社會(huì)對(duì)此仍可制定一些普遍適用的原則，如難民身份的認(rèn)定和甄別標(biāo)準(zhǔn)。上述原則、規(guī)則作為難民管理和保護(hù)的一般原則和最低標(biāo)準(zhǔn)，允許有條件的國(guó)家或地區(qū)（如歐盟）采取更高的標(biāo)準(zhǔn)。

最后，難民已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)數(shù)量眾多、問(wèn)題復(fù)雜且不斷高速增長(zhǎng)的一類(lèi)特殊群體，適時(shí)考慮大幅擴(kuò)充甚至重構(gòu)國(guó)際難民法使其符合現(xiàn)實(shí)的需要?？上扔陕?lián)合國(guó)難民署、人權(quán)理事會(huì)、國(guó)際移民組織、國(guó)際紅十字委員會(huì)等國(guó)際組織分別就其專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域提出議題清單和建議草案，再由聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員通過(guò)討論、審議這些議題、草案后制定統(tǒng)一的條款草案文本，提請(qǐng)聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)，建議在條件成熟的時(shí)候，召開(kāi)外交會(huì)議商討正式國(guó)際公約、條約的制定和簽署。

（三）采用難民問(wèn)題整體治理的方法

難民問(wèn)題非一國(guó)一時(shí)之力能夠解決，采用整體治理的方法將產(chǎn)生良好效果。從國(guó)際組織、主要目的國(guó)的實(shí)踐看，整體治理方法包括以下幾個(gè)層面：

首先，針對(duì)難民不同方面的需要采取應(yīng)對(duì)措施。對(duì)于尚未得到庇護(hù)的難民，重點(diǎn)在于采取援助行動(dòng)，優(yōu)先保障其飲食、居住、醫(yī)療等生存需要。在用工方面，應(yīng)在目的國(guó)法律政策允許范圍內(nèi)，為難民提供安全的職業(yè)培訓(xùn)、工作崗位信息及勞資之間對(duì)話(huà)平臺(tái)等，減少用人單位克扣報(bào)酬、扣押證件、拒簽勞動(dòng)合同的行為，促進(jìn)勞工移民及其家庭安居樂(lè)業(yè)的需要，這些在非洲中南部、約旦等國(guó)已取得了顯著效果。

其次，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃，促進(jìn)難民盡快融入目的國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化之中。可以建立難民資源中心為其提供有益信息，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的技能發(fā)展機(jī)構(gòu)，運(yùn)用大眾傳媒、社交通訊技術(shù)，疏導(dǎo)難民消極情緒，發(fā)掘難民的潛能，使其有益于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。尤其是在遷徙之前和居留之后兩個(gè)關(guān)鍵階段，這些措施的采用將決定難民能否融入目的國(guó)，以及是否可能產(chǎn)生消極后果。2011年8月，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署行政命令，要求采取措施以促進(jìn)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)在雇傭勞工方面更多地體現(xiàn)美國(guó)種族和民族的多樣性， 鄭易平、牛霞飛：《美國(guó)文官制度的建立與改革對(duì)其政治制度穩(wěn)定性的影響》，載《國(guó)際觀察》，2016年第2期，第102頁(yè)。這將為當(dāng)?shù)匾泼耠y民等弱勢(shì)群體進(jìn)入美國(guó)政府機(jī)構(gòu)提供更多機(jī)會(huì)。

最后，制定長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃，保障難民健康安全，增加其可支配收入。積極考慮將難民健康醫(yī)療納入目的國(guó)公共醫(yī)療衛(wèi)生計(jì)劃之中，同時(shí)尋求與難民原住國(guó)外交、醫(yī)療、公共衛(wèi)生、交通、人力資源等部門(mén)的合作；培訓(xùn)擴(kuò)大醫(yī)療衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)人員和志愿者，參與到難民援助計(jì)劃中。通過(guò)與銀行、支付公司的合作，為其定制資金匯兌、支付轉(zhuǎn)賬方式增加便利，減少其匯兌成本。政府部門(mén)、國(guó)際組織、私人機(jī)構(gòu)必要時(shí)可直接增加資金、物資、人員投入，在難民飲食、居住、醫(yī)療衛(wèi)生方面采取行動(dòng)。

此外，各方還應(yīng)積極協(xié)作，預(yù)防和制止人口販賣(mài)犯罪活動(dòng)，對(duì)于有組織、跨國(guó)犯罪集團(tuán)，更應(yīng)通過(guò)共享情報(bào)、實(shí)時(shí)監(jiān)控、聯(lián)合行動(dòng)，及時(shí)解救、安置受害者，將犯罪危害將至最低限度。

（四）擴(kuò)大國(guó)際、地區(qū)、國(guó)家不同層次的合作

針對(duì)難民問(wèn)題，目的國(guó)與原住國(guó)、目的國(guó)之間以及具有利害關(guān)系的第三國(guó)應(yīng)通過(guò)對(duì)話(huà)協(xié)作彌合政策分歧，克服難民應(yīng)對(duì)的差異和不平衡所帶來(lái)的矛盾，促成國(guó)家間“零和博弈”向“互利共贏”的轉(zhuǎn)化。

除了政府機(jī)構(gòu)，有關(guān)政府間國(guó)際組織、非政府組織、私人團(tuán)體機(jī)構(gòu)等多種主體的有效參與，有利于它們發(fā)揮所長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)與整合。目前，廣泛活躍于難民、移民領(lǐng)域的國(guó)際勞工組織、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、全球遷徙組織（Global Migration Group， GMG）、反人口販賣(mài)機(jī)構(gòu)間合作組織（InterAgency Coordination Group Against Trafficking in Persons）、國(guó)際志愿機(jī)構(gòu)理事會(huì)（International Council of Voluntary Agencies）等均與國(guó)際移民組織展開(kāi)長(zhǎng)期的合作，歐洲安全與合作組織、阿拉伯國(guó)家聯(lián)盟等區(qū)域性國(guó)際組織也在本地區(qū)發(fā)揮著重要作用。

目前，涉及6500萬(wàn)難民的管理和保護(hù)工作已經(jīng)成為聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展的重要目標(biāo)之一，通過(guò)有計(jì)劃和良好的管理，以促進(jìn)有秩序、安全、規(guī)律和負(fù)責(zé)任的移民活動(dòng)，包括難民的遷徙。國(guó)際移民組織具有獨(dú)立的法律人格， 國(guó)際組織為了實(shí)現(xiàn)其特定的宗旨和目的，需要對(duì)外開(kāi)展活動(dòng)，這以該組織具有獨(dú)立的法律人格（legal personality）為前提，沒(méi)有法律人格的國(guó)際組織便無(wú)法成為國(guó)際法或國(guó)內(nèi)法上的主體。國(guó)際組織的法律人格是其獨(dú)立地享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)的一種資格，只有具備這種人格，國(guó)際組織才能“在實(shí)現(xiàn)其宗旨和執(zhí)行其職能中具有法定的行為能力，即能夠以自己行為依法行使權(quán)利及履行義務(wù)的能力”。參見(jiàn)梁西：《國(guó)際組織法（總論）》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2001年，第8頁(yè)。在移民管理、難民保護(hù)領(lǐng)域承擔(dān)專(zhuān)業(yè)職能，以實(shí)現(xiàn)移民有序化為目標(biāo)。該組織目的宗旨與聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展價(jià)值目標(biāo)高度一致，成為二者開(kāi)展良好專(zhuān)業(yè)合作的基礎(chǔ)。

不同地區(qū)應(yīng)結(jié)合地區(qū)實(shí)情和法律政策，進(jìn)一步協(xié)調(diào)區(qū)域行動(dòng)。在歐盟內(nèi)部，成員國(guó)應(yīng)以申根協(xié)定為基礎(chǔ)和依據(jù)，在考慮地緣、人口、經(jīng)濟(jì)等因素基礎(chǔ)上，盡快提出合理分配各國(guó)接收難民數(shù)量和條件的“一攬子”方案。既要力求使各國(guó)在接受、安置難民上達(dá)到權(quán)利與義務(wù)的平衡，保障申根協(xié)定條件下歐盟內(nèi)部人員的自由流動(dòng)，促進(jìn)歐洲身份認(rèn)同；也要針對(duì)難民問(wèn)題，制定、加強(qiáng)歐盟外部邊境的管控措施，防止難民的無(wú)序遷徙，預(yù)防和控制暴力犯罪、恐怖主義等社會(huì)問(wèn)題的滋生蔓延，這也是從根本上維護(hù)申根區(qū)安全，保障歐洲一體化進(jìn)程的必然要求。

四、中國(guó)的參與

中國(guó)已安置了數(shù)十萬(wàn)來(lái)自周邊國(guó)家的難民，積極參與國(guó)際難民問(wèn)題的應(yīng)對(duì)，一方面有利于中國(guó)借鑒國(guó)際社會(huì)在難民管理方面的經(jīng)驗(yàn)，更加“負(fù)責(zé)任”地參與難民全球治理的進(jìn)程；另一方面，國(guó)際社會(huì)也需要中國(guó)在難民事務(wù)方面的經(jīng)驗(yàn)和援助，并為中國(guó)應(yīng)對(duì)自身難民問(wèn)題提供支持。

（一）充分利用現(xiàn)有法律淵源，制定配套規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)

首先，中國(guó)尚無(wú)專(zhuān)門(mén)調(diào)整難民活動(dòng)的國(guó)內(nèi)法，一些可以適用于外國(guó)難民移民的法律規(guī)范則散見(jiàn)于引渡和庇護(hù)、出入境居留、涉外民事關(guān)系法律適用的單行法中，這些法律淵源可以作為未來(lái)制定、擴(kuò)充國(guó)內(nèi)難民法或移民法的基礎(chǔ)加以利用。

《憲法》第32條規(guī)定，中國(guó)保護(hù)在中國(guó)境內(nèi)的外國(guó)人的合法權(quán)利和利益，在中國(guó)境內(nèi)的外國(guó)人必須遵守中華人民共和國(guó)的法律，對(duì)于因?yàn)檎卧蛞蟊茈y的外國(guó)人，可以給予受庇護(hù)的權(quán)利。2012年正式頒布的《出境入境管理法》明確適用于不具有中國(guó)國(guó)籍的人，全面規(guī)定了外國(guó)人簽證、入境出境、停留居留、永久居留、留學(xué)工作相關(guān)制度。對(duì)于申請(qǐng)難民地位的外國(guó)人，在難民地位甄別期間，可以憑公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的臨時(shí)身份證明在中國(guó)境內(nèi)停留；被認(rèn)定為難民的外國(guó)人，可以憑公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的難民身份證件在中國(guó)境內(nèi)停留居留?！冻鼍橙刖彻芾矸ā返?6條。該法頒布實(shí)施后，原《外國(guó)人入境出境管理法》和《中國(guó)公民出境入境管理法》同時(shí)廢止，這也意味著中國(guó)公民與外國(guó)人出入境制度在立法上得到了統(tǒng)一。資料來(lái)源：http：//www.gov.cn/flfg/201206/30/content_2174944.htm， 20160815. 《涉外民事關(guān)系法律適用法》結(jié)合各國(guó)實(shí)踐發(fā)展趨勢(shì)，在涉及民事主體事項(xiàng)上，采用以“經(jīng)常居所地”為連結(jié)點(diǎn)選擇準(zhǔn)據(jù)法。對(duì)于自然人無(wú)國(guó)籍或者國(guó)籍不明的，適用其經(jīng)常居所地法律；自然人經(jīng)常居所地不明的，適用其現(xiàn)在居所地法律。 《涉外民事關(guān)系法律適用法》第19條、第20條。資料來(lái)源：http：//www.gov.cn/flfg/201010/28/content_1732970.htm， 20160720.這些規(guī)定將優(yōu)先適用難民移民經(jīng)常居所地國(guó)家的法律。

其次，難民管理配套規(guī)范和具體標(biāo)準(zhǔn)仍不充分，滯后于實(shí)踐的需要。2013年國(guó)務(wù)院制定了新的《外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》，作為實(shí)施《出境入境管理法》的具體規(guī)范性文件。其實(shí)，在難民身份認(rèn)定、接受、入境出境、停留居留、學(xué)習(xí)工作、家庭生活、子女教育等方面均有制定具體標(biāo)準(zhǔn)的廣闊空間。近期國(guó)內(nèi)已推行居住證制度，逐步取代涉及遷徙、定居的戶(hù)籍制度，今后中國(guó)公民與外國(guó)人在居住制度上有望并軌。

最后，在國(guó)際法層面，中國(guó)已經(jīng)批準(zhǔn)加入《難民公約》《難民議定書(shū)》《經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利國(guó)際公約》等涉及難民事項(xiàng)的國(guó)際公約，一方面應(yīng)當(dāng)信守條約義務(wù)，落實(shí)難民保護(hù)的責(zé)任；另一方面，可以考慮將有關(guān)國(guó)際法規(guī)則的轉(zhuǎn)化適用于國(guó)內(nèi)司法實(shí)踐中，進(jìn)一步充實(shí)國(guó)內(nèi)法。

（二）強(qiáng)化與國(guó)際組織、目的國(guó)的合作，保護(hù)難民權(quán)益

中國(guó)已經(jīng)正式加入國(guó)際移民組織，應(yīng)根據(jù)組織文件，行使成員國(guó)權(quán)利、履行義務(wù)，參與該組織有關(guān)難民援助項(xiàng)目計(jì)劃的決策和實(shí)施，為其履行職能提供必要的資金、物資、人員、技術(shù)支持。

國(guó)際移民組織總部設(shè)在日內(nèi)瓦，其主要機(jī)構(gòu)包括理事會(huì)和行政署。理事會(huì)作為該組織最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，具有廣泛的權(quán)力，包括審議、決定、批準(zhǔn)國(guó)際移民組織及其下設(shè)機(jī)構(gòu)、總干事有關(guān)政策、項(xiàng)目、建議、報(bào)告和活動(dòng)，審議和決定該組織財(cái)政預(yù)算和執(zhí)行，以及其他符合該組織宗旨的活動(dòng)。成員國(guó)在理事會(huì)各有一名代表和一個(gè)投票權(quán)。International Organization for Migration： Article 6， Constitution， available at http：//www.iom.int/constitution， 20160810. 理事會(huì)下設(shè)項(xiàng)目與財(cái)政常務(wù)委員會(huì)（The Standing Committee on Programmes and Finance， SCPF），向全體成員國(guó)開(kāi)放，通常一年召開(kāi)兩次會(huì)議，審議政策、項(xiàng)目和活動(dòng)情況，討論行政、財(cái)政預(yù)算事務(wù)以及其他理事會(huì)特別授權(quán)的事項(xiàng)。2013年11月，廢除執(zhí)行委員會(huì)（Executive Committee）這一機(jī)構(gòu)。行政署設(shè)總干事一名，副總干事以及其他職員由理事會(huì)決定，負(fù)責(zé)執(zhí)行憲章性文件、理事會(huì)及項(xiàng)目和財(cái)政常務(wù)委員會(huì)的決議、政策，承擔(dān)國(guó)際移民組織的行政管理工作。總干事是國(guó)際移民組織的最高行政官員，由理事會(huì)三分之二多數(shù)投票選舉任命，任期五年?？蛇B選連任一屆?？偢墒聦?duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)，根據(jù)憲章性文件、理事會(huì)的決議、政策和規(guī)則，負(fù)責(zé)行政署及整個(gè)組織行政事務(wù)的運(yùn)行，并向理事會(huì)提供適當(dāng)?shù)慕ㄗh。International Organization for Migration： Article 13， Constitution， available at http：//www.iom.int/constitution， 20160810.

中國(guó)作為聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)，積極參與聯(lián)合國(guó)難民署、人權(quán)理事會(huì)的活動(dòng)，有利于在國(guó)際移民事務(wù)上提供中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，彰顯大國(guó)責(zé)任。自2007年始，國(guó)際移民組織便于與聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員辦公室展開(kāi)合作，承擔(dān)著幫助不丹難民從尼泊爾遷徙至第三國(guó)定居的項(xiàng)目任務(wù)。截至2015年，該項(xiàng)目已經(jīng)援助了約10萬(wàn)難民，同一年度國(guó)際移民組織組織共援助了近2000萬(wàn)名移民。2016年6月30日，國(guó)際移民組織理事會(huì)召開(kāi)特別會(huì)議，成員國(guó)協(xié)商一致同意該組織申請(qǐng)加入聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)，成為其專(zhuān)門(mén)性國(guó)際組織（related organization） 在全球范圍內(nèi)，許多承擔(dān)行業(yè)、專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域主要職能的國(guó)際組織，通過(guò)與聯(lián)合國(guó)簽訂關(guān)系協(xié)定或者本身就是根據(jù)聯(lián)合國(guó)的決議設(shè)立，從而與聯(lián)合國(guó)建立一種更加穩(wěn)定、緊密的機(jī)構(gòu)聯(lián)系， 加盟聯(lián)合國(guó)組織體系，成為后者的專(zhuān)門(mén)性國(guó)際組織。參見(jiàn)邵津：《國(guó)際法》，北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2011年，第276頁(yè)。，以在國(guó)際難民移民事務(wù)上發(fā)揮更大的作用。

2016年9月，聯(lián)合國(guó)大會(huì)首次就難民與移民主題召開(kāi)峰會(huì)，全球約80個(gè)國(guó)家首腦政要出席，峰會(huì)通過(guò)了《關(guān)于難民與移民的紐約宣言》。其中，《難民應(yīng)對(duì)綜合框架》作為宣言附件從難民接受與準(zhǔn)許入境、及時(shí)與不間斷所需的提供、目的國(guó)及其社會(huì)團(tuán)體支持、長(zhǎng)期解決方案等多個(gè)方面闡述了國(guó)際社會(huì)難民應(yīng)對(duì)的主要共識(shí)和方案。 United Nations General Assembly： Annex Ⅰ Comprehensive Refugee Response Framework， New York Declaration for Refugees and Migrants， available at http：//www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp？symbol=A/RES/71/1， 20160815.此次峰會(huì)上，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人表示愿意承擔(dān)發(fā)展中大國(guó)的國(guó)際責(zé)任，承諾在原有援助基礎(chǔ)上，向有關(guān)國(guó)家和國(guó)際組織增加一億美元用于難民人道主義援助，并考慮進(jìn)一步支持措施。

此外，聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)的“可持續(xù)發(fā)展議程2030” （2030 Agenda for Sustainable Development ）包含多項(xiàng)涉及移民問(wèn)題的議題，移民與發(fā)展全球論壇（Global Forum on Migration and Development， GFMD）等專(zhuān)題論壇也是不同國(guó)家，尤其是移民原住國(guó)和目的國(guó)間開(kāi)展對(duì)話(huà)、協(xié)調(diào)政策的良好平臺(tái)。

（三）審慎考慮接受外國(guó)難民的整體思路和具體方案

遷徙至中國(guó)的難民主要來(lái)自周邊鄰國(guó)，已有大約30萬(wàn)越南難民在中國(guó)政府的保護(hù)援助下，成功融入中國(guó)社會(huì)。 United Nations High Commissioner for Refugees： Global Trends， available at http：//www.unhcr.org/enus/globaltrends2015.html， 20160710.僅1978年至1982年間，就有來(lái)自越南、老撾和柬埔寨約29萬(wàn)印支難民在中國(guó)得到安置，獲得了安家、居住、教育、工作方面的援助和福利。 梁淑英：《國(guó)際難民法》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2009年，第269307頁(yè)。20世紀(jì)90年代，中國(guó)又接收、安置了來(lái)自朝鮮、中東國(guó)家數(shù)十萬(wàn)難民。

盡管難民管理、安置工作已取得了不少成績(jī)，但隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，未來(lái)不排除有更多難民移民進(jìn)入中國(guó)尋求定居生活，這就需要民政、外交、公安、財(cái)政等部門(mén)審慎考慮接受外國(guó)難民移民的整體思路，既承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)際法責(zé)任，又尊重現(xiàn)實(shí)情況，與其他國(guó)家合作分?jǐn)傌?zé)任。

在難民入境出境、安置居住、教育工作、補(bǔ)貼福利方面還應(yīng)制定具體方案，包括制定一定的激勵(lì)措施，鼓勵(lì)外國(guó)難民發(fā)揮所長(zhǎng)，參與中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的建設(shè)，有利于促進(jìn)教育、文化、技術(shù)的國(guó)際交流。

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（責(zé)任編輯：崔建樹(shù)）