于天然

摘要：存款保險法律制度是將以存貸業(yè)務(wù)為主營的金融機(jī)構(gòu)組織起來，為其集中建立起一個保險機(jī)構(gòu)，該保險機(jī)構(gòu)通過向組織內(nèi)部的金融機(jī)構(gòu)收取一定數(shù)量的保費(fèi)，從而在組織內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)面臨經(jīng)營危機(jī)甚至是存在破產(chǎn)的可能性時，向其提供一定數(shù)量的資金援助，以保證其持續(xù)經(jīng)營的能力的一種制度。隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，尤其是在當(dāng)前金融開放的大背景下，建立適合我國國情的存款保險法律制度已經(jīng)成為一種必然。基于這樣的背景，本文從金融開放的視角出發(fā)，探析國外存款保險法律制度的利弊，試圖找到一條適合我國國情的路徑。

關(guān)鍵詞：金融開放；國外存款保險法律制度；路徑

關(guān)于存款保險法律制度國內(nèi)外學(xué)者及金融界認(rèn)識都有諸多論述，這些研究成果為各國保險法律制度的設(shè)計提供了理論基石。本文通過對國際上現(xiàn)存的幾種最具代表性的存款保險法律制度模式利弊分析及研究，借鑒了國外發(fā)達(dá)國家存款保險法律制度方面的一些成功經(jīng)驗，結(jié)合我國基本國情，以金融業(yè)開放為背景，探析銀行業(yè)的發(fā)展趨勢。

一、國外存款保險法律制度優(yōu)勢分析

完善的立法為存款保險法律制度發(fā)展提供基礎(chǔ)。以美國為例，1933年美國政府主導(dǎo)創(chuàng)立了《格拉斯—斯蒂格爾法案》，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展創(chuàng)建了美國聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）。這一法案的建立通過向儲戶提供上線為100 000美元的存款保險，對穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后民眾的信心和建立穩(wěn)定的金融環(huán)境起到了巨大作用。這一法案不斷進(jìn)行修改，很好地應(yīng)對了美國國內(nèi)所發(fā)生的多次金融危機(jī)。按照美國法律規(guī)定，國民銀行、聯(lián)邦儲備體系會員銀行必須參加存款保險，其他銀行可自愿參加保險。但事實上，美國幾乎所有的銀行都參加了存款保險。美國的存款保險法律制度是世界公認(rèn)的建立最早、最有影響力的金融保險制度體系。英國在20世紀(jì)70年代發(fā)生銀行清算危機(jī)事件以后，政府主導(dǎo)，由當(dāng)時的英國中央銀行出面，根據(jù)1979年《銀行法》的相關(guān)條例和思想，整合了八個保障基金建立起英國的存款保險法律制度，它在緩解金融危機(jī)、維護(hù)金融秩序方面發(fā)揮了積極的作用。根據(jù)當(dāng)時的銀行法，英國政府規(guī)定到1982年，所有吸收存款的金融機(jī)構(gòu)必須加入存款保險委員會（DPB）。德國于1976年制定了存款保險條例，條例規(guī)定所有商業(yè)銀行必須向儲戶明確說明其所屬保險機(jī)構(gòu)、保險范圍以相應(yīng)保險條款，明確告知儲戶的權(quán)益和潛在的風(fēng)險，沒有參加保險系統(tǒng)的銀行金融機(jī)構(gòu)必須向儲戶說明。1998年成立的德國銀行賠償公司幾乎將全部德國銀行涵蓋在內(nèi)，要求所有銀行必須投保，當(dāng)銀行發(fā)生清算危機(jī)時，賠付金額最高為客戶存款的90%。這一調(diào)控在歐洲有較為廣泛的影響。

健全的機(jī)制為存款保險法律制度發(fā)展提供可能。世界上很多國家的存款保險法律制度都是在本國銀行經(jīng)歷過大的清算危機(jī)之后建立的，如英國、德國、美國。因此，其存款保險法律制度都具有較強(qiáng)針對性。體制設(shè)計方面經(jīng)過實踐的反復(fù)檢驗，值得中國借鑒。美國存款保險法律制度設(shè)計思路是，成立一個獨立的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，即美國聯(lián)邦存款保險公司（FDIC），該機(jī)構(gòu)直接向美國政府負(fù)責(zé)，并接受美國會計總署的審計。FDIC的首要職能是存款保險。以德國為代表的，包括法國、奧地利等國采用的存款保險法律制度大多是由私人組織建立。這種存款保險制度由私人獨自建立并運(yùn)營，在沒有出現(xiàn)系統(tǒng)性的銀行危機(jī)時，政府極少出面進(jìn)行干預(yù)。這一模式充分地發(fā)揮了市場的自我調(diào)劑作用，市場作為對信息反映最靈敏的主體，能夠及時對市場上出現(xiàn)的潛在威脅做出反應(yīng)。市場的優(yōu)勝劣汰機(jī)制也使得這種全部由私人組織建立的存款保險制度成本更低，操作性更強(qiáng)。日本、丹麥等國的存款保險法律制度由政府主導(dǎo)，對參保的金融機(jī)構(gòu)提供巨大的援助和支持。比如存款保險法律制度建立初期的“暫時支付制度”保障向每一個存款人在危機(jī)時支付一定上限的保險存款，以維持其正常生活開支。而對危機(jī)中的金融機(jī)構(gòu)施以資金援助，維持其日常經(jīng)營活動以避免存款人擠兌現(xiàn)象的出現(xiàn)。其他大型金融機(jī)構(gòu)出面做擔(dān)保，接受并援助瀕臨破產(chǎn)的銀行，從而轉(zhuǎn)嫁現(xiàn)實中存款人的風(fēng)險。

全方位的銀行監(jiān)管是存款保險制度發(fā)展的保障。存款保險法律制度自建立以來，在西方發(fā)達(dá)國家的金融體系中發(fā)揮了重要作用，它同央行以及金融監(jiān)管當(dāng)局一起構(gòu)成了金融穩(wěn)定的三道防線。建立存款保險法律制度，存款保險公司自然成為銀行的監(jiān)管者之一，在政府和央行的監(jiān)管政策基礎(chǔ)上，通過事前預(yù)防和事后補(bǔ)救措施，實現(xiàn)了外部監(jiān)管與金融業(yè)內(nèi)部監(jiān)管的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，擴(kuò)大了監(jiān)管的范圍和實施監(jiān)管的主體。這有利于金融體系健康運(yùn)行。央行還可借助金融保險公司的監(jiān)管數(shù)據(jù)，提高監(jiān)管水平，形成政府監(jiān)管與市場監(jiān)管并行，促進(jìn)金融生態(tài)的優(yōu)化與安全。

二、國外存款保險法律制度經(jīng)驗借鑒

盡管存款保險法律制度在降低金融風(fēng)險、維護(hù)存款人利益等方面發(fā)揮了有益的作用，但是存款保險法律制度本身也存在一定的缺陷。中國在建立存款保險法律制度的同時，必須對這些可能產(chǎn)生的風(fēng)險加以防范。

逆向選擇和道德風(fēng)險。存款保險法律制度中的逆向選擇是指信息不對稱在達(dá)成交易前就已經(jīng)存在，從而導(dǎo)致信息優(yōu)勢方利用掌握的信息優(yōu)勢簽訂有利于自己的合約。由于信息的不對稱，可能導(dǎo)致存款人對金融機(jī)構(gòu)的選擇出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。存款保險法律制度的建立可能導(dǎo)致存款人風(fēng)險意識降低，在選擇金融機(jī)構(gòu)時往往忽略對金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險的評估，因為存款人意識到即便發(fā)生金融承兌風(fēng)險，金融保險機(jī)構(gòu)也會為其損失承擔(dān)結(jié)果，因此，評估風(fēng)險、規(guī)避風(fēng)險的意識下降，對銀行的監(jiān)督激勵意識下降，反而蘊(yùn)藏更大風(fēng)險，存款保險法律制度當(dāng)中的道德風(fēng)險往往更為普遍。各方都有可能存在道德風(fēng)險。參保的金融該機(jī)構(gòu)為追求自身利益最大化，在存款保險法律制度建立后，他們將更愿意采取風(fēng)險激進(jìn)策略，采取更加冒險的投資甚至投機(jī)行為；而存款保險公司在博弈各方中由于其維護(hù)自身利益的傾向，可能導(dǎo)致對銀行風(fēng)險激進(jìn)行為的忽略，也會產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險?？梢哉f，逆向選擇和道德風(fēng)險是存款保險法律制度中的最大問題所在。

制度設(shè)計缺乏合理性。存款保險法律制度在保障存款人利益、避免大規(guī)模銀行破產(chǎn)和倒閉帶來的金融恐慌與金融風(fēng)險、建立破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)合理退出機(jī)制，穩(wěn)定金融秩序等方面確實能夠發(fā)揮重要作用。但是存款保險機(jī)制正確發(fā)揮作用需要具備一定的前提。在制度設(shè)計方面，會弱化存款保險法律制度發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，從而導(dǎo)致更大的金融風(fēng)險。例如美國的存款保險法律制度是由私人機(jī)構(gòu)提供保險，而這種制度在美國經(jīng)歷的幾次金融危機(jī)中已經(jīng)被證實是缺乏有效性的，尤其是遇到系統(tǒng)性銀行危機(jī)時，這種由私人機(jī)構(gòu)提供的保險機(jī)制基本上無能為力。而日本的“公私合營”模式的存款保險法律制度，政府的主導(dǎo)力量過強(qiáng)，削弱了金融保險機(jī)構(gòu)的積極性，極易造成整個存款保險體制的低效率。同時，由政府主導(dǎo)形式的那款保險制度會削弱本國金融機(jī)構(gòu)的競爭能力。隨著金融市場開發(fā)程度日益擴(kuò)大，國際化競爭日益加劇，可能導(dǎo)致政府主導(dǎo)的存款保險法律制度放松對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，同時致使其不能自主退出市場。

脫離本國實際。很多國家或政府認(rèn)為存款保險法律制度是“包治百病”的金融穩(wěn)定器，有了它就能夠防范化解一切金融風(fēng)險。建立存款保險法律制度不僅要借鑒國際經(jīng)驗，更要結(jié)合本國實際。很多國家的金融體系中，銀行治理結(jié)構(gòu)不完善、銀行監(jiān)管不到位、民眾缺乏普遍存款保險理念和風(fēng)險意識，又缺乏有效的監(jiān)督與協(xié)調(diào)，因此很多國家雖然建立了存款保險法律制度，但事實上并未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。還有很多國家或經(jīng)濟(jì)體，事實上存在隱性存款保險法律制度，但是這些國家并沒有結(jié)合本國實際，將隱性存款保險法律制度強(qiáng)制轉(zhuǎn)化為顯性存款保險法律制度。這也是我國建立存款保險法律制度必須要借鑒的主要經(jīng)驗之一。

任何一種制度、體制的建立，無論經(jīng)過多么充分地探討都會出現(xiàn)與現(xiàn)實不相協(xié)調(diào)的情況，建議有關(guān)部門保持存款保險法律制度的彈性，根據(jù)實際情況的變化做適時地調(diào)整和完善，最終建立一個符合中國國情與現(xiàn)實規(guī)律的存款保險法律制度。

參考文獻(xiàn)：

[1]Demirgüc-Kunt，A，Detragiache，E，2002，Does Deposit Insurance Increase Banking System Stability？An Empirical Investigation[J].Journal of Monetary Economics49（7）：1337 -1371.

[2]Kane，Edward [J] （2000） “Designing Financial Safety Nets to Fits Country Circumstances”. World Bank mimeo.

[3]談建軍.應(yīng)盡快建立中國特色存款保險制度[J].金融穩(wěn)定研究，2012（3）.

[4]季步高，竇佐偉，單蓓.危機(jī)后國際存款保險機(jī)構(gòu)發(fā)展的主要趨勢及對我國的啟示[J].金融穩(wěn)定研究，2012（6）.

[5]Boot，A.W.A，and Green ban，S.I.，1993.Bank-regulation.Reputation and Rents.Theory and Policy Implications[M]

[6]Keeley，and Michael，C，1990.Deposit Insurance，Risk，and，Market Power in Banking [J].American Economic Review，（80）：1183-1200.

■ 編輯/岳 鳳