譚銳

（華南理工大學(xué)公共政策研究院，廣東 廣州 510640）

中國保障性住房體系的演進、特點與方向

譚銳

（華南理工大學(xué)公共政策研究院，廣東 廣州 510640）

近年來，在各級政府的大力推動下，保障房實物數(shù)量以驚人的速度增長，而與此形成反差的是體系的建設(shè)、管理和運營出現(xiàn)了諸多問題，同時社會效果也不盡如人意?；仡欉^去20年間，中國保障房體系經(jīng)歷了醞釀、平淡、高潮、調(diào)整四個時期，整個演化過程呈現(xiàn)出組織方式松散、政策目標過多、建設(shè)經(jīng)驗難以制度化、功能定位模糊等特征，這些特征是沒有廓清思路的表現(xiàn)。因為無論是在建設(shè)大面積鋪開之前還是之后，政府都沒有對“什么是保障房”、“為什么建保障房”、“它有什么作用”等基本問題進行充分論證。因此建議，除了在技術(shù)層面上完善具體制度設(shè)計之外，還要使政府認清保障房的性質(zhì)，厘清市場與政府的關(guān)系，明確中央與地方的責(zé)任分配，并以此為基礎(chǔ)發(fā)展出一以貫之的政策理念，為構(gòu)建高效、公平、可持續(xù)的保障房體系鋪平道路。

保障性住房；保障房建設(shè)；住房政策

一、引 言

近年來，在各級政府的大力推動下，我國保障房在數(shù)量上取得了驚人的成就。據(jù)官方統(tǒng)計的數(shù)字顯示，“十二五”期間各類保障房累計開工4027.82萬套，基本建成2878.88萬套，加上“十一五”期間建成的1100萬套，已竣工的保障房實物存量接近4000萬套。這些保障房無疑為解決中低收入群體的居住問題奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

但與龐大的開工、竣工數(shù)量相比，保障房的效果卻不盡如人意。一是在可獲得性方面，入住保障房對大部分人而言可望不可及。各地對出售型保障房的申請人均要求申請人必須具備當?shù)氐某鞘袘艨?，而旨在解決流動勞動力住房問題的公共租賃住房 （簡稱公租房），當?shù)貞艨谝彩且粋€必須的申請條件。在“北上廣深”這些外來人口集中的城市，真正解決低收入流動人口住房問題的還是那些老舊樓房、棚戶區(qū)和城中村，很少有人會對保障房有過多的奢望。二是保障房的可負擔(dān)性也是影響保障效果的另一個大問題[1][2]。 以廣州市為例，按照規(guī)定①，一個三口之家要申請公租房，在滿足其他所有條件的同時，其月收入不能超過5166元。同期推出的公租房項目中，月租金單價最低的為24元，最高的為34元，租賃一個面積為45m2的住房，月租金總額為1080～1530元，占家庭月收入上限的21%～30%。如果算上物業(yè)管理費、水電、交通等相關(guān)費用，低收入群體會覺得公租房并沒有太大的吸引力。三是盡管保障房在租金或價格上比市場低，但它們的地理位置通常較為偏僻，導(dǎo)致就業(yè)、出行不方便，加上學(xué)校、醫(yī)院、商場、派出所等配套設(shè)施和公共服務(wù)不完善，入住保障房反而會增加生活和就業(yè)成本。2010年的保障房跟蹤審計報告②提到，南京等13個城市的廉租住房地址偏遠、交通不便、配套設(shè)施不完善導(dǎo)致配租困難，有的已入住家庭甚至因此退出保障房。

對于保障房建設(shè)及運營過程中出現(xiàn)的諸多問題及其背后的原因，新聞媒體和學(xué)術(shù)界進行了較為充分的討論，主要集中在兩個層面的分析：

一是基于技術(shù)層面的分析。其重點關(guān)注的是保障房體系在制度設(shè)計和執(zhí)行方面出現(xiàn)的問題，具體為：（1）關(guān)于保障房建設(shè)的融資問題。研究者認為在現(xiàn)行分稅制下，保障房建設(shè)任務(wù)加重了地方財政支出負擔(dān)，所以會出現(xiàn)地方政府挪用專項資金、優(yōu)惠稅費政策不落實、少安排工程資金等違規(guī)行為[3][4]。因此一些學(xué)者強調(diào)，保障房建設(shè)融資不能局限于財政大包大攬的思路，必須創(chuàng)新保障房建設(shè)的融資模式，拓寬來源渠道，如吸收保險資金、養(yǎng)老金，利用債券市場、銀團貸款、房地產(chǎn)信托投資基金等[5][6][7]。（2）關(guān)于保障房用地問題，學(xué)者們認為，主要是面對城市不斷上漲的房地產(chǎn)價格，保障房用地的機會成本越來越大，所以地方的土地出讓收入以及房地產(chǎn)業(yè)稅費會受到?jīng)_擊[8][9][10][11]。 為了規(guī)避這種損失，地方政府通常盡量少地安排保障房土地，有的甚至違規(guī)獲取用地或者把項目放在地價較低的遠郊。（3）對于績效評估和執(zhí)行監(jiān)督問題。一些文獻認為中央在組織保障房建設(shè)的過程中處于信息劣勢，難以遏制地方政府的機會主義行為，所以應(yīng)通過設(shè)計各類激勵機制保證地方在執(zhí)行政策時不偏離中央的目標[12][13]。（4）有關(guān)保障房的運營管理問題，相關(guān)文獻認為，目前的運營管理很不規(guī)范，保障房不僅沒有提供給最需要的人，而且還遭受到了被侵蝕和濫用的結(jié)果，亟需設(shè)計一套細致而完整的管理規(guī)章制度。這些制度應(yīng)該涵蓋申請標準設(shè)定、身份甄別，資格審核、信息公示與監(jiān)督、入住與退出機制等各個環(huán)節(jié)[14][15]。

第二個層面是本源性分析。其側(cè)重于決策者對保障房體系的認識、理念以及構(gòu)想等思想上的因素。學(xué)者們認為，如果思想上有偏差或者模糊不清，保障房體系的構(gòu)建過程必然充滿矛盾。Huang認為，中央政府出臺的低收入住房政策沒有明確界定保障房的應(yīng)保對象，也沒有戰(zhàn)略性規(guī)劃，保障房政策隨著宏觀經(jīng)濟條件的變化在經(jīng)濟目標與社會目標之間搖擺，在決策者看來，它始終是一種權(quán)宜之計[16]。Chen等人在回顧保障房發(fā)展歷程時發(fā)現(xiàn)，其政策目標多達七個，包括經(jīng)濟增長、社會穩(wěn)定、城市發(fā)展、人口城鎮(zhèn)化、收入再分配、人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及政治支持。然而在實際執(zhí)行中，決策者設(shè)定的這些目標往往是相互沖突的[17]。

應(yīng)該說，這兩個層面的分析都極大地豐富了我們對保障房建設(shè)問題的認識，但它們之間卻也在一定程度上彼此隔閡，如對技術(shù)性問題的分析通常忽略了本源性問題。筆者認為，要解決技術(shù)性問題必須首先從本源性問題入手，反之，后者也不能僅僅停留在理論探討上，而應(yīng)該對技術(shù)性問題的解決有所指導(dǎo)。本文試圖以保障房政策的演進過程為主線，綜合兩類文獻的觀點，以期更全面而深入地對保障房體系構(gòu)建問題進行探討。

二、保障房體系的演進

1994年住房改革之前，我國城市在住房方面實行福利分房制度，職工住在企事業(yè)機關(guān)單位分配的房屋中，絕大部分住房都是公共住房，產(chǎn)權(quán)歸國家所有，住房不作為商品交易。1994年開啟住房市場化改革之時，國家明確提出要建立具有社會保障性質(zhì)的住房體系，如果以此為標志，至今已有20余年，雖然歷史并不算長，但卻經(jīng)歷了許多變革，本文將它的歷程劃分為如下四個階段。

（一）醞釀期（1994～1999）

我國住房改革最直接的動因是要配合國有企業(yè)改革，減輕企業(yè)辦社會的負擔(dān)，提高企業(yè)生產(chǎn)效率。如果單位不提供住房，那由誰來提供？政府大體的設(shè)想是創(chuàng)造一個大部分職工負擔(dān)得起的住房市場，住房由專門的房地產(chǎn)公司提供，職工通過支付貨幣來獲得住房服務(wù)或者房屋產(chǎn)權(quán)。

1994年《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國發(fā)〔1994〕43號）（簡稱《決定》）發(fā)布，中國住房制度進入一個新的時期?！稕Q定》的核心內(nèi)容是改革福利分房制度，實行住房分配的貨幣化和社會化，主要內(nèi)容包括全面推行住房公積金制度、調(diào)整公房租金、公房私有化。此外，文件提出在發(fā)展商品房市場的同時，要建立具有社會保障性質(zhì)的住房體系，通過重點建設(shè)經(jīng)濟適用房解決中低收入家庭的住房問題。按照制度設(shè)計，政府要給予土地、資金等多方面的政策扶持，保證經(jīng)適房的價格與當時職工的收入水平相適應(yīng)，使之逐漸成為一種主流的住房來源。

從分房到買房，是中國經(jīng)濟史上一個非常重大的轉(zhuǎn)變，當時決策者對轉(zhuǎn)型能否成功并沒有太大的把握，因而在住房市場化的推進上十分謹慎，就連《決定》提到住房分配的改革方向時，使用的詞匯是“社會化”，而非“市場化”。政府擔(dān)心職工買不起房，仍以原有的公房體系為依托進行漸進式改革，并且在制度設(shè)計上做了很多準備，如出售公房、調(diào)整公房租金、建立住房公積金制度、以建設(shè)低價的經(jīng)濟適用房為重點。相反，對于如何建立和管理住房市場，培育市場主體，規(guī)范交易行為等問題則提得較少。

1997年東南亞金融危機爆發(fā)后，增加國內(nèi)投資以應(yīng)對負面沖擊變得極為迫切，在此背景下，住房改革的重要性進一步被強調(diào)。1998年國家出臺了《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號），其中提出了較之前更全面的保障房體系：廉租住房保障最低收入人群，經(jīng)適房供給中低收入人群，而高收入群體購買市場價商品房。這種把經(jīng)適房作為最主要的住房來源，反映了當時制度的設(shè)想是用廉租房和經(jīng)適房滿足大部分人的需求，而商品房屬于少數(shù)高收入群體。

1999年4月，建設(shè)部發(fā)布《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，規(guī)定廉租房用于保障具有當?shù)爻擎?zhèn)戶口的最低收入人群，保障方式包括實物配租、租賃補貼和租金核減。文件還規(guī)定了租金定價、申請和審批、進出管理等內(nèi)容。盡管只有簡單的十余條款，但它是關(guān)于保障房的第一個規(guī)章制度，標志著保障房制度體系的初步構(gòu)建。

（二）平淡期（2000～2006）

進入21世紀，改革開放帶來了經(jīng)濟增長以及收入水平的提高，住房市場化得到迅速推進，購買商品房或公房逐漸成為大部分城市居民解決居住問題的主要途徑，而作為保障房體系兩大支柱的廉租房和經(jīng)適房的成效則默默無聞。

一方面，經(jīng)適房非但沒有成為大部分城市居民主流的住房來源，反而出現(xiàn)了很多問題，最突出的就是中低收入群體根本買不起或者買不到經(jīng)適房，反而是一些非保障對象卻通過各種渠道占有了經(jīng)適房資源。有調(diào)查稱，在經(jīng)適房銷售的實際操作中，申購者只需提供單位或居委會開出的相關(guān)證明即可，開發(fā)商并不會去核實其收入情況；相反，只要有錢就賣，因為這樣有利于回收資金，于是高收入群體和有關(guān)系者獲得經(jīng)適房完全不存在困難[18]。由于難以保證分配公正，保障效果差，腐敗現(xiàn)象頻發(fā)，經(jīng)適房一直飽受詬病，一些學(xué)者很早就建議直接取消經(jīng)適房制度[19]。在這種情況下，經(jīng)適房的建設(shè)量與商品房相比，逐年遞減，經(jīng)適房竣工套數(shù)占商品住宅總量由2000年的28%，劇降至2010年的6.6%（見圖1）。

圖1 經(jīng)適房竣工套數(shù)占所有商品住宅的比例

如果說經(jīng)適房本著保本微利的原則建設(shè)，又通過銷售方式地方政府可以較快地回籠資金，但廉租房則完全需要倒貼財政資金，根本無利可圖，所以地方政府很難有動力對之加大投入。2002年，全國入住廉租房的低收入住房困難戶（簡稱雙困戶）寥寥可數(shù)，其中北京798戶，鄭州56戶，包頭143戶，貴陽85戶。這樣的規(guī)模最多只占一個城市雙困戶總數(shù)的7%左右，有的僅占0.4%[20]。我們也發(fā)現(xiàn)，這個時期許多地方年鑒并不記錄廉租房建設(shè)的數(shù)據(jù)，因為不是工作重點，又沒有什么成績，自然希望秘而不宣。另外，人們可以從建設(shè)部的《2006年城鎮(zhèn)廉租住房制度建設(shè)情況》了解到，廉租房建設(shè)存在覆蓋率低、資金安排少、實物建設(shè)進展緩慢等問題。

在這樣的情況下，作為最初保障房體系設(shè)計中的兩大支柱（經(jīng)適房和廉租房）在市場化的洪流中被淹沒了。盡管2003年后中央在對房地產(chǎn)市場進行調(diào)控的過程中曾出現(xiàn)了一種新的保障房類型——限價房，但實際上限價房繼承了經(jīng)適房的所有弊端，也沒有起到保障的作用。

（三）高潮期（2007～2013）

這一時期國家的房地產(chǎn)市場調(diào)控頻頻，但商品房價格的飆升卻勢不可遏。因此作為抑制房價政策的一部分，決策層是希望通過發(fā)展保障房來平息公眾對住房價格高漲的不滿。2007年8月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號），這標志著廉租房和經(jīng)適房重新得到國家的重視。尤其是隨著2007年6月由美國次級貸款市場崩潰引發(fā)的全球金融危機對我國經(jīng)濟的負面效果逐步顯露，為增加投資、提振國內(nèi)經(jīng)濟，保障房建設(shè)排在國務(wù)院制定的十項“擴內(nèi)需、保增長”措施的首位。從2010年起，國家審計局將連續(xù)四年對各省的建設(shè)情況進行跟蹤審計，并向社會公開發(fā)布審計結(jié)果，而且媒體對保障房建設(shè)在輿論上的廣泛報道也引起了社會的重視。中央的明確表態(tài)和多項督促措施向地方釋放了強烈的信號，隨后各地的保障房建設(shè)進入高潮期。

據(jù)住建部數(shù)據(jù)顯示，“十一五”期間 （2006～2010）開工興建的保障性住房達1630萬套，完工1100萬套③，其中大部分是“十一五”最后兩年產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，其建設(shè)總量超過了以往所有年份的總和。2011年3月，時任總理溫家寶在會見采訪十一屆全國人大四次會議的中外記者時表示，“十二五”期間（2011～2015）將建設(shè)3600萬套保障性住房④，建設(shè)任務(wù)之重超過往年。盡管如此，地方對分解下來的任務(wù)不敢放松，許多省份均提前超額完成任務(wù)。如廣東省2011年分解到的新開工任務(wù)是31萬套，全年完成32.1萬套[21]。在這種情況下，全國的保障房建設(shè)迅速推進，每年開工總量超過700萬套，竣工超過500萬套⑤。

在這一階段，中央規(guī)劃的保障房建設(shè)比之前更為宏大，不僅要增加廉租房和經(jīng)適房的數(shù)量，城市和國有林區(qū)、墾區(qū)、礦區(qū)的棚戶區(qū)改造也被提上日程。2009年，《關(guān)于推進城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（建?！?009〕295號）等相關(guān)文件陸續(xù)印發(fā)，棚改工作全面啟動。需要指出的是，棚改安置房是一類特殊的保障房，它與廉租房、經(jīng)適房等有較大區(qū)別。城市棚戶區(qū)改造一般帶動一級土地開發(fā)，改造地塊最終變?yōu)閮r值較高的商業(yè)用地，商業(yè)上的盈利可以保證拆遷戶的安置房得以落實，這符合地方政府、開發(fā)商、拆遷戶三方利益，不存在積極性不足的問題；拆遷安置房定向供應(yīng)給拆遷戶，也不存在保障對象模糊不清的問題；尤其是保障群體相對較小，不存在覆蓋困難的問題。正因如此，棚改安置房的建設(shè)難度要小于其他類型的保障房。

城市房價的持續(xù)高漲對普通工薪階層、新就業(yè)畢業(yè)生及農(nóng)民工產(chǎn)生了顯著的負面影響，在現(xiàn)有的保障房體系中，這部分人既不符合廉租房的申請條件（或沒有當?shù)貞艨冢蚴杖胨讲粔虻停?，同時又買不起經(jīng)適房，成為所謂的“夾心層”。當這些人的住房需求也被認為應(yīng)該由政府保障時，保障房體系中又增加了一個類型——公共租賃住房 （簡稱公租房）。2010年住建部印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》（建?！?010〕87號）指出，公租房的保障對象是城市中具有本地戶口的中等偏下收入住房困難家庭，有條件的地方可以擴展到外來務(wù)工人員。至此，我國的保障性住房體系涵蓋了多種類型的保障房，圖2對此作了總結(jié)。

圖2 中國保障房體系

從上表中可以看出，經(jīng)過20年發(fā)展，我國保障性住房的種類已由最初的2種擴展為5種，即：廉租房、公租房、經(jīng)適房、限價房、棚改房。在浙江、江蘇、廣東的一些城市還有經(jīng)濟租賃房、共有產(chǎn)權(quán)房、人才房[22]。保障房體系變得日益復(fù)雜，名目眾多，一般人不易弄清楚它們之間的區(qū)別。

（四）調(diào)整期（2013至今）

住建部等多部委分別于2013年12月和次年6月發(fā)布 《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》（建?！?013〕178號）和《關(guān)于并軌后公共租賃住房有關(guān)運行管理工作的意見》（建保〔2014〕91號），要求各地從規(guī)劃建設(shè)、資金使用、租金定價，以及分配管理上將原有的廉租房資源納入到公租房系統(tǒng)，實施統(tǒng)一管理。這標志著我國的保障房體系在經(jīng)過前期的急速擴張后，開始對之前出現(xiàn)的種種問題進行反思、清理和整頓，未來的建設(shè)將從擴張轉(zhuǎn)向收縮，從粗放轉(zhuǎn)向精細。

就在公租房逐漸成為保障房體系核心的同時，另一類曾被積極倡導(dǎo)的保障房——經(jīng)適房似乎走向式微。雖然住建部沒有明確提出取消經(jīng)適房，但在近兩年，隨著住建部放松對經(jīng)適房建設(shè)比例的要求，多地選擇停建經(jīng)適房。例如在2012年，河南、廣東、江西等省份宣布停止新建經(jīng)適房，將工作重點集中在租賃型保障房上[23]。由此來看，“兩房并軌”實際上是“三房并軌”，公租房將成為未來保障房體系的主體。

三、我國保障房體系演進的特點

通過上述簡要回顧，我們可以總結(jié)出中國保障房體系演進的一些特點，這些特點有些是相互關(guān)聯(lián)的。

（一）組織方式松散

人們很難想象像保障房體系建設(shè)這樣全國性的浩大工程是在沒有周密計劃的情況下進行的，然而這是事實。無論是1998年還是2007年，保障房都是一聲令下，說建就建。表面上看，全國保障房建設(shè)在中央的規(guī)劃和部署下有條不紊地開展，各種任務(wù)指標提前超額完成，各地上報的數(shù)據(jù)亦逐年攀升，中央所描繪的“租售并舉、分層保障”體系在各地基本上都得以建立，一些地方甚至有所創(chuàng)新，但是這些成就僅僅是數(shù)量上的而非質(zhì)量上的，否則保障房領(lǐng)域就不會出現(xiàn)那么多問題，招致如此多的批評。

在整個建設(shè)過程中，盡管中央也有專項補助資金撥付到地方，然而畢竟太少，難以通過資金的轉(zhuǎn)移支付控制全局，因此只能依靠行政命令來指揮建設(shè)。中央不斷發(fā)出各種通知、意見、辦法、決定指導(dǎo)地方工作，盡管這些文件都寫明了政策目的、工作原則、應(yīng)有事項、組織方式等，看起來周全又合理，但仔細分析其內(nèi)容，卻寬泛而又模糊，基本上都只是方向性而非操作性的，具體條款和辦法的制定以及解釋權(quán)都掌握在地方手中，于是不可避免地使得這些政策的效果變得很弱。而且通知、意見、辦法、決定等形式的文件，法律效力層級低，對地方的行為缺乏強約束力，難以保證建設(shè)過程按照中央的意愿開展。

（二）政策目標過多

保障房的誕生交織著多重歷史因素，解決城市居民的住房問題只是其中之一。而出于配合國企改革、拉動經(jīng)濟增長、應(yīng)對經(jīng)濟衰退、抑制房價上漲的考慮在特定時段起到了決定性的作用。在計劃經(jīng)濟體制下，企業(yè)負責(zé)包辦職工的教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、娛樂等各項福利，使企業(yè)不堪重負，生產(chǎn)效率和效益低下。1990年代中期國企改革啟動，其中一項重要的工作就是剝離上述附著于企業(yè)的社會事業(yè)，減輕企業(yè)辦社會的包袱，住房供應(yīng)也不例外。

1998和2007是保障房體系建設(shè)的開端和重新被重視的年份，此時提出加快保障房建設(shè)的決定絕非偶然，這兩個年份正是東南亞金融危機和美國次級貸款危機發(fā)生的時間，國家將保障房建設(shè)作為對抗經(jīng)濟衰退的措施其意圖顯而易見：1998年的 《通知》把住房改革作為新的經(jīng)濟增長點，而在2008年中央出臺的十項穩(wěn)增長措施中，保障房建設(shè)又排在了首位，可見，保障房建設(shè)的目的遠遠超出了保障民生的范圍，而與穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟緊緊地聯(lián)系在了一起。當經(jīng)濟過熱、房價飆升之時，保障房充當抑制房地產(chǎn)市場過度繁榮和調(diào)節(jié)社會不滿情緒的工具，2006年的限價房、2010年的公租房正是在這樣的背景下產(chǎn)生的。而長久以來，經(jīng)適房亦被寄予厚望，但事實上無論怎樣，保障房建設(shè)都未在這些目標中發(fā)揮作用，因為相比商品房，它們在數(shù)量上少之又少，更何況在分配上也沒有完全保證公正和效率。

（三）建設(shè)經(jīng)驗難以制度化

中國的改革開放是沒有先例可以借鑒的事業(yè)，突破舊有框架的束縛和思想障礙、勇于嘗試是制度創(chuàng)新的必要條件，因而“摸著石頭過河”成為改革開放取得成功的重要經(jīng)驗之一，并且上升為政府工作的指導(dǎo)思想，住房改革及保障房體系建設(shè)也是在這樣的思維下展開的。這表現(xiàn)在保障房體系的內(nèi)部構(gòu)成一直在變化：房改初期以經(jīng)適房為重點，后來補充了廉租房，不過誰也沒有預(yù)料到商品房成為主流，經(jīng)適房、廉租房幾近被遺棄；而當房價高漲、危機襲來時，經(jīng)適房和限價房被當成主角；大規(guī)模建設(shè)時期，除了以經(jīng)適房和廉租房為主，更多類型的保障房——公租房、拆遷安置房、共有產(chǎn)權(quán)房等加入體系；進入調(diào)整期，三房并軌成為趨勢，公租房被認為是未來體系的核心。

中國保障房的歷史不長，應(yīng)該允許從試錯中找到適合自己的模式。然而摸石過河或許只是更適合于保障房建設(shè)的初始階段，隨著經(jīng)驗的積累和總結(jié)，應(yīng)該以一種更為成熟的方式替代摸石過河，形成穩(wěn)定的制度，否則就會亂無章法。如經(jīng)適房從1994房改之初到2007被再度重視之前已經(jīng)試行十余年，負面評價多過于正面肯定，但卻還在繼續(xù)使用，這正是沒有用制度來替代試錯的結(jié)果。

（四）功能定位模糊

保障房和商品房有著共同的目標，都是解決居民的住房問題。正是這個共同目標，有時讓人搞不清政府和市場的職能邊界在哪里。住房供應(yīng)體制轉(zhuǎn)型時，市場化思維代替了政府責(zé)任；但當房價高漲成為民生問題時，由于人們對市場機制的失望，政府責(zé)任又被重新強調(diào)，保障房體系總是在這兩種力量間擴張和收縮，讓人無所適從。

實際上，這正是由于保障房肩負多重目標的結(jié)果，如果保障房體系的建立只是單純地瞄準民生目標，政府和市場的職能邊界是可以區(qū)分的。公共部門的出現(xiàn)是為了解決市場失靈的問題，類似的，保障房部門是為了彌補商品房市場所不能達到的目的：低收入住房困難戶的支付能力弱，以至于市場拒絕向他們提供居住服務(wù)，如果不實施政府救助，那么他們只能住在極為惡劣的居住環(huán)境中。按照這樣的界定，保障房部門只要覆蓋那些極為困難的群體即可，而對于其他人，政府可以通過維護良好的商品房市場秩序，解決他們的交易問題。畢竟有正常收入的居民遇到的是市場失控而不是市場失靈，因此政府沒有必要用保障房覆蓋這些人。當然，理論是簡單的，現(xiàn)實是復(fù)雜的。正是由于中國的保障房建設(shè)從來不是純粹的民生工程，以至于它總是在市場和政府間搖擺。

四、未來的方向

（一）理念、目標與原則

1.理念。長久以來，保障房背負著多重任務(wù)，因時而變，其中包括配合國企改革、拉動經(jīng)濟增長、抵抗經(jīng)濟危機、抑制房地產(chǎn)市場的過度繁榮……，我們發(fā)現(xiàn)，大部分時候保障房都沒有很好地完成這些任務(wù)。這是因為上述無論哪種任務(wù)都是從保障房的經(jīng)濟功能去考慮，而并沒有考慮其社會功能，這種角色的錯位正是保障房各種亂象產(chǎn)生的思想根源。為了防止保障房政策迷失方向，決策者應(yīng)該厘清并端正“保障房是什么”、“為什么建保障房”、“它能起到什么作用”這些基本問題。

2.目標。保障房是向社會低收入群體提供的居所，屬于一種救助，這種救助是出于人道主義的關(guān)懷，以及讓每個人都有尊嚴地活著，并實現(xiàn)平等發(fā)展的理想。保障房的救助對象是處于社會底層的低收入群體，他們的支付能力很弱，難以承受市場價格，市場交易對他們來說是失靈的，如果政府不實施救助，這些人可能一生都在惡劣的居住環(huán)境中掙扎。正是由于保障對象的這種特殊性，所以不能指望保障房像商品房那樣產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟增長效應(yīng)，相反，它是一個“倒貼錢”的項目，社會含義要遠遠大于經(jīng)濟含義。因此，中央今后在制定具體政策時應(yīng)該更多地考慮如何使保障房能夠回歸其社會功能，以真正實現(xiàn)保障房建設(shè)對社會底層的住房救濟目的。

3.原則。由于保障房建設(shè)（應(yīng)該）是無利可圖的，所以政府需要考慮自己的財力能保障到什么程度。近幾年大規(guī)模的保障房建設(shè)相當于一個壓力測試，只要看看地方政府因建保障房欠了多少債務(wù)，就可以知道地方的供給極限了。鑒于中國地方政府現(xiàn)階段的財力水平，筆者認為，能做到切實保障最低收入無房群體即可，中等收入的人群應(yīng)該留給受到嚴格管理的市場來解決；或者確定一個保障對象的優(yōu)先次序，有能力的地區(qū)按這個次序逐步擴大范圍，不必一下子所有地區(qū)都達到同樣的覆蓋范圍；對于應(yīng)該保障的最低收入群體，要堅持“低水平、廣覆蓋”的原則，實現(xiàn)“人人有房住，而非人人有房產(chǎn)”[18]；保障房的戶型要按照安全、實用、簡單的標準建設(shè)，一方面降低住戶的成本，另一方面維持保障房的激勵作用，而不是把它變成養(yǎng)懶人的搖籃。

（二）厘清市場與政府的關(guān)系

商品房和保障房是解決住房問題的兩種方式，它們有各自的職責(zé)和邊界。近幾年來，由于房地產(chǎn)市場調(diào)控的失敗，政府試圖創(chuàng)造另一個保障房“市場”與商品房市場競爭，以達到抑制房價上漲的目的。這種做法已經(jīng)越過了保障房的職責(zé)，不可能獲得成功。由于保障房的價格要低于商品房，這個差價必然要由政府承擔(dān)才能奏效，否則保障房市場要么收縮到最低水平，甚至消失；要么變得名不副實，最終被商品房市場同化，按同一水平的價格出售，經(jīng)適房的存廢之爭就是個很好的說明。實際上，政府無力也并不愿意讓經(jīng)適房市場替代商品房市場，最終使經(jīng)適房變得不倫不類，陷入尷尬的境地。所以，當面對住房問題時，政府應(yīng)該明確自己的職責(zé)所在，盡量避免越界包攬市場應(yīng)該做的事情。

保障房不應(yīng)該成為與商品房對立的另一個市場，它的功能在于彌補市場失靈的領(lǐng)域，而不是取代市場，市場能夠解決的問題就不必政府出手干預(yù)。當前我國城市的住房價格高漲，普通居民怨聲載道，這并不是市場失靈，而是由于土地財政、官商勾結(jié)、投機行為、通脹預(yù)期等因素使市場失控。問題的關(guān)鍵不是因保障房數(shù)量太少，以至于不足以覆蓋那些買不起房的人，而是在于市場沒有得到有效的管理。國內(nèi)外的歷史經(jīng)驗表明，大部分人的住房問題必須要通過市場化的方式解決，這一趨勢不可逆轉(zhuǎn)，不能因為當前商品房市場的失控而矯枉過正，未來住房資源的調(diào)配仍然要以市場為主，其有兩個政策含義：

第一，不要試圖創(chuàng)造一個保障房市場。政府推出經(jīng)適房、限價房等出售型保障房的本意是在房價高漲之時滿足中低收入群體擁有房屋產(chǎn)權(quán)的愿望，以及通過增加低價房供應(yīng)量降低房價，然而對于整個住房市場而言，保障房的數(shù)量杯水車薪，根本不足以與商品房抗衡，更何況在分配上存在徇私舞弊、濫用和侵犯保障房資源的問題，總體而言其保障效果并不好。因此建議今后應(yīng)停止新建出售型保障房，把保障房體系建設(shè)的主體定位為公租房、廉租房等出租型保障房，要讓商品房市場成為擁有住房產(chǎn)權(quán)最主要的途徑。這里有一個附加條件，就是商品房市場必須是“正常”的，這需要政府運用房地產(chǎn)稅收和信貸政策支持自住型需求，控制投資性，更有效地抑制投機性需求，維護住房價格的平穩(wěn)。

第二，要以貨幣化的方式，利用市場現(xiàn)有資源解決雙困戶的居住問題。今后，保障方式應(yīng)該以發(fā)放租賃補貼為主，實物配租為輔。此舉至少有以下幾個優(yōu)勢：（1）減輕政府在保障房項目上的財政投入，減少工程腐敗、供需錯位、濫用房源等問題，迅速形成保障能力；（2）保障對象可以自由選擇居住地點，方便生活和接近就業(yè)地，住房標準也可以任意選擇，通過合理分配住房與非住房消費的額度，最優(yōu)化效用水平；（3）雙困戶的分散化布局有利于社區(qū)融合；（4）充分利用現(xiàn)有住房，不需要新增用地，既活躍了市場交易，又提高了土地和住房資源的利用效率。為了使這些優(yōu)勢得以實現(xiàn)，房屋租賃市場必須完善，政府應(yīng)該對房屋租賃交易給予稅費減免，規(guī)范和保障租賃合同的執(zhí)行。

（三）中央與地方的責(zé)任分配

在整個保障房體系建設(shè)過程中，資金、土地、人員等實際資源的投入幾乎完全靠地方籌集，而中央除了撥付部分資金，更多的是在制定和分解目標任務(wù)、制定配套的政策、監(jiān)督與控制進展。中央在出資責(zé)任上的弱化使自身喪失了實際的控制權(quán)，導(dǎo)致保障房建設(shè)以一種松散的組織方式進行。這表現(xiàn)為，雖然中央不斷地發(fā)出通知、辦法、意見來指導(dǎo)整個建設(shè)進程，并以跟蹤審計、問責(zé)制等行政手段施加壓力，但是各種亂象仍然層出不窮，保障房建設(shè)沒有達到預(yù)期的效果。其中的原因在于，建設(shè)目標遠超出地方的財政能力，為了完成任務(wù)，它們不得不通過各種機會主義行為加以應(yīng)付，包括隱瞞真實情況、虛報實際數(shù)據(jù)、混淆統(tǒng)計口徑、壓低執(zhí)行成本等等?；谶@樣的分析，相應(yīng)的政策建議有三個：

一是增加中央在保障房建設(shè)上的支出責(zé)任。目前地方從中央獲得保障房建設(shè)補助金總體來說較少，如來自中央的資金占廣東省2013年保障房建設(shè)資金總額的比例不到10%。如果中央要貫徹擴大保障房實物數(shù)量的政策意圖，就必須提高專項補助金的額度。

二是建議縮減保障房項目的建設(shè)規(guī)模，直至與地方財政能力相適應(yīng)。到達何種程度才算是合適，可以參考地方政府在保障房建設(shè)上的負債規(guī)模。

三是要轉(zhuǎn)變考核指標。中央的考核指標不應(yīng)該是建了多少套、投入了多少資金、供了多少地，而應(yīng)該是考核解決了多少人的居住問題，這樣地方就可以更靈活地解決保障對象的居住問題，而不必拘泥于開工建設(shè)保障房項目。

注：

①2013年《廣州市公共租賃住房保障制度實施法（試行）》。

② 《19個省市2007年至2009年政府投資保障性住房審計調(diào)查結(jié)果（二〇一〇年十一月十七日公告）》。

③ “2011年中國將建保障房1000萬套”，中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部：http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/201101/ t20110111_201955.html，2011年1月7日。

④ “5年3600萬套——保障房建設(shè)提速擴面”，中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部：http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/ 201103/t20110307_202750.html，2011年2月28日。

⑤ “2015年全國城鎮(zhèn)保障性安居工程開工783萬套，基本建成772萬套”，中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)址：http://www.mohurd.gov.cn/zfbz/zfbzxydt/index.html，2016年1月8日。

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【責(zé)任編輯：林莎】

The Evolution,Characteristics and Orientation of China’s Affordable Housing System

TAN Rui
(Institute for Public Policy Research,South China University of Technology,Guangzhou,Guangdong,510640)

Thanks to the great efforts of policymakers at all levels,in recent years the physical quantity of affordable houses has been increasing at an alarming rate.In stark contrast,however,many problems have come up with the construction,management and operation of the affordable housing system,and its social effects are not satisfying.In the past 20 years,China’s affordable housing system has experienced four periods of gestation,regular development,climax,and adjustment.Throughout the course of evolution,there appear such problems and characteristics as loose organization,too many policy goals,difficult institutionalization of construction experience, and vague function definition.All these characteristics can be attributed to lack of a clear understanding of affordable housing as there is not sufficient research into“what is affordable housing”,“why to construct affordable housing”,and “what impacts affordable housing has”before and after large-scale construction.Therefore,apart from perfecting specific system designs at technological level,this paper suggests the government has to further understand the nature of affordable housing,straighten out the relationship between the market and the government, define the responsibilities of central government and local governments,and on this basis develop consistent policy principles so as to pave the way for the construction of efficient,fair,and sustainable affordable housing system.

affordable houses;construction of affordable houses;housing policy

F 062.6

A

1000－260X（2017）02-0101-08

2016-12-15

國家自然科學(xué)基金青年項目“區(qū)域互動視角下中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的推動機制及影響效應(yīng)研究”（71403062）；國家自然科學(xué)基金項目“中國產(chǎn)業(yè)政策的實施效果和作用機制研究：基于供給增長和供給結(jié)構(gòu)的視角”（71603060）；教育部人文社會科學(xué)青年基金項目“中國產(chǎn)業(yè)政策推動供給側(cè)變遷研究：基于發(fā)展型地方政府的理論分析與實證檢驗”（16YJC790023）

譚銳，經(jīng)濟學(xué)博士，華南理工大學(xué)公共政策研究院助理研究員，主要從事城市經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和住房政策研究。