□嘉善縣國土資源局 鄭利平

局長論壇

農(nóng)房集聚 統(tǒng)籌城鄉(xiāng) 著力推進小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治
——以嘉善縣為例

□嘉善縣國土資源局 鄭利平

▲嘉善縣委書記許晴聽取農(nóng)房集聚工作匯報

農(nóng)房改造集聚工作是嘉善縣科學發(fā)展示范點建設(shè)與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作的切入點和突破口，也是推進嘉善縣轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要動力，更是當前推進小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治的必修課。推進農(nóng)房集聚改造，加強和規(guī)范農(nóng)村宅基地管理，切實破解農(nóng)民建房難問題，既是保障農(nóng)民合法居住權(quán)、優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境的必要手段，也是建設(shè)城鄉(xiāng)一體化和全面小康社會的重要舉措。近年來，嘉善縣圍繞“力爭通過三到五年基本解決全縣農(nóng)村無房戶、危房戶建房用地問題，建立高效、便民、務(wù)實的宅基地規(guī)范管理新機制”這一目標，創(chuàng)新舉措，完善制度，攻堅克難，層層發(fā)動，在各鎮(zhèn)（街道）、相關(guān)部門的共同努力下，全縣農(nóng)房建設(shè)和管理工作初顯成效，同時涌現(xiàn)出了像姚莊桃源新村、干窯月半灣小區(qū)、大云繆家小區(qū)、羅星厙浜新區(qū)等一批典型，為小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治奠定了良好基礎(chǔ)。

一、基本情況

2013年以來，嘉善縣委、縣政府把農(nóng)房建房改造作為為民服務(wù)的頭等大事來抓，先后由縣政協(xié)主席、縣委副書記、縣政府分管領(lǐng)導牽頭，會同縣農(nóng)辦、國土、住建、財政等部門，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展排摸，及時將調(diào)研成果轉(zhuǎn)化為政策意見。2013年制定出臺了《關(guān)于加強農(nóng)房改造集聚與建設(shè)管理工作的意見（試行）》（善委辦發(fā)〔2013〕134號），2014年印發(fā)了《關(guān)于進一步推進農(nóng)房建設(shè)管理的指導意見（試行）》（善委辦發(fā)〔2014〕50號）等指導性文件。2015年起農(nóng)房改造集聚工作納入縣對鎮(zhèn)年度目標責任制考核，并進行單項工作考核表彰。兩年來在各鎮(zhèn)（街道）、相關(guān)部門的共同努力下，嘉善縣農(nóng)房建設(shè)和管理工作初顯成效，形成了很多好經(jīng)驗、好做法。

（一）工作凝聚力強

根據(jù)“善委辦發(fā)〔2014〕49號”《關(guān)于成立嘉善縣土地綜合整治和農(nóng)房集聚工作領(lǐng)導小組的通知》文件，成立了以縣長為組長，分管副縣長為副組長，縣級相關(guān)部門為成員的縣土地綜合整治和農(nóng)房集聚領(lǐng)導小組，下設(shè)辦公室并從相關(guān)部門抽調(diào)人員駐縣國土資源局辦公，開展日常的督查、推進和協(xié)調(diào)、指導工作?？h委縣政府專門召開農(nóng)房集聚和農(nóng)村土地整治政策解讀培訓會，并將此項工作列入“善政學堂”學習討論，確保這項工作及政策要求落到實處落到基層，形成了縣級層面有專門督導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門層面有考核推動，村級層面有激勵機制，政策層面有實貨保障，全縣形成了土地綜合整治和農(nóng)房集聚互相促進的良好態(tài)勢。

（二）布點優(yōu)化力強

嘉善縣以農(nóng)房集聚和建房節(jié)地為兩條底線，因地制宜引導村民自愿相對集中居住。在首輪“1+X”共77個布點基礎(chǔ)上，經(jīng)過調(diào)研2014年調(diào)整為“1+X+Y1+Y2”共249個布點，其中21個集鎮(zhèn)型新社區(qū)（中心集聚點）；66個城鄉(xiāng)一體新社區(qū)（一般集聚點）；144個保留拓展點；18個特色自然村落保護點。規(guī)劃至2030年，城鄉(xiāng)一體新社區(qū)建設(shè)用地總面積為2162.02公頃，規(guī)劃總戶數(shù)為87908戶，總?cè)丝跒?80000人，其中安置戶數(shù)為71030戶，保留戶數(shù)16878戶。城鎮(zhèn)新社區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地面積為696.23公頃，規(guī)劃戶數(shù)為27260戶，人口規(guī)模為8.8萬人，戶均建設(shè)用地面積為0.38畝，人均建設(shè)用地面積為78.90平方米；農(nóng)村新社區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地面積為1199.75公頃，規(guī)劃戶數(shù)為35859戶，人口規(guī)模為11.5萬人，戶均建設(shè)用地面積為0.49畝，人均建設(shè)用地面積為101.5平方米；保留拓展點拓展部分用地面積為266.07公頃，規(guī)劃戶數(shù)為7911戶，人口為2.7萬人，戶均建設(shè)用地面積為0.5畝。在縣發(fā)改局、住建局等相關(guān)部門的精心組織配合下，現(xiàn)已完成全縣93個村莊規(guī)劃的評審工作。

（三）政策保障力強

一是在用地指標上，主要從四個方面予以重點保障：上級下達的年度指標總量中切塊10%；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標優(yōu)先保障農(nóng)村土地整治項目農(nóng)房建新區(qū)用地；上級下達農(nóng)民建房用地計劃單列指標；從縣盤活指標中拿出一部分。2016年用于農(nóng)民建房的用地指標為500畝。二是在空間指標上，2014年結(jié)合土地利用總體規(guī)劃中期調(diào)整完善，優(yōu)先調(diào)整安排農(nóng)民建房所需規(guī)劃空間，20%（新增建設(shè)用地規(guī)劃指標385公頃）專項保障新農(nóng)村建設(shè)。2016年農(nóng)民建房所需的規(guī)劃機動指標給予了全額保障，共報批430畝。三是在獎勵政策上，對自愿到中心集聚區(qū)和農(nóng)村新社區(qū)集聚的急需建房戶，選擇聯(lián)排房和公寓房置換的，縣財政分別按5萬元/戶和7萬元/戶對鎮(zhèn)村實施主體給予獎補，對年內(nèi)3戶以上連片集聚并選擇聯(lián)排房和公寓房置換的，對鎮(zhèn)村實施主體再給予1萬元/戶獎補；引導農(nóng)戶連戶成片（整村）搬遷集聚開展農(nóng)村土地整治，切實提高節(jié)地率。鼓勵農(nóng)村土地整治項目復墾工作，按拆舊區(qū)復墾新增耕地面積給予實施主體5萬元/畝補助，并按完成時間第一年加2萬元/畝，第二年加1萬元/畝。鼓勵宅基地復墾建新區(qū)集約節(jié)地，以項目為單位，按宅基地節(jié)地面積給予實施主體一定獎勵，節(jié)地率 20-30%，每畝獎勵20萬元；31-40%，每畝獎勵25萬元；大于等于40%，每畝獎勵30萬元；進一步加大村級組織農(nóng)房集聚融資貼息借款扶持，按照實際籌資額和建設(shè)進展，縣財政給予貼息補助，貼息本金最高100萬元、最長三年。對自主建設(shè)農(nóng)村新社區(qū)的村級組織由縣財政預(yù)借50萬元啟動資金，集聚到 50戶時轉(zhuǎn)為一次性以獎代補。各鎮(zhèn)（街道）也要給予一定的扶持補助。縣、鎮(zhèn)（街道）兩級要加大融資力度，縣通過直接融資或間接融資幫助各主體解決部分融資，各鎮(zhèn)（街道）也要積極籌措資金，切實保障集聚區(qū)建設(shè)資金需求。

（四）集聚推進力強

2016年剛需戶安置數(shù)量為1903戶，實際安置集聚1975戶，其中剛需戶1956戶。全縣各集聚點建設(shè)進度：中心點啟動征地10個點，啟動征地470畝，完成公寓房建設(shè)36幢702套；一般新社區(qū)啟動征地34個點，啟動征地1356畝，完成聯(lián)排房基礎(chǔ)設(shè)施234戶，完成公寓房建設(shè)24幢280套；拓展保留點啟動征地9個點，征地面積54.9畝。已累計集聚農(nóng)戶37057戶，集聚率達43%。

(五)規(guī)范管理力強

改革農(nóng)民建房審批制度，全面提高審批服務(wù)質(zhì)量和效率，建立“農(nóng)戶申請、村級審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批、縣管轉(zhuǎn)用”的農(nóng)民建房管理模式。在簡化審批流程、下放審批權(quán)限的同時，建立宅基地村級民主管理制度，在全縣推行“村規(guī)民約”范本，通過“村規(guī)民約”等方式推行村級民主管理，在宅基地分配過程中實行公示制度，做到分配過程公開透明，分配結(jié)果公平公正。同時，嚴格執(zhí)行農(nóng)村宅基地審批“四公開”“四到場”制度，做到審批程序公開、申請條件公開、建房名單公開、審批結(jié)果公開，確保建筑放樣到場、基槽驗線到場、施工過程到場、竣工驗收到場。結(jié)合“三改一拆”工作，加大了對農(nóng)村建房的監(jiān)管力度，規(guī)范了農(nóng)村建房行為，強化了對農(nóng)村農(nóng)房違建亂建行為的治理。各鎮(zhèn)（街道）均設(shè)置了專門的“兩違”辦公室，配置專門人員，并給人員配備了對講機、GPS設(shè)備、視頻設(shè)備等“兩網(wǎng)化”裝備，實行了“網(wǎng)絡(luò)化、網(wǎng)格化”巡查管理體系。

二、存在的問題

（一）集聚點建設(shè)用地成本問題

一是土地費用（公寓房劃撥用地）：征地補償安置、建構(gòu)作物拆遷補償費、土地報批稅費等；二是小區(qū)建設(shè)前期費用（公寓房）：施工招投標費、綠化工程招投標費、臨時配電工程款、消防檢測費等28項；三是建設(shè)工程款（公寓房）：道路基礎(chǔ)設(shè)施及各類管線費、給排水（污水）、燃氣費等；四是小區(qū)公共配套：垃圾收集處理、污水集中處理、配電設(shè)施、小區(qū)綠化等配套建設(shè)費。聯(lián)排房宅基地成本費用測算如下：征地補償費：按人均1畝，安置費9.6萬元，青苗及其他補償1萬元，安置2戶計算，5.3萬元/戶；基礎(chǔ)設(shè)施費：小區(qū)道路、給排水（污水）3.5萬元/戶；管線安裝費（走地下）：電信（聯(lián)通、移動）1000元/戶，廣電（有線電視）1000元/戶，電力6000-10000元/戶，合計8000-12000元/戶；用地指標費：按12萬元/畝，折算到每戶6萬元。以上四項合計15.6-16萬元/戶。

（二）“兩新”工程推進面上不夠平衡問題

由于新社區(qū)規(guī)劃點區(qū)位級差等問題，對區(qū)位優(yōu)勢突出、發(fā)展前途好、自身價值高，農(nóng)戶集聚接受率高；相反，農(nóng)戶自然集聚接受率就低。這導致了一般新社區(qū)因農(nóng)戶自然翻建住房不多而推進較慢。由于“兩分兩換”等工作鄉(xiāng)鎮(zhèn)間推進的不平衡，城鎮(zhèn)新社區(qū)（新市鎮(zhèn)的重要組成部分）推進也不快，且不平衡?？傮w上姚莊鎮(zhèn)推進較快，且實施整鎮(zhèn)推進，城鎮(zhèn)集聚區(qū)覆蓋全鎮(zhèn)，農(nóng)民積極性較高，推著政府加快實施農(nóng)房集聚，解決農(nóng)民建房問題。而陶莊鎮(zhèn)連城鎮(zhèn)中心集聚區(qū)征地都尚未啟動。規(guī)劃保留點建設(shè)還有待提升，在保留點內(nèi)只在村莊空閑地上作了規(guī)劃，對舊村舊房改造沒有具體作修建性規(guī)劃，部分村莊道路和景觀帶是斷頭路，整個保留點也沒有規(guī)劃主要通道出入口，缺少村莊設(shè)計，更談不上1村一品和1點一品傳統(tǒng)特色。

（三）資源保障還不夠有力問題

由于總體上土地指標、空間的緊缺，特別是農(nóng)民建房的不確定性，村莊規(guī)劃空間僅滿足20%，導致宅基地選址往往在不符合土地規(guī)劃的區(qū)塊，部10號文件又取消了浙江省規(guī)劃機動基本農(nóng)田的做法，使農(nóng)民建房空間保障更是雪上加霜。土地指標的保障相對較好，但也存在著村、鎮(zhèn)總是不斷向上伸手要計劃指標現(xiàn)象。同時存在著村莊規(guī)劃資源浪費與不足問題，一是規(guī)劃布點和規(guī)劃面積不合理：有的村太少，只有1個一般點和1個保留拓展點，規(guī)劃面積只能解決60%的農(nóng)戶；而有的村2個一般點和14個保留拓展點，規(guī)劃面積可以解決190%的農(nóng)戶。例：光明村只有1個一般點和1個保留拓展點，全村現(xiàn)有750戶農(nóng)戶，而規(guī)劃戶數(shù)只有447戶，還303戶沒有規(guī)劃；長秀村2個一般點和10多個保留拓展點，全村現(xiàn)有1452戶，而規(guī)劃戶數(shù)達到2787戶，多規(guī)劃1335戶。二是規(guī)劃戶均用地太大：在規(guī)劃編制過程中，大部分規(guī)劃集聚點的戶均用地多數(shù)在0.5畝（部分點而且連公寓房也計算在內(nèi)），如果公寓房不計算在內(nèi)的話要超過0.5畝，這樣的集聚沒有起到節(jié)約集約土地的作用。

（四）政策措施還有待完善問題

部門配合推進力度還要加大，存在考慮部門利益多，考慮群眾利益少的現(xiàn)象，基層干部反映遇到需多部門協(xié)調(diào)解決問題時，就會推諉扯皮，而且部門之間的政策較多，有時解決問題需要很長時間，基層單位往往失去信心。有關(guān)資金扶助以及規(guī)費減免的問題，縣一級層面就需要不斷補充完善。關(guān)于供地方式問題，地塊農(nóng)轉(zhuǎn)后涉及具體供地，明確供地給誰（新市公司、村集體、農(nóng)戶）的問題；有關(guān)公建配套房、公寓房、聯(lián)排房的用地性質(zhì)和發(fā)證問題；用地指標費、耕地占用稅，涉及整體供地與點式供地的稅費差額問題。最主要的是獎補政策問題：農(nóng)戶只知道進入集聚點建房還要繳納基礎(chǔ)設(shè)施配套費，而縣里2013年出臺的134號文件的獎補政策，是明確獎補給鎮(zhèn)（街道）村主體的，具體獎補額度是公寓房7萬元、聯(lián)排房5萬元、3戶連片1萬元，從這樣獎補方式來看農(nóng)戶沒有得到實惠，相反還要繳費。這些問題都要在工作實踐中不斷完善。

三、意見建議

下一步嘉善縣應(yīng)在以下五個方面深入推進農(nóng)房集聚工作。

（一）圍繞一個中心，深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想

黨的十八大以來，黨中央堅持以人為本、執(zhí)政為民理念。在農(nóng)房集聚工作中，“以人民為中心”最根本的是以農(nóng)民為本，最根本的問題是農(nóng)村問題。要在著力增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、生活滿意度上下功夫。今年是“十三五”開局之年，省委省政府提出要建設(shè)“更高水平全面小康社會”。全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，沒有農(nóng)村的小康，就沒有全面小康。農(nóng)房集聚是解決“三農(nóng)”問題的金鑰匙。農(nóng)村土地管理是我們工作的最大短板，宅基地管理是農(nóng)村土地管理的重點、難點和關(guān)鍵所在?！敖y(tǒng)籌城鄉(xiāng)，全面小康”是改革的要求，它的切入點也在農(nóng)村土地上。同時，規(guī)范宅基地管理也是小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治的重要內(nèi)容。

（二）鎖定兩大目標，著力推進美麗嘉善建設(shè)

一是鎖定城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)空間優(yōu)化的目標。按照發(fā)展中心鎮(zhèn)、優(yōu)化中心村、保護特色村、整治空心村的要求，切實發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃引領(lǐng)作用，積極探索土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃“兩規(guī)合一”工作機制。對小城鎮(zhèn)建成范圍內(nèi)建設(shè)用地全面調(diào)查摸底，理清存量建設(shè)用地閑置低效錯配現(xiàn)狀，明確基礎(chǔ)設(shè)施和公建配套項目用地需求，把握城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展趨勢，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善、局部修改和土地整治規(guī)劃實施，重點落實基礎(chǔ)設(shè)施和公建配套等民生項目用地空間，有序調(diào)配城鎮(zhèn)拓展邊界內(nèi)外的建設(shè)用地和耕地，著力優(yōu)化工業(yè)生產(chǎn)用地和居住生活用地功能分區(qū)和結(jié)構(gòu)，有效化解城鎮(zhèn)建設(shè)用地分散無序和農(nóng)用地耕地碎片化現(xiàn)象。

二是鎖定農(nóng)民建房集聚建設(shè)的目標。加快推進農(nóng)民建房集聚建設(shè)，要統(tǒng)籌安排上級專項下達的農(nóng)民建房新增建設(shè)用地計劃指標、存量建設(shè)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標，切實保障小城鎮(zhèn)綜合整治中農(nóng)民建房用地需求，深入實施解決農(nóng)民建房難規(guī)范宅基地管理專項行動、空心村整治等工作，加快推進農(nóng)村居民點集中集聚建設(shè)，重點推進城鎮(zhèn)中心集聚點建設(shè)，穩(wěn)妥推進特色自然村落建設(shè)，適當啟動一般新社區(qū)，著力推進農(nóng)房集聚解決農(nóng)民建房難問題，不斷提升農(nóng)村土地節(jié)約集約利用水平。

（三）緊扣三項原則，切實加強農(nóng)村土地利用

一是因地制宜原則。要把規(guī)劃擺在突出位置，科學謀劃，嚴格實施，充分發(fā)揮規(guī)劃在農(nóng)房集聚中的引領(lǐng)和管控作用。不同區(qū)域、不同定位、不同地類情況迥異，應(yīng)在規(guī)劃中體現(xiàn)差別化的用地導向。從村莊定位看，城郊村、中心村、一般村、撤并村等不同功能定位的村莊，要有不同的用地引導，促進農(nóng)民向城鎮(zhèn)、中心村集聚。對空閑地、空置房數(shù)量較多的村莊，在布局宅基地的同時，要同步做好土地綜合整治規(guī)劃，促進土地節(jié)約集約利用，促進生產(chǎn)生活與生態(tài)相協(xié)調(diào)。對具有一定歷史保護價值或者環(huán)境優(yōu)美的村莊，可以結(jié)合古村落保護發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂等。

二是民生優(yōu)先原則。要切實保障基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)用地，要將小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治需新建教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、污水處理和停車場等民生、基礎(chǔ)設(shè)施納入項目儲備庫，實施項目化管理，重點保障建設(shè)用地。在充分利用現(xiàn)有存量建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，對確需新增建設(shè)用地的，要納入縣土地利用年度計劃，按項目時序要求和實際用地需求優(yōu)先安排年度建設(shè)用地計劃指標。農(nóng)房集聚剛需戶的空間規(guī)劃指標和新增建設(shè)用地計劃指標由縣級層面統(tǒng)籌解決。

三是節(jié)約集約原則。要堅持資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，落實最嚴格的節(jié)約用地制度，以節(jié)約集約用地示范工程為載體，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，創(chuàng)新資源利用方式，通過典型引導，示范推廣，大力推進土地節(jié)約集約利用，優(yōu)化調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，切實提高土地利用效率。

（四）突出四個結(jié)合，全面推動農(nóng)房集聚改造

一是與小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治結(jié)合。按照“一年見效、三年到位”的總體要求，全面實施以“一加強三整治”為主要內(nèi)容的小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治行動，統(tǒng)籌抓好小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治及后續(xù)運維、特色塑造、內(nèi)涵提升等長效工作，建設(shè)“基礎(chǔ)設(shè)施完善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、特色風貌鮮明、民生建設(shè)良好”具有江南特色的新型現(xiàn)代化美麗城鎮(zhèn)。通過大力推進鎮(zhèn)中心集聚區(qū)的主平臺建設(shè)，以財產(chǎn)性收入的增加和生產(chǎn)生活環(huán)境的改善，吸引鎮(zhèn)域農(nóng)戶向城鎮(zhèn)集聚，努力打造充滿江南生活氣息的精致美麗小鎮(zhèn)。

二是與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)合。大力開展農(nóng)村土地綜合整治，要運用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，健全農(nóng)村土地民主管理制度和土地收益分配機制，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村和農(nóng)民三者的積極性和主動性，進一步加大農(nóng)村土地綜合整治工作力度，促進鎮(zhèn)村間土地要素有序流動和合理配置，構(gòu)建農(nóng)房集聚用地保障主渠道。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤激勵政策支撐下，既為土地整治項目和資金向農(nóng)村地區(qū)傾斜、農(nóng)民增收提供渠道，也為新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和中小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展拓展建設(shè)用地空間。

三是與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)結(jié)合。要結(jié)合小城鎮(zhèn)改造、治危拆違、低小散企業(yè)“退散進集”等工作，將小城鎮(zhèn)整治納入城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點范圍，以優(yōu)化城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地空間布局、功能分區(qū)和用地結(jié)構(gòu)為目標，研究制訂城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)方案，切實解決城鎮(zhèn)中心集聚點的建設(shè)用地需求，加快盤活存量建設(shè)用地，提高建設(shè)用地利用效率，促進城鄉(xiāng)建設(shè)從外延擴張向內(nèi)涵挖潛轉(zhuǎn)變。

四是與“三改一拆”拆后土地利用結(jié)合。要切實做好小城鎮(zhèn)“三改一拆”拆后土地利用工作，特別是農(nóng)房集聚、低小散企業(yè)整治后的土地利用，對難以直接利用的零星拆后土地，屬于“宜建則建”的，可在編制控制性詳細規(guī)劃和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)劃過程中，將其納入周邊地塊進行整體開發(fā)。對符合土地整治規(guī)劃、屬于“宜耕則耕”的，可納入復墾區(qū)域，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策進行綜合利用。對整治地塊面積太小無法獨立使用時，可納入周邊符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的地塊，安排新增指標進行農(nóng)轉(zhuǎn)用一并利用。

（五）強化五項舉措，穩(wěn)步實現(xiàn)全面小康社會

1.扎實推進小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治

加快鎮(zhèn)中心集聚區(qū)建設(shè)。強化鎮(zhèn)中心集聚區(qū)的主導性作用，要集中精力、財力、資源優(yōu)先全面啟動中心集聚區(qū)建設(shè)。以農(nóng)房集聚和建房節(jié)地為兩條底線，因地制宜引導農(nóng)戶自愿到21個集鎮(zhèn)型新社區(qū)（中心集聚點）相對集中居住。同時，要適當推進農(nóng)村新社區(qū)的建設(shè)，切實解決本村（社區(qū)）急需建房農(nóng)戶的建房需求。

加快建成區(qū)三舊（舊村莊、舊廠區(qū)和舊城鎮(zhèn)）改造。按照“規(guī)劃先行，統(tǒng)籌謀劃，業(yè)主聯(lián)動，成片開發(fā)，公益優(yōu)先，利益共享”的要求，以“退二優(yōu)二”“退二進三”“收購儲備”“臨時利用”“集體開發(fā)”等方式實施“三舊”改造。

加快城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。開展城鎮(zhèn)低效用地數(shù)據(jù)庫年度更新工作，實現(xiàn)城鎮(zhèn)低效用地數(shù)據(jù)動態(tài)化、精準化管理。狠抓項目推動，健全工作程序，嚴格再開發(fā)項目改造方案審核報批，完善土地增值收益分配機制，加快推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。

2.扎實推進農(nóng)村土地綜合整治

創(chuàng)新土地整治規(guī)劃編制。堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，以保障糧食安全為首要目標，大力推進農(nóng)用地整治和高標準基本農(nóng)田建設(shè)；以促進新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化為基本導向，大力推進城鄉(xiāng)散亂、閑置、低效建設(shè)用地整治利用；以改善生態(tài)環(huán)境為根本要求，大力推進廢棄、污染、退化土地復墾治理。突出“全域規(guī)劃、精細設(shè)計、綜合整治”，堅持田、水、路、林、村綜合整治，統(tǒng)籌區(qū)域土地整治，發(fā)揮土地整治的整體效益。

完善城鄉(xiāng)增減掛鉤機制。建立完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標化管理機制，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標省內(nèi)跨區(qū)域入市交易。深入推進節(jié)余指標質(zhì)押貸款，積極探索節(jié)余指標收儲交易制度。探索落實城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制。全面推進嚴格建設(shè)用地總量控制，保持建設(shè)用地流量為目標的城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化試點。

推進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心建設(shè)。以低小散產(chǎn)業(yè)整治為契機，按“一村一策”制定村級工業(yè)園區(qū)整治改造提升計劃，以農(nóng)村土地整治復墾及低效用地再開發(fā)為突破口，以打好“三改一拆”“五水共治”“五氣共治”轉(zhuǎn)型升級組合拳為推進手段，全面推進村級工業(yè)園區(qū)的騰退整治。鼓勵通過存量低效用地再開發(fā)，利用開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)和小企業(yè)創(chuàng)業(yè)中心內(nèi)現(xiàn)有空間（含地下空間）和設(shè)施，建設(shè)“兩創(chuàng)中心”標準廠房，構(gòu)建企業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展新平臺。進一步調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推動工業(yè)園區(qū)發(fā)展模式創(chuàng)新和能級水平提升。

3.加快推進宅基地有償流轉(zhuǎn)

創(chuàng)新宅基地管理工作。健全農(nóng)村土地民主管理制度，完善農(nóng)民建房村級協(xié)商議事機制和“村規(guī)民約”，充分發(fā)揮村級集體經(jīng)濟組織和村民在土地管理中的主體作用，以規(guī)范宅基地管理為引領(lǐng)，把耕地保護、違法管控、農(nóng)民建房、陽光征地、土地整治等作為重點，建立符合本地實際的各項管理機制，確保農(nóng)戶的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進農(nóng)村土地管理的規(guī)范化和制度化，促進耕地切實保護和違法用地有效管控。通過推行農(nóng)村土地民主管理，真正實現(xiàn)農(nóng)村土地“基礎(chǔ)管理有強化、農(nóng)民權(quán)益有保障、農(nóng)民利益有提升”三大目標。

實施宅基地有償退出。以農(nóng)民自愿為前提，引導宅基地有序規(guī)范退出。對于退出農(nóng)村宅基地的地上建構(gòu)筑物，參照當?shù)赝谵r(nóng)村土地綜合整治或農(nóng)房集聚補償標準執(zhí)行。對于農(nóng)村宅基地退出補償安置，在當?shù)卣图w經(jīng)濟組織可承受的前提下，由申請者自主選擇安置方式，選擇在本鎮(zhèn)（街道）區(qū)域內(nèi)中心點或一般點公寓房安置的，可參照當?shù)赝谵r(nóng)村土地綜合整治或農(nóng)房集聚安置條件和標準執(zhí)行；選擇貨幣補償方式的，鎮(zhèn)（街道）結(jié)合各自實際，給予相應(yīng)的貨幣補償。

實施宅基地有償選位。鼓勵村集體經(jīng)濟組織結(jié)合本地實際，在規(guī)劃集聚點內(nèi)宅基地選位等方式開展有償使用，進一步完善宅基地分配管理機制。宅基地有償選位所得收益全部歸村集體經(jīng)濟組織所有，由村集體經(jīng)濟組織通過成員民主協(xié)商、民主自治方式?jīng)Q定資金用途，彌補新社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，落實宅基地公開公平公正安排的要求，將宅基地的不同用益物權(quán)讓全體村民共享。進一步探索宅基地跨村跨鎮(zhèn)安置的有效途徑和方式，積極盤活保留村莊農(nóng)房資源。

4.積極推進“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)

強化村莊發(fā)展規(guī)劃引領(lǐng)。在大云繆家村土地利用總體規(guī)劃與村莊規(guī)劃“兩規(guī)合一”試點的基礎(chǔ)上，推廣試點經(jīng)驗和做法，嚴格筑牢城鄉(xiāng)建設(shè)用地拓展邊界、永久基本農(nóng)田紅線和耕地保有量底線“三條”國土開發(fā)空間布局的“底盤”，統(tǒng)籌布局農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，切實解決規(guī)劃資源錯配漏配低效配等問題。要強化與土地整治規(guī)劃、鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等的有機銜接，編制村莊發(fā)展規(guī)劃，劃出發(fā)展、生態(tài)和保障等管控線，合理確定農(nóng)村居民點建房用地布局，有序管控宅基地規(guī)模、布局和時序。

開展全域土地整治。進一步深化農(nóng)房集聚與農(nóng)村土地整治工作的互相促進機制，結(jié)合高標準基本農(nóng)田建設(shè)、耕地質(zhì)量等級提升、旱改水、土地開發(fā)、標準農(nóng)田精細化管理、土地質(zhì)量地質(zhì)調(diào)查建檔、破解農(nóng)民建房難等工程，實施4.0版本的土地整治工程，走出一條集精品農(nóng)業(yè)、美麗鄉(xiāng)村、強村計劃、鄉(xiāng)村旅游等于一體的農(nóng)村就地現(xiàn)代化發(fā)展路徑。

推進特色自然村落建設(shè)。不斷完善特色自然村落各項配套建設(shè)，要以城鄉(xiāng)一體化理念建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌農(nóng)村和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力做到建設(shè)時序同步，建設(shè)水平均等。農(nóng)村土地整治節(jié)余指標要優(yōu)先用于基礎(chǔ)設(shè)施等配套建設(shè)。允許特色自然村落內(nèi)農(nóng)戶自主選擇退出宅基地（住房），按照規(guī)定異地安置或貨幣安置。對特色自然村落內(nèi)閑置宅基地和空閑住房，可以優(yōu)先安排（調(diào)劑）給本村符合宅基地分配條件的農(nóng)戶，同時要積極探索跨村跨鎮(zhèn)調(diào)劑使用的辦法。

5.著力加強組織保障

強化責任意識，提高思想認識。要建立完善政府領(lǐng)導、國土牽頭、部門協(xié)同、上下聯(lián)動的工作推進機制。要加強對農(nóng)房集聚工作的組織協(xié)調(diào)和工作統(tǒng)籌，加強指導、協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督，總結(jié)經(jīng)驗，優(yōu)化服務(wù)環(huán)境，切實保障農(nóng)房集聚工作順利推進，促進新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

突出政策供給，完善制度建設(shè)。結(jié)合實際，因地制宜，要完善規(guī)范農(nóng)民建房管理的政策意見。要強化組織領(lǐng)導、宣傳發(fā)動、政策研究、督查推進等方面機制建設(shè)，以機制和制度優(yōu)勢加快推進農(nóng)房改造集聚建設(shè)，努力將“上下聯(lián)動、合力推進”的工作局面推向新階段。

落實工作職責，嚴格考核督查。加大專項工作調(diào)研與督查，將農(nóng)村宅基地管理納入新農(nóng)村建設(shè)和無違建創(chuàng)建工作重要內(nèi)容，推動宅基地規(guī)范管理，構(gòu)建農(nóng)村土地管理工作新格局。進一步落實耕地保護共同責任機制、節(jié)約集約用地共同責任機制、執(zhí)法監(jiān)察共同責任機制。把農(nóng)房集聚工作特別是集鎮(zhèn)中心集聚區(qū)在本區(qū)域的吸納農(nóng)戶水平納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作目標責任制考核?？h級各有關(guān)部門要切實履行職責，及時解決職責范圍內(nèi)的問題，助推農(nóng)房集聚工作。