叢春霞，曹光源

(東北財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，遼寧大連 116025)

治理視角下社區(qū)居家養(yǎng)老的政府責(zé)任研究

叢春霞，曹光源

(東北財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，遼寧大連 116025)

以治理理論為基礎(chǔ)，根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的現(xiàn)實，分析政府在社區(qū)居家養(yǎng)老方面應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。選取具有代表性的社區(qū)居家養(yǎng)老模式，如以政府為核心的四周輻射型、構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)交易平臺型、政府與非營利組織合作型、非營利組織主導(dǎo)型等，研究政府在居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的責(zé)任，并提出構(gòu)建社區(qū)居家養(yǎng)老政府責(zé)任體系的對策，如制定社區(qū)居家養(yǎng)老的政策法規(guī)、構(gòu)建社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的多元協(xié)同供給機(jī)制、加大社區(qū)居家養(yǎng)老的財政支持力度、加強(qiáng)監(jiān)督與管理等。

治理理論；社區(qū)居家養(yǎng)老；政府責(zé)任

一、問題的提出

伴隨著社會的發(fā)展，人們的預(yù)期壽命普遍延長，社會老齡化發(fā)展迅猛。截至2015年，中國65歲及以上人口14 434萬人，占總?cè)丝诘?0.5%。與此同時，我國的核心家庭成為主要的家庭結(jié)構(gòu)，家庭的養(yǎng)老功能不斷弱化，如何養(yǎng)老成為一個亟待解決的問題。在探索社會化養(yǎng)老的過程中，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老曾被寄予厚望，然而實踐證明，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老不僅養(yǎng)老資源消耗大，而且違背中國養(yǎng)老傳統(tǒng)觀念，忽視了老年人對家庭親情的需要，并不受老年群體的青睞。于是，利用社區(qū)資源支持老年人居家養(yǎng)老的模式出現(xiàn)。社區(qū)居家養(yǎng)老是指政府和社會力量依托社區(qū)，通過建立專業(yè)化的服務(wù)機(jī)構(gòu)，為在家居住的老年人提供生活照料、家政、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等服務(wù)[1]。社區(qū)居家養(yǎng)老契合我國老年人的傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念，已成為我國絕大多數(shù)老年人首選的養(yǎng)老方式。

然而在社區(qū)居家養(yǎng)老實踐過程中，出現(xiàn)了如社區(qū)資源有限、資源整合不夠、服務(wù)單一、覆蓋面小等問題。這些問題影響到其有效運(yùn)行和深入推廣，同時也引發(fā)人們對現(xiàn)有社區(qū)居家養(yǎng)老運(yùn)行體系的思考。究竟以何種方式才能盡可能充分地利用社區(qū)資源為老年人提供高效服務(wù)？在這個體系中政府及其他主體是什么關(guān)系？政府究竟應(yīng)該履行哪些職責(zé)？

在如何解決這些問題上，學(xué)者們主要以政府責(zé)任的履行為基點，提出很多具有參考價值的建議。周湘蓮(2011)認(rèn)為社區(qū)居家養(yǎng)老作為一種準(zhǔn)公共物品，政府必須承擔(dān)完善政策法規(guī)、加強(qiáng)財政支持、強(qiáng)化科學(xué)管理和堅持服務(wù)導(dǎo)向等責(zé)任[2]。方穎之(2011)從居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容中分析政府的責(zé)任：對醫(yī)療護(hù)理服務(wù)加強(qiáng)監(jiān)督管理，對提供生活照料服務(wù)加大資金投入，對文化娛樂活動加強(qiáng)組織引導(dǎo)，對精神慰藉服務(wù)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)[3]。孫璐(2012)通過分析揚(yáng)州市兩個社區(qū)的居家養(yǎng)老存在的困境，認(rèn)為政府應(yīng)從制度供給、政策制定、財政投入和公共產(chǎn)品提供等方面對空巢老人居家養(yǎng)老工作給予支持，負(fù)起政府應(yīng)該擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任[4]。針對社區(qū)居家養(yǎng)老，越來越多的學(xué)者以福利多元化的視角探討其中政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。同春芳等(2015)認(rèn)為社區(qū)居家養(yǎng)老作為一項多元主體參與的養(yǎng)老保障方式，個人、社區(qū)及國家都應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，而政府作為居家養(yǎng)老的責(zé)任主體，需要承擔(dān)政策制定、監(jiān)督管理、財政支持的具體職責(zé)[5]。吳飛(2015)認(rèn)為政府應(yīng)該承擔(dān)起能促型政府的職責(zé)，通過為養(yǎng)老服務(wù)的主體——家庭、社區(qū)及民間組織提供給付性支持，建立合理有效的監(jiān)管機(jī)制，來促進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展[6]。

總體而言，學(xué)者的研究主要是從居家養(yǎng)老存在的具體問題著手，分析社區(qū)內(nèi)部各主體的責(zé)任關(guān)系，進(jìn)而提出政府的應(yīng)對措施。但是對于社區(qū)整個系統(tǒng)資源的研究不夠深入，在社區(qū)層面治理理論恰恰是對社區(qū)各個有機(jī)組成部分進(jìn)行有效管理的研究，治理理論在優(yōu)化系統(tǒng)資源、提高多元協(xié)同能力上有著較大的優(yōu)勢。以治理的視角看待社區(qū)居家養(yǎng)老中的政府責(zé)任拓展了研究思路，豐富了理論研究，充實了社區(qū)居家養(yǎng)老理論體系?；谥卫砝碚摚疚囊晕覈鐓^(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有代表性的四種模式作為研究的維度，即以政府為核心的四周輻射型、構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)交易平臺型、政府與非營利組織合作型、非營利組織主導(dǎo)型，研究我國政府在居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的責(zé)任，為我國社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展提供有益的借鑒。

二、治理理論與社區(qū)居家養(yǎng)老的政府責(zé)任

治理作為一種新的管理思潮，既要求政府在社會公共事務(wù)中主動尋求其他社會主體的互動形成治理網(wǎng)絡(luò)，又要求政府在治理網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮“元治理”的作用。社區(qū)居家養(yǎng)老的治理能更好地應(yīng)對社會老齡化對養(yǎng)老服務(wù)供給變革提出的挑戰(zhàn)。

(一)治理的內(nèi)涵

治理(governance)的概念首先出現(xiàn)在企業(yè)問題的研究中，后來被應(yīng)用到公共管理問題的研究，在實踐中成為與統(tǒng)治相區(qū)別的一種管理方式。一般而言，治理是為了實現(xiàn)或者增進(jìn)公共利益，政府與私營部門、第三部門或公民個人等眾多主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程[7]。20世紀(jì)70年代以來，隨著西方福利國家的建立，政府事無巨細(xì)地介入到公民生活中，以致政府機(jī)構(gòu)的無盡膨脹和效率低下，出現(xiàn)“政府失靈”。為解決這一矛盾，民營化運(yùn)動甚囂塵上，意圖將市場機(jī)制引入公共服務(wù)。然而隨著全球化、分權(quán)化以及社會關(guān)系的日益復(fù)雜多變，片面地依靠市場競爭并不能有效、公平地滿足居民的需求。于是代表各方利益的多主體的治理模式受到關(guān)注。在中國，自改革開放以來，為了解決公共服務(wù)生產(chǎn)效率低下、供給不公平等問題，政府開始自覺謀求管理方式的變革，有意識地推動和引導(dǎo)地方社會管理創(chuàng)新實踐，在基層社區(qū)協(xié)同治理等領(lǐng)域進(jìn)行了有益的探索。無論國外還是國內(nèi)，治理應(yīng)實踐之需成長和發(fā)展起來，有著豐富的內(nèi)涵。

(二)治理思想與社區(qū)居家養(yǎng)老的契合性

以治理的視域看待我國社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展有著天然的契合性和現(xiàn)實可能性。黨的十八屆三中全會決定把創(chuàng)新社會治理體制作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。保障老年人養(yǎng)老的社區(qū)居家養(yǎng)老是社會治理體制中的組成部分，完善社區(qū)居家養(yǎng)老治理機(jī)制成為化解社會老齡化矛盾、完善老年福利、促進(jìn)養(yǎng)老公平的重要途徑。社區(qū)居家養(yǎng)老的治理雖然只是社會治理中的一部分，但對于提高國家治理能力、完善和充實社會治理體系、推動社會有序和諧發(fā)展產(chǎn)生積極影響。另外，我國的現(xiàn)實情況和發(fā)展要求也為社區(qū)居家養(yǎng)老的治理實踐提供了土壤。在我國的大多數(shù)城市，縣區(qū)級(基層政府)所控制的資源很少，由政府主導(dǎo)提供的公共養(yǎng)老服務(wù)難以為繼，因此需要對社區(qū)的資源進(jìn)行最大化的整合。

再者，現(xiàn)代的治理思想是在反對“社會中心論”的窠臼下建立起來的，它強(qiáng)調(diào)一種多中心的公共行動體系。政府應(yīng)該和社會各主體通力配合，共享社會資源，共同承擔(dān)有區(qū)別的責(zé)任，以此為基點形成多元協(xié)同治理機(jī)制，并最終使各方受益。在社區(qū)居家養(yǎng)老中，社區(qū)居委會、養(yǎng)老服務(wù)公司、物業(yè)公司、非營利組織、家庭成員對老年人提供養(yǎng)老服務(wù)有著各自獨特的責(zé)任，沒有哪一個主體擁有充足的資源和能力獨自滿足居家老人的所有需求。社區(qū)居委會作為服務(wù)供需雙方的樞紐，對于資源的整合和信息的交流能夠發(fā)揮更大的作用；非營利組織能夠有效地彌合政府、市場在養(yǎng)老服務(wù)供給中的失靈，是未來養(yǎng)老服務(wù)購買的中堅力量；營利組織能夠提供更加多樣且優(yōu)質(zhì)的居家養(yǎng)老服務(wù)；家庭成員在老人的精神慰藉上有著不可推卸的責(zé)任及無法比擬的優(yōu)勢。這些行為主體應(yīng)該通過資源及知識的共享解決存在的問題。

(三)治理視角下政府履責(zé)的分析

在治理的視角下，政府在居家養(yǎng)老服務(wù)中承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任。首先，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)作為一種準(zhǔn)公共物品，從消費的競爭性上看，具有部分競爭性。采用社區(qū)居家養(yǎng)老的老年人雖然居住在自己家中，但享受著由社區(qū)統(tǒng)籌和支持的養(yǎng)老服務(wù)。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)不同于狹義的上門服務(wù)，還包括以社區(qū)養(yǎng)老配套設(shè)施為載體的戶外服務(wù)，以養(yǎng)老支持系統(tǒng)為平臺，整合社區(qū)資源保證服務(wù)供給。具體養(yǎng)老服務(wù)具有競爭性，即老年人對該服務(wù)的消費會影響到其他老年人對該服務(wù)的消費，如家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理等，但是如前文所述，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)必須依靠養(yǎng)老支持系統(tǒng)，一旦建立就可以為區(qū)內(nèi)所有老年群體提供服務(wù)，邊際成本不會上升。從消費的排他性上來看，一旦建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系，凡是在本社區(qū)生活的老年群體都能夠并且應(yīng)該享有服務(wù)，因此社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有非排他性。而且養(yǎng)老服務(wù)有著較強(qiáng)的正外部性，它關(guān)系著老年人生活的品質(zhì)及子女的負(fù)擔(dān)，也關(guān)系著社會的穩(wěn)定與和諧。政府必須介入居家養(yǎng)老服務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。其次，治理理論還強(qiáng)調(diào)政府在網(wǎng)絡(luò)治理中“元治理”的角色，認(rèn)為政府的行為表現(xiàn)是有效治理的關(guān)鍵。無論國內(nèi)還是國外，治理網(wǎng)絡(luò)并不是自發(fā)形成的，而是相關(guān)的政府部門主動建構(gòu)的結(jié)果，政府以其擁有的權(quán)威、資金及人力資源扮演著“社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者”的角色。在英國的社區(qū)居家養(yǎng)老中，各地方的社會服務(wù)局(SSD)承擔(dān)起社區(qū)照顧的主要責(zé)任[8]。

西方的社區(qū)居家養(yǎng)老實踐經(jīng)驗證明了采用治理思想提供養(yǎng)老服務(wù)的有效性，政府在社區(qū)居家養(yǎng)老的治理中有著特殊的責(zé)任定位。如：與社區(qū)居家養(yǎng)老各行動主體合作建立起合作關(guān)系；在聯(lián)合行動中確立合意，做到老年群體福利最大化；完善公共責(zé)任制度，確保私營實體與非營利組織遵守必要的公共倫理規(guī)范，緩和各行動主體與老年群體的利益摩擦；保護(hù)網(wǎng)絡(luò)中的弱勢老年群體，如高齡老人、貧困老人及失能半失能老人。但是中國作為最大的發(fā)展中國家，正面臨著更大的挑戰(zhàn)，政府在履行上述職責(zé)的過程中首先要做到以下幾點：其一，要加強(qiáng)制度化建設(shè)，完善和規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)體系，這樣才能保障治理網(wǎng)絡(luò)中的各主體遵守公共倫理規(guī)范并朝著積極的方向發(fā)展。其二，由于發(fā)展中國家市民社會發(fā)展不良，表現(xiàn)在社區(qū)層面就是社區(qū)非營利機(jī)構(gòu)整體實力不強(qiáng)，不能完全承擔(dān)一些社會責(zé)任；私營部門的社區(qū)認(rèn)同感較弱，缺乏對社區(qū)需求的回應(yīng)；公民個人社區(qū)建設(shè)參與度較差。這些現(xiàn)實狀況實際上成為社區(qū)居家養(yǎng)老模式發(fā)展的阻礙因素。具體而言，政府應(yīng)該增強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)主體及對象支持，對承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的家庭，應(yīng)該多方面進(jìn)行獎勵；對社區(qū)予以資金、土地的支持，同時賦予其更多的財政自主權(quán)與行政獨立權(quán)；對從事養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)予以稅費優(yōu)惠；對于非營利組織降低準(zhǔn)入門檻，創(chuàng)新稅收激勵手段等，為居家養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)造良好的運(yùn)行環(huán)境。簡而言之，政府要做到的就是逐步掃清不利于治理的因素，再與其他主體合作為老年群體提供多元的養(yǎng)老服務(wù)。

三、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式中政府履責(zé)現(xiàn)狀

目前政府對社區(qū)居家養(yǎng)老模式的探索不斷深入，出現(xiàn)了具有代表性的服務(wù)模式。在這些模式中，政府普遍會設(shè)立或者委托其他組織成立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，作為一定區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)養(yǎng)老資源的樞紐，在服務(wù)中心周圍一般會有其他主體共同為社區(qū)居家養(yǎng)老提供服務(wù)。本文選取四種社區(qū)居家養(yǎng)老模式，將其看做正在構(gòu)建中的治理網(wǎng)絡(luò)，通過分析其各自的特點和缺陷，探求出政府責(zé)任的改進(jìn)方向。

(一)以政府為核心的四周輻射型模式的政府履責(zé)現(xiàn)狀

該模式政府在社區(qū)居家養(yǎng)老治理網(wǎng)絡(luò)中處于絕對核心地位，政府主管和承辦居家養(yǎng)老服務(wù)中心，政府通過各種方式與其他社區(qū)主體保持著密切的聯(lián)系，呈現(xiàn)出以政府為核心的四周輻射型治理網(wǎng)絡(luò)。北京市石景山區(qū)是這一模式的典型代表。石景山區(qū)政府根據(jù)2015年北京市通過的《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，出臺《居家養(yǎng)老服務(wù)體制改革實施意見》，計劃在全區(qū)9個街道構(gòu)建“1個中心+1批驛站+0零距離輻射”的互動服務(wù)體系。

政府的具體責(zé)任如下：街道辦事處與區(qū)級民政部門的“當(dāng)代社區(qū)發(fā)展與治理促進(jìn)中心”合作建立街道級別的照料中心，負(fù)責(zé)整個街道養(yǎng)老資源的整合、居家養(yǎng)老服務(wù)的購買，如八角街道辦事處與北京首鋼實業(yè)有限公司簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，推進(jìn)轄區(qū)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)；照料中心指導(dǎo)街道內(nèi)各個社區(qū)建立養(yǎng)老服務(wù)驛站，以便承接照料中心的具體服務(wù)項目，同時照料中心為服務(wù)驛站提供資金、場地支持，服務(wù)驛站擁有老年人日間照料室、助浴間、助餐間、配餐間和多功能活動室；照料中心還負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)老年家庭的適老化改造，為老年人發(fā)放食物券等補(bǔ)助；同時還積極動員居民參與社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)。政府意圖通過照料中心和養(yǎng)老驛站構(gòu)建“全方位、零遺漏的一刻鐘社區(qū)居家融合式養(yǎng)老服務(wù)圈”。具體的組織體系如圖1所示。

圖1 北京市石景山社區(qū)居家養(yǎng)老組織體系

在這種模式下，政府處于絕對強(qiáng)勢的地位，政府的直接參與在一定程度上提高了行動效率，增強(qiáng)了整個治理網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威性。但也存在不足：首先，在整個社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系中參與的行動主體較多，社區(qū)企業(yè)、非營利組織、個人等主體與政府的單向關(guān)系較為緊密，互相之間的聯(lián)系較少，呈現(xiàn)中心輻射狀。這樣的結(jié)構(gòu)不利于加強(qiáng)各主體間的合作，達(dá)到有效共治的狀態(tài)。其次，這種治理網(wǎng)絡(luò)完全依附于政府，自生性差，其發(fā)展良好與否與地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的重視有很大關(guān)系，存在人走政息的風(fēng)險。

(二)構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)交易平臺型模式的政府履責(zé)現(xiàn)狀

養(yǎng)老服務(wù)交易平臺型模式是由政府利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立信息平臺，通過利用市場力量對養(yǎng)老資源進(jìn)行配置，為老年群體提供多樣化的養(yǎng)老服務(wù)。蘭州市城關(guān)區(qū)是這一模式的代表，城關(guān)區(qū)于2009年出臺了《關(guān)于籌建蘭州市城關(guān)區(qū)虛擬養(yǎng)老院的實施方案》?！疤摂M養(yǎng)老院”可以形象地概括為政府搭建一個虛擬的居家養(yǎng)老服務(wù)交易平臺，賣家為通過審核的各類企業(yè)，買家為城關(guān)區(qū)的所有老年群體。

城關(guān)區(qū)政府在這種居家養(yǎng)老模式中承擔(dān)的責(zé)任是：第一，確定了虛擬養(yǎng)老院的組織框架。虛擬養(yǎng)老院下設(shè)三個部門：呼叫中心、加盟管理中心、接待服務(wù)中心。這三個部門分別負(fù)責(zé)接收轄區(qū)老年人服務(wù)需求、招募企業(yè)為老年人提供服務(wù)、服務(wù)狀況的意見反饋。其中加盟管理中心被民政部門設(shè)置為民辦非企業(yè)，從而使部分的工作脫離政府部門，其工作人員均為社會招聘。第二，政府對部分老年群體提供養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。城關(guān)區(qū)政府對轄內(nèi)的老年群體進(jìn)行分類，對高齡、貧困、模范三類老人提供不等的服務(wù)補(bǔ)貼，普通老年群體通過虛擬養(yǎng)老院購買服務(wù)比市場價格優(yōu)惠20%。第三，對加入虛擬養(yǎng)老院的企業(yè)進(jìn)行管理和補(bǔ)助。政府對申請加入虛擬養(yǎng)老院的企業(yè)進(jìn)行審核，審核通過的企業(yè)注冊為民辦非企業(yè)單位，以便享受稅費優(yōu)惠。同時，根據(jù)每個企業(yè)的所在位置和服務(wù)半徑對每個企業(yè)的服務(wù)范圍進(jìn)行規(guī)劃。該模式的組織體系如圖2所示。

圖2 蘭州市城關(guān)區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老組織體系

通過構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)交易平臺，將老年群體與服務(wù)企業(yè)對接，既消除了老年群體對消費市場不信任的后顧之憂，解決了居家養(yǎng)老服務(wù)供給的難題，又激活了潛在的老年消費市場，帶動了銀色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展反過來又會推動這種居家養(yǎng)老模式的良性運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展。但是，這種模式依賴于加盟企業(yè)服務(wù)的可持續(xù)性，政府需要做好協(xié)調(diào)和扶持的工作。目前城關(guān)區(qū)的虛擬養(yǎng)老院正面臨著合作困境：企業(yè)的目標(biāo)是盈利，但養(yǎng)老服務(wù)是微利性的，蘭州市城關(guān)區(qū)政府對這些企業(yè)的財政支持力度不夠大，難以對具有資格的企業(yè)產(chǎn)生持久性的吸引力，出現(xiàn)了供給匱乏。同時，由于利潤低影響到服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量低下。

(三)政府與非營利組織合作型的政府履責(zé)現(xiàn)狀

上海市普陀區(qū)是這一模式的典型代表，普陀區(qū)的非營利組織——養(yǎng)老服務(wù)管理中心是該區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的提供主體，向全區(qū)招聘養(yǎng)老服務(wù)人員并對其培訓(xùn)，對享受“居家養(yǎng)老服務(wù)”的老人進(jìn)行評估。該中心還直接對服務(wù)員的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。普陀區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的基層延伸是通過養(yǎng)老服務(wù)管理中心與區(qū)內(nèi)敬老院合作實現(xiàn)的。區(qū)內(nèi)八家敬老院都建立起居家養(yǎng)老服務(wù)隊，他們與老年人直接洽談具體的服務(wù)項目和服務(wù)時間，簽訂居家養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議，達(dá)成協(xié)議后服務(wù)隊就可以在第一時間滿足老年人的需求。

政府主要發(fā)揮了幫扶和資金支持的作用。首先，養(yǎng)老服務(wù)管理中心由政府設(shè)立，區(qū)政府指定該管理中心為居家養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)者，政府直接購買服務(wù)。其次，市、區(qū)兩級政府對可以享受居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人分別給予每月的補(bǔ)貼。在資金的來源上，上海市政府和普陀區(qū)政府兩級政府平均分?jǐn)傌斦芸?，這樣能夠緩解區(qū)級政府的財政壓力。該模式的組織體系如圖3所示。

圖3 上海市普陀區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老組織體系

這種社區(qū)居家養(yǎng)老模式能夠保證對老年群體支持的穩(wěn)定性和持續(xù)性，由于負(fù)責(zé)居家養(yǎng)老的組織直接由政府設(shè)立，具有較高的權(quán)威。但是這種模式也存在著一些弊病：政府與民間組織的合作很容易演變成上下級之間的控制關(guān)系。養(yǎng)老服務(wù)管理中心由政府設(shè)立，中心的管理人員都是政府直接任命，所以它并非真正意義上的民間組織，從某種程度上來說是政府部門的延伸部門，存在著政府權(quán)力變相擴(kuò)展的潛在危險，從而為這些部門帶來不正當(dāng)?shù)睦妗Ｕ徺I居家養(yǎng)老服務(wù)的具體內(nèi)容與形式由政府決定，其他主體無法自愿、平等地參與其中。這樣政府不但沒有轉(zhuǎn)變職能目標(biāo)，反而使自身的權(quán)限更大。

(四)非營利組織主導(dǎo)型政府履責(zé)現(xiàn)狀

非營利組織主導(dǎo)型的社區(qū)居家養(yǎng)老模式指以非營利組織為中心，提供養(yǎng)老服務(wù)，該非營利組織是社區(qū)各主體的紐帶。政府的角色由臺前轉(zhuǎn)移到幕后，發(fā)揮著居家養(yǎng)老服務(wù)體系的支持作用。寧波海曙區(qū)是這一模式的典型代表，海曙區(qū)政府2004年出臺《關(guān)于海曙區(qū)社會化居家養(yǎng)老工作的指導(dǎo)性意見》，與海曙區(qū)星光敬老協(xié)會合作，讓第三部門充分地參與到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的供給中。海曙區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)體系層級包括三級：社會化居家養(yǎng)老服務(wù)中心負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)整個海曙區(qū)的居家養(yǎng)老人力、物力資源，直接由星光敬老協(xié)會運(yùn)行。社會化居家養(yǎng)老服務(wù)中心分部負(fù)責(zé)海曙區(qū)下轄各街道的工作，由該協(xié)會的分部運(yùn)行。居家養(yǎng)老服務(wù)小組以敬老協(xié)會名義在服務(wù)站開展具體工作。這三個層級的側(cè)重點不同：服務(wù)中心直接承接政府對居家養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)劃，接受區(qū)政府的財政撥款，協(xié)調(diào)全區(qū)居家養(yǎng)老工作；服務(wù)中心分部確定居家養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)項目，審定居家養(yǎng)老老人資格，對居家養(yǎng)老服務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)；服務(wù)小組直接為各社區(qū)的居家養(yǎng)老的老人提供上門服務(wù)。海曙區(qū)的整個居家養(yǎng)老服務(wù)體系都是非營利組織獨立運(yùn)作，在運(yùn)行過程中能夠充分發(fā)揮其自身優(yōu)勢，完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)。如吸收培訓(xùn)社區(qū)的下崗、失業(yè)和困難群眾成為專業(yè)居家養(yǎng)老服務(wù)人員；創(chuàng)新志愿服務(wù)形式，采用“義工銀行”吸引更多群眾參與社區(qū)老年人服務(wù)；吸引當(dāng)?shù)仄髽I(yè)加入為老年人認(rèn)購居家養(yǎng)老服務(wù)。

政府在這種模式中承擔(dān)的職責(zé)主要是政策規(guī)劃和財政支持。海曙區(qū)政府成立居家養(yǎng)老工作小組，該小組由區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)干部及星光養(yǎng)老協(xié)會的會長組成，專門負(fù)責(zé)政策制定和政策指導(dǎo)。海曙區(qū)政府將星光老年協(xié)會的資金列入政府財政預(yù)算，保障了服務(wù)供給的持久性。這種模式下政府的角色為權(quán)威的授權(quán)者、政策引導(dǎo)者、資金的提供者，實現(xiàn)了政府的職能轉(zhuǎn)變。該模式的組織體系如圖4所示。

圖4 寧波市海曙區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老組織體系

以非營利組織為主導(dǎo)的多元主體的協(xié)同供給在滿足老年群體居家養(yǎng)老服務(wù)需求、調(diào)動社區(qū)居民廣泛參與方面有著明顯的優(yōu)勢。但是，這種模式下政府在履責(zé)方面仍然有不足之處，主要表現(xiàn)在，在保護(hù)老年群體上存在著職責(zé)缺位。星光敬老協(xié)會作為提供養(yǎng)老服務(wù)的主體，同時肩負(fù)著反饋老年群體對居家養(yǎng)老服務(wù)滿意度的責(zé)任，不能夠有效地維護(hù)老年群體的利益?；鶎诱诜?wù)質(zhì)量的監(jiān)督上存在空白，沒有承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。

以上四種模式在一定程度上反映出當(dāng)前我國居家養(yǎng)老服務(wù)類型及政府責(zé)任現(xiàn)狀，政府作為倡導(dǎo)者決定了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式的類型。各地基本上建立起具有多主體的行動網(wǎng)絡(luò)，政府部門、營利組織、非營利組織及社區(qū)居民都或多或少地參與到居家養(yǎng)老服務(wù)中。作為協(xié)調(diào)養(yǎng)老服務(wù)資源的居家養(yǎng)老服務(wù)中心(各地名稱存在差異)的性質(zhì)、與政府的依附程度以及各主體之間的聯(lián)系緊密與否，是區(qū)分目前社區(qū)居家養(yǎng)老模式的關(guān)鍵，也是治理成熟度的體現(xiàn)。從實踐中可以看出，完善的政策法規(guī)、多元協(xié)同供給、財政支持力度及政府的監(jiān)督與管理是影響整個合作網(wǎng)絡(luò)資源利用效率和持續(xù)發(fā)展的重要因素。所以，應(yīng)該對我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的政府責(zé)任進(jìn)行梳理和完善，以促進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老治理網(wǎng)絡(luò)的健康持續(xù)發(fā)展。

四、社區(qū)居家養(yǎng)老政府責(zé)任體系構(gòu)建

政府定位是否準(zhǔn)確、是否合理是社區(qū)居家養(yǎng)老模式可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。按照治理理論，必須構(gòu)建一個政府、市場、社會三元動態(tài)協(xié)同治理體系，其中政府必須通過充分發(fā)揮自身職能帶動整個居家養(yǎng)老體系的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。治理視角下社區(qū)居家養(yǎng)老的政府責(zé)任體系構(gòu)建如下：

(一)制定社區(qū)居家養(yǎng)老的政策法規(guī)

政策法規(guī)是開展地方社區(qū)居家養(yǎng)老的前提和基礎(chǔ)，是中央相關(guān)部門或地方政府為了應(yīng)對老年人養(yǎng)老問題，對社區(qū)居家養(yǎng)老模式的前期規(guī)劃和預(yù)想。政策法規(guī)被制定以后就會成為治理網(wǎng)絡(luò)中各主體合作的規(guī)范形式。2015年北京市政府通過的《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》成為中國首部居家養(yǎng)老服務(wù)的地方性法規(guī)，對居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容、家庭和政府責(zé)任等作出指引性的規(guī)定。除了北京，全國其他地方尚未出臺類似的政策。目前關(guān)于居家養(yǎng)老服務(wù)的政策法規(guī)存在著不健全、不均衡、不配套、可操作性差等問題，進(jìn)而導(dǎo)致政策執(zhí)行力弱，實效性不高。制定完善的政策法規(guī)能夠最大限度地減輕治理網(wǎng)絡(luò)中存在的摩擦，加大對老年人權(quán)益的保護(hù)。在制定公共政策時要做到系統(tǒng)化和老年群體利益最大化。

政府有責(zé)任確保出臺的政策法規(guī)符合公共正義的規(guī)范，確保老年的公共利益居于主導(dǎo)地位。在各地社區(qū)居家養(yǎng)老的實踐過程中，老年群體的話語權(quán)很弱，在大多數(shù)情況下屬于被動接受方。在治理的過程中政府有責(zé)任保護(hù)較為弱勢一方的合法權(quán)益，在制定政策的過程中一定要考慮到老年群體的真實需求，切實維護(hù)老年人的合法權(quán)益。

政府在制定具體政策時要系統(tǒng)化。地方政府要在結(jié)合本地方具體情況的基礎(chǔ)上，聯(lián)合政府有關(guān)部門如衛(wèi)生、文化、社保、住建等部門共同制定社區(qū)居家養(yǎng)老的政策法規(guī)。

(二)構(gòu)建社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的多元協(xié)同供給機(jī)制

在現(xiàn)實生活中要打破“全能政府”的慣性障礙，政府應(yīng)該減少對非營利組織的直接控制，重視各種社會組織和居民在社區(qū)居家養(yǎng)老治理中的主體地位和主力作用，將其視作可以通力合作的伙伴。政府要具體做到以下幾點：

打破社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域公共壟斷的藩籬，適度引進(jìn)市場化的運(yùn)作方式，面向全體老年群體，積極培育養(yǎng)老服務(wù)市場。政府要從居家養(yǎng)老服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y助者，將老年群體按經(jīng)濟(jì)困難程度及生理條件分級給予不同的補(bǔ)助，既能滿足困難老人的需求，又能開展?fàn)I利服務(wù)，使其形成一種自運(yùn)轉(zhuǎn)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

支持相關(guān)的非營利組織發(fā)展。簡化相關(guān)營利組織的登記注冊制度，促進(jìn)助老、為老等非營利組織的發(fā)展。為相關(guān)非營利組織的活動提供幫助，例如由各類愛心組織倡導(dǎo)的助老活動——“時間銀行”，由于缺乏權(quán)威導(dǎo)致公民的不信任感，政府可以為其承擔(dān)類似的“信用擔(dān)保”，保障其持續(xù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

只有家庭才能有效地滿足老年人所需的精神慰藉，因此要積極倡導(dǎo)家庭成員對老年群體的責(zé)任照顧，營造愛老敬老的社會氛圍，這對于完善居家養(yǎng)老服務(wù)供給體系有著至關(guān)重要的作用。同時，提倡與物業(yè)公司進(jìn)行合作，支持物業(yè)公司利用場地及設(shè)施優(yōu)勢開展?fàn)I利性老年活動，拓展老年群體的戶外活動空間。

(三)加大社區(qū)居家養(yǎng)老的財政支持力度

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)本質(zhì)上屬于準(zhǔn)公共物品，需要政府的財政支持，從國際視野來看，政府的財政職責(zé)是其“首要職責(zé)”。具體應(yīng)該做到以下幾點：

一是要繼續(xù)鞏固財政政策在基礎(chǔ)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等方面的支持政策，在人才隊伍建設(shè)中應(yīng)當(dāng)著重考慮人員的充足性和專業(yè)性問題，要出臺多樣化的政策以吸引更多年輕人加入到專業(yè)護(hù)理員的隊伍中。同時在培訓(xùn)、職業(yè)鑒定、考核方面提供資金和技術(shù)支持。

二是稅收政策要著眼于為養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)，培育和激勵養(yǎng)老服務(wù)市場的發(fā)展，對其經(jīng)營性收入及增值稅減稅方面予以政策優(yōu)惠。福利彩票公益金可以用于社區(qū)老年活動中心的建立、老年群體住房的適老化改造、智能設(shè)備的安裝等。社會保險基金要與居家養(yǎng)老服務(wù)形成配套支持的系統(tǒng)，達(dá)到醫(yī)、養(yǎng)、住相融合的目標(biāo)，切實提高老年人生活水平及質(zhì)量。

(四)加強(qiáng)監(jiān)督與管理

在治理的背景下，政府將居家養(yǎng)老服務(wù)的供給等職責(zé)轉(zhuǎn)移給私營機(jī)構(gòu)或者非營利組織之后，就應(yīng)該確保這些組織遵守必要的公共倫理規(guī)范。只有這樣才能緩和養(yǎng)老服務(wù)的提供者和享受者的摩擦，減輕治理網(wǎng)絡(luò)各主體的沖突。具體而言，政府要在養(yǎng)老服務(wù)提供的準(zhǔn)入、評估及退出三個重要環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督和管理。

一是政府應(yīng)該降低養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻，同時要制定資格認(rèn)證制度及養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)資格和技術(shù)等級制度，規(guī)范市場秩序，禁止不符合資格要求的居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)人員進(jìn)入居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)行體系。

二是建立居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評估和考核制度。在進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)評估時要防止服務(wù)提供者與評估者一致的情況。由民政等部門牽頭，組織相關(guān)專家共同制定服務(wù)質(zhì)量評估和考核標(biāo)準(zhǔn)及內(nèi)容，盡量做到對養(yǎng)老服務(wù)的全過程監(jiān)控。

三是完善退出機(jī)制。完善的退出機(jī)制是養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域活力及質(zhì)量的保障，因此政府對于沒有通過質(zhì)量評估的服務(wù)機(jī)構(gòu)及服務(wù)人員要進(jìn)行整治，對于仍不合格的撤銷資格并責(zé)其強(qiáng)制退出，確保整個居家養(yǎng)老服務(wù)工作能夠健康有序地推進(jìn)。

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2016-12-19 作者簡介：叢春霞(1963-)，女，博士，教授;E-mail：congcx0411@163.com

1671-7031(2017)02-0067-07

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