付金存

摘 要當(dāng)前有關(guān)城市公用事業(yè)公私合作制的研究和實(shí)踐存在“泛化”傾向，亟須從理論上闡明其衍生機(jī)理。文章以城市公用事業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征的演進(jìn)為主線，分析了其壟斷經(jīng)營(yíng)的可維持性問(wèn)題。研究發(fā)現(xiàn)，隨著自然壟斷的判斷標(biāo)準(zhǔn)由規(guī)模經(jīng)濟(jì)向成本弱增和可競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)變，自然壟斷的可維持性逐漸減弱，壟斷邊界逐步縮?。慌c此同時(shí)，有關(guān)城市公用事業(yè)的公益標(biāo)準(zhǔn)也經(jīng)歷了由規(guī)制公益論到規(guī)制私益論，再到“物有所值”的演進(jìn)；加之政府規(guī)制成本急劇膨脹，實(shí)施效果存疑，放松城市公用事業(yè)的進(jìn)入規(guī)制，允許私人資本與公共企業(yè)合作參與城市公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理成為可能。

關(guān)鍵詞 公私合作制；經(jīng)濟(jì)機(jī)理；城市公用事業(yè)

[中圖分類(lèi)號(hào)]F294 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2017）04-0032-07

改革開(kāi)放以來(lái)，在“城市偏向”政策的帶動(dòng)下，中國(guó)城市化水平經(jīng)歷了年均增速超過(guò)1%快速發(fā)展過(guò)程，對(duì)城市供水與污水處理、軌道交通等公共服務(wù)的需求也逐年擴(kuò)張。然而長(zhǎng)期以來(lái)，城市基礎(chǔ)設(shè)施被認(rèn)為是政府的職責(zé)，應(yīng)由政府投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與管理，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，維持公用事業(yè)的傳統(tǒng)制度安排已難以為繼：政府出于維護(hù)公眾利益的職責(zé)承擔(dān)了國(guó)有企業(yè)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的全部成本，而國(guó)有企業(yè)為了維護(hù)部門(mén)利益，有意維持和擴(kuò)大虧損，進(jìn)一步索取補(bǔ)貼。從而陷入“企業(yè)虧損——政府補(bǔ)貼——財(cái)政負(fù)擔(dān)加重——投資不足——發(fā)展受限——持續(xù)虧損”的惡性循環(huán)。在這種條件下，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破城市公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷格局勢(shì)在必行，于是公私合作制（Public Private Partnerships，PPP ）被廣泛采用。

由于自然環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)甚至是文化稟賦的差異，學(xué)術(shù)界對(duì)城市公用事業(yè)公私合作制概念和內(nèi)涵的認(rèn)知并不統(tǒng)一，不同國(guó)家和地區(qū)公私合作制的實(shí)踐模式、應(yīng)用效果存在較大差別。隨著公私合作制的應(yīng)用范圍的擴(kuò)大，公私合作參與主體的互動(dòng)關(guān)系與作用機(jī)理愈加復(fù)雜，以致出現(xiàn)任何形式的“公私混合”現(xiàn)象均被稱(chēng)為公私合作制的“泛化”取向。特別是在當(dāng)前國(guó)際經(jīng)濟(jì)不景氣、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩的背景下，這種“泛化”取向可能使公私合作制淪為地方政府緩解財(cái)政壓力的融資手段，引發(fā)區(qū)域性甚至系統(tǒng)性債務(wù)危機(jī)。由此可見(jiàn)，從理論上探明城市公用事業(yè)公私合作制的衍生機(jī)制，對(duì)于指導(dǎo)實(shí)踐具有重要意義。鑒于上述分析，本文以城市公用事業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征的演變?yōu)檫壿嬛骶€，試圖闡明了城市公用事業(yè)公私合作的內(nèi)在機(jī)理，以期為構(gòu)建科學(xué)的公私合作機(jī)制提供有益參考。

一、城市公用事業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征

城市公用事業(yè)包括城市供水與污水處理、集中供熱、管道燃?xì)馍踔翀@林綠化等行業(yè)，盡管這些行業(yè)特征各異，但是整體上均能具備以下技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征：

（一）自然壟斷性

自然壟斷的概念最早由Mill（1894）提出，他認(rèn)為英國(guó)的煤氣、自來(lái)水等產(chǎn)業(yè)存在重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)的問(wèn)題，如果將多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)變?yōu)橐患移髽I(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)格局，就能大大降低運(yùn)營(yíng)成本[1]。隨后Adams（1887）指出，對(duì)于那些規(guī)模報(bào)酬遞增產(chǎn)業(yè)應(yīng)實(shí)施進(jìn)入限制，可以維護(hù)大規(guī)模生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)，保護(hù)消費(fèi)者福利[2]。Farrer（1926）[3]和Ely（1937）[4]進(jìn)一步將自然壟斷的經(jīng)濟(jì)特性明確為規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征。在這些研究的基礎(chǔ)上，Spulber（1989）給出了自然壟斷的標(biāo)準(zhǔn)定義，即在特定范圍的產(chǎn)量?jī)?nèi)，如果一家企業(yè)比兩家或兩家以上企業(yè)供應(yīng)市場(chǎng)需求的成本更低，則認(rèn)為該產(chǎn)業(yè)具有自然壟斷特征[5]。城市公用事業(yè)被認(rèn)為是自然壟斷的典型領(lǐng)域，其自然壟斷性表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是資本密度極高，Beecher 等人（1991）用資本/收入比率，測(cè)算了自來(lái)水業(yè)與其他城市基礎(chǔ)設(shè)施的資本密集程度，研究發(fā)現(xiàn)航空、電信等一般城市基礎(chǔ)設(shè)施的資本/收入比率大致在1∶1到2.5∶1之間，而自來(lái)水業(yè)的資本/收入比率高達(dá)5∶1甚至6∶1，項(xiàng)目建設(shè)初期大量的資本投資在一定程度上阻礙了企業(yè)的自由進(jìn)入[6]。二是資產(chǎn)專(zhuān)用性極強(qiáng)，以城市供水為例，其生產(chǎn)過(guò)程生產(chǎn)包括水源取水、凈化消毒、管網(wǎng)建設(shè)、送水、排水等多個(gè)環(huán)節(jié)，尤其是管網(wǎng)建設(shè)環(huán)節(jié)對(duì)地質(zhì)水文條件、電力等其它設(shè)施布局、建筑物分布、供水廠總體設(shè)計(jì)等都有特殊要求，這些決定了城市自來(lái)水產(chǎn)業(yè)輸配管網(wǎng)等設(shè)施具有很強(qiáng)的資產(chǎn)專(zhuān)用性，并形成巨大的固定成本或稱(chēng)為“沉沒(méi)成本”，為投資者進(jìn)入和在位者退出該行業(yè)設(shè)置了障礙，由此形成自然壟斷特性。

（二）準(zhǔn)公共品性

從競(jìng)爭(zhēng)性與排他性?xún)蓚€(gè)維度出發(fā)，任何物品都可劃歸為公共物品、私人物品或混合品。公共物品是一個(gè)與私人物品相對(duì)應(yīng)的概念，具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，效用的可分割性和消費(fèi)的必需性。公共物品的特性決定了其消費(fèi)過(guò)程難以避免“搭便車(chē)”現(xiàn)象，導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制失靈（Ol-on，2009）[7]。因此公共物品主要由國(guó)家生產(chǎn)和提供?！皽?zhǔn)”公共品是指介于公共物品和私人物品之間，兼具兩者特性的的產(chǎn)品或服務(wù)，具有優(yōu)先的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。準(zhǔn)公共物品可分為兩類(lèi)：一是與規(guī)模經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系的自然壟斷性產(chǎn)品，如供排水系統(tǒng)、公共交通系統(tǒng)、電力輸配系統(tǒng)等，這類(lèi)準(zhǔn)公共物品在物理形態(tài)上一般變現(xiàn)為社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施（social infrastructure）。另一類(lèi)被稱(chēng)為優(yōu)效物品（merit goods），是指那些無(wú)論個(gè)人收入水平如何都應(yīng)該得到有效供應(yīng)的產(chǎn)品或服務(wù)，如醫(yī)療保障、住房、傳染病免疫等。這兩類(lèi)準(zhǔn)公共物品均存在“擁擠效應(yīng)”，在一定的臨界范圍內(nèi)，增加消費(fèi)不會(huì)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，一旦超過(guò)臨界值，就會(huì)過(guò)度擁擠，增加更多的消費(fèi)就會(huì)降低全體消費(fèi)者的效用（余永定，2003）[8]。

從排他性角度看，在一定邊界內(nèi)，城市供水、管道燃?xì)獾裙檬聵I(yè)具有私人物品的特征。供水服務(wù)可借助安裝水表等技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)分割，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”的制度安排進(jìn)行排他性消費(fèi)。從技術(shù)角度而言，對(duì)拒絕付費(fèi)的用戶(hù)切斷供應(yīng)并不難實(shí)行，但由于為日常生活所必須，如果有意地將一部分人排除在城市供水服務(wù)之外，顯然違背社會(huì)公正原則，因此這些產(chǎn)品具有非完全的排他性。從競(jìng)爭(zhēng)性維度看，在一定的消費(fèi)容量下，增加城市自來(lái)水等的消費(fèi)并不影響其他人正常消費(fèi)，因此是非競(jìng)爭(zhēng)的，但一但超過(guò)技術(shù)或有效供給的邊界，就會(huì)產(chǎn)生擁擠效用。如在夏季等供水緊張的時(shí)刻，水壓降低將導(dǎo)致高層建筑用水中斷，定時(shí)分片供水時(shí)全體用戶(hù)也不能同時(shí)得到服務(wù)等?？傮w而言，城市公用事業(yè)具有準(zhǔn)公共品特征。

（三）外部性

外部性是指一定的經(jīng)濟(jì)行為對(duì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)外部造成的影響，這一影響會(huì)導(dǎo)致私人成本（企業(yè)或個(gè)人）與社會(huì)成本、私人收益與社會(huì)收益偏離，造成市場(chǎng)機(jī)制失靈。根據(jù)偏離方向和影響性質(zhì)的差異，外部性可分為正外部性和負(fù)外部性?xún)蓚€(gè)方面。城市公用事業(yè)是一個(gè)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性條件，其有效運(yùn)營(yíng)不僅能夠?yàn)槌鞘泄I(yè)、商業(yè)和服務(wù)業(yè)及居民生活提供有力保障，而且從供給角度看，也構(gòu)成了其他部門(mén)社會(huì)再生產(chǎn)的基礎(chǔ)投入，因此城市公用產(chǎn)品性能和價(jià)格的變動(dòng)會(huì)產(chǎn)生巨大的連鎖反應(yīng)。這些都是城市公用事業(yè)正外部性的具體體現(xiàn)。然而城市公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)償也會(huì)產(chǎn)生巨大的負(fù)外部性，如自來(lái)水生產(chǎn)過(guò)程中，凈水、制水環(huán)節(jié)排出的沉淀廢水、濾池反沖洗排水如不符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)對(duì)居民生活用水、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水造成較大的負(fù)面影響。

綜上所述，城市公用事業(yè)具有自然壟斷性、準(zhǔn)公共品性和外部性特征，進(jìn)而決定了政府需在一定程度上對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，以維護(hù)公共利益。然而從實(shí)踐看上，各國(guó)城市公用事業(yè)先后經(jīng)歷了從“國(guó)有化”到“私有化”，再到當(dāng)前“公私合作制”的變遷過(guò)程，這一變化的根本原因在于城市公用事業(yè)自然壟斷性，以及判斷城市公用事業(yè)公益性的標(biāo)準(zhǔn)不斷演進(jìn)。

二、城市公用事業(yè)自然壟斷的可維持性及其邊界

（一）自然壟斷理論的演進(jìn)

自然壟斷是政府設(shè)定進(jìn)入壁壘、控制產(chǎn)品價(jià)格與企業(yè)利潤(rùn)的最為傳統(tǒng)、持久的原理（Breyer，1982）[9]。在特定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下，政府通過(guò)設(shè)立公用企業(yè)，以獨(dú)占的組織形式提供公共產(chǎn)品能夠有效維持資源配置的社會(huì)效率，保障公眾利益，這些恰好是政府規(guī)制的目標(biāo)所在。然而隨著理論和實(shí)踐的發(fā)展，自然壟斷的判斷標(biāo)準(zhǔn)和物理邊界發(fā)生了極大變化，于是在壟斷經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，城市公用事業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制逐漸生發(fā)。

20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家逐步放松了對(duì)城市公用事業(yè)的進(jìn)入限制并取得良好成效，促使經(jīng)濟(jì)學(xué)界進(jìn)一步探討自然壟斷的經(jīng)濟(jì)特性。Baumol（1977）[10]、Sharkey（1983）[11]等學(xué)者提出以成本弱增效性作為自然壟斷的判斷標(biāo)準(zhǔn)（Subadditivity），即某一企業(yè)生產(chǎn)所有產(chǎn)品的成本，小于若干企業(yè)成產(chǎn)單獨(dú)生產(chǎn)這些產(chǎn)品的成本綜合。在成本弱增范圍內(nèi)，由一家企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)能夠提高生產(chǎn)效率，而當(dāng)產(chǎn)出超過(guò)成本弱增范圍后，市場(chǎng)將面臨供給短缺，此時(shí)政府應(yīng)該允許其他企業(yè)進(jìn)入。這一論斷對(duì)自然壟斷的可維持性提出了挑戰(zhàn)。Panzar 、Baumol和Willig（1977；1981）等學(xué)者認(rèn)為，自然壟斷本身并不能作為限制進(jìn)入的條件在政府規(guī)制價(jià)格下，壟斷企業(yè)產(chǎn)量和價(jià)格的變動(dòng)需要得到政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，難以在短期內(nèi)迅速調(diào)整[12-13]。此時(shí)，如果允許企業(yè)自由進(jìn)入，往往會(huì)造成壟斷企業(yè)壟斷地位的不可維持性（Nonsustainability）（見(jiàn)圖1）。

如圖1所示，Q0表示壟斷企業(yè)最小平均成本處對(duì)應(yīng)的產(chǎn)量，Q*代表自然壟斷要求的產(chǎn)量，市場(chǎng)需求曲線DD和平均成本曲線AC1相交處決定的產(chǎn)量和價(jià)格分別為P和Q。對(duì)于壟斷企業(yè)而言，如果將價(jià)格定于企業(yè)最小平均成本對(duì)應(yīng)的P0處，企業(yè)將獲得最大利潤(rùn)，但此時(shí)的產(chǎn)量Q0小于市場(chǎng)需求Q。由于壟斷企業(yè)負(fù)有滿(mǎn)足整個(gè)市場(chǎng)需求的義務(wù)，政府規(guī)制機(jī)構(gòu)需將壟斷企業(yè)的價(jià)格和產(chǎn)量固定于DD曲線和AC1曲線的交點(diǎn)處（成本弱增階段），這樣既能保證市場(chǎng)需求，又能使企業(yè)收入補(bǔ)償其成本。這時(shí)，壟斷企業(yè)的壟斷地位的可維持性就被定于（P，Q）處，在企業(yè)可自由進(jìn)入市場(chǎng)的情況下，除此以外的價(jià)格和產(chǎn)量都會(huì)造成自然壟斷的不可維持性。如當(dāng)PP時(shí)，意味著進(jìn)入有利可圖，造成自然壟斷的不可維持性。事實(shí)上，由于在位企業(yè)的價(jià)格和產(chǎn)量受到規(guī)制，難以及時(shí)調(diào)整，潛在進(jìn)入者仍可通過(guò)價(jià)格和產(chǎn)量的策略性組合創(chuàng)造獲利機(jī)會(huì)：比如在P0和P選擇一個(gè)價(jià)格，由于定價(jià)低于在位企業(yè)，如果潛在進(jìn)入者憑借價(jià)格優(yōu)勢(shì)搶占部分市場(chǎng)份額，再將產(chǎn)量定于企業(yè)最小平均成本處，則意味著潛在企業(yè)有利可圖，同樣可造成自然壟斷的不可維持性?？梢?jiàn)，在企業(yè)自由進(jìn)入的條件下，在位企業(yè)只能在平均成本下降的范圍內(nèi)（Q0左側(cè)）維持自然壟斷地位，這時(shí)潛在企業(yè)沒(méi)有任何盈利空間，但整個(gè)市場(chǎng)的需求卻得不到滿(mǎn)足。為合理解決這一矛盾，在成本弱增的范圍內(nèi)（Q0至Q*間），政府應(yīng)實(shí)施進(jìn)入規(guī)制，以保持自然壟斷的可維持性，并維護(hù)最大的社會(huì)生產(chǎn)效率。此后，Baumol（1982）提出，即使是自然壟斷產(chǎn)業(yè)，只要企業(yè)退出的沉淀成本為零，潛在進(jìn)入者的壓力也會(huì)促使在位者競(jìng)爭(zhēng)性定價(jià)，政府無(wú)需對(duì)自然壟斷企業(yè)進(jìn)行規(guī)制[14]。

（二）自然壟斷的邊界

盡管城市公用事業(yè)整體上具備自然壟斷特征，但這并不意味著所有業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)都需壟斷經(jīng)營(yíng)。以城市供水為例，從技術(shù)環(huán)節(jié)看，水的生產(chǎn)和輸配都是圍繞管網(wǎng)進(jìn)行的，這些輸送網(wǎng)絡(luò)由于具有極強(qiáng)的資本專(zhuān)用性和極高的沉淀成本，屬于自然壟斷的業(yè)務(wù)范圍。然而隨著技術(shù)發(fā)展，原水生產(chǎn)、治水和銷(xiāo)售環(huán)節(jié)都出現(xiàn)了可以標(biāo)準(zhǔn)化的模塊端口，因此可分離出去?？梢?jiàn)城市公用事業(yè)的自然壟斷性是一個(gè)相對(duì)的概念（見(jiàn)表1）。

從動(dòng)態(tài)角度看，技術(shù)進(jìn)步也使得自然壟斷的物理邊界迅速改變。以電信產(chǎn)業(yè)為例：微波無(wú)線電通信技術(shù)的廣泛應(yīng)用極大降低了通信服務(wù)行業(yè)的平均成本，使其最小效率規(guī)模（MES）顯著下降。同時(shí)，微波技術(shù)的發(fā)展帶動(dòng)了市場(chǎng)需求的急速上升，早在20世紀(jì)50年代，美國(guó)就有許多私人企業(yè)和政府組織申請(qǐng)開(kāi)通私人通信系統(tǒng)（Vis-cusi et al.，2005）[15]。此外，計(jì)算機(jī)和焦化技術(shù)的改進(jìn)，使得有線電視、電信網(wǎng)絡(luò)同時(shí)運(yùn)行，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)間的互通互聯(lián)整合不同產(chǎn)業(yè)，使得運(yùn)營(yíng)成本極大降低。由此可見(jiàn)，技術(shù)進(jìn)步正使自然壟斷產(chǎn)業(yè)的物理邊界逐步縮小，一些傳統(tǒng)上需壟斷經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)逐步出現(xiàn)可競(jìng)爭(zhēng)性的傾向。

除了技術(shù)進(jìn)步外，市場(chǎng)范圍和需求邊界的擴(kuò)張也會(huì)改變自然壟斷產(chǎn)業(yè)的基本格局。例如，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)，市場(chǎng)范圍相對(duì)較小，需求有限，由一家企業(yè)提供某一公共產(chǎn)品就可滿(mǎn)足社會(huì)需求，此時(shí)經(jīng)營(yíng)城市公用事業(yè)的企業(yè)具有明顯的區(qū)域壟斷特征。但伴隨著城市人口增加和城市空間范圍的擴(kuò)大，原有城市自來(lái)水、管道燃?xì)獾染W(wǎng)絡(luò)不能適應(yīng)新增的需求，當(dāng)需求擴(kuò)張超過(guò)原有企業(yè)成本弱增的范圍后，政府就應(yīng)允許新企業(yè)進(jìn)入。特別地，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，一些具備較強(qiáng)實(shí)力的企業(yè)已經(jīng)跨越行政區(qū)域界線，在多個(gè)區(qū)域同時(shí)開(kāi)展業(yè)務(wù)，從而使城市公用事業(yè)區(qū)域壟斷的特征逐步弱化。

以上分析說(shuō)明，在特定的技術(shù)水平、市場(chǎng)范圍和需求狀況下，自然壟斷的邊界是相對(duì)的。隨著這些因素的變化，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的物理邊界呈現(xiàn)不斷變化的趨勢(shì)。但總的來(lái)看，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的物理邊界和業(yè)務(wù)范圍是逐步縮小的，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，原有自然壟斷產(chǎn)業(yè)的諸多業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)已具備可競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)條件，進(jìn)而為社會(huì)資本進(jìn)入奠定了基礎(chǔ)。

三、政府規(guī)制下城市公用事業(yè)公益性標(biāo)準(zhǔn)的演進(jìn)

由于城市自來(lái)水、管道燃?xì)獾犬a(chǎn)品是社會(huì)再生產(chǎn)的必需品，具備準(zhǔn)公共產(chǎn)品特征，因此維護(hù)社會(huì)公益性成為政府規(guī)制的又一重要理論支撐。 隨著自然壟斷理論的演進(jìn)，有關(guān)城市公用事業(yè)的公益標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了由規(guī)制公益理論到規(guī)制私益論，再到“物有所值”的變化，進(jìn)而推動(dòng)了城市公用事業(yè)組織形式的演進(jìn)。

（一）規(guī)制公益論：政府壟斷的正當(dāng)性

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，由于具備自然壟斷特征，城市公用事業(yè)需以政府“公營(yíng)”的形式，即通過(guò)設(shè)立公用企業(yè)，維護(hù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，防止壟斷性或者半壟斷性契約損害社會(huì)公眾利益（Pigou，1924）[16]。顯然，保護(hù)公益就為城市自來(lái)水、電力等公用事業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)提供了正當(dāng)性論證。

規(guī)制公益論認(rèn)為，政府是完全理性的，政府對(duì)自然壟斷行業(yè)的直接干預(yù)既能夠糾正市場(chǎng)失靈，又可以維護(hù)社會(huì)公眾的利益，這一觀點(diǎn)受到眾多經(jīng)濟(jì)學(xué)家的擁護(hù)。植草益（1976）提出，市場(chǎng)失靈為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)提供了客觀基礎(chǔ)，政府規(guī)制是公共機(jī)構(gòu)為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，以法律授予的執(zhí)行權(quán)對(duì)壟斷企業(yè)活動(dòng)進(jìn)行限制的過(guò)程[17]，Owen（1978）認(rèn)為，平抑市場(chǎng)運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)、滿(mǎn)足社會(huì)公共需求是政府規(guī)制的主要目標(biāo)[18]。Mitnick（1980）則直言，政府規(guī)制是基于社會(huì)公益的公共政策[19]。總體來(lái)看，規(guī)制公益論以市場(chǎng)失靈作為邏輯出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)政府規(guī)制克服市場(chǎng)失靈，維護(hù)公眾利益的行為動(dòng)因。由此得出的政策啟示在于，政府應(yīng)以特定的壟斷形式生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品，并通過(guò)使用者付費(fèi)的制度安排募集公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本。在規(guī)制公益論指導(dǎo)下，公共事業(yè)資產(chǎn)所有權(quán)不能轉(zhuǎn)移，也不能實(shí)行私有化，政府壟斷經(jīng)營(yíng)是唯一合法的組織形式。

（二）規(guī)制私益論：民營(yíng)化的正當(dāng)性

在規(guī)制公益論下，政府通過(guò)設(shè)置市場(chǎng)進(jìn)入門(mén)檻，制定政府指導(dǎo)價(jià)格維持公用企業(yè)的壟斷地位，以期彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的缺陷，維護(hù)公共利益。然而在現(xiàn)實(shí)世界中，政府并非是規(guī)制公益論所言的“道德人”，政府規(guī)制的結(jié)果往往是壟斷企業(yè)“俘虜”規(guī)制機(jī)構(gòu)，使得政府規(guī)制措施逐步成為有利于壟斷企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的“保護(hù)傘”。這時(shí)在政府規(guī)制下，被規(guī)制壟斷企業(yè)可以利用獨(dú)占的市場(chǎng)地位制定高價(jià)，牟取暴利。面對(duì)強(qiáng)勢(shì)企業(yè)，消費(fèi)者維權(quán)成本極其高昂甚至超過(guò)其損失，形成“邊際無(wú)謂成本”。這時(shí)政府規(guī)制實(shí)質(zhì)上已經(jīng)成為壟斷企業(yè)私利的保護(hù)者，而非公共利益的維護(hù)者。

針對(duì)上述論證，眾多學(xué)者對(duì)政府規(guī)制的效果進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)。Stigler 和 Friedland（1962）檢驗(yàn)了美國(guó)各州電力公用事業(yè)的規(guī)制效果，結(jié)果發(fā)現(xiàn)政府規(guī)制與否對(duì)企業(yè)收費(fèi)水平并無(wú)實(shí)質(zhì)影響[20]。Stigler（1971）進(jìn)一步的研究表明，政府規(guī)制存在降低產(chǎn)品質(zhì)量，扭曲價(jià)格甚至抑制創(chuàng)新等一系列弊端[21]。以上分析說(shuō)明，政府規(guī)制并未取得如規(guī)制公益論所預(yù)期的效果，反而造成社會(huì)福利損失。從現(xiàn)實(shí)效果出發(fā)，規(guī)制私益理論否定了政府基于社會(huì)公益壟斷城市公共事業(yè)的正當(dāng)性。在規(guī)制私益論框架下，城市公用事業(yè)領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制對(duì)于阻止壟斷企業(yè)利用“邊際無(wú)謂成本”獲取暴利具有重要作用。此時(shí)，放松甚至放棄規(guī)制成為應(yīng)對(duì)規(guī)制失靈的主要手段。

（三）物有所值：合作視角下判斷公益性的新標(biāo)準(zhǔn)

從邏輯思路和政策取向看，規(guī)制公益論和規(guī)制私益論均以對(duì)方各自的內(nèi)在缺陷和現(xiàn)實(shí)不足為前提，開(kāi)出的政策藥方也是以己之長(zhǎng)替彼之短。上述兩種理論均將政府與市場(chǎng)置于二元對(duì)立的局面。但從政策效果看，兩者都并非盡善盡美。20世紀(jì)70年代以來(lái)，以Coase（1972）為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派通過(guò)分析交易主體之間的交易成本，獨(dú)辟蹊徑地揭示了政府規(guī)制失靈的根本原因[22]。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出，市場(chǎng)機(jī)制與政府壟斷的抉擇，取決哪一方更能有效地降低交易成本[23]，從政策實(shí)踐上看，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)提出以“物有所值（Value For Money）”作為判斷產(chǎn)品公益性的新標(biāo)準(zhǔn)，并將其納入公共行政據(jù)測(cè)過(guò)程中。

“物有所值”通?？蓮慕?jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）三個(gè)方面衡量（簡(jiǎn)稱(chēng)3E原則）。其中經(jīng)濟(jì)性是指以最低的成本購(gòu)買(mǎi)到特定質(zhì)量和數(shù)量的產(chǎn)品，或者說(shuō)與傳統(tǒng)模式相比可實(shí)現(xiàn)的成本節(jié)約程度；效率性是從投入-產(chǎn)出角度而言，力圖以最小投入獲得最大產(chǎn)出；有效性是從生產(chǎn)的效果而言，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出與組織的目標(biāo)密切相關(guān)（高鶴，2014）[24]。“物有所值”理念的核心，是強(qiáng)調(diào)企業(yè)精神和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的重要性，通過(guò)私人部門(mén)的參與，一方面降低城市公用產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，另一方面彌補(bǔ)傳統(tǒng)模式下生產(chǎn)效率低下 的弊端。從實(shí)施績(jī)效來(lái)看，采取政府與社會(huì)資本合作的模式，可有效協(xié)調(diào)政府規(guī)制與私人部門(mén)的利益，實(shí)現(xiàn)城市公用產(chǎn)品“物有所值”的目標(biāo)（Lam & Javed，2013）[25]。

四、政府規(guī)制的成本及其經(jīng)濟(jì)影響

政府規(guī)制成本廣泛存在于政府規(guī)制立法、執(zhí)法、法律修改與調(diào)整等環(huán)節(jié)，每一個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)發(fā)生相當(dāng)程度的成本，有時(shí)因規(guī)制成本太大會(huì)不得不延遲對(duì)某一特定領(lǐng)域的政府規(guī)制。從歷史演變角度看，政府規(guī)制天然地具有一種自我膨脹、自我擴(kuò)張和自我強(qiáng)化的內(nèi)在機(jī)制（植草益，1976）[26]。在這種機(jī)制作用下，政府規(guī)制機(jī)構(gòu)極易產(chǎn)生擴(kuò)張的沖動(dòng)，其突出表現(xiàn)是政府規(guī)制機(jī)構(gòu)成本支出和雇員數(shù)量的增加（見(jiàn)表2和表3）。

由表2、表3不難看出，半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)政府的規(guī)制成本劇烈膨脹。從支出規(guī)?？矗绹?guó)聯(lián)邦政府規(guī)制支出由1960年的30.61億美元激增至2015年的555.02億美元，增長(zhǎng)超過(guò)17倍；規(guī)制機(jī)構(gòu)雇員人數(shù)5.71萬(wàn)人增加至28.15萬(wàn)人，數(shù)量增加超過(guò)3倍。從規(guī)制成本分布的具體領(lǐng)域看，包括社會(huì)性規(guī)制和經(jīng)濟(jì)性規(guī)制在內(nèi)的主要領(lǐng)域政府規(guī)制的支出規(guī)模都有所增加，其中社會(huì)性規(guī)制支出規(guī)模超過(guò)22倍，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制增長(zhǎng)超過(guò)9倍。從時(shí)間分布來(lái)看，多數(shù)時(shí)間段內(nèi)的支出規(guī)模和雇員數(shù)量均呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。尤其值得注意的是，受“9.11事件”影響，2000～2010年間，國(guó)土安全支出規(guī)模和雇員數(shù)量呈現(xiàn)激增態(tài)勢(shì)，年均增長(zhǎng)率分別達(dá)到了5.2%和4.4%。以上數(shù)據(jù)分析僅限于美國(guó)聯(lián)邦政府層面，如果再加上美國(guó)各州政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本，那么所有的政府規(guī)制成本將更加驚人。

Guasch & Hahn（1999）的研究表明1982～1996年期間，美國(guó)7個(gè)聯(lián)邦規(guī)制部門(mén)所發(fā)布的規(guī)制政策中，僅有不足半數(shù)的政策可取得一定的凈收益[27]。不僅如此，政府規(guī)制還會(huì)造成對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的干擾，在諸多方面存在一定負(fù)面影響。從企業(yè)角度看，政府規(guī)制雖然能使企業(yè)免于競(jìng)爭(zhēng)，但規(guī)制政策調(diào)整的時(shí)滯會(huì)阻礙企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，如在電信市場(chǎng)領(lǐng)域，蜂窩技術(shù)早在20世紀(jì)40年代就已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)，并于1973年具備產(chǎn)業(yè)化的條件，但聯(lián)邦通訊委員會(huì)直到1983年才開(kāi)始頒發(fā)許可證，致使得美國(guó)1983年因技術(shù)延遲增加的成本超過(guò)了250億美元（Haring et al.，1997）[28]。同樣，語(yǔ)音服務(wù)引入的延遲也使美國(guó)經(jīng)濟(jì)年均成本增加超過(guò)13億美元（以1994年價(jià)格計(jì)算）（Kahn et al.，1999）[29]。無(wú)獨(dú)有偶，于良春和丁啟軍（2007）對(duì)中國(guó)電信業(yè)的實(shí)證研究表明，2000～2004年間，電信行業(yè)政府進(jìn)入規(guī)制的總成本比其收益大約高出11 926.26億元，約為收益的2.07倍左右[30]。從社會(huì)福利角度看，規(guī)制成本最終會(huì)以產(chǎn)品價(jià)格提升、稅負(fù)等形式部分轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，消費(fèi)者最終以高價(jià)格、低工資、高稅負(fù)的形式承擔(dān)了政府規(guī)制成本。Hazilla（1990）研究表明，由于環(huán)境規(guī)制增加，1990年美國(guó)就業(yè)率降低了1.2個(gè)百分點(diǎn)[31]。政府規(guī)制的影響不僅限于微觀層面，近年來(lái)，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家開(kāi)始將政府規(guī)制與財(cái)政支出、稅收、貨幣政策等一起，列入美國(guó)政府典型的宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。一項(xiàng)最新的研究表明，1949年以來(lái)，政府規(guī)制強(qiáng)度的增加使得美國(guó)真實(shí)的經(jīng)濟(jì)增加率（Real GDP Growth）下降了2個(gè)百分點(diǎn)。如果政府規(guī)制強(qiáng)度維持在1949年的水平，美國(guó)2011年潛在的GDP總量將達(dá)到53.9萬(wàn)億美元，遠(yuǎn)高于其15.1萬(wàn)億美元的實(shí)際水平（Perry，2013）[32]。

五、結(jié) 語(yǔ)

由于具有自然壟斷性、準(zhǔn)公共品和外部性等特征，長(zhǎng)期以來(lái)，城市公用事業(yè)在政府規(guī)制下采取了壟斷經(jīng)營(yíng)的組織模式。然而隨著理論和實(shí)踐演進(jìn)，一方面，有關(guān)自然壟斷的判斷標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了規(guī)模經(jīng)濟(jì)、成本弱增和可競(jìng)爭(zhēng)性的變化，另一方面，伴隨著技術(shù)進(jìn)步不斷加快、市場(chǎng)需求范圍逐漸擴(kuò)大，城市公用事業(yè)領(lǐng)域自然壟斷的物理邊界逐步縮小，可競(jìng)爭(zhēng)的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)逐步增多；與此同時(shí)，有關(guān)城市公用事業(yè)的公益標(biāo)準(zhǔn)也經(jīng)歷了由規(guī)制公益理論到規(guī)制私益論，再到“物有所值”的變化，推動(dòng)了城市公用事業(yè)組織形式的演進(jìn)；加之，規(guī)制成本的急速攀升及規(guī)制的績(jī)效表現(xiàn)，政府規(guī)制的運(yùn)用應(yīng)更為謹(jǐn)慎。為適應(yīng)上述變化，應(yīng)需盡可能的發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，放松進(jìn)入規(guī)制，允許國(guó)內(nèi)私人資本、境外資本等多種社會(huì)資本形式參與城市公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。同時(shí)，政府要優(yōu)化價(jià)格規(guī)制機(jī)制，強(qiáng)化質(zhì)量規(guī)制，以應(yīng)對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入后出現(xiàn)的新問(wèn)題。

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